商事制度改革方案精选(九篇)

第1篇：商事制度改革方案范文

【范文1：工商局2016年工作总结及2017年工作计划】

2016年，新会区局认真贯彻落实上级部门的工作部署，以深化改革服务全局，强化服务发展、市场监管和消费维权工作，为建设幸福新会做出新的贡献。

一、深化商事制度改革成效显著。

实行登记注册、消费维权等四大工商业务“同城通办”，办理业务2499宗;牵头区各相关单位实施“五证合一、一照一码”改革，发放“五证合一”执照742宗;并推出“江门工商”微信预约服务，落实商事主体登记注册标准化审核办法，实现简单登记事项“立等可取”，进一步激发创业活力。截至10月底，全区新发展市场主体7992户，同比增长22.35%，市场主体总数达51461户。

二、推进“雏鹰计划”措施得力。

积极推进小微“双创”工作，推动71家个体户转型升级为企业，鼓励支持传统企业“上网触电”，推行电子商务企业集群注册，扶持小微企业品牌创新，注册商标54件，积极优化融资服务，助力小微企业融资37.92亿元，全力扶持小微企业发展壮大。

三、事中事后监管扎实推进。

加大监管执法力度，全局共办结案件566宗。推进协同监管和信用监管，按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的要求，厘清监管职责。认真落实年报公示、信息抽查、经营异常名录等规定，将3460户未按规定公示信息的经营户移入异常名录。公示2014年度“守合同重信用”企业133家，推荐新会陈皮村市场和新会长隆古典家具城作为2015-2016年度省诚信示范市场，进一步营造诚信自律的社会氛围。

四、消费维权工作务实有为。

做好消费宣传引导，通过主流媒体53篇新闻报导，上线《法律在线》节目11期;深化“诉调对接”和“诉转案”工作机制，将9宗违法线索移转至办案单位;建立快速处理机制，高效处理消费投诉744宗;探索跨区异地投诉举报处理方式，解决3宗跨区异地消费纠纷。

2017年重点工作举措

一、继续深化商改，推进“五证合一”改革，落实电子营业执照试点工作。

二、推进小微企业“双创”工作，认真落实江门市小微企业“1+15”优惠政策。

三、推动事中事后监管，完善监管机制，强化信用监管和协同监管，探索综合执法模式。

四、加强消费维权基础建设，完善消费维权机制，抓好网络消费维权工作。

【范文2：工商局2016年工作总结及2017年工作计划】

一、深化改革，积极作为，2016年各项工作取得新成果

2016年，新会区工商局在市工商局和区委区政府的正确领导下，改革创新、奋发有为，全面深化商事制度改革，建立健全事中事后监管，全力服务地方改革发展，各项工作取得了新成绩。

(一)持续深化商改，市场主体数量持续增长。

扎实做好商事制度改革各项工作。与11家商业银行签订合作协议，试点推行工商登记银行导办服务，进一步拓宽工商登记渠道,节省企业办事成本，完成11宗银行导办登记业务。在“五证合一、一照一码”改革的基础上，于9月1日稳步推开“九证合一”登记制度改革，将办理九个证的1个半月时间缩短至3个工作日，深受企业欢迎。并于11月1日起，顺利实施个体工商户营业执照和税务登记证“两证整合”改革，改革至今，已核发新登记个体户“两证整合”营业执照385个。

全面推进工商登记其他改革。从今年7月起，推行外商投资企业登记“一局多点、远程核准”改革，在区行政服务中心工商窗口即可就近办理外资企业登记业务。简化迁移登记审批流程，变“迁出、迁入地多门办理”为“一门一网办结”，共为51户企业加速办理跨区迁移登记业务。积极配合区府推动“邑门式”服务，为申请人提供“一站式”业务通道。

在多重改革创新叠加效应之下，我区改革红利继续释放，2016年，全区新发展市场主体7266户，市场主体总数达55147户，同比上升7.16%;新增注册资本43.07亿元，同比增长20.06%，注册资本总量达323.26亿元，同比增加25.66%。

(二)全力推进创业创新，市场经济活力有效激发。

小微双创工作成效显著。抓好“小微名录”、“经营负面清单”、商事登记“双告知”、“微信公众服务”等工作，推动小微企业数量增长，新增小微企业1300户，超额完成全年任务指标。跟踪落实资金支持，主动优化动产抵押登记和股权出质登记服务，2016年共为企业融资35.2亿元;切实落实好江门市“1+15”政策，共有302户企业享受到政策补助，帮扶资金共217万元;积极筹备无限极经销商集群登记工作，主动向区政府申请人员、经费、办公场所等保障。

商标品牌建设获市长、副市长批示。今年，新会区局在市工商局、区政府的率领下，先后两次前往福建省安溪县，全面学习“安溪铁观音”证明商标管理使用的成功经验，并结合安溪茶产业品牌发展的主要做法和新会陈皮产业发展现状，撰写调研报告，逐级呈报区委区政府、江门市政府决策参考，先后获市长邓伟根、副市长许晓雄批示。省工商局也联合南方日报、广东广播电视台等省级主流媒体，对“新会陈皮”品牌建设情况进行宣传报道，提高“新会陈皮”的知名度。并以“新会陈皮”品牌发展的为引领，有条不紊推进“小冈香”“甜水萝卜”“司前不锈钢”、“新会小农占”“新会古典家具”“新会红木家具”“新会柑”“新会陈皮茶”“新会柑普茶”等集体商标和证明商标建设。组织近千家企业参加“商标品牌之路”系列知识讲座，上线“民声热线”、举办4.26知识产权大型宣传咨询活动，普及商标法知识，增强社会知识产权意识。今年，我区新增商标563件，新增了省著名商标1件，小微企业有效注册商标590件，预计将于12月底完成小微企业商标数量600件的目标。

(三)加强事中事后监管，信用联惩体系逐步形成。

认真部署年报公示和抽查工作。多次召开专题会议，实行包干责任制，强化宣传工作，督促市场主体履行信息公示义务。全区2015年度企业年报率90.31%，高于江门市平均水平，个体工商户年报率88.66%，圆满完成年报任务。积极开展企业公示信息抽查，于2016年5月随机抽查231户企业公示即时信息情况，于2016年9月在全区率先应用“双随机”抽查系统开展年报抽查，共抽查238户经营主体，顺利完成抽查任务。

逐步推进信用惩戒和市场诚信建设。全面建立经营异常名录管理制度，将5307户不按规定履行信息公示义务，隐瞒真实情况、弄虚作假或通过登记住所无法联系的市场主体列入经营异常名录或标记为经营异常状态，向社会公示。严格执行法定代表人任职限制制度，对法院通报的“老赖”限制其担任企业高管，形成失信联合惩戒机制。

(四)强化市场监管执法，公平竞争秩序得以保障。

聚焦市场监管执法主业，强化执法力度，全区工商系统全年共查处经济违法案件423宗，有力打击了违法行为，规范了市场秩序。

认真做好综合执法工作。大力整治不正当竞争行为，立案处理不正当竞争行为案件29宗，案件数量同比增长141.67%。抓实房地产广告、非法集资广告、教育培训广告等专项整治，共立案查处违法广告25宗，案件数量同比翻了两番。加大对商标侵权、商业贿赂、打击制假售假、走私违法行为的查处力度，净化市场环境。

突出重点领域监管执法。强化网络交易市场监管，共查处网络商品交易及有关服务违法案件24宗，调解网上消费投诉纠纷72起，查处网络虚假宣传案件10宗。开展流通领域农资商品质量抽检和监管，立案查处农资违法案件19宗。狠抓安全生产工作，加强检查督导，排查存在各类安全隐患户数1113户，立案查处无照经营232宗，引导办照169户，向其它部门通报156户次。全力以赴做好创卫迎检工作，共约谈市场开办方19家，检查市场经营户2826户次，规范亮照经营536户，责令停业整顿25户，圆满完成迎检任务。推进创建“无传销县区”创建工作，经市无传销市(区)认定工作小组认定为“无传销市(区)”。

(五)强化消费维权作用，消费环境得到有效改善。

消费维权综合体系建设不断加强。切实做好交通工具、家用电子电器、洗涤等领域的消费纠纷调解工作，全区共受理消费者来访、来电投诉745件，为消费者挽回经济损失970万元。构建12315快速反应体系，有效处理12315系统分发的申诉、举报和投诉等任务899条。推进12315“五进”工作建设，在古兜温泉、圭峰山风景区、小鸟天堂等新建立一批消费维权服务站，全区共有工作站39个，实现了全部景区、大型商场、超市、企业和市场均已建站的目，零距离解决群众问题。同时，积极配合省、市工商局，对服装鞋帽、家用电子电器、儿童用品、汽车配件等商品开展线下、线上抽检，共完成抽检任务85批次。

消费维权宣传领域有效拓宽。强化立体化宣传，通过主流媒体发表62件消费维权类通讯报道;组织开展3.15大型宣传咨询活动，高效处理中央电视台3.15晚会热线接受的投诉举报事项3宗;开展消费维权知识讲座，引导经营者守法诚信经营;上线“法律在线”8次，以案说法剖析维权案例;通过平安新会栏目，宣传“同城通办”消费维权便捷服务模式。

(六)强化干部队伍建设，履职能力水平有效提升。

科学推进工商队伍建设。稳妥落实机关“新三定”方案，完成机关内设机构和人员调整，明确16项主要职能，促进队伍履职尽责。强化全系统业务培训工作，先后组织377人次参加“九证合一”改革、市场监管等34场业务培训教育，进一步提高队伍的履职能力。

全面强化党的建设。深入开展“两学一做”学习教育，开展5次专题研讨、17次党课辅导，荣获演讲比赛二等奖，并创新开展微课堂、撰写“微心得”等系列活动，着力党员队伍的党性修养。扎实推进党建工作，顺利完成5个党支部及机关党委的换届选举。加强党风廉政建设，认真落实党风廉政建设和反腐败工作，强化风险防控和作风监督。同时，扎实推进非公党建工作，深入调查摸底，建立小个专党建工作联系点，主动联合区委组织部、区团委部署推进非公党团建“百日攻坚”行动，选派党员干部到个体私营协会党组织挂任第一书记和党建指导员，努力实现党的组织和党的工作“两个覆盖”。目前，辖区已建立非公党组织293个，其中单独组建的党组织265个，联合组建的党组织28个，党员人数3200多人。

二、卯足干劲，趁势而上，推进2017年全区工商行政管理事业全面进步

(一)全面深化改革，持续激发市场经济活力。

继续推进商事制度改革，完善“多证合一”改革，加快推进电子营业执照和全程电子化登记改革试点工作，积极深化工商登记银行导办服务试点工作。全力抓好小微双创建设，认真抓好指标任务督办落实，指导无限极经销商集群登记，顺利落地新会。进一步推动商标战略实施，引导企业运用商标品牌，实现产业转型升级。认真做好非公党(团)建工作，力争在“小个专”党(团)组织“两个覆盖”上实现新突破。

(二)强化事中事后监管，着力打造现代化市场监管模式。

全面深化“双随机、一公开”监管，逐步建立相关市场监管部门的联动机制。进一步完善落实联合惩戒机制，制定完善信息共享、联合惩戒各项制度和规则。加强竞争执法，加强市场综合治理力度，净化市场环境。

(三)提升消费维权效能，切实维护消费者合法权益。

继续强化流通领域商品质量监管。认真落实商品质量抽检和后续处理工作，围绕投诉热点问题，加大对侵害消费者权益违法行为的查处力度。加强消费维权网络体系建设，继续深化12315“五进”工作，抓好诚信经营示范街、示范店建设，不断提升消费维权工作水平。

第2篇：商事制度改革方案范文

按照县委全面深化改革领导小组要求，我局认真对照《县委全面深化改革领导小组2018年工作要点》和《县委全面深化改革领导小组2018年工作台账》，结合政务服务工作实际，狠抓改革举措落实，切实推进2018年县委确定的各项改革任务，现将工作推进情况报告如下：

一、完成情况

县委全面深化改革领导小组2018年工作要点和工作台账任务中涉及我局的改革事项主要是：“深化‘放管服’改革”中的“制定创新政务服务监督管理体制机制改革方案”和“制定XX市招商引资项目审批‘一站式’服务办法”两项内容。我局高度重视深化改革工作，将其纳入单位年度工作安排，多次召开会议研究部署。对县委县政府关于深化改革的新目标、新要求及时传达到每一位干部职工，并将责任分工逐个分解到相关科室进行实施。针对改革事项，进一步明确改革重点、任务和举措，着力推进各项改革举措落地见效。

一是根据中办、国办《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》、《XX省深化“放管服”改革“六个一”行动实施方案》（XXX发〔2018〕34号）和《XX市人民政府办公室关于印发XX市招商引资项目审批“一站式”服务办法（试行）的通知》（XX办规〔2018〕1号）等要求，我局负责起草了《XX县招商引资项目审批“一站式”服务办法（试行）》，通过征求县委编办、县招商局、县发改局等各相关部门意见建议，反复修改提请县政府常务会议审议通过，并于2018年12月15日下发了该办法。    

二是因目前省、市级未出台《创新政务服务监督管理体制机制改革方案》，因此我县尚未制定相应的改革方案，待省、市级出台后，我局将及时跟进制定相应的改革方案报县人民政府审定。

二、落实成效

统筹创新工作机制，逐步形成重大项目建设全过程服务体系。通过制定《XX县招商引资项目审批“一站式”服务办法（试行）》，积极推行招商引资项目审批“一站式”服务。围绕一支专业队伍负责招商引资、一支审批队伍负责项目审批落地，一支服务保障队伍负责一站式服务的制度设计理念，努力构建一流营商环境。通过以项目总协调人制度为核心的制度设计，形成互为支撑、相互衔接、构建体系、形成合力，进一步实现审批更简、服务更优的营商环境，为破解我县招商引资重大项目审批难、落地难等问题，促进投资项目快速落地提供保障。

三、下步打算

在今后的工作中，我们将进一步提高思想认识，强化组织领导，压实工作责任，深刻把握全面深化改革一系列新思想、新论断、新观点、新部署和新要求，做好三个方面的工作：一是强化政治责任。坚持把抓改革作为重大的政治责任，切实提高认识，盯紧目标任务、狠抓工作落实、倒逼工作进度，确保各项改革总体推进有序。二是切实履行主体责任，对改革任务和具体事项，带头研究部署、带头挂帅实施、带头包抓落实，把改革工作抓实抓细抓到位，确保各项改革部署落到实处。三是围绕县委提出的工作要求，结合政务服务实际，提前谋划好2019年各项改革工作和特色亮点工作。

 

 

第3篇：商事制度改革方案范文

关键词 商事制度 烟草专卖 机构改革

作者简介：吕雷声，浙江省烟草公司温州市公司副经理。

商事登记是指商事主体或商业主体的筹办人，即行政审批的申请人为了设立、变更或终止商事主体资格，依照法律法规及其实施细则的规定，将登记事项向营业所在地登记机关提出申请，并经登记机关审查核准，载于商事登记簿的综合法律行为。商事登记制度改革，是对工商登记与监管的一次创新，成为推动政府职能转变和行政体制改革的突破口。

一、商事登记制度改革的导向及主要内容

2013年3月14日， 全国人大第十二届第一次会议批准通过《国务院机构改革和职能转变方案》，启动了工商登记制度重大改革，全力构建“宽进严管”的工商登记管理制度体系。

（一）工商登记程序由“先证后照”向“先照后证”转化

《国务院机构改革和职能转变方案》规定，“对按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度。” 商事登记制度改革遵循便捷高效、规范统一、宽进严管的原则，改革商事主体资格登记与经营资格许可审批相分离，将大部分的“前置审批”改为“后置审批”，经营者先办理营业执照便可从事一般生产经营活动，对必须经审批的，再办理许可审批，在取得“证”后，开展相关经营。

这一举措可以让更多的经营主体进入市场，活跃市场经济，但是，也可能会导致商事主体在后置审批许可环节遇阻，致使市场上出现大量的“有照无证”现象，给市场监管带来新的压力。

（二）注册资本由实缴资本制向认缴资本制转化

改革前，公司注册资本实行实缴登记制。改革后，取消公司注册资本最低限额，实行由公司股东（发起人）自主约定认缴出资额、出资方式、出资期限等，并对缴纳出资情况真实性、合法性负责的制度。

注册资本由实缴登记制改为认缴登记制，大大降低了商事主体进入各自经济活动的门槛，有利于实现社会经济资源的优化配置，但由于降低了注册登记门槛，客观上又可能会助长空壳公司、皮包公司的兴起。

（三）住所登记由允许“一址多照”和“一照多址”

改革前，住所登记需要审查住所用途和使用功能，实行“一址一照”。改革后，放宽工商登记条件，降低准入门槛，申请人提交住所使用证明，工商机关不再审查住所用途，允许“一照多址”、“一址多照”。

这意味着申请人只需提供场地必要的司法证明或行政管理证明即可，虽有利于程序的精简，但也加大了各行业主管部门对市场秩序管理的难度。

（四）年检方式实行年度报告制

改革前，企业和个体工商户实行年检（验照）制度，市场主体退出市场主要是注销和吊销两种方式。改革后，取消企业年审，实行企业年报备案制度。同时增加市场主体退出市场增加经营异常名录制度，对违反商事登记有关规定的商事主体，从商事登记名录中剔除，归纳到异常名录。

企业年度报告制度通过在公共平台公布企业的经营状况， 增加企业相关信息的透明度，强化企业的社会监督，节约行政资源，提高监管效能。

（五）注册登记的电子化

网上申报、网上受理、网上审批、网上注册，实行“全流程、无纸化”网上办理，实现商事登记全流程电子注册。此举极大简化了注册登记程序，提高了注册登记效率，一方面为市场主体的登记带来便利，另一方面也对后置行政审批的效能形成了“倒逼”机制。

二、商事登记制度改革对烟草零售许可证管理的影响分析

在原来的商事登记制度体系中，烟草零售许可是烟草零售市场主体工商登记的前置条件。改革后，“宽进严管”的制度体系，对烟草零售许可的准入审批及后续管理均产生了诸多影响。

（一）先照后证流程的影响

改革后实行“先照后证”，将办理工商执照作为烟草零售许可的前置条件，彻底改变了烟草零售许可办证的管理流程。这就意味着，若想进入烟草零售行业，必须先行取得营业执照，再行申请获得烟草专卖许可证。一方面，若烟草行政主管部门未能及时改进许可审批制度，使经营资格审批滞后于商事主体的经营活动，将产生监管的空档;另一方面，若经营主体法律意识不强，取得营业执照后仍从事烟草销售，将导致“有照无证”现象的增加，给卷烟市场监管带来新的压力。

（二）进入门槛降低的影响

《烟草专卖许可证管理办法》要求根据辖区内的人口数量、交通状况、经济发展水平、消费能力等实际情况综合确定卷烟零售点设置布局，以保证有序的卷烟市场环境，保护零售户和消费者利益。由于商事登记制度改革降低了注册登记门槛，大量商事主体进入市场，将导致烟草专卖零售许可证潜在申请主体及实际经营主体的增加。在全球控烟的大环境下，这一变化将烟草零售许可证的总量控制和后续监管带来一系列不利影响。 （三）经营资金认定的影响

《烟草专卖许可证管理办法》第十四条第（一）项规定申请烟草专卖零售许可证的条件之一是“有与经营烟草制品零售业务相适应的资金”，而且现代零售终端的建设，也要求零售户有一定的资金投入保障。烟草零售许可如何遵从商事制度改革精神，降低许可证的申请条件，是否取消资金的限制以及采用“认缴制”，同时，若按照起初认缴资金可以为零执行，是否会对日后烟草零售的经营资金链产生一定的不良的影响。这些问题，值得在实践中认真思考和科学应对。

（四）登记住址放宽的影响

改革后住所登记允许“一址多照”和“一照多址”，申请人提交住所使用证明即可登记，工商登记机关不审查住所用途和使用功能，而《烟草专卖许可证管理办法》第十四条第（二）项规定“有与住所相独立的固定经营场所”。在商事登记改革的背景下，如何依法认定烟草专卖零售经营场所的固定性以及独立性，同时，由于许可证、营业执照在零售户经营地址这一登记事项上可能产生不一致，给后续的监管也提出了新的挑战。

（五）电子登记制度的影响

实践中，申请人一般以书面方式提出申请，对于申请人的申请，烟草专卖行政主管部门经过形式审查后，认为申请事项依法属于本机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，予以受理。之后再进行实质审查，包括书面审查和实地核查。商事登记制度改革推行全程电子注册登记制度，这也是烟草专卖许可需要与时俱进简化程序、提高效率，优化改良的方向。

三、商事登记制度改革后加强烟草零售许可管理的对策建议

在商事登记制度改革的背景下，烟草专卖部门作为行政管理部门，应立足于法律法规，顺应商事登记制度改革要求，合理调整烟草零售许可监管制度，改进和加强管理，推进行政审批制度改革，从而不断巩固和加强烟草专卖制度。

（一）灵活处置，设定资金准入条件

1.合理使用自由裁量权。《烟草专卖许可证管理办法》用对经营资金的表述是“相适应的资金”，对具体的数额并没有规定，各地烟草行政主管部门可以根据当地的总体经济水平，人均收入水平、卷烟销售数等相关指数进行权衡确定。

2.采用资金认缴制。根据商事制度改革精神，应由实缴制转为认缴制。可以通过签订承诺书的形式实行经营资金的认缴，承诺其有必要的资金投入，顺利开展后续经营活动。

（二）区别对待，坚持营业场所固定、独立原则

通过区别对待的办法实现经营场所照址相衔接，属“一照一址”的，以工商营业执照登记住址为经营住址，办理烟草零售许可证;属“一照多址”的，坚持一个住址办理一个烟草零售许可证;属“一址多照”的，按“受理在先原则”，为该住址办理一个烟草零售许可证。

（三）及时跟进，杜绝许可管理空档

1.健全部门联动机制。推广建立部门监管信息共享机制，形成统一、开放、竞争、有序的市场准入机制和后续许可管理体系。强化应用商事主体信息公示平台，多渠道加强与商事登记部门的信息实时互通，有针对性地开展巡查监管，督促监管对象在办理许可后再开展经营业务，确保经营项目中含有烟草专卖许可审批事项的商事主体尽快申领专卖许可资格，实现登记、审批、监管三个环节信息的无缝对接。

2.加强并完善无证户管理。对于持有工商营业执照的无证户，区别对待。对于符合烟草专卖零售许可条件和布局规划的无证户，应协助办理许可证;对于有条件达到要求但尚未达到的，在规定期限内达到专卖要求后，为其办理专卖零售许可证;对于不具备经营条件或不符合布局规划的，应坚决予以取缔，并函告商事登记部门变更登记范围或注销执照。

（四）创新流程，推行电子化审批模式

在形式审查阶段，逐步引入并着力推行网上申请、网上受理，通过网络对于申请人的申请进行形式审查，不符合法定条件的，作出不予受理或不受理决定，程序终结;符合法定条件的，予以受理，申请人再向烟草专卖行政主管部门填报格式文本。烟草专卖行政主管部门在形式审查后，再对已受理的行政许可开展实质审查。此举一方面符合行政许可改革趋势，方便社会公众、降低办证成本;另一方面提高烟草零售许可的行政效能，在新形势下巩固专卖制度。

（五）依托改革，加强烟草零售后续监管

1.借助商事主体经营异常名录制度加强监管。商事登记制度改革的一个重要内容，是将有违法违规行为的市场主体列入经营异常的“黑名录”，定期向社会公布，提高企业“失信成本”。依托这一制度，将被依法取消经营资格的卷烟零售户，纳入异常名录，创造公平、规范与自律的卷烟市场秩序。

2.借助多元化的市场监管模式创新监管方法。改进市场检查工作机制，由以往的定期检查与日常检查方式转变为运用“5+2”、“白+黑”错时检查、交叉检查等多种方式，加大对辖区市场违法违规经营活动的精准查处。同时建立违法行为曝光机制，定期在媒体曝光违法零售户，全面强化日常监管力度。

3.借助部门监管信息共享机制加强监管。不仅要加强内部各部门协作，更要重视与公安、工商、运管等部门的深度联合，畅通信息共享平台，建立无证（照）经营、证照不符等行为监管情况通报制度，构建多元协同执法工作机制。

第4篇：商事制度改革方案范文

一年来，我局深入贯彻落实党的精神以及中央全面依法治国委员会第一次、第二次会议精神，全面落实《法治政府建设实施纲要（2015—2021年）》《云南省法治政府建设规划暨实施方案（2016—2021年）》和《红河州法治政府建设实施规划（2016—2021年）》《**市法治政府建设实施规划（2016—2021年）》，按照市委“3456”工作思路和市委二届五次全会的决策部署，切实加快“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”进程，深入推进依法行政，认真开展依法行政执法工作，以市场监管、法治先行理念为先导，多措并举，着力提升全局法治意识和履职能力，营造市场主体依法生产经营、诚信守法的良好市场秩序法治氛围。现将2021年度我局的法治政府建设工作总结如下：

一、认真落实云南省《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》《党政主要负责人述法办法》，把法治政府建设与经济社会发展同部署同考核同奖惩

认真落实《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责实施办法》和《**市党政主要负责人述法办法(试行)》，按要求上报《2021年**市市场监督管理局党政主要负责人述法报告》，撰写《**市市场监督管理局2021年度党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责情况报告》。

成立以党委书记、局长为组长，分管副局长为副组长，各科、室、队、所负责人为成员的法治建设工作领导小组，形成主要领导总体抓，分管领导具体抓，相关部门配合抓的工作局面。并将法治建设、依法治市工作与其他业务工作同部署、同检查、同考核，做到年初有布置，年中有督导，年终有考核。

二、按要求报告上一年度法治政府建设情况

我局每年度都按时上报法制政府建设工作报告，2021年，按照通知要求提交了《**市市场监督管理局法治政府建设工作推进情况自查报告》，2021年初按撰写提交《**市市场监督管理局2021年度法治政府建设工作报告》。

三、弘扬宪法精神，把贯彻实施宪法摆在法治政府建设的突出位置

一是加强行政执法队伍依法行政能力的教育培养，把宪法法律和市场监管法律法规及规章等纳入干部教育培训总体规划，列为干部教育培训必修课。通过学习不断更新自己的法律知识，强化宪法意识、依法行政意识、依法决策管理意识。

二是积极开展“12.4”国家宪法日及“宪法宣传周”活动，营造法制宣传工作的良好氛围，引导公民牢固树立宪法法治意识，弘扬宪法精神，维护宪法权威。

四、合理确定政府及部门职责权限，构建职责明确、依法行政的政府治理体系

在2016年三合一清理权责清单工作的基础上，深入梳理行政许可、行政处罚、行政强制、行政检查、行政奖励等行政职权，积极开展行政权力清单的编制及完善工作，并将编制完成的权责清单经市编办审议通过并公布。在此基础上，积极推行权责清单动态管理，结合法律法规调整而变动的事项，及时对权责清单进行动态调整和完善，2021年机构改革又增加了价格、知识产权等职权，及时更新梳理行政职权共计8类，分别是行政许可11项，行政处罚1583项，行政强制55项，行政检查71项，行政确认7项，行政奖励10项，行政裁决2项，其他行政职权26项，共计1765项；行政职权对应的“责任事项”共计15539项，“追责情形”共计9766项。确保市场监管“法无授权不可为，法有授权必须为”的法定职责。

五、不断深化政务服务事项“八办”改革和“证照分离”“多证合一”各项改革

（一）不断深化政务服务事项“八办”改革

1.“集中办”开展情况

我市政务服务中心于2021年6月底正式投入使用，中心进驻了公安、自然资源、税务、住建、道路运输管理、残联、市场监管等28家设独立窗口的市级部门及企业；财政、审计、退役军人、烟草专卖等16家单位纳入综合窗口；进驻窗口工作人员107人。除涉密、有特殊场地需求的事项外，中心进驻集中受办理事项700项，占全市行政职权及公共服务事项总事项数的86%，基本实现了政务服务事项的“集中办”，企业和群众办事只进“一扇门”。

2.“规范办”开展情况

一是结合企业和群众实际办事需求，完善省级推送到我市的政务服务事项，确保实现省、州、县、乡、村事项要素“五级十二同”，即做到业务手册和办事指南规范化、标准化，实现全市同一政务服务事项无差别受理、同标准办理、均等化服务。二是将市、乡（镇）、村政务服务事项标准化清单全部录入网上平台事项管理系统，建立动态调整和维护管理机制实现政务服务事项一库汇聚、应上尽上。同时，我市在政务服务事项的完善过程中对依申请办理的6类行政权力事项和公共服务事项的办事指南的办事材料、申请表单、办理流程、办理地点、办理时间等要素做到规范、准确。

3.马上办、网上办、一次办、不见面办、就近办、全市通办开展情况

我市印发了《**市人民政府办公室关于公布市级第一批“马上办、网上办、一次办”事项清单的通知》（**政办发〔20**〕133号），梳理形成了《**市级第一批“马上办、网上办、一次办”事项清单》，其中“马上办”事项278项，“网上办”事项720项，“一次办”事项609项；印发了《**市推进“互联网+政务服务”工作领导小组榜公示关于公布市级“马上办、网上办、一次办、不见面办、就近办、全是通办”事项清单的通知》，梳理形成《**市级“马上办、网上办、一次办、不见面办、就近办、全市通办”事项清单》，其中，“马上办”事项407项、“网上办”事项692项、“一次办”事项723项、“不见面办”事项125项、“就近办”事项147项、“全市通办”事项85项。

目前，改版升级的政务服务平台于12月1日上线运行，全市政务服务事项处于动态调整及进一步规范中，根据省级要求，我市“网上办”事项可办率达95.5%，共1170项，符合省级考核指标要求。

（二）不断深化“证照分离”“多证合一”改革

1.切实加强组织领导，层层压实工作责任

根据国务院《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》(国发〔20**〕35号）和云南省人民政府关于印发云南省全面推开“证照分离”改革实施方案的通知（云政发[20**]62号）、红河州人民政府关于印发关于印发红河州全面推开“证照分离”改革实施方案的通知（红政发[20**]55号），**市召开会议认真学习领会会议精神，**市人民政府结合实际制定出台了《关于印发**市全面推开“证照分离”改革实施方案的通知》（**政发〔20**〕152号），文件从总体要求、重点任务、保障措施等方面明确了工作目标、改革方式，要求充分认清“证照分离”改革的重要性、复杂性和艰苦性，对国务院明确的第一批106项涉企行政审批事项，分别按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化准入服务等4种方式实施“证照分离”改革。

**市市场监督管理局相继出台了《**市市场监管局关于转发<红河州工商局关于转发深入推进我省“多证合一”改革工作的通知>的通知》（**市监发〔20**〕70号）、《**市“多证合一”改革领导小组办公室关于进一步推进“多证合一”信息共享工作的函》（**市监函〔20**〕2号），要求各相关部门严格按照红河州“多证合一”改革领导小组办公室文件精神尽快落实“多证合一”信息共享工作。

2.全面推开“证照分离”改革，优化准入服务

**市于20**年12月29日全面推开“证照分离”改革，落实第一批全国推开“证照分离”改革具体事项共106项，其中：直接取消审批的2项，审批改为备案的2项，实行告知承诺的19项，优化准入服务的82项。对纳入“证照分离”改革范围的涉企（含个体工商户、农民专业合作社）行政审批事项，分别采取以下4种方式进行管理：一是直接取消审批。二是取消审批，改为备案。三是简化审批，实行告知承诺。四是完善措施，优化准入服务。

“证照分离”改革的推开，极大地促进了创业热情，截止2021年12月20日，**市共有各类市场主体40980户，其中：内资企业374户，注册资本(金) 710324.70万元；私营企业4865户，注册资本（金）**13882.19万元，投资者人数7619人，雇工人数31379人；个体工商户35396户，资金数额399500.21万元，从业人员73302人；农民专业合作345户，出资总额 29130.14万元，成员总数**461人。2021年1月1日至12月20日，全市新登记市场主体 6300户，其中：内资企业41户，私营企业846户，个体工商户5379户，农民专业合作社34户。

3.持续推进“多证合一”改革，加快推进信息归集共享

按照国家工商总局和云南省政府的总体部署及要求，**市于2015年9月29日，顺利启动了“三证合一、一照一码”；按照《云南省人民政府办公厅关于印发云南省“多证合一”改革实施方案的通知》（云政办发﹝2017﹞99号）文件要求，于2017年9月30日全面实施 “多证合一、一照一码”登记制度；按照云工商企注字﹝20**﹞10号《云南省工商局关于做好深入推进“多证合一”改革有关工作的通知》要求，于20**年5月整合22个部门的40项涉企证照整合事项；根据《云南省工商行政管理局关于调整“多证合一”改革整合事项的通知》（云工商企注字[20**]23号）、《红河州工商行政管理局关于调整“多证合一”改革整合事项的通知》（红工商企注字[20**]**号）文件要求，调整“多证合一”改革整合事项，“第二类医疗器械经营备案”不再作为“多证合一”改革涉企证照整合事项。

2021年1月1日至12月20日，**市市场监督管理局共核发统一社会信用代码营业执照 8408份。同时，对前置审批事项改为后置审批事项的，实行“双告知”制度，告知当事人领取营业执照后到相关许可部门办理许可证件方可开展经营活动，除通过国家企业信用信息公示系统（协同监管平台—云南）推送市场主体登记信息外，同时每月还以函的形式将市场主体登记信息抄告相关部门，确保各监管部门及时认领市场主体信息，做好监管工作。截止2021年12月20日，已抄告市场主体登记信息12期。

六、持续开展“减证便民”改革行动

商事制度改革极大地激发了市场活力，市场主体数量急剧上升，给注册登记窗口工作带来了很大压力，我局进一步完善首问负责制，实行限时办结制，窗口延时服务、预约服务、主动服务等便民服务，优化服务效能，提升服务质量。同时深入落实深化商事制度改革，大力推进改革新政的贯彻落实。

1.实行公司注册资本认缴登记制，取消了注册资金的最低限制和首次出资比例，降低了企业的准入门槛和准入成本。2021年1月1日至12月20日，办理公司登记698户。

2.稳步推进“先照后证”登记制度改革，切实履行了“双告知”义务。目前，仅保留了国务院决定保留的工商登记28项前置审批项目和法律明确的4项工商登记前置审批项目，31项企业变更、注销登记前置审批项目。对前置审批事项改为后置审批事项的，实行“双告知”制度，告知当事人领取营业执照后到相关许可部门办理许可证件方可开展经营活动，除通过国家企业信用信息公示系统（协同监管平台—云南）推送市场主体登记信息外，同时每月还以函的形式将市场主体登记信息抄告相关部门，确保各监管部门及时认领市场主体信息，做好监管工作。截止2020年12月20日，已抄告市场主体登记信息12期。

3.持续推进“多证合一”改革。严格执行《云南省工商局关于做好深入推进“多证合一”改革有关工作的通知》（云工商企注字﹝20**﹞10号）文件要求，企业在办理注册登记时,告知企业需要同步完成涉及“多证合一”整合事项的共享信息填报相关事宜。2020年1月1日至12月20日，核发统一社会信用代码营业执照 8408份。

4.实行企业名称自主申报，自2021年5月27日起，取消名称预先核准（包括企业、个体工商户、农民专业合作社名称预先核准）审批，改为企业（包括个体工商户、农民专业合作社）自主申报名称。

5.深入推进全程电子化办理企业注册，启用“一窗通”服务平台，实现企业注册登记无纸化并压缩企业注册时间。申请人可享受“只进一门、只对一窗、只用一网”的便捷高效服务。企业开办时间由原先的5个工作日进一步缩短为3个工作日。该平台有效地整合企业登记、公章刻制、申领发票、社保登记等各类企业开办事项和网上服务资源，集申请受理、审批核准、结果反馈等功能于一体，实现“登录一个平台、填报一次信息、后台实时流转、即时回馈信息”的企业开办服务功能，让多个政府部门在履职过程中“按需共享”，实现高效运行、科学决策、主动服务、智能监督、开放协同和韧性兼容等特色，进一步压缩企业开办时间，释放创业活力，提升办事效率，真正做到“让数据多跑路，群众少跑腿”，最大程度地释放了“互联网+政务”服务的改革红利。2020年1月1日至12月20日止，通过全程电子化登记企业442户，通过“一窗通”服务平台登记企业160户。

6.简化住所（经营场所）登记手续。认真贯彻落实《云南省市场主体住所（经营场所）登记管理办法》规定，放宽市场主体住所权属证明限制。放宽“一照多址”，市场主体在住所以外设立种植养殖基地、在同一楼宇或同一市场内开设分支机构，不再需要办理分支机构登记；放宽“一址多照”，突破一个地址只能登记一家市场主体限制。允许母子公司、基金公司与其管理公司或出具居委会、物业管理部门的证明，即可利用同一地址设立多个市场主体等三个放宽的规定积极开展工作，进一步放宽市场主体住所登记条件，简化登记手续，以最畅通的市场准入机制服务地方经济发展。

7.推进企业简易注销登记改革。按照《工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》（工商企注字﹝2016﹞253号）和《云南省工商局转发工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革指导意见的通知》（云工商企注字﹝2017﹞4号）文件要求，我局于2017年3月1日正式实施了企业简易注销。并于2021年4月深化企业注销便利化改革，优化注销流程，为企业提供在线办理清算组备案渠道；降低注销成本，为企业提供免费注销公告途径；精简材料，减少注销登记提交材料，与税务部门共享清税信息。2020年1月1日至12月20日止，办理企业简易注销174户，实现了市场主体退出便利化。

8.全面推行个体工商户全程电子化登记。在保留传统登记方式的同时，申请人通过“云南省个体工商户全程电子化业务办理”手机APP，在线申请个体工商户开业、变更、注销等业务，并同步领取电子营业执照。通过全程电子化业务办理，让最广大的创业主体充分感受商事制度改革带来的便利，最大程度地降低了创业的制度性成本。2020年1月1日至12月20日止，审核通过个体工商户全程电子化开业登记1487户。

9.认真贯彻落实省委、省政府“营商环境提升年”的总体部署和《市场监管总局 人力资源社会保障部 商务部 海关总署 税务总局关于推进企业注销便利化工作的通知》（国市监注〔2021〕30号）的工作要求，进一步推进商事制度改革和“只跑一次”改革，全面推行企业注销网上服务专区，实现企业注销“一网”服务，努力解决市场主体“注销难”问题。

10.全面实行“审核合一、一人通办”，制定下发了《**市市场监督管理局企业登记“审核合一、一人通办”工作规范的通知》（**市监发〔20**〕83号）文件、《**市市场监督管理局关于修订<**市市场监督管理局企业登记“审核合一，一人通办”工作规范>的通知》（**市监发〔2021〕36号），实现除特殊登记业务外，企业登记受理、审查、核准等业务全程由同一登记人员负责，简化了程序，提高了注册登记便利化水平。

七、创新市场监管方式，实行综合监管，推广随机抽查，探索“智能”监管

1.组织全局干部职工认真学习及研究《优化营商环境条例》等法律法规的相关规定，深刻领会国家在持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革方面的勇气及决心，结合市场监管自身的工作职责，将条例规定认真落实到实际工作中，特别是对其中提到的“创新监管方式”进行深入研究，探索未来监管的新模式，新方向。

2.起草市场监管部门及全市的“双随机一公开”工作制度及方案，从市场监管部门开始运行，逐步推开。整合全市各执法部门“一单两库”，即随机抽查事项清单、市场主体名录库、执法检查人员名录库，根据日常工作情况，将监管对象进行分级量化，区分适用对象，分别采取重点监管、信用监管及双随机监管模式，依托“互联网+监管”平台，实现线上线下同步监管，并行检查，通过监管资源的整合，达到监管效果最优化。

3.对于重点行业领域采取全覆盖式监管模式，对企业行政许可、行政处罚等信用信息及时公示，并进行数据归集，逐步完善联合执法机制，实施联合惩戒机制，完善社会信用体系建设，实现“一处违法，处处受限”，使违法者收到惩戒，使合法者收到保护，维护市场的公平秩序。

科学实施“双随机一公开”工作，对监管对象进行实时动态管理，对“抽查对象名录库”信息进行及时更新，实行全覆盖监管，营造了服务发展、公平竞争良好环境。

2021年省市场监督管理局对**市下发的随机抽查市场主体共有1306户，其中企业255户，农民专业合作社14户，个体工商户1037户。通过抽查，255户企业中，未发现问题204户，有4户已办理了注销登记，有39户通过登记的住所（经营场所）无法联系，有1户发现问题，已责令改正，有3户不配合检查情节严重；有4户发现问题待后续处理；其中通过登记的住所（经营场所）无法联系的39户，已列入经营异常名录。

八、加强食品药品安全监管，依法查处关系群众切身利益的重点领域违法行为

（一）加强事中事后监管，全面提升市场监管执法效能

1.日常监管与专项检查相结合。日常检查以城郊结合部、农村、旅游景点为重点监管地区；以含特殊药品的复方制剂、降压降糖药、血液制品、疫苗、非药品冒充药品、违法广告药品为重点监管品种；以出租证照、出租柜台、挂靠走票、非法渠道购进药品、违法销售含特殊药品的复方制剂、销售使用假劣药品为重点打击行为，1-12月对药品批发企业检查了5户次，对药品零售企业检查总数达到195户次，对各级医疗机构检查总数达到157户次。

专项检查主要开展了包括血液制品排查专项整治、疫苗使用质量管理专项整治、执业药师“挂证”行为专项检查、药品类易制毒化学品专项整治、零售企业含特殊药品复方制剂专项检查、中药材中药饮片质量专项检查等。共检查经营单位141家，督促37家单位进行了整改。

2.开展药品监督抽样和基本药物抽样工作。2021年共抽检药品31个批次，其中：基本药物10个批次、中药饮片21批次，被抽验单位涉及医疗机构5家、药品零售企业4家。经红河州食品药品检验所检验，有5个批次的中药饮片抽检不合格，涉案金额合计830元，已全部立案查处。

（二）加强业务学习和普法宣传，提高服务和执法能力

为提高执法队伍素质和监管对象法律意识，2021年，我局采取现场教学、视频会议学习等形式，组织开展了《药品管理法》《疫苗管理法》《医疗器械监督管理条例》等法律法规和药学知识的培训学习。其中，针对药品从业人员的培训共计3次，参训人员达440余人次；针对监管部门执法人员的培训共2次，参训人数为80余人次。通过培训学习，使参训学员进一步夯实了药学理论基础和药品管理法律知识，进一步提高了药品从业人员学法守法意识和执法人员的监管执法工作能力。为进一步做好药品安全科普宣传工作， 努力提高公众安全、合理用药意识，提升药品安全知晓率和满意度，**市市场监管局创新宣传模式，以2021年“安全用药月”为契机，开展了形式多样、内容丰富的宣传活动，活动共接受咨询人数100人次，发放药品、医疗器械、《药品安全法》、《疫苗管理法》相关宣传资料800余份。

（三）严格规范公正文明执法

认真学习《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》和《市场监督管理行政处罚听证暂行办》， 严格按照《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》要求规范行政执法程序，使用统一市场监管执法文书格式。2021年，针对中药饮片质量专项监督抽验，对5起经营使用不合格中药饮片的案件进行立案查出。涉案药品货值金额830元，共处罚没款2352.00元，没收不合格药品0.88kg（货值金额104.00元）。按照全面推行行政执法公示制度的要求5件案件均在**市门户网站及国家企业信用信息公示系统进行公示。

九、深入推进美丽乡村建设，强化社会治安综合治理

（一）深入推进美丽乡村建设

2021年我局共组织开展农村人居环境提升暨收家治家工作座谈会3期，提升贫困户思想认识，强化其内生动力；组织54名挂联干部职工开展扶贫走访工作10次，为贫困户送去衣物、家电、粮油等生活必备品，货值金额3.77万元，切实为贫困户解决实际困难。投入资金7.3万元用于保障驻村工作队员伙食等补贴，投入扶贫专项资金12万余元、水泥90吨、化肥30吨，帮助挂联村及贫困户发展产业，改造危房、提升人居环境。组织干部职工深入朋普镇团结村开展助力脱贫攻坚义务植树活动，帮助发展小产业，壮大村集体经济。老年人协会自行组织开展“精准扶贫献爱心”捐款活动，共捐款2950元，助力脱贫攻坚，推进美丽乡村建设。

（二）强化社会治安综合治理

**市市场监督管理局在市委、市政府的统一领导下，坚持系统治理、源头治理、依法治理、综合治理，加强部门联动，强化行政执法和刑事司法衔接，将社会管控、案件查处、净化网络相结合，充分发挥市场监管工作职能，认真开展社会综合治理。

1.大力开展“双打”工作

以电子商务、重点商品交易市场、外商投资三大领域为重点，重点开展打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作，检查各类市场主体1560余户次，督促整改2户次，查处商标侵权案件3件。

2.深入推进扫黑除恶专项斗争

深入集贸批发市场、大型商超、重点企业商户，以食品、药品、电子产品、汽车配件、儿童用品等社会反映集中、关系群众生命健康、影响公共安全的消费品为重点，结合市场反恐维稳工作专项整治和缉枪治爆专项整治，加强行业乱象治理，累计开展线索摸排190次，向市扫黑办移交线索5条，核查市扫黑办移交线索6条。

3.联合开展无证无照专项整治。联合有关部门开展校园周边、集贸市场、河（湖）沿岸等重点区域无证无照经营排查工作13次，查出无证无照经营户325户，引导办照229户，立案查处11件，发放宣传资料8400份。

十、认真落实“一对一”法律帮扶制度

（一）组织开展各类宣传培训

认真组织各类市场从业人员进行法律知识培训，提升从业人员的守法意识和诚信意识。一是加强宣传：利用“3.15国际消费者权益日”、食品安全宣传周等活动，广泛宣传市场监管的法律法规及知识；二是强化培训：组织开展食品从业人员法律法规知识培训、药械及保化品从业人员法律法规知识暨安全生产知识培训、获证企业法律法规标准培训等。2021年共对各行业、领域生产经营企业负责人、从业人员开展相关法律法规知识培训28期2759人次；开展大型宣传活动8次，累计接受群众咨询2000余人次，发放宣传资料5.8万余份，有效提升广大人民群众的法治思维。

（二）“双零”行动服务中小企业

积极引导、帮助中小微企业开展质量提升行动，加快推广精益制造、全面质量管理、卓越绩效等现代质量管理技术和方法，促进中小企业重视质量管理，帮助中小企业建立健全质量管理体系，提高企业质量经营的主体意识和管理水平。积极做好技术支持和服务，深入推动辖区内中小企业产品质量、品牌、效益明显提升。

一是加强对辖区内通过质量管理体系认证企业的监督检查。通过查阅企业认证档案、管理体系文件、管理体系内审、管理评审记录、报告、管理体系相关的关键记录等，检查获证企业和认证活动情况，促使企业能依照认证标准和要求加强管理。二是组织全市通过管理体系认证的企业参加州局组织的宣贯培训，引导企业建立健全质量管理体系。三是开展企业标准符合法律法规、强制性标准等方面的监督检查，督促企业落实实施标准化工作中的主体责任并按照标准组织生产。

十一、健全常态化的责任追究机制，严肃追究有法不依、执法不严、违法不究以及多头执法、越权执法、粗放执法、选择性执法、运动式执法等行为

我局制定《**市市场监督管理局工作规则》对科学民主决策、依法行政、行政监督，要求干部职工认真贯彻《行政许可法》等法律法规，依法规范行政权力，严格依照法定权限、程序行使行政权力。建立健全系统内部监督机制。严格执行《行政复议法》，及时发现并纠正违纪违法或不当的具体行政行为。充分发挥纪检监察的作用，提高机关效能，促进廉政建设。

十二、接受人大法律监督和政协民主监督

2021年，市政府办公室交由我局办理的建议和提案共11件，其中：人大代表建议2件（主办1件，协办1件）、政协提案9件（主办3件，协办6件）。为加强提案建议办理工作的组织领导，推动提案建议工作的制度化、规范化和程序化，进一步加大提案建议的办理力度，**市市场监督管理局成立了以局长为组长，分管副局长为副组长，各科室、队、所负责人为成员的市提案建议办理工作领导小组，并制定《**市市场监督管理局2021年人大建议和政协提案办理工作方案》（**市监发〔2021〕33号），明确责任领导、督办领导、事项负责人，强化提案建议办理工作的领导、组织、协调、督促和办理各个环节的工作力度，有效推进提案建议办理工作，努力做到办理结果让委员、代表满意。对于协办件我局积极与主办单位联系，对于主办件我局及时跟进办理，主动向代表、委员反馈办理进度，直至代表、委员满意为止。2021年，我局共主办建议1件、提案3件，办理结果全部为A类件，切实做到了面商率100%、回复率100%、满意率100%。

十三、落实司法建议和检察建议，支持检察机关依法提起行政公益诉讼

2021年我局未收到过司法建议和检察建议，未被提起行政公益诉讼。

十四、建立行政机关负责人出庭应诉情况通报制度，在年度考评中考核行政机关负责人出庭应诉情况

建立健全行政机关负责人出庭应诉制度，每年第一起行政诉讼案件原则上由机关主要负责人出庭应诉，保证每年至少有1件案件由主要负责人出庭应诉。端正应诉态度，积极出庭应诉，履行举证、答辩等法定义务，认清自身在行政应诉活动中的地位和责任，自觉接受人民法院司法监督，支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判，努力维护人民政府依法行政的良好形象。在日常工作中，定期通过党委理论学习中心组学习法律法规、开展法治专题讲座，强化党委委员依法行政意识、转变思想观念，从心理上增强对行政诉讼案件出庭应诉的接受程度，从而有效提高行政机关负责人出庭应诉的主动性和自觉性。同时，通过与法律顾问进行案件讨论，做好庭前准备工作，对应诉策略与技巧进行学习掌握，使行政机关负责人出庭应诉能力得到有效提升。2021年，共处理行政上诉重审案件1件，二审案件1件，起诉案件2件。

十五、严格不履行行政复议决定的责任追究，加强行政复议工作

我局切实落实行政复议法定职责，2021年我局处理完成行政复议案件2件，在复议过程中做到及时提交复议材料，认真处理行政复议。

十六、依法受理行政赔偿申请，严格执行行政赔偿费用核拨规定，落实行政赔偿责任

2021年我局未收到行政赔偿申请。

第5篇：商事制度改革方案范文

一、加强组织领导，开展学习调研，明确推进事中事后监管目标要求

商事制度改革的核心是“宽进严管”。没有“严管”的保障，“宽进”势必带来市场秩序的混乱。商事制度改革以来，市场准入门槛不断降低，市场主体数量迅猛增加，工商部门监管领域不断扩大，对登记事项的监管大幅减少，对经营行为的监管明显增加，受市场主体多样化、市场竞争激烈化等因素影响，不正当竞争、有照无证、非理性出资等行为短期内大量增加，市场监管任务繁重。而随着工商职能划转、体制调整，传统的人海战术和运动式的巡查模式已不可行，“管不住，也管不好”。

山东省工商局高度重视商事制度改革后的“严管”工作，按照国务院《注册资本登记制度改革方案》的要求，结合我省实际，代省政府草拟了《关于贯彻国发〔2014〕7号文件推进工商注册制度便利化加强市场监管的实施意见》，将简政放权与加强市场监管并重，明确了“宽进严管”的总体要求、主要任务和保障措施，对加强事中事后监管，构建新型监管模式作出了总体制度安排。国务院印发《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（以下简称《意见》）以来，省局高度重视，专门召开了党组扩大会议进行了研究。根据国家和省确定的2014年促进市场公平竞争维护市场正常秩序重点任务，制定了重点任务工作方案，成立了促进市场公平竞争维护市场正常秩序工作领导小组。对列入2014年的重点任务，要求各责任处室提出贯彻落实工作方案，明确可量化的目标任务和时间节点;对列入2014年后重点任务，要求各责任处室立足当前、着眼长远，研究提出贯彻落实工作方案和可检验的成果形式，实化细化落实任务的时间表、路线图，确保每年都有目标、都有进度，协调、有序进行。

与此同时，我们加强与兄弟省市的沟通、联系，注意借鉴、吸收外省市先进经验和做法，拓宽工作思路。受工商总局委托，召开了部分市局参加的加强事中事后监管工作调研座谈会，听取了加强事中事后监管的意见建议。组织到广东、浙江、上海和北京、天津、辽宁等省市学习考察，进一步了解了外省市建立“严管”体系的思路原则和经验做法。

二、以企业信息公示制度为核心，构建新型市场监管模式

国务院《企业信息公示暂行条例》（以下简称《条例》）已于去年10月1日起正式实施。《条例》以信息公示和信用约束为核心，从法律上规范和固定了“宽进严管”的事中事后监管制度，是实现“一处违法、处处受限”的制度保障和构建社会诚信的推动力量。《条例》从国务院常务会议审议通过到正式实施只有两个月的准备时间，时间紧、任务重、标准要求高。为做好贯彻落实工作，采取了以下措施：

（一）认真组织培训宣传。把《条例》的宣传培训和贯彻落实作为当前和今后一个时期全省工商机关的重点工作。按照“全覆盖、无死角”的原则，将从省局到基层工商所所有登记监管人员、行政执法人员轮训一遍。同时，按照“谁登记，谁负责”的原则，因地制宜做好企业培训。在此基础上，抓好《条例》的社会宣传，提高《条例》的社会知晓度。先后通过召开新闻会、电视电话会议等多种形式，利用平面媒体、网络媒体等多种方式进行宣传解读，确保了《条例》的贯彻落实。

（二）实行企业信息公示制度。将企业信用信息公示系统作为推进“宽进严管”、加强事中事后监管的技术支撑，按照工商总局的技术标准和规范开发建设我省企业信用信息公示系统。我局按照《条例》要求通过公示系统向社会公示了企业登记、备案等工商基础信息。企业按规定时限通过公示系统报送上一年度年度报告和即时信息。通过这些信息的归集、公示和使用，积累产生企业信用，从而强化对企业的社会监督和信用约束。目前，全省分别有63万和41万市场主体报送了2013年度、2014年度年报信息，有8万户市场主体报送了20万条即时信息。我省企业信用信息公示系统累计访问量达到5400万人次，累计查询次数达到1990万人次。

（三）建立企业信用约束和信用惩戒制度。一是实行企业公示信息抽查制度和公示信息投诉举报核查制度，抽查结果和核查结果向社会公示;实行企业经营异常名录制度、严重违法企业名单制度，企业不按照规定履行公示义务，将被列入经营异常名录、严重违法企业名单。一方面提醒企业履行公示义务，另一方面对社会提示风险。二是列入严重违法企业名单企业的法定代表人或者负责人3年内不得担任其他企业的法定代表人或者负责人。对被列入经营异常名录或者严重违法企业名单的企业在政府采购、工程招投标、国有土地出让、颁发荣誉等工作中，依法予以限制或者禁入，实现“一处违法，处处受限”。

三、改革完善“先照后证”监管机制，明确部门监管职责

去年以来，国务院先后明确将134项工商登记前置审批改为后置审批，保留前置审批34项。改革后的严格依法监管不仅仅是政府部门的责任，还包括司法机关、行业组织和企业的责任。为依法有序推进改革，加强改革后的事中事后监管，按照工商总局部署，一是规范经营范围的核准登记。各级工商部门对于国务院决定改为工商登记后置审批的事项，根据企业的章程、合伙协议或者申请，参照《国民经济行业分类》核定申请人的经营范围，并在“经营范围”栏后标注“（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）”。二是窗口登记人员对涉及由工商登记前置审批改为工商登记后置审批的事项，提醒申请人在取得工商部门营业执照后依法还要到相关许可部门办理许可手续，并在取得相关许可部门许可后方可开展相关经营活动。三是要求申请人在取得相关许可证件后，应当按照《条例》规定，在法定时限内通过我省企业信用信息公示系统及时向社会公示所取得的行政许可情况。四是各级工商部门积极向当地党委政府汇报，确保改革在当地党委政府的统筹领导下，加强与有关行政审批许可部门的沟通衔接，推动形成监管合力的工作机制。五是对新登记工商登记前置审批改为后置审批项目的企业进行跟踪调查，分析企业主动申办许可证情况，研究企业未申请办理许可证的主要原因。

四、依法改革创新，建立事中事后监管新机制

我省商事制度改革在“宽进”上迈出很大步伐，但也存在一些问题和困难，主要表现为：在事中事后监管上相关监管部门的职责还不明确，尤其是实行先照后证，审批和监管的完整责任体系需要进一步健全。企业信用监管信息不对称，存在“信息孤岛”现象。部门间互联共享机制尚未建立，协同监管尚未形成合力。企业自治、行业自律、社会监督与政府监管相统一的信用监管体系尚未建立起来。

下一步，山东省工商局将认真贯彻落实党的十八届三中、四中全会和省委十届十次全会精神，按照中央商事制度改革有关部署，把工作重心更多地放在事中事后监管和市场行为监管上，努力构建以企业信息公示制度为核心的新型监管模式。

一是着力构建信用监管机制。严格落实企业信息公示、经营异常名录、严重违法企业名单等制度。健全完善公示信息抽查、经营异常名录管理、一般性行政处罚案件信息公示和外省（市）行政处罚案件信息公示内部流程规范等制度，确保全省信用监管工作依法有序进行。

二是开展试点，依托大数据实施监管。运用大数据、云计算技术对工商系统内部的各类数据进行整合、归类、关联;利用搜索引擎技术抓取互联网上反映企业经营活动的数据，进一步丰富市场主体信息，为进行大数据分析提供数据源。将工商基础数据与各部门共享信息进行关联分析，为监管人员在监管执法过程中提供详实的数据支持，增强监管的科学性、针对性、预见性。工商总局正在全国推行大数据监管试点，我们将积极支持我省试点单位开展工作。

三是加强法治工商建设。适应改革需要，严格依法行政，按照法定权限和程序行使权力、履行职责。进一步加大执法办案力度，开展“强制法、惠民生、促公平”专项行动，严厉打击扰乱市场秩序的假冒伪劣、虚假宣传、商业贿赂、限制竞争等违法行为，积极营造公平竞争的市场环境。

四是顶层推动，加强与其他政府部门的协同。加强与其他政府部门的信息互通、信息共享。工商总局与有关部委联合下文，积极推动信息共享。目前，我们已与法院、税务等部门实现了信息共享，正在推进与检察院的信息共享。加强执法联动，探索统一执法模式，形成协同监管合力;深入推进行政执法与刑事司法衔接工作，规范案件移送程序、标准。积极推行社会共治，进一步拓展新闻媒体和社会对市场监管的参与度，强化企业自我管理，发挥社会组织的监督，提高市场监管社会化水平。

第6篇：商事制度改革方案范文

电子商务并未动摇现行法律赖以存在的基础，经营主体强制工商登记制度仍适用于电子商务活动中。《网络交易

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第7篇：商事制度改革方案范文

一、总体思路

全区七个系统国有企业改革总体思路为："统一部署、以块为主、因企施策、分类指导、稳步推进"。

二、基本原则

1、保持政策的连续性、稳定性和均衡性。各系统可参照我区国有工业企业改革做法，自行制定方案。方案制定时既要尊重历史，又要保持政策的连续性、稳定性和均衡性，注意前后衔接、左右兼顾。

2、切实保障职工合法权益。企业改革坚持先安排安置职工、再处置资产的原则。筹集的企业改制资金，严格按照有关法律政策规定，首先用于解除劳动关系的职工经济补偿金，同时解决好职工养老保险、医疗保险和失业保险问题。

3、依法规范处置国有资产。在企业改革中，所有国有资产处置，严格按照法律法规规定的要求和程序操作。

4、坚持依法操作、民主操作、阳光操作。在企业改革中，坚定不移地相信职工、依靠职工，充分发挥广大职工群众的主体作用，切实保障职工的参与权、知情权、监督权。充分发挥工会、职代会的作用，企业改制方案和职工安置方案一定依法依规操作，经职代会审议通过后执行。

5、切实做好维护稳定工作。坚持统筹兼顾，正确处理改革发展稳定的关系，既要积极又要稳妥，做到在稳定中抓改革，在改革中崛起。

三、改革范围

我区七个系统的国有企业改革共3家，分别为农业系统的蛋鸡场，农垦系统的农业总公司，商贸系统的商贸食品有限公司。

四、主要任务

1、转换企业经营机制，基本建立现代企业制度。采取多种方式、多种举措，转换企业经营机制，建立现代企业制度，扎实有效推进改革。

2、妥善做好人员安置工作，落实"一补三险"。通过多种渠道筹集企业改制资金，确保置换劳动关系的职工经济补偿金和养老保险、医疗保险、失业保险等各项政策落实到位。

3、有效化解企业不良债务，盘活国有资产。通过多种形式，有效化解企业不良债务，解除企业债务包袱，进一步盘活国有资产，优化资源配置。

4、企业改制后要按属地管理原则分别进行社会化管理职能移交。

五、时间要求

全区农业、林业、水利、交通、粮食、商贸流通六大系统国企改革在12月底全面完成；农垦系统国有企业按省里时间要求平稳推进(时间安排详见附表)。

六、组织领导

1、建立健全国有企业改革领导机构。成立七个系统国有企业改革工作领导小组，由开发区管委会主任担任组长，开发区党委副书记任常务副组长，开发区分管领导担任副组长，相关部门为成员单位，下设农林水、农垦系统和商贸物流系统改革两个工作小组，负责全区七个系统国企改革工作。

2、加强对七个系统国有企业改革工作指导。开发区党政班子成员建立联系点制度，加强对七个系统国企改革工作指导，全面推进七大系统国企改革。

七、责任分工

由七个系统国有企业改革工作领导小组负责指导，下设农林水系统改革工作小组和商贸物流改革工作小组负责具体改革操作工作，各成员单位全力配合。

1、农林水系统改革工作小组负责蛋鸡场、农业总公司两家企业改革工作。

2、商贸物流改革工作小组负责商贸食品有限公司改革工作。

八、工作要求

1、各工作小组要加强学习，深入调查研究，熟悉政策，吃透上情、摸清下情，做好综合协调、沟通信息、督促检查和指导服务工作。

2、各工作小组抽调专人负责指导企业改革工作，责任到人。

3、各工作小组对企业改制方案和职工安置方案进行初审，初审后报改制办公室进行复审，由改制办报开发区管委会审定。

4、各工作小组与总工会协调，指导企业召开好职工代表大会，确保企业改制方案和职工安置方案通过。

5、各工作小组本着"自求平衡、自费改革、分级管理"的原则，解决改制资金的来源。

6、各工作小组要妥善安置工作，与政法委协调，做好维稳工作，确保改制顺利进行。

7、资产处置要严格按规定程序公开进行，采取招、挂、拍等方式，纪委、国资委要加强监督和督查工作。

九、其他事项

第8篇：商事制度改革方案范文

摘 要 本文阐述了工商登记制度改革的内容和意义，并根据当前企业诚信建设的现状，结合工商登记改革的内容，分析了新形势下企业诚信建设出现的新现象和新问题，提出了在工商登记制度改革中做好企业诚信建设的建议与对策。

关键词 工商登记 制度 改革 诚信经营

一、工商登记制度改革的内容和意义

随着经济的发展和改革的深入，现行工商登记制度的弊端日益显现，如，政府管控过度、行政审批过多、市场准入条件过高等。据有关部门统计，企业在工商登记前，需要办理的企业登记前置性行政许可的项目有231项之多，这在一定程度上抬高了准入门槛，抑制了投资活力。因此，党的十八届二中全会明确提出，要推进工商登记制度改革。 第十二届全国人民代表大会第一次会议批准了《国务院机构改革和职能转变方案》，明确了对改革登记制度的决定，这是工商部门面临的又一重大转型发展，同时，也对下一步企业诚信建设指明了方向。

国家工商行政管理总局局长张茅指出，推进工商登记制度改革主要着重解决三个问题。一是市场准入环节中反映的办照难问题。 二是企业注册资本问题。三是企业住所问题。 按照《国务院机构改革和职能转变方案》的要求，工商登记制度改革主要涉及三方面内容。一是将“先证后照”改为“先照后证”，对按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，市场主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动；对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。二是将注册资本实缴登记制改为认缴登记制。三是放宽工商登记其他条件。这次改革主要体现了三项原则：一是便捷高效，二是规范统一，三是宽进严管。工商登记制度改革后，无照经营案件将会大大减少，超范围经营行为也将不再存在，虚报注册资本、虚假出资和抽逃资金现象将会大大减少，多来使企业十分头痛的年检案件将不复存在。

工商登记制度改革是中国特色社会主义工商登记制度的完善，是政府基础性管理制度的建设。这次改革，既有利于促进社会主义市场经济发展，进一步优化营商环境；又有利于推动政府职能转变，建设服务型政府；同时还有利于加快转变监管方式，理顺监管体制，提高监管效能；更为重要的是有利于发挥市场机制作用，促进市场主体加强自律，加快社会信用体系建设。

二、工商登记制度改革对企业诚信经营的影响

工商登记制度改革的目的是促使更多的市场主体不断涌现，促进经济社会又好又快发展，同时，工商登记制度改革与政务诚信建设、商务诚信建设相辅相成，改革进一步推动政务诚信和商务诚信建设，政务诚信和商务诚信建设又为改革创造基础条件和有利环境。在工商登记制度改革促进诚信建设的同时，也相应的会出现一些新现象和新问题，需要我们认真地分析和研究。一是对企业诚信监管的难度加大。工商登记制度改革是一项系统性工作，涉及部门多、涉及面广、政策性强。 放宽工商登记条件后，给市场主体、市场活动监督管理，落实监管责任，维护市场秩序，造成了相应的难度，给工商部门的工作造成了很大的压力。二是企业非诚信成本减小，使企业诚信建设“成本”加大。工商登记制度改革后，注册资本、经营范围、企业名称等登记条件随之放宽、注册资本认缴登记制度的建立，使得人们轻而易举的就可以注册公司，这无意中就给一些不法分子造成可乘之机，他们利用低成本注册公司，从事不法经营、制售假冒伪劣新产品，甚至搞皮包公司，坑蒙拐骗。给工商、公安、质检等部门造成很多工作难题。三是造成从事企业人员素质参差不齐，影响企业诚信建设。随着将“先证后照”改为“先照后证”，一些没有相关专业资质的人，随意从事各种行业，造成一定的安全隐患和信用危机，给企业的信用建设也带来一定的消极影响。四是造成社会人口流动加大，人员工作的稳定性削弱，容易造成社会信用的缺失。由于准入“门槛”降低，人们都跃跃欲试想当老板，一些“上班族”也想一试身手，一旦失败，便丢弃不管，很容易形成一些空壳公司，给本人和社会造成损失。五是实缴改为认缴，很可能出现危害交易安全，损害债权人、股东的利益的现象，造成信任缺失，这应引起我们的高度重视。

三、对工商登记制度改革后做好企业诚信建设的措施

第9篇：商事制度改革方案范文

建构合作与妥协的司法，正如康晓光评价我们建立合作主义国家时所言，这是一种具有现实主义精神的理想主义，是一种不理想的理想。（康晓光：“论合作主义国家”，《战略与管理》2003年第5期，95页。）

一、引言

2002年牡丹江的“国内辩诉交易第一案”在刑事司法领域掀起了轩然大波，根本原因在于人们发现在刑事司法过程中，控辩双方除了对抗之外居然有基于权利处分的诚信合作，还可以就罪刑问题私下协商、在诉讼中作出有罪妥协。而且，这种具有后结构主义观念的司法现象在我国并不鲜见，自1996年新刑事诉讼法颁行以来，立法者与实务界自觉不自觉地作出的许多努力，如确立简易程序、实践普通程序简化审、倡导证据开示制度等等，都是一反“控辩双方誓不两立”之常态，致力于寻求利益间的协商、交换与正义的妥协。

对这些自发生成的法律制度，学界给予了充分的关注并就其中所隐含的问题、对中国司法前景的利弊影响进行了热烈的讨论。无疑，这种外科手术式的分析必定会勾勒出每一项制度的全景，并让公众获得清晰的认识。但这种讨论缺乏整体的归纳，难免由于只见树木不见森林而缺乏建设性。笔者试图弥补这一不足，把上述实践中生成的别样现象概括为协商性司法，并在整合的前提下对其所涉及的诸问题进行系统论述。

由于协商性司法从价值导向转向利益导向，从追求合规范性的非合意权威裁判转向合社会效果的合意性裁判，因此它十分注重刑事诉讼过程中的对话、合作与互惠因素，而不是固守对抗并囿于规则。所以，它与我国既有的以及当今世界法律文本所通行的刑事司法制度有些格格不入（为了讨论的方便，对后者可以称之为传统刑事司法制度）。但恰恰由于这种“貌不合神也离”才使得两者形成互补成为可能，进而使刑事司法制度更能有效的吸纳现代社会发展过程中所带来的纠纷与无序。鉴于当下我国刑事司法制度虽历经改革仍不能妥善解决公正与效率之间的矛盾，面临大量情形日益分殊的刑事案件以至于出现程序正当化危机的现实，本文就尝试在对实践进行实证分析的基础上，讨论协商性司法的现状与特征、出现的动因、存在的问题及其走向，以期为完善我国刑事司法制度找出切实的路径。

二、协商性司法在中国近期的萌芽

1996年刑事诉讼法修改以来，实践中的问题促成了许多新理念的产生并通过司法改革的方式表现出来。新刑诉法确立的简易程序，第一次规定控诉机关对某些刑事案件有程序选择权，它为协商性司法在中国的诞生拉开了序幕，接着出现的系列改革举措使该类司法获得了更加深入的发展，如今已初具体系与规模。

（一）简易程序的确立与完善

和1979年刑诉法相比，现行刑诉法的重大改革之一就是增加了简易程序，它的出现标志着以前“无法无天”的速决程序纳入了法律轨道。这也是中国刑事司法制度谋求公正与效率的妥协共生所迈出的第一步。

根据1996年刑诉法的规定，法院适用简易程序有许多限制条件：它只适用于轻微或简单的刑事案件。主要有三类，对依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的公诉案件，事实清楚、证据充分的案件；告诉才处理的案件；被害人的有证据证明的轻微刑事案件。而对第一类案件适用简易程序还必须以人民检察院建议或者同意为前提。虽然简易程序的可适用性极为有限，但它对司法实践尤其是基层法院的刑事审判工作还是产生了很大影响：它有效的缓解了诉讼案件的压力，提高了诉讼效率，同时也减轻了当事人不必要的诉累，其简单、快捷的优势使其迅速地在刑事司法程序中占有了重要的一席，以北京市海淀区人民法院为例，1997年适用简易程序审结的案件464件，占全年刑事结案数的35.19％；1999年为841件，占43.19％；2000年为1000件，占50％之多。[1]

虽然简易程序的司法实践已经基本实现了立法者的初衷，但其中所隐含的问题不容忽视。现行刑诉法根本没有赋予被告人在适用简易程序方面的选择权，是否适用简易程序以及如何适用，完全依靠法院与检察院的自由裁量，刑事被告人只能被动承受。这种没有任何“选择与合意”的简易程序很大程度上必然演化为控诉机关与法院单方面的“速决措施”，被告人必然产生不满情绪。学界对这种没有民主的、近乎专制的程序早就有过批评，[2]加上实践中的认知与推动，2003年3月，最高人民法院、最高人民检察院与司法部联合了《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》，以期对立法中的不足有所弥补。

该意见对粗糙的简易程序作了相当有意义的完善，其中在推进司法的协商性方面比较显著的举动主要表现为两种努力：一是增加了刑事被告人的程序选择权与实体处分权。根据规定，人民法院适用简易程序仅有检察院的建议还不够，还须征得被告人、辩护人的同意，而且，如果被告人、辩护人作无罪辩护就不能适用简易程序。这样，被告方在程序的适用上就拥有了对抗意义的选择权。该意见还规定，适用简易程序审理的公诉案件，独任审判员应当讯问被告人对书的意见，是否自愿认罪，并告知有关法律规定及可能导致的法律后果。被告人及其辩护人可以就书指控的犯罪进行辩护，也可以自愿认罪。如果被告人自愿认罪，并对书所指控的犯罪事实无异议的，法庭可以直接作出有罪判决。由此可见，辩护与认罪有不同的程序利益，后者更有效率，被告人可以自由选择，这为那些想尽早摆脱诉累而不惜放弃实体权利的当事人提供了程序上的可能，简易程序因之增强了诉讼的民主色彩。二是在简易程序中注入了“合作”因素。《意见》的第9条规定，人民法院对自愿认罪的被告人，酌情予以从轻处罚。从学理上说，自愿认罪的被告人必然获得法院的从轻处罚，而且，法院的告知义务在一定意义上也确保了被告人的自愿性。这显然内含了一种互惠性的合作精神，一种法院与被告人之间的合作：被告人认罪不仅可以尽早摆脱缠讼，还可获得较轻的刑罚，而法院也可以尽快结案，缓解积案的压力。其实，控诉机关也从中获得了诉讼利益——避免了无罪判决的败诉风险，虽然按照显见的程序规定它无需作任何工作。

在《意见》完善下的简易程序，由于时间所限，目前的实践运作状况还不能反馈出有意义的数据统计。假设能如立法者所愿，协商性司法将在简易程序中将获得很大程度的表达。

（二）司法实践中生成普通程序简易化审理方式

由于简易程序的适用范围过于狭小，[3]大量的刑事案件无法纳入该轨道而不得不适用普通程序。在1996年的刑事诉讼法修改中，审理模式很大程度上由单纯的职权主义转变为法官控制下的控辩式，并安排有系列庭审质证规则以保证真正的对抗，这种庭审方式的转变在普遍意义上导致了庭审时间的延长。出于人权保障、追求严格意义的程序公正的需要，法院对适用普通程序的案件审理丝毫不敢对程序步骤有所俭省，否则将面临程序违法的责难。这共同使得普通程序过程烦琐、耗神费时。而实践中的案件千差万别，控辩关系既有对抗也有“合作与认同”，一味地把可能判处三年以上有期徒刑的案件整齐划一的适用普通程序，即使最终裁决结果可能是公正的，但过程往往使控辩审三方都很厌烦，而且浪费了本已稀缺的司法资源。[4]

鉴于法官们机械执法的费力不讨好，司法资源没能扩充而刑事案件却逐年递增的情况，实践中，一些法院从1999年就开始探索那些事实比较清楚、被告人对指控的基本犯罪事实也没有异议、判刑可能在三年以上刑罚的案件的适用程序，最高人民法院对此也大力支持。[5]经过几年的努力，积累了一定的经验并取得了良好的绩效。但地方法院之间的适用规则差异较大，为了作到司法的统一，2003年3月，最高人民法院、最高人民检察院与司法部联合了《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》，对实践的作法进行了整理与确认。

和原来的简易程序相比，其最大的特点在于受案范围广泛，根据《试行意见》的规定，可能判处死刑以外的案件原则上都可适用；与普通程序相比，其中很多具体的庭审环节被简化甚至省略，如被告人可以不再就书指控的犯罪事实进行供述，公诉人、辩护人、审判人员对被告人的讯问、发问可以简化或者省略等等。该“被告人认罪案件”的审理程序同样赋予了被告人对程序的控制权，比如，它的受案标准为“被告人对被指控的基本犯罪事实无异议，并自愿认罪的第一审公诉案件”；人民法院适用本意见审理必须征求检察院、被告人与辩护人的意见。而人民法院对自愿认罪的被告人，酌情予以从轻处罚的规定，体现出了利益交换的契约精神。

与《意见》完善下的简易程序相比，司法的协商性走得更远的地方则表现为“自认规则”的确立。该试行意见规定，控辩双方对无异议的证据，可以仅就证据的名称及所证明的事项作出说明。合议庭经确认公诉人、被告人、辩护人无异议的，可以当庭予以认证。自认规则更多的盛行于民事诉讼，是指一方当事人就对方当事人主张的对其不利事实予以认可的声明或表示，其法律后果主要在于免除对方相应的举证责任，从而使诉讼更加快捷有效。其背后的理念是基于诚信的合作，因为“无理取闹”只能无谓的拖延诉讼，而自认制度进入刑事诉讼的原因就在于，控辩双方放弃没有意义的对抗而寻求认同、合作，追求共融意义的公正。

（三）辩诉交易的实践先行与如火如荼的讨论

2002年4月11日，牡丹江铁路运输法院审理了一宗故意伤害案，这起被称为“国内辩诉交易第一案”的基本案情如下：

被害人王玉杰与被告人孟广虎因车辆争道而发生争吵，后被告人孟广虎及同伙将被害人王玉杰打成重伤。案发后15个月内，因公安机关未能抓到孟广虎同案的其他犯罪嫌疑人，故无法判断被害人的重伤后果是何人所为。为尽快了结本案，经公诉机关与辩护人协商：只要被告人认罪，并自愿承担民事责任，控方同意建议法院对被告人适用缓刑从轻处罚。最后法院采纳了控辩双方的交易结果，以故意伤害罪判处被告人孟广虎有期徒刑三年缓刑三年。开庭时间仅用了25分钟。[6]

该案如同被点燃的导火索，不仅引起了司法实务部门的极大关注，[7]]法学理论界也为之展开了十分有意义的讨论。全国法学专家聚会贵阳就辩诉交易在中国的前景问题开展研讨，赞成方以辩诉交易充分体现公正与效率而主张引进，反对方以“正义”无价， 不能“上市”为由反对该制度的移植。[8]比较有影响的学术刊物《政法论坛》在2002年第6期还就辩诉交易组织了专题研讨。

虽然最高人民检察院对此的态度是，辩诉交易目前不能用于办案。[9]但辩诉交易为何会在严格定罪观念十分盛行的中国司法实践中生成？是一种偶然还是社会发展的必需？如果其内在动因合乎现实与情理，我们现行的司法制度是凭借“与文化传统不符”的理由打压下去还是应作出宽容的调整？这些立基于现实的严肃追问不能因为司法机关的领导层一票否决而回避思考。

辩诉交易之所以一时成为司法界的讨论热点，与它在处理刑事纠纷方面具有独特的司法功能密切相关。它以控辩双方的交涉与协商、达成合意性的处理意见为运作方式，无论什么差异的利益诉求都能比较恰当的整合到司法程序之中，诉讼主体可以积极的进行利益选择，这就从实质意义上保障了程序的民主自治精神。从实践角度看，体现“自由选择与合意”的契约观念与妥协精神的辩诉交易，不仅提高了诉讼效率，而且产出的“妥协正义”能为所有诉讼主体所接受——控辩双方的意愿获得了充分尊重，从一定意义上他们成为判决书的现实制定者，因而欣然接受自不待言；法官在很大程度上也乐于动用这样的处理方法，因为“没有审判，法官根本就不会犯审判上的错误”，也就避免了裁决结果被上级法院的风险，从而维护了法官的职业信誉。

同时，经过辩诉交易结案也有利于被告人的改造和回归社会，其背后显示了司法理念从单纯注重诉讼的法律效果向法律效果与社会效果并重的转移。社会现实的复杂与差异、法律规则的统一与固有的滞后性使得诉讼的法律效果与社会效果很多情况下处于冲突状态，这时，追求正义的妥协的辩诉交易制度就成为很自然的选择方式。

（四）实践中酝酿并试行量刑建议制度

1996年刑诉法修改后，部分基层检察院开始尝试开展量刑建议改革。如北京市东城区检察院从1999年8月开始试行“公诉人当庭发表量刑意见”，并在2000年初确定为公诉改革的课题之一；北京市丰台区检察院结合证据开示和普通程序简化审，在部分案件中试行量刑建议的改革，以证据开示为前提，对公安机关侦查的案件，可能判处三年以下有期徒刑的案件，以及普通程序简化审的案件，都要提出量刑建议。另外，浙江省瑞安市检察院、江苏省常州市检察院等都进行了相关改革。[10]

有些司法机关还出台了具体规范，如郫县检察院制定了《量刑建议制度的操作规程》，该院目前对两种案件提出量刑建议：一是被告人对公诉机关指控的罪名以及犯罪事实无异议的案件；二是被告人具有自首、立功、累犯等法定量刑情节的案件。[11]在石家庄市长安区出现了全国首例未成年人刑事案件庭审中的 “辩诉双方定罪、量刑参与”程序，而且长安区检察院和长安区法院为此联合制定了《关于审理未成年人刑事案件拓展“法庭教育”的规则》。这一规则最大的突破是：公诉人、辩护人可以对案件如何定罪、如何量刑、量刑的具体幅度发表建议和请求。[12]

意料之中的，量刑建议权之有无引发了比较激烈的争论。实务部门的同志对其初衷作了解释，认为赋予检察官量刑建议权，一是为了提高公诉人的控诉水平，准确的行使审判监督权，更好的完成检察权的使命。同时，由于它借鉴了英美国家的辩诉交易制度的内核，简化了案件的审理程序，从而成为提高审判效率、降低诉讼成本的一种庭审改革举措。学界对此的反应莫衷一是，反对意见的主要理由在于，赋予控诉机关量刑建议权模糊了与审判的界限，定罪量刑属于审判权的应有之义，由控诉方提出具体的量刑建议有超越公诉权范畴的嫌疑。而且，这种建议对法官没有硬性约束，如果法官置若罔闻，控诉方的量刑建议就成为无劳之举，还徒增司法成本。

量刑建议制度在司法实践中的盛行并不仅仅是“检察院争取更多权利”的内在动因所驱使，虽然不排除构建制度的初衷有此因素，而主要在于它把刑事司法正义的一半工程——量刑阶段公开化、透明化，控辩双方可以从实质意义上参与量刑意见的形成过程。在此公开的量刑答辩阶段，控诉方提出量刑的建议，辩护方可以就此进行辩论。这不仅使被告人了解了法律对罪名的量刑幅度及可从轻、减轻处罚的条件，而且由于辩护方能够对量刑有发言权、可施加影响而获得了诉讼主体的尊严感，摆脱了“刑罚不可知则威不可测”的司法奴性恐慌，最终促使被告人对判决的尊重和服从，从而有效地减少上诉，因为实践中的很多上诉事由仅仅是量刑不公。[13]

如果法官对量刑辩论的意见在充分尊重的基础上予以采纳，司法的民主进程无疑因为“量刑的可对抗性”又向前推行了一步。同时，检察官控诉权获得充实，改变了过去类似“传达人”的形象，这为控辩双方日后进行实质意义的交涉、利益衡平提供了现实的平台。

（五）证据开示制度的试行

1996年刑事诉讼法实施以来，由于对方式作了较大改革，书中只需载有明确的指控犯罪事实，再附上证据目录、证人名单和主要证据复印件或者照片即可。所以，控方在开庭前没有将所收集的证据呈送法院的义务，这导致刑事辩护律师取证更加困难，又由于刑事辩护案件收入低、风险大、辩护律师诉讼地位低等原因，律师接受委托从事刑事辩护的接案率在全国普遍呈下降趋势。同时辩方也无义务将收集的无罪或罪轻的证据在开庭前告知控方，很自然就出现控辩双方开庭前如同两军对垒，互相封锁证据，等到审判时拿出杀手锏出其不意的将对方击败的现象。这不仅增加了审判的难度，拖延了诉讼进程，而且这种过于敌对、互不信任的对抗也不利于实现诉讼目的，最终受害的是整个国家司法制度与每一个纳税人。

在相关立法尚未出台之前，很多检察院针对此进行了大胆的改革，探索并试行证据开示制度。刑事证据开示是最高检近年来倡导的公诉改革之一，主要是通过签定协议，公诉人与犯罪嫌疑人、被告人的辩护人之间，在人民法院对公诉案件开庭审理以前，相互交换证据信息的活动。其中，北京市海淀检察院的举措比较有代表性。2002年6月25日，北京市海淀区人民检察院和北京市律师协会签订了“证据开示协定书”，规定从协定签字之日起，该院与北京市的25家律师事务所就该院立案侦查的全部案件开展对应的证据开示。检察官和律师通过这一公诉改革实践，旨在改变刑事案件控辩双方地位不平等的局面，共同促进司法公正。[14]

证据开示制度体现了以诚实信用为基础的合作精神，控辩双方按照既定的协议相互展示自己所拥有的证据，任何一方的隐瞒或欺诈将破坏日后继续合作的可能。为了维持更持久、稳定的协作关系，控辩双方都不会冒着背信弃义的坏名誉为了眼下一个案件的得失而甘愿丧失久远利益。证据开示所带来的直接价值是从信息占有的角度保障了控辩双方的平等。实践中控辩地位的不平等，归根结底为案件信息占有的不均衡，而证据开示很大程度上能够弥合双方信息占有上的不对称，为其法律地位的平等奠定了基础。

这些实践中自发生成的制度有的被最高司法机关得以确认，如简易程序的完善、普通程序简易化审理；有的尚处于探索、试行之中，如量刑建议权与证据开示制度；有的虽被口号式的否定，但实际上却化整为零的融入其他制度之中，如辩诉交易制度虽被最高检不正式的否决，但出台的《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》以及实践中的量刑建议制度都体现了其核心精神。

稍加斟酌还会发现，这些制度互为犄角，如简易程序与普通程序简化审重在提高诉讼效率，辩诉交易与量刑建议致力于当事者获得更加充分的自，证据开示制度旨在寻求诉讼中的合作。它们共同地被一种“对话与协商、妥协与合作”的精神所统领，即在控辩审三方的参与下，诉讼程序为诉讼参与者发挥主体能动性以及相互间的对话与协商留出足够的空间，在当事者民主参与的基础上实现司法程序的简化、效率与公正。事实已不容辩驳，一种协商性司法在中国已悄然兴起，[15]]它们虽然尚处萌芽阶段，但其未来的影响也许将不亚于刑事司法领域一场悄悄的革命。

三、协商性司法与传统刑事司法之比较

纯粹的司法公正往往是立法者与民众的良好夙愿，在现实的挤兑下时时被扭曲而变得不伦不类。鉴于此，利益冲突的控辩双方往往愿意放弃彻头彻尾的对抗而寻求一种“合作”，再加上法院或明或暗的支持，旨在寻求正义的妥协的协商性司法制度渐以形成。虽然它出现的动因并不光明正大，但它对社会实践强大的解释与适应能力促使务实的学者们不得不对其进行认真的审视与思考。

（一）协商性司法的基本特征

协商性司法是实践中自发生成的制度而不是理论、逻辑推演的结果，它如同近年刚刚兴起的恢复性司法（restorative justice），我们都很难拿出一个十分精确的定义来概括其全部内涵。但因此就无名分的笼统处理则显得过于懈怠与随意，也不利于学界进行共识性的讨论。由是，笔者将从协商、合作与妥协的诉讼行为的一系列价值、目标、程序以及具体适用范围对协商性司法的一般性因素进行多角度讨论，以期描绘出比较清晰的图景。

经过实证分析发现，协商性司法的核心价值在于通过控辩双方的对话、协商，在合意的基础上谋求控辩审三方都乐于接受的司法结果。它并不受严格规则的刚性约束而作茧自缚，也不把正统的诉讼价值目标奉为指针而循规蹈矩。在维持基本法制底线的框架内，该司法体系尽可能让不同利益诉求的控辩双方在诉讼过程中有更多的发言权、相互之间减少不必要的对抗而增加更多的对话与合作机会，力争把多元化的价值目标都吸纳到程序之中。在这里，传统法治架下的罪刑法定、无罪推定原则被解构得只剩躯壳，达成共识性的解决方案成为基本驱动，妥协的正义由此而生。

虽然协商性司法有不同于传统刑事司法的价值目标，但它目前只是一些体现独特诉讼精神的零散制度，还无法前后勾连成为严密的体系，在具体的适用程序方面还不足以另立门户。传统刑事程序的很多“手续”、规则与具体原则仍然适用，比如法定侦查机关有权实施犯罪侦查、控方负有举证责任、法官进行最终裁决等等。可见，协商性司法制度如同断线的珠子镶嵌于传统刑事司法体系之中，处于“补充地位”而不是对既有司法模式的全方位替代。

其实，协商性司法并非我国所新创与独有，很多国家也有类似的制度。[16]只是“协商的力度”与适用范围以及在整个司法体系的地位相互差异较大，一般而言，注重诉讼对抗精神的英美法系国家，协商性司法的对话与妥协的弹性比较大，在诉讼中也占据着重要的地位，有的几乎成为整个刑事司法体系的支撑点。[17]]我国由于深受“探知真理”的职权主义诉讼模式的影响，虽然有些协商性司法的可协商性幅度比较小，比如污点证人制度还没有获得法律的正式认可，刑事和解的范围只限于自诉案件，但很多制度的适用范围还是相当广泛的，最典型的就是被告人认罪的普通程序简易化审理程序，可以受理除死刑案件之外的几乎所有刑事案件。当然，一个案件是否纳入协商性司法的轨道，还要取决于控辩双方自愿的合意。

上述事实表明，协商性司法并非一种逻辑缜密、相互衔接自成体系的诉讼程序，整个刑事司法制度也没有因之而变为双轨制，目前，它还只是负载多种“另类价值”诉求的松散制度集合体。它在精神上与恢复性司法不谋而合，一般都不关心确认事实，是以假设犯罪嫌疑人或被告人承认犯罪为前提，是对已承认的犯罪作出的一种适当反应；在程序上两者相互承继，前者贯穿于审判前与审判阶段，后者主要适用于量刑以及量刑之后的阶段。[18]据此，协商性司法可以作如下概括：侦控与辩护方通过自愿的对话与协商，在充分考虑对方诉求的基础上相互合作与妥协，就刑事案件的处理意见达成基本共识，法官对此负有程序审查义务，并在没有违反基本司法公正的情况下予以确认的一种刑事司法制度。其旨在高效率的基础上谋求裁决结果的可接纳性，从社会满意的角度获得制度的合法性（legitimacy）。

（二）协商性司法与中国传统刑事司法理念的差异

无论是深受职权主义模式影响的庭审方式改革之前的中国司法制度，还是当下浸淫于当事人主义的司法模式，从价值目标、法律原则乃至细微的制度规则都一脉相承于当今世界既有的主流司法体系（包括职权主义模式、当事人主义模式以及混合模式），而迥异于处支流地位的协商性司法制度。

因为职权主义模式、当事人主义模式以及混合模式，都把“犯罪控制与保障人权”作为自己的终极目标，差异仅在于保障人权的方略与侧重力度有所不同。这些传统的司法模式，在查明案件事实的基础上都不会放弃对犯罪的法定处理，所以，它们实质上都运作于“治罪”框架之中。而协商性司法在很大程度上背离了依法惩处犯罪的目标，控辩双方从对抗或“冷战”状态走向合作与对话。由是，协商性司法更加注重妥协的正义而不是理想状态的规则下的正义。这种价值目标上的分歧，也成为协商性司法与我国传统刑事司法制度分道扬镳的起点。

价值诉求往往是制度与规则的灵魂，法律原则紧紧围绕此核心展开。所以，价值目标几乎完全相左的两类司法制度，支撑其运作的原则理念与制度也必然“各事其主”而差异非凡。从无罪推定、罪刑法定原则到“罪刑协商”就是两类司法制度走向差异的第一步。无罪推定与罪刑法定原则已成为传统刑事司法的基石。正是这两大原则确保了司法的文明与人道性：前者保证了被告人在没有被法院定罪之前的基本人权待遇，使其享有包括辩护权在内的充分对抗权利。可以说，它是犯罪嫌疑人、刑事被告人抵御侦控方强权压制的核心武器，是传统刑事司法公正的运作底线；罪刑法定原则的基本含义是“法无明文规定不为罪，法无明文规定不处罚”，它要求对被告人罪刑的认定必须有法律的明文规定，不得法外定罪处刑，只有在法律没有明文规定的情况下，才可以作有利于被告人的推定。虽然其设立的初衷在于防止国家刑罚权的滥用，但如果一个人的行为依据刑法规定构成了犯罪，他就不能逃脱相应的制裁，这是罪刑法定原则的内在要求。但协商性司法却根本上抛弃了无罪推定与罪刑法定原则而采罪刑协商原则，从实体角度看，它不囿于定罪、量刑与法律规定的严格对号入座而允许对被告人的罪刑问题予以法外协商与处分，控诉方可以酌定罪名并提出量刑建议，法官也不限于只有法律没有明确规定或规定模糊时方可对罪刑自由裁量；从诉讼角度讲，它实为一种有罪推定，即控诉方要求被告人承认有罪、被告人自己承认有罪为相互妥协与合作的前提，最终达成双方都满意的协议。所以，我国初步确立的罪刑法定与无罪推定原则在此几乎消解殆尽。同时，传统司法中的法律面前人人平等原则以及罪刑均衡原则也相应的被颠覆，因为被告人采合作还是对抗的态度将享有不同的待遇。

还有，我国传统的刑事司法制度为防止侦控主体滥用权力而设置了许多禁止性规则和约束性条款，并要求侦控方严格遵循不得自由处分。[19]即使在特殊情况下赋予自由裁量权，如不的权力，但适用范围比较狭小。这种严格的职权法定主义在督促侦控机关严格执法的同时，也无情限制了他们灵活处理的可能，也为实践中被告人与侦控方进行实质意义的对话精心打造了不可逾越的藩篱。而协商性司法冲破了这种人为的、没有人情味的隔离政策而执自由处分原则，侦控主体与被告人在对自己合法权益自由处分的前提下，进行有前瞻意义的协商，而不是过于注重报复心理的张扬。这种职权法定原则到处分原则的转变并不仅仅是一种技术处理，而且暗含了刑罚理念的变迁——从聚焦过去的犯罪事实、追求刑罚的报复性到关注未来纠纷的实质解决、追求刑罚的矫正的转化。

另外，从证据事实到“协商事实”是两类司法制度在证据法领域的重要分水岭。通过法定手段查明案件真相，在证据事实的基础上，严格依照规则或判例追究刑事责任是传统刑事司法的一大特色，即使对抗制与讯问制在查明真相的方法、价值取向方面存在很大差异，但该司法体系都是以证据事实为运作基础是其共同点。而协商性司法并不把探究事实真相作为制度的唯一出发点，很多时候根本就不作为出发点，诉讼效率与成本计算、当事人意愿与裁决的社会效果才是其重要的参考系数，以至于裁判的基础演变为“协商事实”，法官对此不再过于叫真，比如在普通程序简化审程序中，只要控辩双方对某些证据没有异议，法官无须经过质证就可以采纳为定案根据。由于看到制度的自治也会带来“封闭与愚忠”的风险，协商性司法不象传统刑事司法那样完全自闭于法律规范的屋宅之中，而是置身于广阔的社会背景，以获得更广泛意义的社会支持。

由此可见，协商性司法从价值目标到具体原则、制度都不同于传统司法模式：前者是一种高效率下的契约式治理，它不仅以纠纷的真正解决为出发点，充分考虑诉讼主体的现实利益，注重当事者之间通过“合意”完结诉讼，同时，诸多制度安排还充分体现了对诉讼效率的追求，避免了僵化的诉讼公正。而后者则固守刑事司法是为“保证刑法的正确实施，惩罚犯罪、保护人民”而设，注重严格的规则之治并追求绝对的程序公正。这两种完全不同风格的司法模式如何共处于一国司法体系之中就成为亟需讨论的问题。

四、协商性司法在中国发生的动因

任何事物产生的初始原因往往对其未来发展起着决定作用，比如，一株树苗能否成为参天大树很大程度上要取决于其最初扎根的土壤肥沃与否，法律制度也不例外，它产生之初的原动力基本左右了其将来的走势，即使后来受人为因素的影响在外貌上有所改观，但其精髓也难以刷新消解。所以，一项司法制度的发生动因就成为预测其前景的重要参考指数。

从1995年的刑事审判方式改革到后来全面讨论并实践的刑事司法制度改革、以及时下聚焦的刑事证据制度争论，对完善我国刑事普通程序、推进诉讼的公正与民主进程无疑发挥了重大作用。但由于改革派与保守派之间的对抗与策略性的退让充斥其间，以及某些改革建议具有书斋式的心浮气躁、某些实务部门限于“各扫门前自家雪”的利益考虑以至于提出的改革建言往往沦为“多分一杯羹”的谋划，这致使最终出台的很多举措或“矫枉过正”或“亦步亦趋”。协商性司法的出现恰恰就是对这场刑事司法改革中的纰漏的一种补充与完善。作为制度改革过程中的一部分，它是理想与现实在实践层面的自动妥协。而恰切的分析该动因对讨论协商性司法在我国的未来命运至关重要。

最初的刑事审判方式改革是法院为缓解案件压力的临时之举。90年代以来，随着经济体制改革、市场经济的日益活跃以及法治观念的普及，社会矛盾也朝着多元化方向发展，并演化为大量法律纠纷推拥到法院，法院不堪承受之重便开始了举证责任改革，继而开始了庭审方式改革、审判方式改革、诉讼机制改革，以法院和法官制度为切入点的司法改革拉开了序幕。随着实践改革的深入，与旧体制紧密相连的弊端也逐步变为公众关注的焦点问题，比如司法独立问题、法院管理体制以及社会深恶痛绝的司法不公与司法腐败问题等等，改革的波及面越来越广。1997年总书记在十五大报告中正式提出了“推进司法改革，从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”，“司法改革”因之获得了官方话语的正式承认，这也促成了法学界与司法实务界围绕该主题展开广泛的对话、研讨并积极的付诸实践，如最高人民法院、最高人民检察院先后出台了《人民法院五年改革纲要》和《检察改革三年实施意见》，并分别进行了机构改革，在全国范围内推行了主审法官制、主诉（办）检察官制、检务公开等重大改革措施。虽然在整个过程中关于证据制度改革的讨论不绝于耳，但由于越来越认识到它在整个刑事诉讼制度中的核心地位，研讨证据收集规则、证据排除规则、举证规则、质证规则以及证人出庭作证、证据开示、司法鉴定制度改革问题在当下可谓炙手可热。

纵观整个刑事司法制度改革，寻求司法公正与效率之间的平衡一直作为内在主线而起着支配作用。但事与愿违，公正与效率的矛盾并未随着改革的深入得到妥善解决，相反，由于保守与改革力量的对抗以及其他不仅仅是法律方面的因素却导致了矛盾的加剧甚至两者的共损。协商性司法就是作为对公正与效率紧张关系的一种缓解手段与策略而在实践中自动出现，并现实的维持与支撑了司法制度的基本运作。

可以说，协商性司法是以刑事审判方式改革为重心的系列举措实施的必然结果。为获得案件的公正审判，改革者们的思路主要是借鉴当事人主义诉讼模式以增强控辩双方的对抗性，并随着程序正义理念的普及、诉讼权利的倡扬，审理程序日趋烦琐与复杂、证据规则也日益精密，最后必然导致诉讼成本的攀升与结案周期的延长，再加上我国刑事案件的受案率近年来扶摇直上，这使得本已稀缺的司法资源更加难以承受现实的压力。[20]所以近年来司法资源的有限性与案件日益膨胀之间的紧张关系一直困扰着实务部门，以至于适用体现程序正义价值的普通程序成为奢侈品并可能被斥之为资源浪费。为缓解该冲突，实践中以繁简分离、案件分流机制作为应对之策，其背后的理念是“需要公正的案件使其更加公正，需要效率的案件使其更加有效率”，[21]正义与效率由此得以和睦相处。近期的辩诉交易、简易程序的完善与普通程序简化审恰恰就是该背景下的产物，实际却是解决刑事案件负荷所迫不得已的选择。

其间，控辩审三方由于遭受“制度压迫”并出于维护现实利益的驱动，他们不约而同的在协商性司法的形成中共同发挥了促进作用。在司法改革的进程中，为了防止司法腐败，最高人民法院在1998年下发了《人民法院审判人员违法审判责任追究办法〈试行〉》与《人民法院审判纪律处分办法（试行）》，最高人民检察院检察委员会讨论通过了《人民检察院错案责任追究条例（试行）》，为了进一步确保法官们恪尽职守，2001年最高院又下发了《地方各级人民法院院长、副院长引咎辞职规定(试行)》。其中，错案所涉及的范围十分广泛，立案、侦查、逮捕、以及定罪量刑方面的错误都可能构成错案，办案机构或人员将因此承担法律责任，这些规定虽然其初衷在于防止检察官与法官滥用司法权，但其在现实中带来的一种直接后果是检察官与法官为规避“错案”制裁而煞费苦心，[22]又由于我国定罪观念比较浓厚，所以无罪裁决往往会带来更多的关注。最后，防止办“错案”与获得“有罪”裁决就为控诉权与审判权这两个本不该有任何链接的权力搭建了团结的平台，检察官与法官不仅不想见到无罪裁决，找到化解或绕开实践中大量存在的本应作出“证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决”，[23]而且还希望把几乎所有的案件在事实清楚的基础上都办成经得起任何上诉与申诉的“铁案”。做到这一点，除了检察官与法官心照不宣的合作之外，更需要从根本上消除错案产生的可能，即让被告人在认罪的前提下对最终裁决满意，其中，控诉方与辩护方的合作成为首选的运作方式。

辩护方一般也乐于接受这样的处理策略。且不说刑事审判方式改革以来被告人的诉讼地位相比以前并未在现实意义层面获得改善与提高，相反，刑事辩护案件更难开展却成为律师界的一致反映。单凭目前严重的超期羁押、刑讯逼供现象的盛行，[24]被告人也想尽快脱离诉讼，哪怕是负担稍重的刑罚。新近出台的体现辨诉交易精神的关于审理“被告人认罪案件”的普通程序简易审就是不良制度压迫与诉讼主体现实利益考量的产物。但这种平和的案件处理方式在“大家都满意”的角度为整个司法制度的运作提供了正当化基础。[25]

由此可见，协商性司法是作为缓解制度改革与现实脱节所产生的矛盾的一种策略而出现。它是目标设定过高的制度向事实的妥协、诉讼参与者规避不良制度迫不得已的一种方式，而并非公众权利意识与民主观念的良性结合。

五、协商性司法发展的障碍

与传统司法价值目标相比，协商性司法的价值诉求——诉讼当事者可接受的妥协正义过于主观化与弹性化，因为不同的案件以及相同或类似案件的不同被告人，彼此之间的具体情形相差甚远，不同诉讼主体对正义妥协的范围也有不同的接受程度，这导致当事者是否为自愿的接受裁决结果无法用统一而刚性的标准来衡量，对那些暗中压制以及各种趁人之危的假协商、假合意的非正义现象也因此无法有效地进行法律监督与审查。又由于协商性司法在我国的产生本来就是文本制度与现实相妥协的产物，它的运作大部分是权力自由裁量的结果，一旦控辩双方的合作丧失基本的诚实信用而反目成仇，当事者尤其是被告人也很难争取到必要的权利救济。再加上法律文化传统中的很多因素以及现有的诉讼制度框架并不支持甚至反对刑事司法中的合作与变通，协商性司法在我国能否良性发展就显得异常扑朔迷离。

我国传统法律文化中的有其罪必有其罚的报应观念积习已久。在漫长的封建社会，犯罪被视为对统治权的反叛，因此在追究犯罪时不可能赋予被告人辩护权，控诉机关也不可能与被告人就此心平气和的进行协商。国家丝毫不放弃对犯罪的打击，所以刑事司法领域中就难以产生真正的契约式合作，即使司法中有“服判”之说，也很难说具有契约精神。[26]这种打压式的追诉与审判机制往往导致冤假错案。49年建国以来，实事求是原则成为司法领域的重要指针，对原有司法机制经过纠偏形成了我们耳熟能详的“不枉不纵”法律思想并成为现今刑事司法制度的舵手，但这种以国家追诉主义、罪刑严格衔接为基础的刑事司法基调却大大阻碍了协商性司法的进一步发展。

“不枉不纵”的基本要求在于，不冤枉任何一个无罪之人的同时也不放纵任何有罪之人，除了具备法定从轻、减轻或赦免条件的，任何根据实体法规定构成犯罪的人一律定罪处罚。虽然我们刑事司法实践中的口头禅“坦白从宽、抗拒从严”家喻户晓，但没有任何制度防止其中可能的诱导与威胁，也没有任何机制保障司法人员遵守诺言；刑法典虽然明确规定了自首与立功的情形下被告人可减免刑罚，但它和诉讼制度没有建立对接，即使被告人有自首或立功情节，法官仍享有不予实质考虑的裁量权。法外开恩式的有罪协商与妥协在此举步维艰。

事态的发展到此并没有止步，在以实事求是为核心的不枉不纵思想的指导下，我国刑事司法的目的被界定为“打击犯罪、保卫社会”，诉讼制度的设计在总体上都围绕该目标展开，控诉机关与审判机关被牢牢绑定在严格追究犯罪的链条上，检察院还担负法律监督的职责以强化案件处理的准确与真实性，这几乎剥夺了罪刑的协商与妥协在制度层面的生存空间。

法院方面，我们的审判制度把“发现案件真相”奉为圭臬。在审判过程中逐步形成了“裁决不以事实真相为基础将丧失基本的司法公正”的观念，对事实的挖掘偏执得近乎疯狂，以至于根本不顾被告人、控诉方的意愿。比如，“以事实为根据、以法律为准绳”的实事求是原则被视为刑事诉讼程序的重要基准；刑诉法第186条规定，第二审人民法院应当就第一审判决认定的事实和适用法律进行全面审查，不受上诉或者抗诉范围的限制。共同犯罪的案件只有部分被告人上诉的，应当对全案进行审查，一并处理。这就是二审程序的“全面审查原则”，它充分展示了法院在探索真实方面是多么的不遗余力！刑诉法第205条规定，各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决和裁定，如果发现在认定事实上或者在适用法律上确有错误，必须提交审判委员会处理。由此可见，为了事实，我们的再审程序拥有不受任何时间、次数限制的启动引擎。所以，即使犯罪人与被害人已经获取了相互谅解，再审程序仍可能把案件事实拿到“法律的裁缝店”重新进行剪裁。同时，法官在刑事审判活动中不去探寻案件事实而作裁判还会面临涉嫌枉法裁判罪的危险。

还有，为了实事求是，“只有被告人口供不能定罪处罚”被视为重要的证据规则。鉴于口供作为证据的风险性，法院特别注重对一切案件的判处都要重证据，重调查研究，不轻信口供。这一诉讼观念并有现实的制度支持：依照刑诉法的规定，法院作出有罪判决的前提是案件事实清楚，证据确实、充分，依据法律认定被告人有罪。而只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚。据此，在证据法规则寥若晨星的情况下，只有被告人口供不能定罪处罚顺理成章的成为我国重要的规则之一。而协商性司法往往以被告人承认自己有罪为前提，然后才可能与控诉官员作互惠互利的谈判，这在法官眼中无异于仅依靠被告人口供控辩双方就完成了定罪处罚的协议，这显然有悖于基本的证据法规则。

这共同导致人民法院只允许部分自诉案件可以进行调解，自诉人在宣告判决前，可以同被告人自行和解或者撤回自诉，而绝大部分刑事案件都由法官作出基于事实的判决结案，所以，控诉方与被告人基本不可能表达法外的意见。[27]

检察院方面，追诉犯罪乃侦控机关不可推卸的义务。在我国，鉴于刑事犯罪与民事纠纷的严格区分，相应诉讼程序的适用原则、价值取向也产生了明显的分离，如民事诉讼注重纠纷的现实解决，因而当事人的处分原则成为诉讼的重要指针；而刑事诉讼重在惩治犯罪、实现国家的刑罚权，因此国家不会轻易放弃追诉犯罪，如刑诉法第83条与第141条规定，公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围立案侦查。人民检察院认为犯罪嫌疑人的犯罪事实已经查清，证据确实、充分，依法应当追究刑事责任的，应当作出决定，按照审判管辖的规定，向人民法院提起公诉。只是基于司法效益及其他刑事政策的考虑，对某些轻微刑事案件赋予被害人自诉权。

虽然，特殊情况下控诉机关也有裁量权（如刑诉法第140条的证据不足不，第142条的法定不与酌定不），但立法对此作了严格限制，以至于适用范围极为有限。从总体上看，侦控机关对犯罪问题不可为了利益交换而进行自由处分，并且一旦稍加“自由裁量”就可能触犯刑法。[28]所以至少从文本上说，国家追诉主义成为我国刑事司法的基础，刑法与刑诉法典要求我国侦控机关要像忠实的卫士那样把犯罪嫌疑人交付审判，不可自作主张的中途“变更”。即使检察官根据具体情形可以变更，但由于我国刑法中存在大量转化犯、结果加重犯、结合犯的规定，以及司法实践中约定俗成的对实质数罪的犯罪行为作为一罪处理的现象，比如连续犯、牵连犯以及吸收犯，这使得检察官通过减少罪名或选择罪名而变通的余地大为缩减，[29]而且量刑中的法定从轻、减轻情节很少，量刑幅度普遍太高，这就共同限制了控诉方的实体裁量权，以至于与辩护方协商时往往“无牌”可出。

我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，现行刑诉法第8条也进一步规定，人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督。检察院因此在刑事诉讼中扮演着控诉与诉讼监督的双重角色，而诉讼监督的职责要求检察院必须中立，在保证诉讼程序的公正与严格执法方面，眼里揉不进任何沙子。这就使得控诉机关与被告人协商时左右为难——因为它左手是铁面无私纠察违法乱纪的督导官，右手却想为了更富有效益的履行控诉职能而设法变通，结果必然是左手打右手，将陷于十分尴尬的地步。

现有的审判与公诉制度在制度层面控制了法官与检察官进行司法协商的能动性，同时，辩护方的情况也没有好到哪去。协商性司法的运作必须以被告人具备与控诉方进行对抗的诉讼能力，这样基于实力对等所形成的妥协结果才可能是真实与自愿的，否则协商就仅仅成为压制的代名词。要实现控辩双方对抗能力的基本对等，被告人必须有律师的帮助，而且被告人在协商性司法过程中比传统司法更加依赖律师，但被告人却面临两大困难：一是我国目前不健全的刑事法律援助制度使得很多贫穷的被告人，无法获得律师的法律帮助。[30]即使有幸获得法律援助，但鉴于从事法律援助的律师的水平往往低于其他专业律师，这就使那些贫困的当事人无法真正与控诉方对抗，司法正义因此演变为经济正义。二是司法改革之后律师调查取证更加困难。根据1996年律师法与刑事诉讼法的规定，律师的调查取证不再具有强制性而必须要经过被调查单位和个人的同意，这就因取消了律师的官方色彩而纯粹变为民间行为。由于“和为贵”的民间传统，民众一般都不愿意作证或提供证据，又因为辩护方在我国并没有以强制程序取证的权利，最终导致律师调查取证十分困难。两方面的原因共同使得控辩双方由于信息不对称而无法真正对抗，在力量不均衡的情况下，双方的对话换来的也许只是“不平等的协议”。还有，某些律师为了更便捷的营利而不顾被告人的切实利益与控诉方进行“交易”的现象也不得不防，正如我问及广东省一位检察官如何评价辩诉交易在我国的前景时，他的第一反应即为“我们将要挣到很多钱。”

另外，在我国司法并不真正独立的情况下讨论为协商性司法问题还有很大的风险：一是司法过程充满太多法律外的变量与影响因素可能使协商无法进行。比如，现今的检察权在实践中会受到来自多方面的干预。一个案件，只要它在地方有点影响，人大、政协、党委等机关就可能下指示从严惩治，这时，检察机关即使想协议解决案件也已不可能。[31]其二，这也为法律之外的力量侵入司法系统提供了更加有利的口实。[32]这种不无道理的担忧也许会招致公众对协商性司法的抵制。

六、程序正义论的补充：协商、妥协与复合程序

长期以来，“重实体轻程序”成为中国刑事诉讼的主流观念，并将刑事诉讼理解为经验意义上的打击犯罪和惩治犯罪活动，使得刑事诉讼带有明显的行政性治罪活动，从回避、管辖、侦查、、强制措施的设计，到一审法院对罪名的随意变更、二审法院全面审理以及不开庭审理方式、死刑裁判的复核、法院对已决案件的主动再审以及执行中刑罚内容的变更等，都程度不同地存在着行政化甚或准军事化的倾向。[33]为了修复刑事诉讼的“诉讼形态”并能同时解决警察权、检察权、司法权滥用所导致的司法不公正的问题，程序正义理论在刑事司法领域的思考应运而生。

从程序价值的基本模式与基础理论的评介，到程序价值引入刑事司法领域、程序正义独立价值的讨论，以及近期以程序性制裁为核心的诉讼救济体系的研究，截至今天，“程序正义论”的框架在我国已经基本形成。[34]由于追求程序公正的观念与市场追求形式与规则平等的思维不谋而合，因此，严格遵循规则之治的正当程序模式对我国良性法律秩序的形成起了很大的推动作用，并成为刑事司法制度的内在主线。但近年来，该尚处于建构中的程序正义理论、程序正当性却面临着被“积案”摧毁的危险。[35]而这不过是冰山之一角，中国在经过十余年的改革开放后，社会分殊化的程度已相当之高。目前不同社会阶层之间，不同地区之间，乃至同一地区不同“单位”之间的利益都已有极大的差异、矛盾和冲突。[36]面对不断涌现的新的社会差异与社会冲突，规则与事实之间的矛盾在刑事司法领域尤为突出。我们实践中的司法公正与效率之间的紧张却暗示程序的正当性已有危机的征兆，而协商性司法就是对该程序危机的一种弥补。

诉讼的参与者经过自由选择并有意义的参与到裁决的制作中，尤其是让被告人摆脱司法奴隶主义而达到自我决定主义，这是刑事司法的最高境界。在这一过程中，采取的诉讼形式并不限于对抗，协商、对话与合作也是一种司法民主的表达，而且在诉讼进程中十分必要。[37]而传统司法的一贯做法是，控辩双方在对抗的基础上积极参与而影响法官的裁决。法官作出的裁决无论在法律规范的角度如何权威，但由于它毕竟不是合意的产物，所以如果仅仅适用单一的非合意模式，可能会造成“正义的专制”。

由于协商性司法能让控辩双方在现实地考虑自我利益的基础上，通过对话与协商，达成双方都满意的处理结果。这种司法不仅为正义的多面性提供了现实基础，避免了单一正义的不足，并且能缓和基于“事实”与“规则”之间的矛盾而产生的程序公正与实体公正的紧张关系。

程序公正与实体公正的矛盾由来已久。因为案件事实非常复杂且相互之间有很大差异，而规则是一刀切的，这样，所有案件按照单一的程序规则进行必然会使某些案件的当事者不满意。关于事实与规则的矛盾，哈贝马斯曾比较早的提出过解决方案。西方近代以降的飞速发展，导致后工业社会体制下的民主政治、福利国家等受到前所未有的质疑，引发了一系列的危机。哈贝马斯针对此现象认为，在交往过程中通过对话与理性协商来获取民主是解决危机的有效方法。在法律领域，实在法已不再从更高等级的道德律法中获取其正当性，而仅仅能从推定的理性意见与意志形成的程序中获得其正当性。•••••• 只有以下的规定与方法才能称的上合法：得到全部可能的相关者同意，而且他们均参与了理性的对话与论证。[38]而该思路与协商性司法的理论支撑相暗合，因为协商性司法的主旨就是在对抗性的刑事诉讼中展开有实质意义的对话，在协商中形成处理意见，以此弥补刑事司法程序正当性的不足。

当然，协商性司法并不是特立独行的不受任何规范约束，追求漫无边际的协商与妥协，它必须在法律的荫影下进行（bargain in the shadow of the law），[39]它仍不能突破最低限度程序公正的原则与标准，否则，正义将荡然无存，剩下的可能仅仅是权钱、权权的肮脏交易。这还可以从萨默斯的相关评论中找到印证，他认为，程序正义原则的要求之一即为协议性（consensualism），这也是程序价值的要求。现代法律程序的许多特征都允许潜在的程序参与者放弃参与法律程序的运作过程。不论结果如何，建立在有关公民自愿选择基础上的协议性都是需要通过法律程序本身实现的“程序价值”。[40]

鉴于司法正义的脆弱与多面性，它的实现需要更广阔的空间。在诸多利益“剑拔弩张”之际，尽量妥协一下，为正义的实现留出更充分的余地，这就是协商性司法最大的制度功能。

同时，我们似乎也应该因为协商性司法的出现而对当下刑事诉讼程序作进一步的反思：既有的诉讼制度应作出怎样的调整才能保证程序在整合社会纠纷方面的有效性？笔者认为，通过增强制度的包容度、寻求制度的多元化，赋予当事者更多的程序选择权，并在进入程序之后享有真正意愿表达的机会，使诉讼制度有生产“让所有利益主体都满意的结果”的能力，这就致力于构建成熟的刑事司法制度而言不失为理性的选择。[41]只有形成这样的复合程序，追求程序公正的独立价值才拥有现实的制度支持，程序的正义也不再会因社会的复杂与多元而无家可归。

七、结语

虽然协商性司法的出现能够使追求程序正义的独立价值获得更坚实的基础，并为刑事诉讼制度的反思性调整带来良好的契机，但它的出现是理想化的司法改革与现实差距相妥协的产物，其发展更多的来源于诉讼当事者的现实推动而不是官方法律文本的积极支持。又由于它与既有的传统司法制度在理念与运作制度方面的巨大差异甚至完全相左，由此产生的合力阻碍也许会遏制它的进一步发展——在试行中终止（如适用普通程序审理“被告人认罪案件”的简易化程序）或者永远不能在成文法中获得名正言顺（如证据开示制度与检察官的量刑建议权）。不仅如此，在目前的司法体制与律师制度的框架中，尤其是干预司法现象严重、 司法的不公平适用、“严打”的盛行、程序约束司法官员的乏力、控辩双方对抗能力的严重失衡、法律援助制度不完善以及律师的社会责任感并不强的情况下，协商性司法可能将成为法律外力量染指司法的有力途径、“八议”与“官当”制度的现代复苏、“严打”的合法外衣、压制性合意的借口、律师与司法官员进行不当利益交换的便捷利器！刑事被告人因此将处于更加不利的地步，协商性司法也将成为产生司法腐败的另一窗口。

对此我们不得不警醒，但因噎废食的封杀却未免过于懦夫与武断，毕竟协商性司法对刑事诉讼制度在当下社会的重塑发挥着不可代替的良性作用。笔者认为，为了阻止其可能带来的隐患，有必要在传统的司法观念中引入私法中的契约精神并对刑事司法治理方略作出相应的调整。

因为我国传统的司法程序设计完全以管制思想、权力支配观念为基础，刑事诉讼在很大程度上不过是展示国家公权力的一个道具，而协商性司法却体现了一种契约精神——通过对话与协商获取合意下的社会治理。它们在形式上是合意的结果，实质内容上折射出了契约的一般原理，比如它们遵循了契约的一些基本原则，如平等原则、意思表示真实与诚实信用原则。刑事司法领域引入契约观念，不仅仅是为了体现国家治理中的市民社会精神，虽然它确实起到了如此作用，更重要的是以契约观念及其内含的法律原则、相应的违约救济来有效的约束公权力，防止它借协商之际侵犯公民私权利。其中，尤为重要的是培养刑事司法中的诚实信用观念并建立保障机制。司法应该具有诚实品格，这样才能激发公民对法律的忠诚乃至一体遵守；如果公民觉得司法运作充满了欺诈与骗局，就可能对本国司法丧失信心，漠视法律的心态与相应行为就当然出现并可能蔓延。协商性司法尤其需要控诉机关遵守诺言，否则将无法持续的进行下去。

控辩双方仅仅拥有契约观念还不够，立法者与司法官员对以“同意”为基础的协商性司法还需要有宽容的态度。同意(consent)在刑事司法中扮演着重要的角色，有学者认为，刑事司法常面临如此之风险，即被视为残酷且具压制性的，并因此而丧失公众的支持与遵从——而这却是司法制度稳定性与有效性所依赖的重要因素。尽管刑事司法权力在最终意义上具有强迫性，但它的实施几乎在各个层面都离不开合作与同意（cooperation and consensus）。[42]所以，为了刑事治理的有效性，刑事司法不应该只是谋求国家公权力如何获取单方面的胜利，还需要注重协商与论谈在诉讼中的独特功能，司法官员应该认识到对某些刑事案件的处理用“纠纷解决”模式更为有效。

虽然诉讼观念的转化是协商性司法发展的根本前提，但这也只是基础，还应该为之提供一个健康的制度环境，比如进一步加强司法独立、完善围绕控辩双方对抗能力之平衡的系列制度、建立正确对待口供基础上的证据规则、赋予法官与检察官在罪刑问题方面充分的裁量权等等。为防止特权人物借司法的协商性逃脱法律制裁、反程序的“严打”凭此扩大适用、[43]被告人的正当权利在麻醉中被剥夺，构建必要的法律审查与相应诉讼救济机制也甚为重要，否则协商性司法可能不过是刑事被告人的一个“美丽陷阱”。

【注释】

* Gellhorn, Public Participation in Administrative Proceedings, in Yale L. J., Vol.81,1972, pp359-360.

**北京大学法学院博士生。本文得到了导师陈瑞华教授的悉心指导，在此谨表谢忱。当然，本文一切可能的责任由笔者自负。

[1] 王占庆，王冬香：“刑事简易程序适用调查报告”，《刑事审判要览》2003年第1辑，法律出版社，页81。

[2] 比如，陈瑞华教授在1997年就指出，简易程序的设计没能赋予被告人自主、自愿地选择和放弃的权利，并就由此所带来的危害作了评述。参见陈瑞华：《刑事审判原理论》，北京大学出版社1997年版，页398。

[3] 新近的改革意见对此也没有作出修改，只是更加明确适用简易程序审理的公诉案件的适用条件，范围并没有扩大，参见《关于适用简易程序审理公诉案件的若干意见》第1条与第2条内容。

[4] 尤其是实践中有相当一部分案件，事实清楚，证据充分，虽然作案多起，但手段雷同，被告人对所犯罪行亦供认不讳，之所以不能对这些案件适用简易程序，仅仅是因为对犯罪人要在3年以上定罪科刑。该类案件的审理中，控辩审三方不仅无奈、厌烦，整个过程“应景”的近乎滑稽。参见：北京市海淀区检法两院《适用普通程序简易化审理方式》课题组：“普通程序简易化审理方式的构想与实践”，载陈兴良主编《刑事法判解》第3卷，法律出版社，页442－443。

[5] 如最高人民法院的《人民法院五年改革纲要》中要求进一步扩大简易程序的探索；2001年7月召开的全国高级法院院长座谈会上，肖扬院长提出了要大力推进法院体制改革和制度创新。人民法院要与有关部门配合，进一步扩大刑事简易程序审理案件的范围，在不违反刑事诉讼法的前提下，探索普通程序简易化的有效途径，以提高审判效率。

[6] 参见《法制日报》2002年4月19日版。

[7] 如朝阳区人民检察院出台的《轻伤害案件处理程序实施规则》（试行），根据第1、3条的规定，对某些轻伤害案件，为了确保合理定纷止争，有效节约司法资源，如果犯罪嫌疑人和被害人能达成和解，检察机关就可以作出相对不的处理。

[8] “全国法学专家聚会贵阳开展研讨（焦点：辩诉交易）”，资料来源：金黔在线（.cn）

[9] 在北京召开的一次全国刑事检察工作会上，最高检一位权威人士在谈到检察改革时明确指出，检察院作为司法机关，行使司法权力必须依据法律的明确授权，“辩诉交易”在我国目前的法律中没有明文规定，因此，目前检察机关在办案中不能适用“辩诉交易”。这位权威人士同时指出，对于辩诉交易目前可以探索、研究、论证，在时机成熟时也可以考虑提出立法建议；另外，对于暂缓、社会服务令等法律没有明文规定的做法，目前也不能用于办案。 资料来源：.cn

[10] 李和仁：“量刑建议：摸索中的理论与实践——量刑建议制度研讨会综述”，《人民检察》2001年第11期。

[11] “郫县检察院率先在全省使用量刑意见权”，四川在线（.cn/cdxw）

[12] 吴艳霞，许海涛：“辩诉双方参与量刑——石家庄长安法院检察院审理未成年人案件出新”，《燕赵都市报》（电子版），2002年7月13日。

[13] 有如下情形可以对此证明：山东省东平县检察院自2002年以来，积极探索试行量刑建议制度，使量刑程序的公开性和透明度大大增强，这不仅明显提高了诉讼效率，而且检察机关与审判机关、律师的关系也因此获得进一步协调，累诉、缠诉案件明显减少，比如当事人上诉率由原来的72%降为14%。参见：“当庭提建议 量刑更公正”，《检察日报》2003年4月9日。

[14] 北京市海淀区检察院作为公诉人对辩护人所开示证据的案件范围为：该院立案侦查的全部案件；辩护人向公诉人需开示五项主要的证据，包括：犯罪嫌疑人、被告人正当防卫、紧急避险的证据、不在现场的证据、未达刑事责任年龄的证据、不具备刑事责任能力的证据以及有自首、立功情节的证据。资料来源：海淀检察院与北京律协就刑事证据开示签订“君子协定”，庭审中双方不玩“杀手锏”（中国普法网/news ）

[15] 需要说明，协商性司法在中国并不限于上述列举的制度，由于它们产生的途径不同或适用的不普遍，所以在此不再详尽讨论。如立法中已经明确规定的刑事和解制度与调解制度，以及仅仅呈现个案现象的污点证人制度，诱惑侦查中的“线人”减免刑罚制度等等。还有，实践中的很多制度都内含了协商观念，注重当事者的意愿、寻求案件的真正解决，如北京市朝阳区人民检察院于2002年5月在刑检部门设立的“妇女犯罪审控组”，其是以女性犯罪嫌疑人、被告人、被害人为对象的专业化办案小组。在办案过程中，检察官对由于夫妻感情而致的伤害案件、家庭暴力案件，非常认真的听取被告人、被害人的意见，寻求双方的谅解，并通过不、减轻刑罚的建议达到真正地解决矛盾，取得了良好的社会效果。参见“为心灵开扇窗——北京市朝阳区人民检察院‘妇女犯罪审控组’纪事”，载《北京青年报》2003年3月26日。

[16] 这样的制度不胜枚举，比如在侦查阶段，以相对人自愿配合为前提的任意侦查制度；测谎仪的适用必须经过被测者的同意。控诉阶段的辩诉交易制度；审判阶段，如在俄罗斯，刑事被告人在选择审判组织方面有相当大的自由，其新刑诉法典还建立了被告人认罪的特别程序、和解法官审理案件的程序。刑事证据法领域的污点证人制度、自认制度（在英国，根据1967年刑事审判法案的规定，自认制度（formal admissions）仅仅适用于民事案件，但现在在刑事案件也开始运用，详见Peter Murphy, Murphy on Evidence, seventh edition, Blackstone Press Limited,2000,pp572-574）、“允诺后不得翻供”原则、自白任意性原则等等；执行阶段，如美国的缓判决制度（deferred judgement），先由检察官与被告人就量刑问题协谈后再呈由法官核定。

[17] 如美国的辩诉交易制度解决了90％以上的刑事案件，司法人士普遍认为，如果没有辩诉交易制度，美国整个刑事司法体系将面临着崩溃的危险。

[18] 关于恢复性司法的基本论述，参见：卡洛林•霍伊尔和理查德•杨：“恢复性司法——评价其优缺点”，载麦高伟 杰弗里•威尔逊主编《英国刑事司法程序》，姚永吉等译，法律出版社2003年版。

[19] 我国盛行的诉讼观念是，侦控主体拥有过多实质意义的权力就可能带来司法腐败、有碍司法公正，1996年刑事诉讼法取消了免予制度就是明证。

[20] 《中国法律年鉴》从1998年到2000年间统计的数据就可见案件增加之快：1998年全国法院共受理刑事一审、二审和审判监督案件565941件，比上年上升8.75％；1999年共受理刑事一审、二审和审判监督案件630538件，比上年上升11.41％；2000年共受理刑事一审、二审和审判监督案件656788件，比上年上升4.16％。为了使公正审判不受案件超期积压的影响，最高法院在2000年制定了《关于严格执行案件审理期限制度的若干规定》，试图通过严格的审限制度规定来解决案件的严重拖延，这种扬汤止沸的做法无疑难有成效。

[21] 这是陈瑞华教授在指导笔者该论文时所指出的，可谓一语中的。

[22] 如《人民法院审判人员违法审判责任追究办法〈试行〉》中规定，人民法院审判人员在审判、执行工作中，故意违反与审判工作有关的法律、法规，或者因过失违反与审判工作有关的法律、法规造成严重后果的，应当承担违法审判责任。在审判中，法官故意违背事实和法律，作出错误裁判的，或因过失导致裁判错误，造成严重后果的都在追究范围之内。《人民检察院错案责任追究条例（试行）》所称错案是指检察官在行使职权、办理案件中故意或者重大过失造成认定事实或者适用法律确有错误的案件，或者在办理案件中违反法定诉讼程序而造成处理错误的案件。而实践中，错案往往是由被告人的上诉、被害人的申告所引发。所以，检察官与法官为避免涉嫌错案，他们在诉讼中就更加注重被告人与被害人的态度，并作出尽可能的妥协。

[23] 现行刑诉法第162条规定，证据不足，不能认定被告人有罪的，法院应当作出证据不足、指控的犯罪不能成立的无罪判决，但是，检法两家为了达到定罪方面的双赢，或者法官暗示检察机关与被告方达成有罪妥协，或者检察官要求与被告人达成有罪协议并让法官予以认可。实践中的一真实案例足以证明该现象：被告人张某与被害人刘某由于生活琐事发生矛盾。2002年10月6日，被害方纠集亲朋好友共9人，携带木棒与刀具前往被告人家“出气”。碰巧被告人在家也正和很多亲戚聚会，他们看到被害方来势汹汹时都想夺路而逃。经过一场“混战”，被害方“一死四伤”、被告方有若干人受伤。经过侦查机关立案侦查，检察官对张某以故意杀人罪至法院。庭审中，被告人的辩护律师对控诉方的证据提出种种质疑，并指出证据几乎都是被害方的人证，杀人工具至今没有发现，证据单一而不充分且有作假之嫌疑，因此主张被告人无罪。因此，法院把案件退回检察院补充侦查。检察院迫于证据不足的压力以及被告人可能无罪释放的风险，主动向法院提出，只要给被告人定个罪名，什么样的量刑都可以。法院就向被告人的律师作出承诺，只要被告人承认自己有罪，可以判缓刑立即“放人”。最后被告方同意检察官、法官的意见，他也被定为“故意伤害罪”，但有正当防卫、认罪态度好、配合审理工作的事由而判处缓刑。该案例由纪祥德律师提供，在此表示感谢。

[24] 以当下超期羁押现象为例，就全国范围而言，犯罪嫌疑人已经被羁押了15年，至今未判决仍被羁押的全国有几十件；被关押了20年以上没有处理完的还有30多件；至于被关押了3年、5年、8年以上的则更不在少数。参见陈瑞华：“律师制度与司法改革”，载《律师与法制》2003年第1期。

[25] 正如有人对辩诉交易的评价：辩诉交易不仅使法官与检察官从近乎窒息的工作量中有所解脱，它还减少了检察官败诉与法官裁决被的风险因而维护了他们的职业声誉。事实上，凭借缩减诉讼中的事实或法律错误，辩诉交易保障了整个司法制度的信誉及其正当性。George Fisher, Plea Bargaining`s Triumph, The Yale Law Journal, Volume 109,March 2000,P867.

[26]有人认为，中国的传统法文化是以争取同意为特征的，并以如下资料作为支持：《唐律疏议》中的“狱结竟取服辩”条的规定；在清代，上级对重罪案件自动进行复审的目的是取得被告人的自我认罪书，而州县自理的轻微案件的审理则是一种使当事人心服或口服的解决问题的程序。详细论述参见季卫东：《新论——全球化时代的法与社会变迁》，北大出版社2002年版，页103－104。笔者不同意该看法。中国历史中的刑事审判追求被告人的心服与认罪，仅仅是为司法的专横提供“体察民情”的外衣，实质上并没有赋予被告人自主选择权，也没有真正的主体地位，由此获取的同意只是一种“压制”下的合意，一种抽取契约精神的协定。

[27] 当然，在理论上，法院以事实为基础进行裁决也许本无可厚非，如俄罗斯《刑事诉讼条例》曾规定，法院在审理每一刑事案件时均应采取一切可能的措施查明真相，但新《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》仔细地抹去了“真相”这个字眼，法院必须全面、充分地查明具体案件的全部情况的规定被完全排除了。其第15条第3款规定，在审理刑事案件时，法院为控、辩双方履行诉讼义务和行使其权利创造必要条件。所以，该规定把法院视为对一切都漠不关心的收发员，只确认控辩双方中的哪一方能够提交更有说服力的证据从而“打赢官司”。而法院和它进行的审判如果不追求真理、真相，就不能受到各阶层广大群众的信任。因此，俄罗斯的很多学者与实务工作者对此提出了批评。参见K.φ.古岑科在《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》的中文版序言中的述评。《俄罗斯联邦刑事诉讼法典》，黄道秀译，中国政法大学出版社2002年版。但我国围绕发现真相的审判制度却表明，控诉方与被告人就犯罪与刑罚问题意欲协商，法院可能难以突破制度给予充分的支持。

[28] 比如我国刑法第399条规定，司法工作人员徇私枉法、徇情枉法，对对明知是有罪的人而故意包庇不使他受追诉的构成徇私枉法罪；第400条规定，司法工作人员私放在押的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯的将构成私放在押人员罪。

[29] 美国刑法在这方面近乎完全相反，在美国，同一行为构成两个以上罪的，对各罪均应追诉。参见储槐植：《美国刑法》（第二版），北京大学出版社，页152。抛开其中的严厉性不谈，这样的控诉机制为检察官与被告人进行控辩协商提供了资本与余地却是显而易见的。

[30] 我国法律援助制度的发展起步比较晚，法律援助立法至今仍处于讨论之中。全国还有相当一部分县级地方没有建立法律援助机构，已经建立机构的地方，机构不规范的情况也比较严重。不少地方还存在着“四无机构”，即无编制、无经费、无专职人员、无办公场所的法律援助机构，“四无机构”根本无法正常开展法律援助工作。而经费短缺是目前法律援助制度最突出的问题，律师办理法律援助案件拿不到补贴，这不仅导致律师的积极性受到极大的减损，也必将导致法律援助的办案质量降低并最终损害受援人的合法权益。参见杨勇：“法律援助：法律界的‘希望工程’”，载《中国律师》2003年第1期。

[31] 立法者也许已经意识到这一点，在《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》中明确规定，有重大社会影响的案件不适用本意见审理。但这种弹性条款无法真正起到系统独立的护身符的作用。

[32]以辩诉交易为例，我和汕头市检察院的检察官谈论辩诉交易问题时，有检察官就提到，外界不正当干预司法现象本已很严重，但检察官可以凭借“有法定的规则程序，不敢法外裁量”予以回绝，而一旦确立辩诉交易，外界的干预力量就会乘虚而入。1979年刑诉法的免予制度就是很好的例证，当时由于检察院有免予的权力，外界的指示层出不绝。所以，在司法不独立的情况下，不宜引入辩诉交易。

[33] 参见陈瑞华：“通过程序实现法治”，《刑事诉讼的前沿问题》（中国人民大学出版社2000年版）的代序言。

[34] 在我国，陈瑞华教授关注程序正义理论比较早，近年来也一直致力于该问题的研究并取得了系列学术成果。从他的著述中可以发现程序正义论在中国刑事司法中的形成过程：“刑事审判程序价值论”，载《政法论坛》1996年第5期、第6期。“程序价值理论的四个模式”，载《中外法学》1996年第2期。“程序正义论：从刑事审判角度的分析”，载《中外法学》1997年第2期。《刑事审判原理论》，北京大学出版社1997年版；“程序正义论纲”，载《诉讼法学论丛》1998年第一卷第一辑。“通过法律实现程序正义：萨默斯‘程序价值’理论评析”，载《北大法律评论》1998年第一卷第一辑。“论程序正义价值的独立性”，载《法商研究》1998年第二期。“走向综合性程序价值理论：贝勒斯程序正义理论述评”，载《中国社会科学》1999年第6期。“程序正义的理论基础：评马修的‘尊严价值’理论”，载《中国法学》，2000年第3期。

[35] 有很多民诉学者已经认识到该问题的严重性，并主张设置多元程序并在此基础上保障当事人的程序选择权作为解决方略。可参见，何兵：“法院的案件危机与对策”；傅郁林：“繁简分流与程序保障”，载北大法律信息网（）

[36] 参见甘阳：走向“政治民族”，《读书》2003年第4期。

[37] 这是陈瑞华教授与笔者聊天时所指出的，笔者深以为然。

[38] Between facts and norms : contributions to a discourse theory of law and democracy ,by J urgen Habermas ; translated by William Rehg ,Cambridge, Mass. : MIT Press, c1996.pp457-458.

[39] Dignan, J, Repairing the Damage,(1992)32BJ Crim453.P465.

[40] 陈瑞华：“通过法律实现程序正义：萨默斯‘程序价值’理论评析”，载《北大法律评论》1998年第一卷第一辑，页190。

[41] 如果说围绕刑事诉讼法典的修改而出现的庭审方式探索，以及新法颁行后所产生的广泛意义的司法改革的讨论都是致力于诉讼形态回复的话，（关于刑事诉讼形态回归的讨论，可参见陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版。）那么，面对多元社会现实以及后现代法学思潮的冲击，培育与发展刑事诉讼的成熟形态应成为目前急需解决的问题。近来很多国家的司法改革都朝让诉讼主体满意的方向作了重大努力，如英国2002年7月签署的政府白皮书《所有人的公正》（Justice for All），关注的焦点即为纠正刑事司法过程中的权利保护不平衡，力争给所有人以公正。参见陈光中、郑旭：“追求刑事诉讼价值的平衡——英俄近年刑事司法改革述评”，《中国刑事法杂志》2003年第1期。正在进行的日本刑事司法改革的理念，可以概括为“进一步满足国民对刑事司法的要求；进一步确保国民对刑事司法的信赖；加强刑事司法的国民基础。”参见王云海：日本的刑事司法改革——社会的“法化”还是法的“社会化”？《中国刑事法杂志》2003年第2期。