国家征地的法律法规精选(九篇)

第1篇：国家征地的法律法规范文

内容提要: 目前学者对土地征收的性质存在分歧，大多数学者认为土地征收是行政行为，另有少数学者认为土地征收是民事行为。这两种观点都没有科学地解释土地征收的性质。其实，土地征收是一种综合性的行为，除了包括行政行为和民事行为之外，还包括宪法行为和经济法行为。宪法行为和经济法行为受到忽视的原因在于这四种行为的显现程度不同，行政行为最高，民事行为次之，宪法行为又次之，经济法行为最低。

目前学者对土地征收的性质存在争议，大多数学者认为土地征收是一种行政行为①，另有少数学者认为土地征收是一种民事行为②。本文认为，土地征收是一种综合性的行为，除了包括行政行为和民事行为之外，还包括宪法行为和经济法行为。

一、法律体系视野下的土地征收主体的性质

不管是认为土地征收是一种行政行为（以下简称行政行为说），还是认为土地征收是一种民事行为（以下简称民事行为说），都存在着以下两个方面的缺陷：首先，在方法论上采用得都是单一部门法思维方式，而不是法律体系思维方式。行政行为说是只从行政法的视角来分析土地征收的性质，按照该说，好像规范土地征收行为的法律规范都属于行政法，其他法律部门都不规范土地征收行为；同样，民事行为说是只从民法的视角来分析土地征收的性质，按照该说，好像规范土地征收行为的法律规范都属于民法，其他法律部门都不规范土地征收行为。事实并非如此。从法律体系的角度来看，规范土地征收行为的法律部门除了包括行政法和民法之外，还包括宪法和经济法。其次，在内容上都没有揭示出国家、申请人和审批机关在土地征收中的性质。对于土地征收的主体是谁，学者之间存在分歧。有的学者认为土地征收的主体是国家③，有的学者认为土地征收的主体是审批机关④，有的学者认为土地征收的主体是国家和申请人⑤，有的学者认为土地征收的主体是国家和政府机关⑥。虽然学者在表述中使用的术语不同，但根据学者的表述，我们可以得知，对于土地征收的主体，学者提到了国家、申请人和审批机关。行政行为说和民事行为说不可能分析清楚国家、申请人和审批机关在土地征收中的性质。原因在于，如果从行政法的角度看，看到的是申请人和审批机关，正确地看到了审批机关的行政主体性质，但只看到了申请人的行政主体性质，而忽视了申请人的民事主体性质，具有片面性；如果从民法的角度看，只看到了申请人的民事主体性质，而忽视了申请人的行政主体性质，同样具有片面性。另外，从这两个法律部门的角度看时，国家是隐形的，无法得知国家的性质是什么。

因此，为了清晰地分析土地征收主体的性质，我们需要从法律体系的视角来考察土地征收主体的性质。

（一）宪法上的土地征收主体的性质

宪法是调整国家和被征收人之间的关系的基本法。宪法的这个地位决定了宪法不可能具体地规定国家和被征收人之间的权利、义务关系的内容，而只能抽象地规定国家和被征收人之间的权利、义务关系的内容。

各国成文宪法都对国家和被征收人之间的财产征收关系内容进行了抽象地规定。有些国家的宪法明确地规定国家有权征收财产。例如，意大利宪法第42条规定：“在法律规定的情况下、并给予适当的补偿时，国家可基于公共利益的需要对私有财产予以征收。”另外有些国家的宪法虽然没有明确地规定财产征收的主体是国家，但我们可以从宪法的地位推导出，这些国家宪法上的财产征收主体是国家。例如，德国基本法第14条规定：“财产之征收，必须为公共福利始得为之。其执行，必须根据法律始得为之，此项法律应规定赔偿之性质与范围。”美国宪法修正案第5条规定：“非有正当补偿，不得将私有财产充作公用。”

土地是属于被征收人所拥有的财产的重要组成部分。因此，土地征收的主体是国家。在宪法上，国家与被征收人之间形成的土地征收关系属于宪法关系⑦，国家属于宪法关系的主体一方。

（二）经济法上的土地征收主体的性质

根据上述，在西方国家的宪法中，国家和被征收人之间的土地征收关系的内容，也就是国家征收土地的条件，有三点：第一，征收目的必须是为了满足公共利益的需要；第二，必须给予公正补偿；第三，必须依据法律的规定进行。这三个条件在土地征收实践中的地位并不相同。“必须依据法律的规定进行”是一个形式条件，“征收目的必须是为了满足公共利益的需要”和“必须给予公正补偿”是两个内容条件，形式条件一旦被满足，两个内容条件也会同时被满足。原因在于，如果国家遵守宪法规定的条件征收土地，就必须首先制定土地征收法，该法就需要具体规定公共利益的范围和进行公正补偿的办法。

根据法理，当规范调整的是国家和被征收人之间的关系时，该规范属于经济法范畴⑧。根据该法理进行分析，本文认为“关于公共利益范围规定的规范”和“关于公正补偿办法的规范”属于经济法范畴，原因在于，“关于公共利益范围规定的规范”是宪法中“征收目的必须是为了满足公共利益的需要”条件的具体化，“关于公正补偿办法的规范”是宪法中“必须给予公正补偿”条件的具体化，调整的是国家和被征收人之间在土地征收中的具体的权利义务关系。所以，从经济法角度看，土地征收主体是作为经济法律关系主体的国家。

（三）行政法上的土地征收主体的性质

虽然土地征收法中的“关于公共利益范围规定的规范”具体地规定了属于公共利益范围的事项，从而划定了国家可以强制性地获得被征收人土地的范围，但是，由于国家是一个没有行为能力的法人，它不能亲自实施土地征收行为，为了实现公共利益，土地征收法必须授权具体的主体代表国家来实施土地征收行为。正因为如此，土地征收法除了要规定“公共利益的范围和进行公正补偿的办法”这两个内容之外，还要规定谁有权提出土地征收申请和谁有权审批土地征收申请。在西方国家中，土地征收法将土地征收权分成了土地征收申请权和土地征收审批权，代表国家实现公共利益的事业承办者被授予了土地征收申请权⑨，代表国家审查申请人所从事的事业是否是为了实现公共利益的机关被授予了土地征收审批权⑩。在中国，土地征收法没有明确地规定拥有土地征收申请权的申请人范围，只是明确地规定国务院和省级政府是拥有土地征收审批权的审批机关。当申请人提出征收申请，启动土地征收程序，审批机关依法审查申请时，运用的是行政权，申请人和审批机关与被征收人之间形成的关系是行政关系，申请人和审批机关是行政主体。所以，从行政法角度看，土地征收主体是作为行政主体的申请人和审批机关。

（四）民法上的土地征收主体的性质

同样，虽然土地征收法中的“关于公正补偿办法的规范”具体地规定了国家应当向被征收人支付的补偿数额的标准，从而明确了国家在强制性地获得被征收人土地时应当承担的义务，但是，由于国家并不需要亲自履行补偿义务，而是由提出土地征收申请的申请人来履行补偿义务，国家和被征收人之间的补偿关系就由申请人与被征收人之间的补偿关系来落实。申请人与被征收人之间的补偿关系是平等主体之间的关系。首先，申请人自己不能单独地确定补偿数额，从而单方面地将自己的意志强加给被征收人，双方地位平等。在英国、加拿大和法国，补偿数额由申请人和被征收人之间协商确定11，双方当事人地位平等。即使在美国的一些州、日本和德国，当补偿数额由审批机关确定12，而不是由申请人与被征收人协商确定时，也不能得出申请人与被征收人之间地位不平等的结论。原因在于，申请人同样不能在补偿数额的确定问题上凌驾于被征收人之上。其次，申请人必须按照土地的市场价值给予公正补偿，这是民事关系的等价交换原则的体现。在西方发达的市场经济国家，不管补偿数额是由双方当事人协商确定，还是由审批机关决定，申请人都必须按照被征收土地及其附属权利的市场价值给予公正补偿。13最后，当申请人与被征收人之间就补偿不能达成一致意见，或当申请人与被征收人对审批机关的补偿数额决定不服，提起诉讼时，各国法律都规定由主管民事案件的普通法院进行管辖，这是民事争议解决原则的体现。所以，从民法角度看，土地征收主体是作为民事主体的申请人。

二、不同性质的主体实施的行为的性质不同

“所谓法律行为，就是人们所实施的、能够发生法律上效力、产生一定法律效果的行为。”它是“各法律部门中的行为现象的高度抽象，是各部门法律行为（宪法行为、民事法律行为、行政法律行为、诉讼法律行为等）”的最上位法学概念。14据此，我们可以得知，不同的法律关系主体所实施的行为受不同的法律部门规范。例如，当一个成年公民参加选举时，他与国家之间形成宪法关系，其实施的行为是宪法行为，受宪法规范；当他到商场购物时，他与商场之间形成民事关系，其实施的行为是民事行为，受民法规范。又如，当国家行政机关运用行政权与行政相对人形成行政关系时，其实施的行为是行政行为，受行政法规范；当国家行政机关以普通的法人单位身份与商场签订购货合同形成民事关系时，其实施的行为是民事行为，受民法规范。也就是说，同样一个行为主体，其所实施的行为的性质取决于该行为所产生的法律关系的性质，不同性质的法律关系主体所实施的行为性质不同。

根据该原理，我们可以得知：

（1）作为宪法关系主体的国家所实施的行为是宪法行为。宪法行为是国家针对不特定的被征收人的包括土地在内的财产作出的内容抽象的行为，该行为是通过制宪机关和修宪机关一次性完成的，表现形式是宪法中的财产征收规范，该行为一经完成，对国家、国家的代表（包括立法机关、申请人、审批机关和司法机关）和被征收人都具有约束力。

（2）作为经济法律关系主体的国家所实施的行为是经济法行为。经济法行为是国家针对不特定的被征收人的土地作出的内容具体的行为，该行为是通过立法机关和修法机关一次性完成的，表现形式是土地征收法中的“关于公共利益范围规定的规范”和“关于公正补偿办法的规范”，该行为一经完成，对国家、国家的代表（包括申请人、审批机关和司法机关）和被征收人具有约束力。

（3）作为行政主体的申请人和审批机关所实施的行为是行政行为。行政行为是申请人针对特定的被征收人的土地提出征收申请，由审批机关作出决定的行为，该行为可以由众多的申请人和审批机关反复实施，表现形式是申请人的申请书和审批机关的决定，该行为一经完成，对申请人、审批机关和被征收人具有约束力。

（4）作为民事主体的申请人所实施的行为是民事行为。民事行为是申请人与特定的被征收人确定需要支付的补偿数额，并由申请人向特定的被征收人支付补偿款的行为，该行为可以由众多的申请人反复实施，表现形式是申请人与特定的被征收人之间达成的补偿协议、审批机关作出的裁决和特定的被征收人收到补偿款后签署的书面文件，该行为一经完成，对申请人和被征收人具有约束力。

三、土地征收中不同性质行为的显现度不同的原因

既然土地征收是宪法行为、经济法行为、行政行为和民事行为的综合，为什么绝大多数学者认为土地征收只是一种行政行为，另有少数学者认为土地征收只是一种民事行为，而没有学者主张土地征收还涉及到宪法行为和经济法行为呢？本文认为，原因在于这四种行为的显现度不同，行政行为最高，民事行为次之，宪法行为又次之，经济法行为最低。

（一）行政主体在土地征收活动中居于主导地位

虽然从宪法和经济法的角度看，土地征收的主体只能是国家，但由于国家本身不能亲自实施行为，所以，在实际的土地征收过程中，必须由其它组织和个人代表国家来提出和审批土地征收申请，根据各国法律规定，在大多数情形下，代表国家提出土地征收申请的申请人，和代表国家审批土地征收申请的审批机关只能是行政机关，与被征收人直接发生关系的是拥有征收权的申请人和审批机关，从而导致土地征收的行政行为性质体现得最明显。

（二）土地征收补偿的市场化

在正常的情况下，土地作为一种基本的生产资料，其配置可以通过市场交易方式来完成，但是，在有些情况下，市场交易不能保证土地的配置符合社会公共利益。这里主要有三种情形：第一，土地的所有者拒绝交易；第二，土地的所有者漫天要价；第三，涉及到众多的土地所有者，通过协商方式进行交易时需要支付非常高的交易成本。由于土地具有位置固定性和稀缺性的特点，当国家为了满足社会公共利益的需要而必须获得特定地点的部分土地时，如果土地的所有者拒绝交易，社会公共利益的需要就无法获得满足；如果土地的所有者漫天要价或者交易成本过高，社会公共利益的需要虽然能够获得满足，但经济效益不高，就可能阻碍国家经济和社会的发展。为了实现社会公共利益，土地征收法就授权申请人代表国家提出征收申请，经审批机关批准后，就可以强制性得获得被征收人的土地了。不过，不管补偿数额是由双方当事人协商确定，还是由审批机关决定，都是以承认被征收人的财产权为逻辑前提，必须按照被征收的土地及其附属权利的市场价值给予公正补偿，从这一点来看，和一般市场交易的结果相同。正因为如此，英国土地征收法称土地征收为强制购买。土地征收与一般市场交易的结果相同体现了土地征收的民事行为性质，这一点在土地征收过程中体现得也比较明显。

（三）宪法诉讼案件的发生率不高

虽然各国宪法都明确规定了财产征收规范，用来规范国家征收包括土地在内的财产的宪法行为，但国家征收土地的宪法行为本身无法征收到土地，必须先将国家征收土地的宪法行为具体化为国家征收土地的经济法行为，然后再由申请人的申请行为和审批机关的审批行为来落实，即通过申请人和审批机关的行政行为才能征收到土地。当被征收人认为国家征收土地的经济法行为违反了宪法，提起宪法诉讼，要求有管辖权的法院对国家征收土地的经济法行为进行违宪审查，而不是对申请人和审批机关的行为是否合法进行审查时，土地征收的宪法行为性质就会凸显出来。但是，在实践中，这样的案例不会经常发生，所以，土地征收的宪法行为的显现度还没有民事行为的显现度高。

（四）经济法行为在行政诉讼和民事诉讼中容易被忽视

本来在土地征收的实施过程中，申请人的申请行为和审批机关的审批行为应当只是经济法行为的落实，当被征收人认为申请人的申请行为和审批机关的审批行为偏离了经济法行为所设定的轨道，提出行政诉讼时，应当会凸显出经济法行为。但是，在实际的诉讼中，由于被征收人往往是将矛头对准申请人的申请行为和审批机关的审批行为，凸显出来的是行政行为，而容易忽视作为判断行政行为是否合法的经济法行为本身。例如，我国目前不允许为了修建高尔夫球场而征地，这是一个经济法行为。当有申请人为了修建高尔夫球场而提出征收申请并被审批机关批准时，被征收人关注的重点是行政行为是否合法的问题，而不是经济法行为是否存在的问题，将经济法行为的存在看作一个不需要考虑的问题了。

同样，本来在土地征收的实施过程中，补偿数额的确定及补偿款的支付行为应当只是经济法行为的落实，当双方当事人对补偿数额的确定及补偿款的支付发生争议，提出民事诉讼时，应当会凸显出经济法行为。但是，在实际的诉讼中，由于双方当事人将注意力集中在补偿数额应当是多少的事实问题及补偿款应当如何支付的问题上，凸显出来的是民事行为，而容易忽视作为判断民事行为是否合法的经济法行为的存在。

综上，土地征收是综合性的行为。认清土地征收的该性质，具有理论意义和实践意义。在理论上，既可以化解行政行为说和民事行为说之间的争议，也可以为经济法的存在提供理论上的支持。在实践上，可以使人们认识到保护被征收人的权利不仅仅是行政法和民法的任务，还是宪法和经济法的任务，而且与行政法和民法相比较，宪法和经济法更重要，宪法是保护被征收人权利的源泉，经济法是保护被征收人权利的核心，从而推动土地征收法的完善，有利于保护被征收人的权利。

注释:

① [德]汉斯*J*沃尔夫、奥托*巴霍夫、罗尔夫*施托贝尔：《行政法》，高家伟，译商务印书馆2002年版，第404—405页；[法]莫里斯*奥里乌：《行政法与公法精要》（下册），龚觅等译，辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第887页；翁岳生主编：《行政法》（下册），中国法制出版社2002年版，第1698页。

② 龙翼飞，杨一介：《土地征收初论》，载《法学家》2000年第6期；梁慧星：《谈宪法修正案对征收和征用的规定》，载《浙江学刊》2004年第4期。

③ 王家福主编：《经济法律大辞典》，中国财政经济出版社1992年版，第609页。

④ 翁岳生主编：《行政法》（下册），中国法制出版社2002年版，第1698页。

⑤ 陈泉生：《我国土地征用刍议》，《中国房地产》1994年第8期。

⑥ 梁慧星：《谈宪法修正案对征收和征用的规定》，载《浙江学刊》2004年第4期。

⑦ 关于宪法关系的论述，可以参见以下著述：章剑生：《论宪法法律关系》，载《社会科学战线》1992年第2期；梁忠前：《论宪法关系》，载《法律科学》1995年第1期；李步云：《宪法比较研究》，法律出版社1999年版，第320-321页；徐秀义、韩大元：《现代宪法学基本原理》，公安大学出版社2001年版，第11页；杨海坤：《跨入新世纪的中国宪法学———中国宪法学研究现状与评价》(上)，中国人事出版社2001年版，第199-200页；刘作翔、马岭：《宪法关系与宪法性法律关系》，载《西北大学学报》2005年第4期；李龙：《宪法基础理论》，载武汉大学出版社1999年版，第146页。

⑧ 徐杰：《论经济法的立法宗旨》，载徐杰主编《经济法论丛》（第3卷），法律出版社2002年版，第9页。杨紫烜主编：《经济法》，北京大学出版社1999年版，第26-27页。李昌麒主编：《经济法学》，中国政法大学出版社1999年版，第55页。漆多俊著：《经济法基础理论》，武汉大学出版社2000年第3版，第107页。

⑨ 例如，英国土地征收法规定，申请人包括主管大臣、地方机关和法律授权的可以征收土地的其它人。参见Acquisition of Land Act 1981 of England (modified in 2006)，S.7(1)(a).

⑩ 例如，英国土地征收法规定，在征收一般土地时，审批机关是主管大臣；在征收特殊土地时，审批机关是议会。参见Acquisition of Land Act 1981 of England (modified in 2006)， S.7(1)(c);S.21.

11， Land Compensation Act 1961 of England(modified in 2006)，S.4(3);Expropriation Act of Canada， S.30(1);王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第389-390页。

12， Eminent Domain Act of Texas of U.S.A(modified in 2003)， Sec. 21．048；Eminent Domain Act of Illinois of U.S.A(modified in 2006)， Sec. 10-5-40;《日本土地征收征用法》（2006年修订）第48条；[德]鲍尔、施蒂尔纳：《德国物权法》，张双根译，法律出版社2004年1月版，第580-581页。

第2篇：国家征地的法律法规范文

内容提要: 目前学者对土地征收的性质存在分歧，大多数学者认为土地征收是行政行为，另有少数学者认为土地征收是民事行为。这两种观点都没有 科学 地解释土地征收的性质。其实，土地征收是一种综合性的行为，除了包括行政行为和民事行为之外，还包括宪法行为和经济法行为。宪法行为和经济法行为受到忽视的原因在于这四种行为的显现程度不同，行政行为最高，民事行为次之，宪法行为又次之，经济法行为最低。

目前学者对土地征收的性质存在争议，大多数学者认为土地征收是一种行政行为①，另有少数学者认为土地征收是一种民事行为②。本文认为，土地征收是一种综合性的行为，除了包括行政行为和民事行为之外，还包括宪法行为和经济法行为。

一、 法律 体系视野下的土地征收主体的性质

不管是认为土地征收是一种行政行为（以下简称行政行为说），还是认为土地征收是一种民事行为（以下简称民事行为说），都存在着以下两个方面的缺陷：首先，在方法论上采用得都是单一部门法思维方式，而不是法律体系思维方式。行政行为说是只从行政法的视角来分析土地征收的性质，按照该说，好像规范土地征收行为的法律规范都属于行政法，其他法律部门都不规范土地征收行为；同样，民事行为说是只从民法的视角来分析土地征收的性质，按照该说，好像规范土地征收行为的法律规范都属于民法，其他法律部门都不规范土地征收行为。事实并非如此。wWW..cOM从法律体系的角度来看，规范土地征收行为的法律部门除了包括行政法和民法之外，还包括宪法和经济法。其次，在内容上都没有揭示出国家、申请人和审批机关在土地征收中的性质。对于土地征收的主体是谁，学者之间存在分歧。有的学者认为土地征收的主体是国家③，有的学者认为土地征收的主体是审批机关④，有的学者认为土地征收的主体是国家和申请人⑤，有的学者认为土地征收的主体是国家和政府机关⑥。虽然学者在表述中使用的术语不同，但根据学者的表述，我们可以得知，对于土地征收的主体，学者提到了国家、申请人和审批机关。行政行为说和民事行为说不可能分析清楚国家、申请人和审批机关在土地征收中的性质。原因在于，如果从行政法的角度看，看到的是申请人和审批机关，正确地看到了审批机关的行政主体性质，但只看到了申请人的行政主体性质，而忽视了申请人的民事主体性质，具有片面性；如果从民法的角度看，只看到了申请人的民事主体性质，而忽视了申请人的行政主体性质，同样具有片面性。另外，从这两个法律部门的角度看时，国家是隐形的，无法得知国家的性质是什么。

因此，为了清晰地分析土地征收主体的性质，我们需要从法律体系的视角来考察土地征收主体的性质。

（一）宪法上的土地征收主体的性质

宪法是调整国家和被征收人之间的关系的基本法。宪法的这个地位决定了宪法不可能具体地规定国家和被征收人之间的权利、义务关系的内容，而只能抽象地规定国家和被征收人之间的权利、义务关系的内容。

各国成文宪法都对国家和被征收人之间的财产征收关系内容进行了抽象地规定。有些国家的宪法明确地规定国家有权征收财产。例如，意大利宪法第42条规定：“在法律规定的情况下、并给予适当的补偿时，国家可基于公共利益的需要对私有财产予以征收。”另外有些国家的宪法虽然没有明确地规定财产征收的主体是国家，但我们可以从宪法的地位推导出，这些国家宪法上的财产征收主体是国家。例如，德国基本法第14条规定：“财产之征收，必须为公共福利始得为之。其执行，必须根据法律始得为之，此项法律应规定赔偿之性质与范围。”美国宪法修正案第5条规定：“非有正当补偿，不得将私有财产充作公用。”

土地是属于被征收人所拥有的财产的重要组成部分。因此，土地征收的主体是国家。在宪法上，国家与被征收人之间形成的土地征收关系属于宪法关系⑦，国家属于宪法关系的主体一方。

（二）经济法上的土地征收主体的性质

根据上述，在西方国家的宪法中，国家和被征收人之间的土地征收关系的内容，也就是国家征收土地的条件，有三点：第一，征收目的必须是为了满足公共利益的需要；第二，必须给予公正补偿；第三，必须依据法律的规定进行。这三个条件在土地征收实践中的地位并不相同。“必须依据法律的规定进行”是一个形式条件，“征收目的必须是为了满足公共利益的需要”和“必须给予公正补偿”是两个内容条件，形式条件一旦被满足，两个内容条件也会同时被满足。原因在于，如果国家遵守宪法规定的条件征收土地，就必须首先制定土地征收法，该法就需要具体规定公共利益的范围和进行公正补偿的办法。

根据法理，当规范调整的是国家和被征收人之间的关系时，该规范属于经济法范畴⑧。根据该法理进行分析，本文认为“关于公共利益范围规定的规范”和“关于公正补偿办法的规范”属于经济法范畴，原因在于，“关于公共利益范围规定的规范”是宪法中“征收目的必须是为了满足公共利益的需要”条件的具体化，“关于公正补偿办法的规范”是宪法中“必须给予公正补偿”条件的具体化，调整的是国家和被征收人之间在土地征收中的具体的权利义务关系。所以，从经济法角度看，土地征收主体是作为经济法律关系主体的国家。

（三）行政法上的土地征收主体的性质

虽然土地征收法中的“关于公共利益范围规定的规范”具体地规定了属于公共利益范围的事项，从而划定了国家可以强制性地获得被征收人土地的范围，但是，由于国家是一个没有行为能力的法人，它不能亲自实施土地征收行为，为了实现公共利益，土地征收法必须授权具体的主体代表国家来实施土地征收行为。正因为如此，土地征收法除了要规定“公共利益的范围和进行公正补偿的办法”这两个内容之外，还要规定谁有权提出土地征收申请和谁有权审批土地征收申请。在西方国家中，土地征收法将土地征收权分成了土地征收申请权和土地征收审批权，代表国家实现公共利益的事业承办者被授予了土地征收申请权⑨，代表国家审查申请人所从事的事业是否是为了实现公共利益的机关被授予了土地征收审批权⑩。在

（一）行政主体在土地征收活动中居于主导地位

虽然从宪法和 经济 法的角度看，土地征收的主体只能是国家，但由于国家本身不能亲自实施行为，所以，在实际的土地征收过程中，必须由其它组织和个人代表国家来提出和审批土地征收申请，根据各国 法律 规定，在大多数情形下，代表国家提出土地征收申请的申请人，和代表国家审批土地征收申请的审批机关只能是行政机关，与被征收人直接发生关系的是拥有征收权的申请人和审批机关，从而导致土地征收的行政行为性质体现得最明显。

（二）土地征收补偿的市场化

在正常的情况下，土地作为一种基本的生产资料，其配置可以通过市场交易方式来完成，但是，在有些情况下，市场交易不能保证土地的配置符合社会公共利益。这里主要有三种情形：第一，土地的所有者拒绝交易；第二，土地的所有者漫天要价；第三，涉及到众多的土地所有者，通过协商方式进行交易时需要支付非常高的交易成本。由于土地具有位置固定性和稀缺性的特点，当国家为了满足社会公共利益的需要而必须获得特定地点的部分土地时，如果土地的所有者拒绝交易，社会公共利益的需要就无法获得满足；如果土地的所有者漫天要价或者交易成本过高，社会公共利益的需要虽然能够获得满足，但经济效益不高，就可能阻碍国家经济和社会的 发展 。为了实现社会公共利益，土地征收法就授权申请人代表国家提出征收申请，经审批机关批准后，就可以强制性得获得被征收人的土地了。不过，不管补偿数额是由双方当事人协商确定，还是由审批机关决定，都是以承认被征收人的财产权为逻辑前提，必须按照被征收的土地及其附属权利的市场价值给予公正补偿，从这一点来看，和一般市场交易的结果相同。正因为如此，英国土地征收法称土地征收为强制购买。土地征收与一般市场交易的结果相同体现了土地征收的民事行为性质，这一点在土地征收过程中体现得也比较明显。

（三）宪法诉讼案件的发生率不高

虽然各国宪法都明确规定了财产征收规范，用来规范国家征收包括土地在内的财产的宪法行为，但国家征收土地的宪法行为本身无法征收到土地，必须先将国家征收土地的宪法行为具体化为国家征收土地的经济法行为，然后再由申请人的申请行为和审批机关的审批行为来落实，即通过申请人和审批机关的行政行为才能征收到土地。当被征收人认为国家征收土地的经济法行为违反了宪法，提起宪法诉讼，要求有管辖权的法院对国家征收土地的经济法行为进行违宪审查，而不是对申请人和审批机关的行为是否合法进行审查时，土地征收的宪法行为性质就会凸显出来。但是，在实践中，这样的案例不会经常发生，所以，土地征收的宪法行为的显现度还没有民事行为的显现度高。

（四）经济法行为在行政诉讼和民事诉讼中容易被忽视

本来在土地征收的实施过程中，申请人的申请行为和审批机关的审批行为应当只是经济法行为的落实，当被征收人认为申请人的申请行为和审批机关的审批行为偏离了经济法行为所设定的轨道，提出行政诉讼时，应当会凸显出经济法行为。但是，在实际的诉讼中，由于被征收人往往是将矛头对准申请人的申请行为和审批机关的审批行为，凸显出来的是行政行为，而容易忽视作为判断行政行为是否合法的经济法行为本身。例如，我国目前不允许为了修建高尔夫球场而征地，这是一个经济法行为。当有申请人为了修建高尔夫球场而提出征收申请并被审批机关批准时，被征收人关注的重点是行政行为是否合法的问题，而不是经济法行为是否存在的问题，将经济法行为的存在看作一个不需要考虑的问题了。

同样，本来在土地征收的实施过程中，补偿数额的确定及补偿款的支付行为应当只是经济法行为的落实，当双方当事人对补偿数额的确定及补偿款的支付发生争议，提出民事诉讼时，应当会凸显出经济法行为。但是，在实际的诉讼中，由于双方当事人将注意力集中在补偿数额应当是多少的事实问题及补偿款应当如何支付的问题上，凸显出来的是民事行为，而容易忽视作为判断民事行为是否合法的经济法行为的存在。

综上，土地征收是综合性的行为。认清土地征收的该性质，具有理论意义和实践意义。在理论上，既可以化解行政行为说和民事行为说之间的争议，也可以为经济法的存在提供理论上的支持。在实践上，可以使人们认识到保护被征收人的权利不仅仅是行政法和民法的任务，还是宪法和经济法的任务，而且与行政法和民法相比较，宪法和经济法更重要，宪法是保护被征收人权利的源泉，经济法是保护被征收人权利的核心，从而推动土地征收法的完善，有利于保护被征收人的权利。

第3篇：国家征地的法律法规范文

关键词：公益征收 补偿原则 宪法修正案

十届全国人大二次会议刚刚落下帷幕，第四次修改宪法举国关注。在这次宪法修改中，进一步完善了公民私有财产保护制度，增加了对公民财产实行征收（包括征用）时进行补偿的规定。1 宪法明确规定征收补偿制度的重要意义是不言而喻的。然而，美中不足的是，新条款却没有规定补偿的原则——如何进行补偿，这不能不说是一个重大的缺憾。本文即旨在讨论征收补偿的原则问题。

在讨论我国公益征收的补偿原则应当如何确定之前，不妨检视一下其它国家对同一问题的规定。西方各国在公益征收补偿原则的确定问题上，基本上经历了大致相同的发展历程，其中，尤以德国的发展最具有代表性。

一、德国公益征收补偿原则的发展

（一）19世纪普鲁士邦的全额补偿理念

19世纪的德国普鲁士邦遵循“自由主义法治国”的理念，实行“财产权的绝对保障”制度，征收人民的财产时实行全额补偿。

普鲁士于1794年颁布的《普鲁士一般邦法》（Allgemeines Landrecht für die Preussischen Staaten）第9条规定，征收的补偿范围，不只包括被征收物的“通常价值”（Der gemeine Wert），也包括该物的“特别价值”（Der ausseror dentliche Wert）。所谓的“通常价值”，系指物对任何人都能使用的价值以及对任何人都能产生及估价计算得出的便利（Annehmlichkeit）和舒适（Bequemlichkeit）的价值。“特别价值”则是除了“通常价值”外，基于某种条件（Bestimmungen）和关系（Verh？ltnissen）才产生的价值。2 1874年的《普鲁士土地征收法》第1条、第8条规定，土地征收实行全额补偿；征收应补偿被征土地及其附属物和孳息的全额。在计算被征收物的价值损失时，以市场上的“交易价值”（Verkehrswert）作为估价标准。普鲁士法的这种规定显示出，公法上的“损失补偿”和民法上的“损害赔偿”并未有明确区分。政府的征收虽然是为了公共利益，但是，这种对人民财产权利的侵害在某种程度上还是给予人民不利，是一种“半侵权式的征收”（Quasidelikt Enteignung），国家给予人民从宽的全额补偿，被认为乃是一种“国家歉疚”（staatliche Sühne）的表现。

（二）威玛宪法时期的适当补偿概念

第一次世界大战后，德国建立了共和政权，并于1919年8月11日颁布了《威玛宪法》。《威玛宪法》第153条规定，为了公共福利的原因，依法可以对公民的财产进行征收。除了联邦法律另有规定外，征收必须给予适当的补偿。

与战前的补偿制度相比，《威玛宪法》有两个特点：一是对公民的财产征收不再是“全额补偿”而是予以“适当的补偿”（die angemessene Entsch？digung）；二是在必要时，联邦法律甚至可以免除征收的补偿。这种从战前的从宽的“全额补偿”到威玛时代“适当甚至可以不必补偿”的征收补偿理念的转变，反映出德国战前战后经济与社会情势的变迁。一战结束后，德国作为战败国，长期的战争拖累致使民生凋弊，国内经济几陷于崩溃。政府如果要对征收实行全额补偿，财政自然无力承担。另一方面，德国的阶级力量对比发生了很大的变化，这种状况也要求德国的法治国理念由战前的“自由主义法治国”向战后的“社会福利国”转变，在国家经济政策方面要求扬弃原来的个人主义自由经济思想，而转向社会福利主义。

然而，究竟何为适当的补偿？《威玛宪法》本身并未明言。威玛时代，包括后来纳粹政权上台后，立法机关制定的法律都未对这种弹性的补偿理念作出明确的解释。德国在此时代所制定的法律，几乎全部采用与《威玛宪法》第153条同样的适当补偿的用语，而未确切的表示适当补偿的内容。因此，何谓适当的补偿，主要取决于实务中法院方面的判断裁量。德国行政法院在作补偿适当性的斟酌时，在有关判例中提出了“公益权衡”的主张。德国行政法院认为，所谓的适当补偿，是经过对全盘因素（alle Verh？ltnisse）都考虑后，得到公正（gerecht）及衡平（billig）的结果。也就是说，所谓适当的补偿，不仅要考虑被征收人的立场，而且要考虑因征收而获得利益的大众和代表大众的政府的承受能力。简言之，将公益作为权衡补偿适当性的重要因素予以考虑。在这种理论的指导下，在实践中，被征收人所能得到的补偿通常是被征收物的实际价值的“最下限”（untere Grenze）。

（三）德国基本法的公平补偿原则

二战后，联邦德国于1949年颁布了《基本法》。《基本法》第14条第3项规定，财产的征收惟有因公共福祉所需时方得为之。对财产的征收必须依照法律进行，且该法律必须规定补偿的形式和额度。确定财产补偿时，应当公平地衡量公共利益和相关人的利益。对于补偿额有争议的，可以向普通法院提起诉讼。

与二战前的威玛宪法相比，基本法对征收补偿的规定有两个显着的特点：一是对征收作出规定的法律必须同时规定补偿的形式和额度；二是补偿的额度应当在公平地衡量公共利益和相关人的利益以后作出决定。以下对这两个特点分别作简要论述。

1.“唇齿条款”的概念和功能

如前所述，《威玛宪法》规定，在必要时，联邦法律甚至可以免除征收的补偿。为了避免这种无任何补偿的征收，基本法规定，对财产的征收必须依照法律进行，且该法律必须规定补偿的形式和额度。这一规定强调征收法律中补偿的不可缺性。征收法律必须有补偿条款，才能有效存在和适用。德国学者将这一条款称为“串联条款”（Die Junktimklausel），我国台湾学者陈新民教授取其“唇齿相依、唇亡齿寒”之意，称之为“唇齿条款”，形容征收与补偿的不可分性。

“唇齿条款”的功能在于强调“有征收必有补偿”，以保障人民的财产基本权利。补偿被作为征收行为的许可要件之一。如果一部法律在规定征收时并未同时规定补偿，就会因违反宪法“唇齿条款”而归于无效。因此，对于立法者而言，“唇齿条款”具有“警惕功能”（die Warnfunktion）。立法机关在制定一部法律时，尤其是涉及到人民财产权利的法律，必须注意该法是否含有征收的特征。如果该法涉及到财产征收，立法机关必须衡量征收的必要性（是否因公共福祉必须征收），同时规定征收补偿的形式和额度（公平衡量公共利益和相关人的利益）。立法机关这种检查义务（检查该法是否为征收法）和衡量义务（衡量征收的必要性以及如何作出公平补偿的规定），是为了避免其立法因违反宪法而导致无效的命运。

2.公平补偿的内涵

基本法征收补偿条款所使用的“公平衡量”（gerechte Abw？gung）用语，表明财产征收的补偿，是一种利益衡量的结果。与《威玛宪法》的“适当补偿”概念不同，基本法规定，将社会公共利益和征收所涉及的相关人的利益一并斟酌，而且，应当公平的加以衡量，是将这些利益视为同等级的价值予以考虑。这种既不偏向当事人的利益，也不偏向公共利益的“公平补偿”（gerechte Entsch？digung）概念，是基本法所确立的征收补偿原则。

然而，何为“公平补偿”？与《威玛宪法》确立的“适当补偿”一样，仍不同于19世纪“全额补偿”的概念那样明确，仍然需要进一步加以解释。《基本法》颁布后，学界即展开了对这一条款的热烈探讨。

德国学界普遍认为，公益征收的“公平补偿”条款，是《基本法》授权立法机关在制定征收法律时，可以审视立法时的一切客观政治、经济和社会环境，征收的标的和目的，以及通行的社会正义、公平等主流价值，作为补偿决定公平性的标准。

为了使公平补偿的概念有一个更具体的轮廓，许多学者进行了更深入的探讨。如学者W. Rüfner提出，所谓公平的补偿就是尊重平等原则，使得被征收人因征收补偿的获得，不会产生其本人与其它未被征收人比较起来有不公平的感觉。所以，公平补偿就是造成一个“公平的秩序”（gerechte Ordnung），而不会让被征收人成为公众的“特别牺牲”。另一学者E. Knoll认为，根据征收的目的，可以把征收分为两种：一是公用性质的征收。这种征收纯粹出于公用性质，如政府征收土地建造办公大楼。在公用性质的征收中，公益主要是一种“国库利益”；二是社会目的性的征收。这种征收的目的，是为了改善社会财产结构，亦即进行社会改造，调节贫富之间的差距。这种征收中所称的公益，不是国库利益，而是一种政治或社会利益。E. Knoll认为，第一种征收，主要是使需地机构获得土地，而不是使需地机构以较低的代价获得土地，因此，为了不使当事人产生特别牺牲起见，应给予市价补偿，使被征收人可以再依此价重新获得土地。而在第二种征收中，因这种征收并非以图利国库为目的，而是进行“社会阶层的重组”（gesellschaftliche Umgestaltung），所以不须予以市价，只需给予其“收益价值”（Ertragswert），即实际的经济价值即可。

在司法实务中，联邦普通法院于1952年作出的一个判例认为，所谓公平的补偿，是使被征收人可以有能力回复到征收前的财产状态。在土地征收案件中，被征收人可以用补偿费再以市价买到与其被征收土地同样价值（品质）的土地。这一判决提出的理论被称为“重新取得理论”（Wiederbeschaffungstheorie）或称为“等值理论”（Aoquivalenztheorie）。在立法方面，1953年，德国颁布了战后第一个联邦征收法律《建筑用地取得法》。该法第9条所规定的征收补偿，包括补偿被征收土地的“权利损失”（Rechtsverlust）和其它因征收而引起的“财产上的不利益”（Verm？gensnachteile）。这种将征收补偿分为两类的“双类补偿体系”（doppelstufiger Entsch？digungsmechanismus），实质上已趋向补偿被征收人依市价而定的全部损失。这一法律关于征收补偿规定的基本架构，以后为许多法律所沿用。这意味着在立法和司法实务中，公平补偿实际上开始日益向全额补偿的方向发展。

所谓公平补偿，究竟是否应当理解为全额补偿，德国联邦宪法法院于1968年在著名的“汉堡水坝法”一案中作出了权威解答。针对征收补偿，法院认为：《基本法》第14条第3项所规定的公平补偿，是基本法授权立法者，可以斟酌、审视立法时各种不同的所欲规范事件和时间因素的特性，来决定是否应给予被征收人全额（市价）或是低于全额的补偿。基本法并未期待征收补偿一定是全额给付的、僵硬的、只以交易价值为导向的补偿要求。依联邦宪法法院的观点，是否应当给予被征收人与被征收财产完全等值的补偿，仍应视具体情况而定。3通过以上对德国征收补偿的理念及其制度变迁的考察可以得知，征收补偿的原则并非一成不变，而是随时代的不同而不同，随社会、国家意识的转变而转变。具体而言，征收补偿原则的确定，不仅受立宪思想、受立法者强调保障人民财产权利的意识所左右，而且受社会经济发展状况、国家财政负担能力的影响。总的来说，征收补偿原则的确定，需审时度势，与社会主流价值相契合，方能为社会各方面所接受。

二、其它国家宪法确立的征收补偿原则

在宪法中明确规定征收补偿的原则是现代法治国家一致的做法。如，美国宪法第5条修正案规定：“私有财产不得未获公正补偿（just compensation）即遭占取（taking）。”日本宪法第29条第3款规定：“私有财产在正当的补偿下可以用于公共目的。” 法国人权宣言第17条规定：“私有财产神圣不可侵犯。除非由于合法认定的公共需要的明显要求，并且在事先公平补偿的条件下，任何人的财产不得被剥夺。”这些国家所使用的“公正、正当、公平”等概念，与德国基本法的用语在含义上并无实质差别。

三、我国公益征收补偿原则的确定

我国先后颁布的四部宪法都没有明确规定征收补偿的原则，迄今为止，我国也没有建立统一的行政征收补偿制度。我国的行政征收补偿制度分散规定在各个单行法律之中。

由于宪法上缺乏统一的补偿原则，各单行法律所规定的补偿标准之间存在很大差异。4 没有一个统一的补偿原则作为统率，各单行法律在确定补偿标准时难免具有很大的随意性。另外，有些单行法律规定的补偿标准十分模糊，可操作性很差。在没有一个上位的补偿原则可以遵循的情况下，就给征收机关留下了过于宽泛的自由裁量权力，这使得公民的财产权利难以得到有效的保障。

解决这一问题的最好办法是通过修正宪法，在宪法修正案中规定征收补偿的原则。然而，令人遗憾的是，这次宪法修正没有能够解决这一问题。5那么，在此情况下，如何弥补这一漏洞呢？

笔者认为，我国可以通过制定一部统一的《行政补偿法》，将这一遗留问题予以解决。在这部《行政补偿法》中，应当借鉴其他先进法治国家的做法，同时结合我国现实国情，确定“公平、合理”的补偿原则。同时，《行政补偿法》要对征收的目的、补偿的程序以及补偿的法律救济等等补偿制度的各个方面进行完善的规定。当然，另一条思路也基本可行，即在修订《国家赔偿法》时，对行政补偿加以补充规定。6行政补偿制度的建立，是现代法治国家行政法制建设中的一项重要内容。行政补偿制度的确立和发展，有利于妥善调整个体利益和公共利益、局部利益和全局利益、短期利益和长远利益。不言而喻，这对我国的社会主义现代化建设具有特别重要的意义。

1、《宪法》第10条第3款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《宪法》第13条“国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其它合法财产的所有权。国家依照法律规定保护公民的私有财产的继承权。”修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

2、这种“通常价值”和“特别价值”的二分法，可能造成将被征收人的“主观价值”损失亦包含在内，从而形成“双重补偿”的问题。实务中认为，征收补偿原系在于补偿客观的价值损失，“特别价值”必须因征收造成客观价值损失，才可以请求补偿。而属于个人主观因素的“情感价值”、“偏爱价值”等主观价值，不可请求补偿。

3、参见陈新民：《德国公法学基础理论》，山东人民出版社2001年版，第485页以下。

4、虽然要求适用于不同情况的各个单行法律规定相同的补偿标准未必妥当，但这些补偿标准也不能相距甚远。否则，公民同样因为公益而牺牲自己的财产权利却得到过分悬殊的补偿，难免有违公平之嫌。

第4篇：国家征地的法律法规范文

关键词：国家征收权 公共利益 公正补偿

土地征收是国家利用公权力强制性地将土地国有化，将农用地转为建设用地的一种途径。严格规范国家公权力和切实保障公民私权利，是土地征收制度具备合理性和可行性的重要标准。然而，随着市场经济的迅猛发展和城市化水平的快速提升，我国现行的土地征收制度越来越不能适应社会的发展，制度弊端日益显现，由此引发的官民纠纷频频发生。据浙江省人民检察院统计的数据，2008年至2011年间，浙江省检察机关共查办涉农村土地管理领域案件800余件，其中发生在土地征收开发环节的有316件。就全国范围而言，涉土地征收的民事案件和刑事案件多是地方政府打着“公共利益”的旗号，通过改变土地利用总体规划，将基本农田变为未利用地再转为建设预留地。土地征收的过程中，地方政府、村集体与失地农民之间的利益严重失衡，矛盾不断激化。从制度层面改进与完善现行土地征收制度是规范政府公权力的运用、保障公民私权利的行使，减少、缓解社会矛盾的重要步骤。

一、国家征收权的内涵

（一）国家征收权的含义

国家征收权在两大权威法律词典――《布莱克法律词典》和《牛津法律大辞典》――中均有界定。其中，《布莱克法律辞典》将国家征收权定义为：“国家以占有财产或主张权利的方式，或由于消灭财产或严重损害财产而实际上取得私人财产；或者在效果上等同于取得私人财产。当政府行为直接地影响或实质上滋扰财产所有人对财产的利用、占有和收益时便构成了征收。”在《牛津法律大辞典》中，国家征收权是指“为了公共的目的，在必需或至少确实需要的情况下，国家最高政权拥有以补偿方式强制取得公民财产的权利。”简而言之，国家征收权是国家为了公共目的而占用私人财产的权力”。

（二）国家征收权的特征

国家征收权的特点可以归纳为以下几个方面：

1.征收权的权力来源是国家

“是国家或者共同体所拥有的绝对且永久的权力。” 是国家的灵魂，是国家的本质属性，具有绝对性、永久性、不可侵犯性等特征。征收权是国家的具体表现之一，在具备一定条件时，国家可以凭借其对私人所有的财产限制甚至剥夺。

2.征收权的实施目的是公共利益

征收权是国家的权力，只能由国家行使。然而，这一权力的行使是建立在侵犯公民私人利益的基础上的，因此，国家行使这一权力必须要限制在严格的条件范围之内，征收权的行使必须要有正当性。公共利益是征收权行使的唯一正当理由。个人权利实现的前提是社会公共利益的维护，当公共利益与个人利益发生冲突时，个人利益应当让位于社会公共利益。因此，只有基于公共利益的需要，国家才有权力行使征收权限制甚至剥夺公民的私人权利。

3.征收权的行使前提是公正补偿

征收权行使的后果是限制或剥夺公民的私人权利，实质上是以牺牲公民的个人利益为代价维护社会公共利益。全体社会成员有义务通过分担个别公民的利益牺牲缓解被征收公民的损失，以达到公共利益与个人利益之间的相对平衡。可以说，补偿与征收是唇齿相依的关系，无补偿即无征收。

二、土地征收制度的立法现状及其存在的问题

（一）土地征收制度的立法现状

美国、日本、台湾地区等土地征收制度较为完善的国家或地区都是采用集中立法的方式规范土地征收制度，即制定统一的土地征收法。我国至今还没有一部统一的土地征收法，土地征收制度散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等法律及地方法规等之中。我国《宪法》第13条规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征收并给予补偿。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收。”《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

另外，各省市自治区在法律规定的框架内，结合本地区的实际情况都会制定相关的土地征收规范。如浙江省《浙江省土地管理实施办法》出台之后，省内各市还会制定相关的土地征收条例等规范。

（二）现行土地征收制度的立法缺陷

1.基本法对土地征收的规范缺乏可操作性

公共利益是一个很抽象的概念，解释不当很容易造成国家征收权行使的异化。在立法技术上，多数国家采用明确列举的方式界定公共利益。如日本的《土地征收法》第三条以列举的方式列出了三种可以进行征收或者征收的土地房屋的项目，只有符合这三项的事项才被认为具有高度公共性的项目，否则无法通过征收取得土地或房屋。在我国，《宪法》、《土地管理法》等对土地征收的规定只是从基本法的层面肯定了国家享有土地征收权；虽然提到了“公共利益”，但是并没有对公共利益进行具体界定。过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收，导致大量的超出“公共利益”范畴的侵权征收出现。

2.立法对地方政府职能定位不当导致政府在土地征收中权力过分扩张

我国实行市场经济，土地作为重要的生产要素，应当靠市场配置。然而，我国土地的供应自1998年开始行政手段完全代替了市场配置，土地供应行政化产生了政府垄断土地一级市场的局面。根据《土地管理法》的规定，在土地征收过程中，被征收土地的农民的补偿费直接由政府支付，可见，政府此时充当交易一方主体的角色。基本法对土地征收具体事项规范的过于原则性，使得地方政府承担制定本地区土地征收管理办法、实施细则等具体操作规范的工作，因此，地方政府此时充当了立法者的角色。地方政府集立法者、执行者、交易者与一身，权力的异化与过分扩张使得土地征收过程成为腐败的重灾区。

3.立法规定的被征收人权益补偿标准过低补偿范围过窄

《土地管理法》中虽有规定征收耕地和其他土地的土地补偿费、安置补偿费以及附着物和青苗补偿费的标准，但在实际操作的过程中，上述相关补偿费的具体标准仍要由各省、自治区、直辖市规定。实际上，各地区规定的征收补偿标准，既未考虑土地使用权出让市场价格上涨的因素，又未考虑人民群众实际生活水平不断提高的因素，标准过低过于死板，并不能使被征收土地的农民保持原有的生活水平。

我国现行法律将土地征收补偿的范围严格限定在土地补偿、安置补偿及地上附着物和青苗的补偿三个方面。显然，这种土地征收补偿范围是严格限定在征收产生的直接经济损失范围内，征收所带来的间接联系以及延伸的附带损失均未列入补偿范围。而日本土地征收法将征收经济损失补偿、少数残存地补偿、离职者补偿、事业损失补偿及延伸的附带损失补偿均纳入到补偿范围；另外，德国和台湾地区也是将直接损失、间接损失及附带损失都纳入到补偿范围之内。对比之下，我国的补偿范围明显过窄，这对失地农民的合法权益的保障极为不利。

三、土地征收的立法完善

一套健全的土地征收制度需要多方面配套制度的协调和配合，如土地规划制度、土地流转制度、土地交易制度、社会保障制度等等。然而，土地征收自身的立法完善无疑是建立健全我国土地征收制度的最重要的环节。

（一）采用列举的方式明确界定“公共利益”的法律内涵

公共利益是政府行使土地征收权的唯一正当理由，也是国家公权力侵犯公民私人财产权的正当性来源。我国对“公共利益”的现有规定属于概括式规范，较为原则，过于笼统，政府行使征收权的具体事项基本无法可依，难免导致征收权行使的异化。事实上，在我国，正是因为“公共利益”的法律界定模糊，不具有操作可行性，地方政府滥用“公共利益”，任意征收土地，肆意侵犯农民土地权益，导致良田变成荒地，农民被迫离开家园的现象频频发生。因此，我国立法应当在现有概括规定的前提下，具体列举出属于“公共利益”的事项，将政府的征收行为严格限制在法定范围之内，从法律层面切断征收权力滥用、异化的源头。

（二）明确土地补偿事宜的立法规定

土地补偿是土地征收制度的核心环节，合理规定土地补偿的各项事宜既能最大限度的安抚失地农民，减少征收的阻力，也能为失地农民将来的生活提供保障。对于我国而言，应当从立法的角度，加大土地补偿的力度。第一，提高土地补偿标准，使得农民能够维持原有的生活水平；第二，扩大土地补偿的范围，将间接损失和延伸出的附带损失一并纳入到补偿范围之内；第三，明确补偿的收益主体，改变将补偿费用发放给村集体组织，再由村集体组织分配给农民的做法，将补偿费用的收益主体明确为失地农民。减少中间环节，更有利于保障农民的合法权益。第四，明确土地征收的司法救济制度，政府在土地征收过程中处于明显的强势地位，农民属于较为弱势的群体，引入司法救济制度，能够有效制约和纠正违法的土地征收行为，保障农民的合法权益。

（三）采用集中立法的模式建立统一的土地征收法

国际上通行的土地征收法的立法模式有两种：分散式立法与集中式立法。其中，集中式立法更具优越性，也更符合我国的基本国情。

第一，集中式立法模式有利于统一和明确立法目的；第二，有利于减少甚至避免不同位阶规范之间的法律冲突和矛盾，维护法律的权威和严肃性；第三，我国现行的土地所有制是国家所有和集体所有的公有制形式，在集体土地所有权自身不完善、中央政府与地方政府之间的土地博弈日益激烈的背景下，土地征收呈现出异常的复杂性，集中式立法更有利于应对这种复杂的局面。

参考文献：

[1]张千帆.公共利益的困境与出路――美国公用征收条款的宪法解释及其对中国的启示[J].北京，中国法学，2005（5）

[2]丁文.土地征收立法缺陷之管窥[J].武汉，武汉大学学报（哲学社会科学版），2007（6）

[3]薛刚凌，王霁霞.土地征收补偿制度研究[J].北京，政法论坛，2005（2）

[4]帅海香.我国农村土地征收补偿法律制度的问题与对策[J].法学杂志，2011（10）

第5篇：国家征地的法律法规范文

关键词：失地农民；经济权益；法律保障；路径

一、相关文献回顾及思考

（一）概念界定

对于失地农民的概念，不同的学者从不同的角度进行了界定。失地农民就是指那些原来在国家或集体的土地上从事农业生产劳动，因非农建设需要而失去部分或全部的土地使用权，从而导致其身份、职业发生变化的群体。 [②]张海波等依据农民在征地过程中的主动性，把失地农民划分为主动失地农民与被动失地农民。 [③]失地农民是指具有农村户籍，但因失去土地及土地上附着的包括财产权利、基本生活保障权利、就业权以及一系列相关权利，被人雇佣从事非农职业的一类特殊社会群体。 [④]本文在已有研究基础上，将“失地农民”定义为：在城市化进程中由于非农建设用地而被动丧失土地，其户口仍在农村、基本失去职业的农民群体。

二、我国失地农民经济权益法律保障缺失的具体表现

（一）相关法律缺失，缺乏有力保障。首先，立法过于分散。尤以征地问题较为突出，我国目前尚没有一部专门针对土地征收的全国性法律，相关规定主要散见于《宪法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》、《国土资源听证办法》及其它地方法规、规范性法律文件中，并且涉及征地的内容不多，仅有原则性的规定，缺乏可操作的具体标准，法律规范的缺位使土地征收行为无法可依。其次，法律条文缺乏可操作性。如我国与农民土地相关的法律都规定农村的土地属于农民集体所有，农村土地产权是明确的。但是，“集体”是指哪一级，法律规定却又很不明确。一个突出的表现，就是现有法律对农民土地保护、征地等方面内容的规定不够具体，缺乏配套的法律法规，使相关土地的法律规定难以落实。

（二）部分法律内容“相互打架”。首先，现行法律规定存在不一致。《宪法》第十条规定：“城市土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”。而《土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就意味着不以 “公共利益”为目的也能使农民丧失土地，只需要政府以“公共利益”的名义介入即可。由于法律规定上的自相矛盾，在征地过程中就难免失地农民经济权益遭受侵害。其次，权能不一致。法律规定财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。根据《宪法》第10、20条和《土地管理法》第2条的规定，对照所有权的四大权能，集体土地所有权的权能是不完整的。农民虽然名义上享有土地财产权，但土地处置权自始至终没有赋予农民，在实际运作中，出现了国家公权侵犯集体公权，而集体公权侵犯被征地农民个体私权的局面。

（三）一些法律规定过于宽泛、界定模糊。首先，土地产权界限不清。现行法律规定土地归集体所有，就是以村为单元的所有农民共同所有，而代表农民利益的主体多是村民委员会或村集体经济组织。这就出现了“集体”到底指谁的问题？其次，补偿原则，过于宽泛。法律规定，征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗的补偿费。这种补偿方法不仅忽略了土地增值的效益，也会使同地不同价现象滋生。最后，相关概念模糊。《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”如“公共利益”，仅作概括性规定，导致土地征用目的不明。这就为有的政府以“公共利益”需要为幌子进行征地，然后将征收来的土地高价卖给开发商获取暴利，损害了失地农民合法的经济权益。

（四）司法救济，严重不足。主要表现在：一是农村集体土地的征地制度在本质上是一种行政征地，农民没有谈判权、抗辩权和拒绝权；二是法律规定征地补偿方案由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门制定，补偿方案制定后才公告告知农民，对农民提出的意见只在确需修改的情况下才改动补偿方案；三是现行法律对有些征地纠纷能否适用司法救济，规定很不明确，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理，导致纠纷无法解决。根据我国现行有关法律的规定，如果被征地农民对征地范围、征地补偿标准等有争议时，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。这样，政府既是征地行为的决定者，又是征地纠纷中的裁判者，显然违背了自然公正法则。此外，我国行政诉讼法及其相关司法解释也没有将土地征收纠纷纳入行政诉讼受案范围，使得土地征收过程中的纠纷无法通过正常的司法途径得到化解，被征地农民经济权益无法得到司法保护。

三、我国失地农民经济权益法律保障的具体路径探析

（一）立法保护是基础。

1、完善我国《宪法》相关规定。现行《宪法》第10条规定：“农村和城市郊区的土地，除有法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”对于农村集体土地所有权的宪法保护规范除此之外再无其他，导致《土地管理法》等其他部门法无宪法依据。因此，应在《宪法》中赋予农村集体土地和国家土地同等的法律地位，明确保护农村集体土地的规定。

2、保障农民在土地所有权中的主体地位。《土地管理法》第10条规定由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理属于村农民集体所有的土地。然作为村民自治组织的村民委员会并非法人，不应给予其经营、管理农民集体所有土地的权利。同时，村民委员会按照村民居住状况分社的若干村民小组，属于没有独立财产的自治组织，因而也不具有独立的法人资格。由于土地所有权中的主体缺位，致使村民委员会中少数人任意使用、支配和经营农民集体所有的土地。必须明确农民土地所有权的主体地位，让农民成为土地所有权的真正享有者，才能保障失地农民依法维护自己的经济权益。

3、科学界定“公共利益”的内涵和外延，明确规定土地征收的各项条件。《土地管理法》第2条规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地进行征用。”征地的目的、范围未作明确界定，这就意味着只需要以“公共利益”的名义介入，不以“公共利益”为目的也能使农民丧失土地。就“公共利益”而言，立法可采取列举式与概括式相结合的模式，将“公共利益”的需要限制在交通、能源供应、教育、卫生、环保等公益事业用地；国家机关、军事用地。并规定政府只有在涉及以上几个方面的内容时，才可以“对集体所有的土地进行征用”，除此之外，没有例外条款，进一步明确土地征收的条件、补偿的主体、范围、标准、程序、方式等内容，为征地补偿提供了法律保障。

并且，还要制定一部专门的《土地征收法》，对失地农民经济权益加以详尽具体的规定，使得在涉及失地农民经济权益保护时做到有法可依。

（二）执法保护是关键。在现阶段，我国政府对于农民权益保护问题，不可谓不重视，各类法律法规也出台了不少，但是侵害农民权益的事件依然层出不穷。究其原因，是我国法律对行政权力制约的软弱无力，造成了行政权力范围没有边际，行政权力与责任的对称性在法律上几乎是空白。建议立法机关尽快制定专门的《监督法》，对行政执法的监督实现硬性规定，消除立法空白，明确监督主体的职责和权限，建立严格而科学的执法监督机制。

（三）司法保护是保险。必须完善司法程序，实现程序公正，在实际的行动上而不是在理论层面上，在司法的实际操作中而不是在原则的规定上，切实保护失地农民的经济权益，给农民以权利救济的司法保护屏障。一方面完善基层司法机关及其延伸机构，提高基层司法人员的各方面待遇水平，引导我国法律院校的人才流向基层法院和乡镇司法所。另一方面切实提高司法人员的业务水平，使其能很好维护失地农民的经济权益，特别是按照相关程序落实好征地补偿工作。征地前，各级司法人员要监督行政机关按照严格公告、听证等程序，将农民的意见和建议吸收到补偿的条文中；补偿中，还应对补偿和纠纷中不合适宜的地方向行政机关提出修改意见，同时对失地农民提供必要的法律援助。总之，各司法机关要从监督行政机关的行为，以及向失地农民提供法律援助，这两个关键点上切实的发挥好相应的职能，以便更好地维护失地农民的经济权益。

（四）失地农民的自我保护和法律援助是再保险。要真正保护好失地农民的经济权益，仅靠政府的自觉自律是不够的，还必须依靠全社会的共同努力，这其中更是离不开农民自身的努力。首先，必须加强法律宣传，强化农民自我权益保护的法律意识，使农民都能熟悉和正确地运用法律法规，依法维护自身的正当权益。其次，建立与健全农民自我权益保护机制，给农民以维护自身权益的话语权。只有这样，农民的愿望和合法请求才可以通过自己信赖的组织，秩序化的渠道得到表达，自身的合法经济权益才能得到更好的维护。

同时，我们还应进一步完善农民法律援助机构。我国的《律师法》和《农业法》虽然设立了法律援助制度，但都比较原则笼统。因此，必须通过立法的形式在有关法律法规中，专门对失地农民的法律援助问题加以详细规定。同时，鼓励法律志愿者通过定期送法下乡上门服务，解决失地农民的法律疑问，帮助失地农民在其合法经济权益受到侵害的情况下进行诉讼。

参考文献：

[1] 王越.中国农村社会保障制度建设研究[M].北京：中国农业出版社，2005年版.

第6篇：国家征地的法律法规范文

关键词：农村土地利益；博弈；法律规制

农村的土地是农民安身立命的根本，既是其赖以生存的根本物质基础，也是其最终的生存保障。对“三农问题”的破解，农村土地问题的解决必然为其最重要之一端。

一、参与农村土地利益博弈的主体及其分析

基于我国现行的法律规定及社会实际，参与农村土地利益博弈的主体主要有农村土地的所有者、农村土地承包经营者、国家（当地政府以国家的名义）以及开发商等。

1.农村土地所有者是农村土地利益博弈之当然主体。我国宪法规定：“农村的土地属于集体所有”。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于农村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，”《农村土地承包法》第二条规定：“本法所称的农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由集体使用的耕地、林地、草地，以及其它依法用于农业的土地。”源于上述宪法和法律的规定，“农民集体”对农村土地享有所有者权益，在农村土地利用及流转过程中，农村土地所有者是农村土地利益博弈之当然主体。

2.农民是农村土地利益博弈之一方主体。基于《农村土地承包法》第三条的规定：国家实行农村土地承包经营制度“集体经济组织的农民对农村土地拥有承包经营权。”很显然，这里的承包经营权无疑是基于法律的规定。而且，对农民来讲，承包多少土地，承包多长时间以及承担何种义务还有其与集体经济组织签订的承包合同的约定。总之，农民的承包经营权既有法律、政策上的规定，又有合同上的约定，毫无疑问农民当然地是农村土地利益博弈的参与者，且其享有的是承包经营者权益。

3.政府（代表国家）是农村土地利益博弈之一方主体。我国《宪法》第十条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”2004年3月14日的宪法修正案对此修正为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律的规定对土地实行征收或征用并给予补偿。”《土地管理法》第二条第四款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。同时《土地管理法》也规定：“违反土地管理法律、法规的规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”很明显，政府以国家的名义合法地且往往强势地参与了农村土地利益的争夺，当然有时的确是为了公共利益，因而政府（国家）也就是农村土地利益博弈之一方主体。

二、对农村土地利益博弈过程及结果分析

1. 农村土地所有者与土地使用者之间博弈的过程及结果。最为基础性的土地利益博弈存在于土地所有者及土地使用者之间。我国相关法律规定，农村的土地为三级集体所有，即乡、村以及村内的村民小组是法律确定的所有权主体。农民个体对农村土地拥有承包经营权。由于法律所规定的“集体”的具体内容不清，“集体”究竟是指集体组织（如村民委员会）还是由这些成员所构成的群体？这个问题直接关系到所有权如何行使及其法律效力这一根本问题。在我国现行农村组织结构的框架下，由村民委员会或村民小组作为土地所有者出现，进行相应的民事行为，行使所有者权益，似乎为理所当然。其行为及其后果似乎理所当然地应被村民所接受。基于此种逻辑，村民个体对土地所有权的行使鲜有质疑也难于置疑。于是，村委会或村民小组就成了土地的当然所有者。

2.国家参与农村土地利益博弈之过程和结果。我国法律规定，国家为了公共利益的需要，可以对集体土地进行国有化征用和征收，并给予一定的补偿。这里至少有两个变数，一是何为“公共利益”？二是补偿到什么程度？即使是刚刚颁布的物权法对此也没有明确规定。很显然，只要政府想获得哪块土地，即可打着为“公共利益”需要之旗号行使国家公权力征收即可，集体组织也好，村民也罢没有选择的余地。于是该宗集体土地的所有权就轻而易举地被剥夺了。再论补偿问题。法律规定了此种情形下补偿的上限，而各地方政府一般也都制定了相应的细则，往往将补偿标准就低加以规定。由于是以国家的名义征收，是一种行政行为，这时候的土地所有者成了行政相对人，在这种严重不平等的行政关系中，土地所有者根本就没有讨价还价的余地。由于我国现行农村土地制度设计上的缺陷，其对地方政府扩大征地的激励很强，而限制不够，使得地方政府在征地过程中，滥用征地权，而被征地农民没有平等参与协商的权利，使得土地滥征、滥用趋势难以遏止。[1]这种国家行政权力简单地运行的结果就使得所有权人如此轻易地就丧失了土地所有权，村民赖以生存的最基本物质基础被摧垮了。法律规定的土地所有者的占有、使用、收益和处分的权能在强大有政府公权力面前显得不堪一击。

3.开发商参与农村土地利益博弈的过程及结果。房地产开发行业是一个暴利行业这已是尽人皆知的事实，土地资源亦属宝贵的稀缺资源。在我国现阶段城镇化进程中，必然伴随着城镇扩张过程中城郊农村集体土地被利用。既然是开发商对农村集体土地进行开发利用，在市场经济条件下应当按照市场经济的规律和商业交易的规矩获取土地使用权以进行开发。但遗憾的是，现实情况为，开发商看中了某块地，就会采用一切手段促使政府运用法律赋予的对土地的征收权力，以为了“公共利益”的旗号对农村集体土地进行征收，然后给点补偿了事，该土地就变成了国家的了。此过程颇有点“半 匹红绡一丈绫，系向牛头充炭值”的意味。然后政府又以国有土地出让的方式把土地高价卖给开发商。在这一过程中，政府凭空赚了一笔，开发商开发该土地谋取暴利。至此，政府和开发商皆大欢喜，可悲可叹的却是失地农民。

三、规制农村土地利益博弈的法律思考

基于前述对参与农村土地利益博弈的主体及过程的分析，一个不容置疑的事实是，各主体博弈的结果，遭受最大伤害的就是农民。如果说给其排个位次，则赢家就是政府和开发商，输家就是农村集体组织及其村民。长此以往，不切实加以改变，“三农问题”的解决必将因此而大打折扣。笔者认为，从以下几个方面入手，是规制农村土地利益博弈的理性选择。

1.以法律的形式，明晰农村土地所有权真正主体。农村集体土地所有权的前提是承认农村集体所有权的主体是农民集体。[2]尽管宪法及其它法律都规定了农村土地为集体所有，但这个“集体”应当进一步以法律的形式加以明确。应当明确如下几个层面的问题：其一，“集体”究为何指；其二，集体“所有”中的所有的性质；其三，集体所有权如何行使；其四，集体所有权受到侵害如何救济。笔者认为应当将集体界定为由集体组织内的村民个体组成的群体，以免村委会这样的集体组织以集体的名义侵害村民的利益。集体所有宜界定为村民个体对土地共有。对集体所有权的行使，因为现行的村“两委”受行政权力影响是基本事实，要避免政府行政权力的侵扰，应当由村民选出的代表小组行使对土地的所有权，当村民共有的土地权利受到侵害时，也由其选出的代表小组出面寻求法律或其它方式救济。如上所述，所有权的主体、内容、行使方式及其救济等都以法律的形式加以规定和落实。集体土地所有权及其使用权人才可能拥有抵御其它外来风险的能力。

2.为规范和限制行政征收权力，以法律形式对“公共利益”加以明确界定。农村集体土地被征收，使得村民基本生存资料所有权的丧失，对此不得不慎之又慎。“公共利益”不应被作为幌子漫无边际地滥用。滥用的结果是对农民土地利益裸地掠夺。这对农民固然是灾难，对整个社会来讲也将产生较大的负面影响。另外，与此相伴的解决措施是，以法律规定的形式明确提出有权以国家名义征收土地的政府的层级，把征收土地的权力向上收，以对征地行为加以规范和控制。最后，对是否为“公共利益”的需要，如果被征收者提出异议，应当以法律的形式允许被征收者单就此问题提讼，将“公共利益”的认定纳入司法审查的范围，必将有助于控制土地征收权的滥用。

3.遵循市场机制，严格规范和调整征地过程。国家对土地征收，开发商进行开发，村民永久性地失去了该土地的所有权，获得一次性补偿完毕后再无其它生活保障。更为严重的是，政府在此过程中获取了巨额利益。这一过程明摆着是政府低价征收，然后市价出让。笔者在此不得不置疑，政府取得如此巨额利益的合理性和合法性到底在哪里？为什么不让开发商与土地所有者直接协商价格？由于有巨额利益的驱使，开发商与政府（或其某些官员）形成了利益共同体。也难怪在城市房屋拆迁补偿过程中，政府倒象是商人，商人倒象是政府！比较起来，开发商在农村土地征收补偿中的表现有过之而无不及，因为这时候面对的对手更加软弱。因此，从法律上割断开发商与政府之间的利益链，土地所有者与开发商能够按市场价格平等协商则为破解博弈主体利益严重失衡之关键。 缘于此，笔者认为基本思路是弱化政府在农村征地补偿中的权力和作用。具体设想可以考虑，凡是在政府规划区内的农村集体土地，开发商均可以按照政府规划的用途直接与土地所有者协商，就出让价格达成协议，报政府同意，然后由政府办理集体土地征收法律手续即可。或者，开发商就某宗规划区内的土地事先报政府，请求许可进行开发，并由政府同意将来给予办理相关土地所有权及使用权手续。完成了政府的先行许可再与土地所有者协商达成协议，最后由政府认可并办理相关手续，就完成了该宗土地的相关权利转移手续。如此，既不影响政府的决策规划，又不损害村民的利益，达到一种利益的相对均衡。

作者单位：陕西理工学院经济与法学学院

参考文献：

第7篇：国家征地的法律法规范文

【论文关键词】土地征收 权益 公平补偿 论文论文摘要：建立征地问责制，规范政府征地行为。从健全问责法律人手，加强征地责任控制机制建设，建立征地责任追究制。通过建立有效的责任约束机制，规范政府征地行为，以保证征地责任制度的落实，实现深化征地制度改革，促进依法征地。 我国土地征收中农民权益受损的现状 我国现行土地征收制度中更注重效率、忽略公平，重公权力、轻私权利，致使政府和农村集体组织与农民之间权利义务严重失衡。公权与私权的不平衡，与宪法规定的平等权冲突，是对土地征收中农民平等权的侵害。政府只关注征地的实现与经济的发展，忽略长远发展，缺乏科学和可持续发展强调公民义务本位而不是公民权利本位，忽视农民的利益，不能做到以人为本。土地征收过于强调政府权力，致使公权扩张，政府职能错位，农民的权利得不到保障。其次，物权法对所有权的限制上存在差异。国家所有权的限制与集体所有权和私人所有权的限制并不平等。对国家所有权限制较少，而对于集体所有权和私人所有权的限制较多，不便于最大程度保护集体与私人的利益。 公民的财产权是具有物质内容或者直接体现经济利益的权利。现行宪法规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋及其他合法财产的所有权。”我国宪法第十条第三款也规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”．对被征地方的经济收益权利做出一定的规定，但是，现有的征地与补偿制度与宪法规定的财产保障权冲突，其不能充分保障其财产权。首先，现有的补偿制度存在缺陷1、我国的征地补偿缺乏指导性的原则。2、征地补偿费标准测算方法不科学。3、补偿方式单一。4、征地的补偿费用偏低。其次，现行社会保障制度对失地农民的保障力度不够．导致许多失地农民无法真正从中得到实惠。失去土地，农民便丢失了这个有形而长久的生活保障的承载体，导致当代甚至子孙后代的生活风险大大加大。 土地是我国农民生存的最主要来源，是其赖以生存的基础和资本。农民失去土地，也就失去了最稳定、最可靠的谋生之道。我国现有土地征收制度虽然对农民有一定的补偿，但对其生活保障缺乏完善的制度按照《土地管理法》规定，征用土地的按照被征用土地的原用途给予补偿这实际上排除了被征地农民参与增值分配的机会。加之失地农民的安置与就业问题突出失去赖以生存的土地以后由于文化程度较低缺乏资本、技能在竞争中处于劣势特别是年老体弱的农民，很难找到工作再就业形势非常严峻，生存问题凸显。宪法以保障人权为宗旨这与宪法的精神相冲突对失地农民的生存权是一种侵害。 我国土地征收制度中缺乏对失地农民诉求权利的程序保护其诉求渠道不畅通、征收程序中失地农民的参与权、申诉权不完善，与宪法中规定的公民享有的监督权利相违背。由于农民无与征地权相抗衡的权利整个征地过程中都处于比较被动的局面失地农民严重缺乏利益表达机制参与和决定权远远不够。同时征地程序缺少对行政机关的监督机制。失地农民没有针对征地目的提出申诉、抗议的权利:对于征地方案的批准、执行、对补偿争议的裁决行为、权属争议的处理行为没有规定听证制度:对于征地补偿费用过低没有提出异议的权利，也没有通过行政复议或司法程序获得救济的权利。 我国失地农民的权益保障制度的完善 失地农民的权益得不到有效的保障有其制度与现实的原因。 坚持以人为本，保障失地农民的权益 我国征地制度贯彻的是权力本位、国家利益至上的原则忽略了集体与失地农民的权益。在宪法的视野下，我国征地制度必须树立科学发展观以人为本，强调失地农民的权利本位．保护农民应有的权利，实现科学、公平与公正。在征地过程中，政府应该确立以民为本”的指导思想，把维护被征地农民的根本利益作为政府工作的出发点，具体来说，在社会保障方面首先建立失地农民社会保障基金，同时为失地农民建立失业保险。其次建立合理就业机制，加强政府引导，建立农民工就业培训的长效机制，通过各种保障来满足失地农民的各种需求，保障基本人权，实现正义。在程序保障方面，应该建立民主合理的征收程序。突出农民即被征收者的权利，保护被征收者的知情权与参与权，保证在被征收者存有争议时，可以通过多种救济途径．有效地维护自己的合法利益。 完善征收的目的与征收补偿的原则，为失地农民财产权提供法律保障 征地必须是为了公共利益非公益性质农地征收征用成为违法行为．那么非公共利益性质的农地转用怎么办？对于这些问题，较为普遍的看法是修改《 土地管理法》等相关法律，明确以“公共利益”为目的的建设用地范围．并使之与宪法原则相符．笔者认为，在宪法中规定国家的征地原则上需要符合公共利益的目的．使非公共利益的农地转用有合宪的理由。当然，要土地管理法中》严格界定“公共利益范围。我国是成文法国家，应采取大多数国家的概括加列举式，将公共利益严格限制在以下几类：1、政府机关及公益性事业单位用地。2、社会公共设施用地。3、福利事业用地。4、水利、环境保护用地。5、国家重点工程、能源用地。6公共道路、交通用地。7军事用地。8、有权机关决定的其他用地。 同时，应在宪法中明确农村土地征收补偿的原则，切实维护农民的土地收益权。目前绝大多数国家采用的是相当补偿原则，土地征收的标准与范围都充分考虑了土地所有者的利益。我国采取的是适当补偿的原则，对于补偿，并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征收土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，其征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。我们可以借鉴各国的土地征收补偿规定，在宪法中规定公平补偿的土地征收补偿原则，为其他土地征收补偿立法具体规定补偿标准明确宪法基础，按照公平的市场价格制定土地征收补偿标准，合理分配土地征收补偿收益。 建立农民公益诉讼制度，提高上地征收农民权利意识 首先，在宪法中肯认公益诉讼制度。保障公民民主权利，修订宪法肯定社会公益尤其是农民公益．确认司法救济对于保护公民和社会公共利益的作用是可行的。另外，在民事诉讼中增加农民公益诉讼的特别规定，明确把侵害农民土地承包经营权、社会保障权、农村环境污染等行为纳入民事诉讼和行政诉讼的受案范围。 其次，加强培养农民的法律和权利意识。加强法律宣传．提高农民的法律文化水平突出农民的主体意识．以法律的实践培养其法律意识．通过公平公正的征地补偿执法与司法活动来INI~_农民对执法与司法机关的信任．当其权利受到不法侵害时，主动用法律的途径来解决。 加强法律监督，建立责任政府 加强宪法监督。依照法律，土地的征收是否能给予社会、集体产生比原权利人使用的更高的公益价值；通过征收获得的公共利益是否大于征收带来的侵害都是审查的内容。对于违反宪法的规范性法律文件通过合法程序予以撤销或者法院在审理案件时不予适用。 建立征地问责制，规范政府征地行为。从健全问责法律入手．加强征地责任控制机制建设，建立征地责任追究制。通过建立有效的责任约束机制，规范政府征地行为，以保证征地责任制度的落实．实现深化征地制度改革，促进依法征地

第8篇：国家征地的法律法规范文

    [关键词]土地征收 补偿

    在物权法中，征收是一种非常特殊的物权变动形式，直接表现为对民事权利主体土地所有权的剥夺。目前中国的土地征收制度基本形成于计划经济体制下。在此种体制下，公权力相对于民事权利，不仅在观念上，而且在体制上一直是过于强大。事实上，随着我国工业化、城市化进程加快，大量农民集体用地经征用转为国家建设用地。农村土地征收不仅涉及农民生存的切身利益，而且直接影响到农村发展和农业稳定。因此，法律必须对土地征收予以严格限制。

    一、土地征收概述

    （一）土地征收的概念和法律特征

    土地征收，是指国家基于公共利益的需要，而将农民集体所有的土地强制性的收归国有的行为。其法律特征在于：（1）土地征收是强制剥夺集体土地所有权的行为，是物权变动的一种极为特殊的情形。征收主体一方是政府，且政府以行政命令方式从农民集体手中取得土地所有权，集体必须服从，没有任何选择的余地。（2）土地征收属于一种附有严格法定条件的行为。在各国立法中，征收必须严格按照法定的程序，其目的只能是为了发展公共利益，绝对禁止任何商业目的的征收，且必须对被征收人以公平合理的补偿。

    （二）2004年宪法修正案对征收和征用的区分

    在2004年宪法修正以前，我国法律一直未对征收和征用进行区分，法律明文规定的“征用”实际上是“征收”。宪法修正案将宪法第10条第3款修订为，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，从立法上第一次区分了征收和征用。征收和征用虽有相同之处，但却有着本质的差别。其共同点在于，二者均对财产所有权人和他物权人具有强制性，在国家为公共利益需要而为征收或征用时，权利人必须服从。其区别在于，征收是国家从被征收人手中直接取得所有权或他物权的行为，其法律后果是导致权利的转移；而征用仅仅是国家在紧急状态下的强制使用，待紧急状态结束，被征用物返还给原权利人。

    二、我国当前土地征收中存在的突出问题

    （一）国家土地征收权的滥用现代法治国家出于对私法主体合法财产权益保护的需要，通常将土地征收限定在"公共利益"范围内。如《法国民法典》第545条规定，“任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限”，《德国基本法》第14条第3款和《意大利民法典》第834条也有类似的规定。我国土地征收制度也不例外。我国现行《宪法》和《土地管理法》也明文规定，土地征收必须基于公共利益目的。但法律法规却没有进一步明确地限定"公共利益"的范围和判断标准。相反的是我国《土地管理法》第四十三条规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”，此条规定实际上是将土地征收权扩展到了整个经济建设用地，将本应以市场行为获得的商业性开发用地也纳入国家土地征收权的客体范围，导致民事主体的私权被国家公权力不正当地剥夺。

    （二）国家垄断建设用地使用权的一级市场现行的《土地管理法》规定我国实行土地用途管制，农用地转为建设用地受到严格限制。同时，通过该法第43条的规定限定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。由此，国家为集体土地使用权进入市场自由流转设置了法律障碍，其不能直接进入市场流转和增值。由于我国土地征收的补偿采取按土地原用途补偿的标准而非市场价值标准，廉价的土地征收成本使政府在征地中获取了本应属于农民的土地征收与土地出让之间的差价利益。从而土地征收权成为国家获利的工具，不仅导致原权利人与国家之间经济关系的显示公平，也不符合国家征收权的宗旨。这也是土地征收中腐败问题的制度根源。[1]

    （三）补偿不够，农民利益缺乏保障

    国家在征收土地时，必然要对土地权利人的财产权利造成损失，而这种损失并非权利人依法所应承担的风险、支出或牺牲，因此国家必须给予公平的补偿，使其恢复或维持原有的财产状况。[2]从西方国家的补偿政策来看，其旨在最大限度的弥补被征收人因征收造成的财产变动而引起的损失，基本特点是以市场交易规则作为补偿的依据，且补偿的范围很广，项目细化、确定。

    在我国，按照我国《土地管理法》第47条的规定，征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿，征用耕地的土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍，安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍，地上附着物和青苗的补助费标准由省、自治区、直辖市规定。此种补偿机制基本上延用了计划经济时代的做法，以土地过去年均产值作为确定补偿费用标准，不能反映市场对土地的真实价值的评价，未考虑到农用地转为国家建设用地的土地价值的升值潜力。并且对于确定地上附着物和青苗的补助费标准的依据是什么，我国现行法律并没有涉及，导致各地执行不一致，土地行政管理部门的自由裁量权过大。

    关于补偿费用的分配，按照《土地管理法实施条例》第26条的规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归其所有者所有。但法律却并没有规定土地补偿费的处分规则，由于我国集体所有权的主体虚位，土地补偿费实际上被少数管理者所控制，农民利益极易被侵害。

    三、立法建议

    我国的土地征收制度源于计划经济体制，土地征收被作为行政手段配置土地权利的方法，而没有像国际通行做法那样将土地征收作为基本民事权利的限制制度在物权法中规定。因此，在立法思路上，我国的土地征收制度应在物权法中从民事私权的角度对国家的土地征收权予以限制。

    （一）严格界定“公共利益”的范围，缩小国家土地征收权的范围。

    前已述及，我国法律非但没有界定“公共利益”的范围和判断标准，反而通过《土地管理法》第四十三条将国家的土地征收权扩展到经济建设用地。因此，在物权立法中，必须将国家的土地征收权严格限定在“公共利益”范围内。

    何谓“公共利益”，各国和地区虽然有不同规定，但按照立法体例，一般可分为两种形式：一种是概括式规定，如《德国民法典》、日本《土地征用法》中的有关规定；另一种是列举加概括式，如《韩国土地征收法》等。笔者认为，我国物权立法应采取列举兼概括式的立法体例。因为采用概括式虽然可以发挥法律的伸缩性，但此种方式可操作性差，并且由于我国行政机关现在的工作水平和透明度还不能完全令人满意，过于原则性的规定不利于约束行政机关严格依法实施土地征收。如果采用列举兼概括式，其中列举性的规定可以明确土地征收权行使的具体范围，最大限度的减少土地征收权行使的自由裁量权，维护公共利益的权威性，强化土地征收权的操作；附以概括式是为了适应社会发展，落实国家经济政策的需要，给予一定的法律空间，在符合公共利益的时候有法律授权相关部门确定用地符合公共利益性质而允许使用征收权，是列举式的补救。[3]

    从我国目前的情况来看，梁氏物权法建议搞第48条对公共利益做出了明确规定，“所谓公共利益，指公共道路交通、公共卫生、灾害防治、科学及文化教育事业，环境保护、文化古迹及风景名胜的保护、公共水源及引水排水用地区域的保护、森林保护事业，以及国家规定的其他公共利益”。该条同时规定，“征收不得适用于商业目的”。该草案虽确定了公共利益的大致范围，但要增强可操作性，还有待更加细化和具体。

    （二）打破国有土地对建设用地供应的垄断，使集体土地使用权直接进入土地一级市场自由流转和增值。

    在市场经济下，政府的主要职能只能是宏观调控。对于土地征收，政府的主要精力应该集中在土地利用规划的编制、执行与监督和完善土地用途管制制度上，集中在土地规划、信息服务和执法监督上。在进一步强化土地用途管理制度、在落实最严格的耕地保护制度、强化土地利用总体规划约束的前提条件下，应允许按照土地利用规划为建设用地的集体土地的使用权直接进入土地的一级市场。农民可以通过以土地承包经营权入股或通过出租土地承包经营权等方式，直接分享土地流转所带来的收益。

    （三）提高对农民的补偿。

    在我国，土地征收不仅征收了土地的所有权，还连带地征收了附着于土地之上的土地承包经营权。前文已经分析到，由于我国集体土地所有权的先天缺陷，土地补偿费实际上掌握在少数管理者手中，导致农民利益受损。笔者认为，农民利益受损的症结在于其并不是独立的受偿主体。我国物权立法应借鉴梁氏建议稿，将土地承包人界定为独立的受偿主体。其理由是：（1）农地使用权（即土地承包经营权）是独立于土地所有权的财产权利，因而农地使用权人是独立于土地所有人的法律主体，而不仅仅是集体的一个成员（2）土地征收对农地使用权人生活与生产经营的影响远胜于集体土地所有人（3）集体土地被征收后，对全体集体土地成员的影响是不同的。如果只有集体作为受偿主体，其受偿后再向集体土地成员分配补偿，势必会造成补偿不均（4）只有集体作为土地的受偿主体，实际上是把农地使用权人排除在有关征地事宜之外，会导致集体在有关土地征收补偿的协商谈判中，不顾农地使用权人的利益。[4]

    针对征地中补偿过低的问题，提高对农民的补偿已勿庸置疑，但是如何提高补偿，目前存在两种观点。一是在现行征地制度基础上提高补偿标准即按征用前农业用途的倍数进行补偿，二是将征地补偿与市场价格挂钩即按征用后建设用途的市场价进行补偿，把土地“农转非”的增值收益分配给农民。笔者认为，中国的土地征收补偿应该借鉴世界上通行的做法，采用市场机制，将征地价格与市场价格挂钩，按被征收土地的市场价格对失去土地的农民进行补偿，即将土地征收和使用过程中的增值收益在国家、集体、和农民之间进行合理分配，保证农民取得足够的土地增值收益，国家取得必要的增值税收。

    在土地征收补偿范围上，我国补偿的项目较少，远不能覆盖被征地人所有的损失。综合各国法律规定，征收补偿范围主要包括以下几个方面：土地补偿、地上物补偿、搬迁费、邻接地损失补偿、离职者或失业者补偿、间接可得利益损失补偿等。[5]我国可以借鉴国外的先进经验，扩充我国的征地补偿范围，如增加邻接地损失补偿、间接可得利益损失补偿等几项。

    参考资料：

    [1]郭  洁 《土地资源保护与民事立法研究》 法律出版社2002年1月第1版

    [2]同上

    [3]鹿心社 《研究征地问题 探索改革之路 》中国大地出版社 2003年9月第1版

    [4]梁慧星 《中国物权法草案建议稿——条文、说明、理由与参考立法例》 社会科学文献出版社2000年3月第1版

第9篇：国家征地的法律法规范文

对私有财产得宪法确认和保护是第四次修宪得一个重要内容。古今中外，征收都是国家财政得主要来源。本文在分析税费关系得基础上，主要论述了行政征收得涵义和特征，以及行政征收的法治与公平公正原则、效率原则、费用拆偿原则和对等原则，并论述了行政征收的理念与功能。

一、行政征收的特征

1、强制性。行政征收机关实施行政征收行为，实质上是履行国家赋予的征收权，这种权利具有强制他人服从的效力。因此，实施行政征收行为，不需要征得相对人得同意，甚至可以在违背相对人意志得情况下进行。

2、无偿性。国家为了完成其职能，维护其统治，必须耗用一定得物质资财，而作为凌驾于社会生产之上得管理机构得国家行政机关，其本身并不直接从事生产，创造财富。

3、法定性。行政征收直接指向得是行政相对人的经济利益，由于其强制性和无偿性，决定了其对相对人的权益始终都具有侵害性。因此，为了确保行政相对人的合法权益不受违法行政征收行为的侵害，必须确立行政征收法定的原则。

二、行政征收的原则

1、法治与公平公正原则。

2、效率原则。

3、费用抵偿原则。

4、对等给付原则。

三、行政征收的理念

（一）、行政征收的法理基础

经济基础决定上层建筑。如果没有了财政资金的支持，国家机器就不能正常运转，整个国家就会瘫痪。所以，财政资金可以说是一个国家的命脉。

（二）、行政征收的理念

1、法治是行政征收的基础。。

2、公益是行政征收的目的。

3、人权是行政征收行为的界限。

4、程序是对行政征收的法律控制。

四、行政征收的功能

行政征收是国家财政的主要来源，国家财政支持整个国家机器的正常运转，并控制着国民经济的发展。同时，公平、人权也是最终的价值目标。

关键词：行政征收 特征

原则

理念

功能

行政机关致力于管理和服务社会就必然需要一定的财产，这些财产主要是通过民法或行政法上契约的方式取得的，但是如果仅依靠这两种方式并不能满足行政上的需要。在某些特殊情况下，法律承认行政主体在必要时根据单方面意志而不是契约强之区的公民财产权，这种在行政国家时代所经常使用的行政手段就叫做征收。由于征收主要是一种国家公权力的运用，而该权力享有者主要是行政主体，所以征收又可称为行政征收。[1]所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征集一定数额金钱或实物的行为。我国的行政征收分为税收征收和行政收费两部分。

受多年以来计划经济体制传统的影响以及当前进行的改革开放大环境下，在我国的市场经济建设中存在着大量的行政征收行为，例如征收 土地用于道路、房地产或开发区建设，城市旧房拆迁改造等。然而由于我国并没有有关征收的统一立法，行政法学界对行政征收的研究和讨论也几乎处于空白状态，可以说我国还未建立完善、统一的行政征收制度。此外各地方政府大多通过规章甚至一般的红头文件来规定本区域内的征收规则，但因囿于地方利益、基层政府官员素质等因素的影响，各地方有关行政征收的规范性文件对被征收者（公民或集体）利益的保护明显不足，最终导致社会上有关征收的问题频发，已然成为影响社会稳定的一个重要因素。而且综观各国宪法中的财产权保护条款，一般都包括两大部分：首先是规定公民财产权由宪法保障，不容任意侵犯；紧接着就是公民的财产权要受到一定限制，国家在必要时可以对财产进行剥夺或限制（征收）。表面上看来，把侵犯公民财产权利的征收规定在财产权保护保护条款里似乎是矛盾的，实则不然。因为在进入福利国家社会后，政府为了更好的为公众谋福利致使征收在所难免，所以在这一前提下，如何限制征收以及如何保障征收过程中的公民财产权就成了关键所在。宪法中的征收条款则恰恰规定了有关征收的条件、规则，是对征收这一国家公权力侵犯公民财产权的主要活动的规制，所以对征收的规定本质上就是对公民私有财产权的保障。正因为以上两个原因，在2004年的第四次宪法修改的一个主要内容就是在宪法中明确肯定了对私有财产权的保护。《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”笔者认为，以此次修宪为契机，建立我国的行政征收制度已势在必行。本文主要从特征、原则、理念和功能几个方面对行政征收做一探讨。

一、行政征收的特征

1、强制性。行政征收机关实施行政征收行为，实质上是履行国家赋予的征收权，这种权利具有强制他人服从的效力。因此，实施行政征收行为，不需要征得相对人的同意，甚至可以在违背相对人意志的情况下进行。征收的对象、数额及具体征收的程序，完全由行政机关依法确定，无须与相对人协商一致。行政相对人必须服从行政征收命令，否则，应承担一定的法律后果。

2、无偿性。国家为了完成其职能，维护其统治，必须耗用一定的物质资财，而作为凌驾于社会生产之上的管理机构的国家行政机关，其本身并不直接从事生产，创造财富。因而，只有凭借国家行政权力，通过行政征收来取得所需物质资财。行政相对人的财产一经国家征收，其所有权就转移为国家所有，成为国家财产的一部分，由国家负责分配和使用，从保证国家财产开支的需要。行政征收必然是无偿的，是财产的单向流转，无需向被征收主体偿付报酬。

3、法定性。行政征收直接指向的是行政相对人的经济利益，由于其强制性和无偿性，决定了其对相对人的权益始终都具有侵害性。因此，为了确保行政相对人的合法权益不受违法行政征收行为的侵害，必须确立行政征收法定的原则。将行政征收的整个过程纳入法律调整的范围，使具体的行政行为受相对稳定的法律支配，使行政征收项目、行政征收金额、行政征收机关、行政征收相对人、行政征收程序都有法律上的明确依据，这是现代行政、特别是侵益行政行为所必须遵循的原则。只要没有法律根据，任何擅自决定征收的行为，都是侵害相对人的合法权益的侵权行为，都为国法不容。行政征收法定性具体表现在：

（1）行政征收的主体是法定的。行政征收的主体只能是行政机关。但是，在具体的行政征收中，哪一个行政机关成为某一特定行政征收主体，则由法律予以规定。

根据有关法律规定，行政征收中的各种税收，除关税由海关征收外，其余的均由国家税务机关组织征收。我国现行税务行政机关的组织体系大致是：在中央财政部设税务总局，省、直辖市、自治区分别设税务局，县、市设税务局，县以下设税务所，大中城市的区域街段可设税务分局，承担具体的税务征收工作。

海关是代表国家对进出境的货物、物品征收关税的国家行政机关，也是依《海关法》、《进出口关税条例》以及《进出口税则》的授权，对进出境货物、物品征税的征收主体。

国家交通行政机关依照有关法律法规征收某种与交通有关的社会发展费用，因而成为行政征收的主体。

根据有关法律的授权，环保机关以及地方各级人民政府都可以成为相应的社会发展费用的行政征收主体。

（2）行政征收的缴纳主体也是法定的。在行政征收法律关系中与行政征收主体相对应的另一主体即缴纳主体，是指按照有关法律法规规定直接负有缴纳税款或其他款项的公民、法人或其他组织。每一项具体征收的税和费，都有具体的缴纳义务主体，只要符合法律规定的条件，就必须依法履行缴纳义务，否则应承担相应的法律后果。

由于税和费的自身特性，决定了行政征收的交纳主体具有相当的广泛性。①根据有关法律规定，国有企业、集体所有制企业、中外合资企业、外资企业和外国企业、行政机关和事业单位、个体工商户、专业户和一般公民个人，在符合一定条件时均可能成为缴纳主体。

行政征收主体与缴纳主体之间的关系是管理与被管理的关系。在具体的征收活动中，征收主体总是以管理者的身份出现的，而缴纳主体始终处于被管理者的地位。缴纳主体作为被管理者，并不意味着在行政征收过程中完全处于被动的地位，而是有权依法向征收主体主张自己的权利。

二、行政征收的原则

第一，法治与公平、公正原则。法治原则是一切行为的最基本的原则。它应包括两方面的含义：(1)行为主体本身要合法。就是说，行为主体是行政主体，是合法的行政机关，并且还要有法定的职权。(2)行政机关要依法行政，不得法外行政。法治原则是一种基本的、综合性的原则，只要实现了法治，人们才能有平等的机会参与各种政治活动和社会活动，才能享有充分的自由，他们的各种权利才能得到最大的尊重和保护。同样，在我们的行政征收制度中，法治是前提。实现了法治，就能保证公平、公正原则的实现。具体地讲，公平、公正原则体现在税收公平方面。税收公平又称公平税负，主要包含两层含义：一是普遍征税，一是平等征税。通过税收，既可以保障国家财政来源，又可以减少纳税人之间收入上的差距，从而保障社会公平。?

第二，效率原则。效率原则也是行政征收的基本原则。就税收来说，效率原包含两方面的内容。一是指税收征收过程本身的效率，一是税收作用于社会政治经济的效率。公平和效率作为行政征收的原则，应力求兼顾。在处理问题时既要坚持原则，又要灵活多样，不可死板教条，要具体问题具体分析。公平和效率在每一具体问题上不可强求等量齐观，应是一种在质上、总体上的把握和追求。

第三，费用抵偿原则。这一原则主要是确定收费总额的问题，目的是费用逾越禁止。即作出的开支应用行政收费来抵消，而不应该使其成为公众整体承担的开支。不允许行政部门显著提高某一收费项目而为其它项目集资，或是补贴财政，或是挪做他用。计算支出时，应只计算行政部门在人力、物力方面的总体花费，不得考虑其它无关因素。

第四，对等给付原则。这一原则主要是在确定相对人具体交费额时应坚持的原则。一般情况下，对于因对公共设施、自然资源的使用权引起的收费，必须根据实际对等给付价值予以确定。在此不得根据“交易价值”、给付受领人的主观价值或其社会关系来量定收费额，收费应尽量与“真正”给付保持对等性。不能衡量或不适宜衡量某一真正给付价值时，如排污费，则必须采取与真实性最为接近的估计准则(可能性原则)，受领人的给付能力和社会因素以及给付对受领人的价值皆不在考虑之列。

三、行政征收的理念

(一)行政征收的法理基础

经济基础决定上层建筑。如果没有了财政资金的支持，国家机器就不能正常运转，整个国家就会瘫痪。所以，财政资金可以说是一个国家的命脉。那么财政资金从哪里来呢?国家是人民的国家，自然应由全民共同来承担，由具有纳税能力的人来承担。其次，随着经济的发展、社会的不断进步，国家也要不断地提高人民的生活水平及福利待遇，同时为实现社会公平，接济社会贫弱者，也同样需要社会的支持，需要全社会来承担。税收是解决这一问题的良好途径。?

我国行政征收制度的建立和实施，也具有法律上的依据。我国宪法第五十六条：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”，在宪法上规定了公民纳税的义务。为实施宪法，我国又制定了《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《消费税法》等法律，对宪法进行细化、具体化，规定了哪些人需要纳税，根据什么标准纳税等。行政收费之所以存在，也有其理论上的依据。最根本的理由在于：特别支出由特别收入来满足。与行政税收这种“普遍性收入”相比，行政收费是一种“特别收入”，是由于行政机关在针对个别人提供特定服务产品过程中的特别支出引起的。特别支出不应以税收来满足，应由受益相对人或其它特别义务主体独自承担。其次，行政收费存在的客观理由，是行政收费在弥补实际上的财政拨款不足。但行政收费是针对特别支出的，应贯彻“费用抵偿原则”，不能擅自提高收费标准产生盈余来弥补财政不足。否则，则属于乱收费，是应该禁止的。

再次，行政收费存在的理由是国有资源有偿使用理论。为保护资源，对资源进行合理开发利用，减少破坏和浪费，对受益人进行收费也是合理的。

(二)行政征收的理念

第一，法治是行政征收的基础[3]。法治首先是一种观念，有了法治观念才可能制订出良法。同时它也是一种行为准则。在良法的前提下，法治是一切行政行为公正合理的基础。[2]从税收法定主义的观点出发，“无承诺不课税”，“无代表则无税”说明的是，涉及公民财产的税收，要由最具广泛代表性的、完全反映民意的人民代表大会来制定，即所谓“法律保留原则”。行政机关行为时，只有从“权力本位”的旧观念中超脱出来，遵从“平衡”、“权利”、“法治”理念，唯法律至上，依法行事，才能够作到公正合理，才能够维护公民的合法权益，公民的意愿才能够得以真正地实现。

第二，公益是行政征收的目的[3]。真正地法治应以良法为前提，而衡量良法的主要标准就是看它是否以公共利益为目的，是否具有公意性。显然，只有在民主社会才可能提出法治问题，因为只有通过民主途径产生的法律才可能体现公意和保护公益，只有这种法律才能具有权威性和得到人们的尊重和遵守，从而达到法治状态。我国的法制建设越来越具有广泛的民主性，在立法、执法、守法等各个领域“法律保留原则”得到很好的遵循，体现了最广泛的民主性，代表了最大程度的公意。另外，从行政征收的目的来讲，行政收费和税收征收都是为了社会公益，前者是为了较小的、局部的利益，而后者是为了整体的、全局的社会公益。

第三，人权是行政征收行为的界限[3]。行政法的价值由“管理论”向“平衡论”、“权力本位”向“权利本位”的转变，更加突出了人权在一切行政行为中的至上地位。行政征收应以维护人权为己任和目标，人权是行政征收行为的界限和坐标。一切偏离、背离这一坐标的行为，都是不正当的，甚至是违法的，应予以撤消。当然，这里存在国家利益与个人利益的矛盾问题。要遵从法治原则、税收法定主义和“人本位”理念，运用精密的法律技术，正确处理好两者的矛盾，做到既不损害国家利益，又保护人权。在自然的状态下，人权始终是行政行为的界限。?

第四，程序是对行政征收的法律控制。程序公正是实体公正的前提和基础。即使是一部良法，没有公正、合理地程序，也只能说是一部扭曲、变形的法律，不能发挥其应有的作用。我国的行政征收制度，在程序法的建设中正向前迈进。虽然现在还没有行政征收程序法，但从法的精神、原则出发，事实上已经形成了一套行之有效的执法程序，并不断地加以补充和完善，使之最终合法化。合理、公正地程序，不仅能使法律、法规得到很好地执行，实现其最大效能，而且还能对执法主体起到监督、制约的作用。因为有了程序，就可以约束执法主体的任意性，使行政执法行为合乎理性，对于保护相对人的合法权益大有益处，实现程序的控权功能。

四、行政征收的功能

行政征收是国家财政的主要来源，国家财政支持整个国家机器的正常运转，并调控着国民经济的发展。同时，公平、人权也是其最终的价值目标。

第一，国家功能。

（1）敛财功能。[4]聚敛钱财或称“集中收入”是征收的基本功能，是征收产生的直接动因。因为任何一个国家都需要征收中的税收为其强制性的筹集资金作为国家财政的主要来源，以便维护国家机器的正常运转。比如英、美、日等发达国家，[5]税收占财政收入的90%以上。我国税收大约占同期财政收入的85%以上。所以说，敛财是征收的主要功能。

（2）调节功能。[4]因为税收是国家一切政治、经济活动赖以进行的物质基础。在现代社会，税收的调节功能日渐重要。税收是参与国民收入分配的重要手段，是对利益的均衡和重新分配，必然对国民经济的各个领域产生深刻影响。收费也同样如此，通过收费，可以实现对有限资源和准公共产品的合理利用，提高使用效率。对各个社会来说都是如此。因此，科学的征收政策，完善的征收立法，使征收征之有节，分配有度，必然对经济发挥积极的作用。

第二，实现社会公平负担，维护社会公平。②税收是国家财政的主要来源，国家财政维系国家机器的正常运转，所以说，根据法律、法规，所有有义务纳税的人都要照章纳税(任何人不得游离于法律之外)，并且规定了税率制度，根据具体的负担能力分别课税。这不仅体现出社会公平精神，而且也体现出了真正意义上的法律面前人人平等精神。而行政收费贯彻“受益者负担”而不是“按支付能力负担”原则，这样也可以实现社会公平。因为对准公共产品的消费具有不同程度的排他性，从而只能有一部分人获得。对于这样的公共产品，如果贯彻“按支付能力负担”原则，由全社会共同负担，显然是不公平的。所以要维护社会公平，就要实行“受益者负担”原则。要求特定利益获得者为给他们带来利益的行政给付作对等给付，这样不但实现了当代社会成员的负担公平，而且追求当代与未来社会在享有自然资源上的平等负担。

第三，实现公意，扩展人权。③无论是税收征收还是行政收费，都有一个共同的目的，那就是为了社会公益。而公共利益的最大化实现也正是公意所在。所以，可以说，行政征收的最终目的是为了实现社会公意。从人权的角度讲，公意与人权有着必然的联系。笔者认为，公意是人权的载体，是人权的集合与外在表现。所以，公民的意愿不断地得到满足人的权利自然就会得以实现，人权就能够得到进一步地扩展。这也正符合了人权的流动性、发展性等特征。人权是流动的、不断扩展的，随着社会的进步、经济的发展，人权的内涵会更加丰富、丰满。

注释：

①据国家发展计划委员会关于贯彻实施《中华人民共和国价格法》有关问题的通知（一九九八年四月十日计价检[1998]614号），关于国家行政机关的收费问题。《价格法》第四十七条，将国家行政机关的收费，作为一种特殊的价格形式，作了原则规定，收费的具体管理办法由国务院另行制定。在收费的具体管理办法出台之前，仍按现行有关规定进行管理和监督检查。

②毫无疑问，一国政府能力强弱取决于国家财力大小。国家财力主要由下列方式提供：增发货币、发行国债、征税和收费、税费特别是税，是国家财力的主要来源和政府能力的基本支持力量。自近代以来，各国通过税收形式从社会收入中获得财政收入在整个财政收入中所占比重日渐提高，许多西方发达国家高达90%以上，因而有学者将近代国家称为“租税国家”或“税收国家”。

③例如岂埃尔创立的税收保险说，认为国家保护了人民财产和社会公共秩序，人民因此就应向国家支付报酬。国家与国民之间的关系如同保险公司与投保者的关系，税收就是国民向国家交纳的保险费。再例如以维克塞尔、格伦采尔、林达尔等为代表人物的税收价格论，认为国家可以分解为构成国家的个人，国家满足公共需要就是满足每个人共同的私人欲望，因此，个人纳税就象为满足私人欲望而购物时所支付的价款。

参考文献：

[1]姜明安：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2000年版。

[2] 沈开举：《行政征收研究》，人民出版社2001年12月版。

[3] 张守义：《税法原理》，北京大学出版社1999年版。