城镇职工基本养老保险碎片化研究

养老保险制度作为一项民生制度，事关千家万户的切身利益，目前各地区养老保险“碎片化”显现严重，本文对这一现象产生的原因作了分析并提出了相应的对策。

一、养老保险统筹层次低的原因分析

1.经济发展地区差异明显，利益难平衡。

根据瓦格纳法则可知，随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重将会提高。社会保障支出受到经济发展水平的影响，具体的讲，经济发展水平高，政府财政较富裕的地区社会保障发展水平也较高，反之则反。我国由于地理、政策、历史等一系列原因，导致我国经济长期处于非均衡发展，各省经济发展水平差异明显。

2.制度变迁与路径依赖。

建设新型养老保险制度不是在白纸上写字,而是在原来已经建立了一套完整的退休养老制度基础上变革。城镇职工养老保险制度从省级统筹提升到全国统筹是一次制度上的变革，在制度变革过程中难免会受到对原有制度路径依赖的影响。这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径,它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。路径依赖意味着历史的重要性,人们过去的选择决定了他们现在可能的选择。过去各个省市所形成的“因地制宜”的养老保险制度对城镇职工基本养老保险全国统筹会形成一定的阻碍。

3.分税制的财政体制下，各级政府的事权财权不明晰。

1994年我国实行分税制改革，把全国的税收划分为中央税、地方税、并相应的划分了中央与地方的事权范围，地方政府获得了发展本地区社会保障事业的能力，为本地区的社会保障事业负责。然而由于分税制改革在划分中央与地方财权、事权的规定中不具体，存在中央与地方交叉重叠的情况，出现中央向地方“甩包袱”，事权和支出责任“层层下沉”而财权“层层上移”的局面，而在税种归属上，大额税种都归中央，地方税种除了营业税、所得税外，均为小额税种，地方财政无稳定的税收来源，收入不稳定，地方各级政府间较少实行按事权划分财政收支的分权式财政管理体制，从而导致地方财权事权不匹配，地方的财政收入难以满足地方的事务管理支出。我国养老保险实行“条块分割，以块为主”的扁平化管理模式。

二、构建全国统筹的城镇职工基本养老保险模式的建议与对策

1.缩小区域经济差距。

我们知道经济基础决定上层建筑，养老保险作为一种惠民政策属于“上层建筑”的一种，势必受到经济基础的影响。区域经济发展的不平衡给养老保险的全国统筹带来了很大的困难，甚至在一定程度上说，区域经济发展不平衡是养老保险难以提高统筹层次或者出现“统而不筹”根本原因，由于各省经济发展差异较大，各地区的社会平均工资及缴费基数都存在明显的差异，根据目前我国养老保险待遇计算办法，社会平均工资和缴费基数直接决定了养老保险待遇。因此，要实行养老保险全国统筹必须缩小各地区社会平均工资之间的差距，尽量平衡各地区参保人员的经济利益，减少全国统筹的阻力。

2.扩大覆盖面。

“大数法则”是养老保险应该遵循的原则之一，覆盖面越大养老金安全风险越低，越有利于在大范围内调剂余缺。我国城镇职工基本养老保险经过几十年的发展，基本覆盖了国有企业、城镇集体企业、外商及港澳台商投资企业，但是任然存在大量的应保未保人员，其中，主要是农民工和灵活就业人员。目前，全国有2.6亿农民进城务工。但截至2012年，参加城镇职工养老保险的只有4543万人。这就表明我国城镇职工基本养老保险覆盖面方面仍然还有很大的挖掘空间。

3.偿还隐性债务，做实个人账户。

我国城镇职工基本养老保险实行“社会统筹+个人账户”模式，然而从2001年开始试点个人账户模式开始，由于养老保险改革之初对改革形成的隐形债务没有规定适合的偿还方式而是期望通过“暗偿”得以解决，“暗偿”的结果使得个人账户成为了空账，这种空账规模随着人口老龄化会不断加剧，其规模因学者的精算方法和统计口径不同而存在一定的差异。于此同时由于养老保险实行省级统筹，各省的隐性债务也急剧增加，2000年学者王晓军根据31个省市的相关数据算出上海、北京、天津,人均债务超过8万元，增长比例分别达到135%、114%、94%。在“暗偿”方式下，隐性债务势必引起空账规模扩大，如果养老保险由省级统筹提升到国家统筹，国家势必拿出巨额资金来偿还养老金隐形债务，这种情况下国家往往从通盘考虑出发会延缓全国统筹的进程。因此，各地方越是尽早偿还隐形债务，做实个人账户对全国统筹越是有利。

4.加强养老保险基金的监管力度。

养老保险基金是养命钱，其安全性直接关系到养老保全国统筹设想的成败和社会的和谐稳定。近年来各地反馈的情况来看，基本养老保险制度改革以后，多处发生挪用养老保险情况。针对这种情况，一方面要继续落实1998年由财政部、中国人民银行、劳动部以及国家税务总局共同颁布的《企业职工基本养老保险基金实行收支两条线管理的暂行规定》，严格按照收入、运作、支出分开管理的办法，社会保险经办机构设立“基本养老保险基金收入账户”；另一方面，要加强养老保险的法制建设，2010年的《中华人民共和国社会保险法》出台，使我国社会保险事业有了第一部真正意义上的法律依据，然而其规定过于笼统，在养老保险方面还缺失一部养老保险法，对养老保险基金的违规行为如：欠缴、挪用、骗取、违规支付等缺乏相应的法律规定，这就使得部分单位和个人有机可乘，也给我过养老保险基金的监管带了难度，不利于养老保险的安全持续运行。

5.加快养老保险信息化建设，实现全国“一卡通”。

随着信息技术的日趋成熟和普及，“金保工程”的成功试点，我国理应加快加快社会保障的信息化建设。在全国统筹的条件和既定目标下，应该着手建立和完善全国性的社会保险结算中心。建立一套全国联网的养老保险信息系统，中央与地方统一规划，分步实施，以便中央能够及时准确的查询地方的社保信息，地方能够及时向参保人各种信息，参保人可以利用网络了解自身的权益，监督社保经办的相关主体，使原来分散的各个主体通过网络联成一个有机整体。

作者：梁伟 单位：厦门大学公共事务学院