公务员行为规范精选(九篇)
第1篇：公务员行为规范范文
《北京市国家公务员行为规范》包括十六句话、六十四个字，内容为一、政治坚定，忠于国家；二、遵纪守法，依法行政；三、与时俱进，勇于创新；四、爱岗敬业，勤政为民；五、勤奋学习，提高素质；六、秉公办事，为政清廉；七、团结协作，顾全大局；八、文明礼貌，品行端正。
北京市公务人员礼仪规范
一、乘车。
乘车礼节应遵循"客人为尊、长者为尊"的原则。
上车时，应让车子开到客人跟前，要帮助客人打开车门，然后站在客人身后等候客人上车。若客人中有长辈，还应扶持其先上。自己再行入内。
车内的座位，后排的位置应当让尊长坐(后排二人坐，右边为尊；三人坐中间为尊，右边次之，左边再次)，晚辈或地位较低者，坐在司机边上的座位。现在私家车已逐渐增多，如果乘的是私家车，情形就正好相反，如果是主人亲自开车，则应把司机边上的位置让给尊长，其余的人坐在后排。下车时，则应先下，然后帮助客人打开车门，等侯客人或长者下车。
二、介绍中的礼仪规范
介绍就基本方式而言，可分为：为他人作介绍，被人介绍和自我介绍三种。
当你要将某人介绍给别人时，按礼宾顺序应该是：向年长者引见年轻者，不论男女都是按这样的顺序作介绍；向女士引见男士，向职位高的引见职位低的人，同时连同双方的单位、职称一起简单作介绍。在人数众多的场合，如果其中没有职位、身份特殊的人在场，又是年龄相仿的人聚会，则可按照一定的次序一一介绍。为他人作介绍时，应简洁清楚，不能含糊其辞。介绍时，还可简要地提供一些情况，如双方的职业、籍贯等等，便于不相识的两人相互交谈。如果你是单独介绍两人相识，应该事先了解一下他们彼此是否都有想认识对方的愿望，免得造成不必要的尴尬。在向他人介绍某人时，不可用手指指指点点，而应有礼貌地以手掌示意。
当你自己被介绍给他人时，你应该面对着对方，显示出想结识对方的诚意。等介绍完毕后，可以握一握手并说"你好！""幸会！""久仰！"等客气话表示友好。如果你是一位男士，被介绍给一位女士，你应该主动点头并稍稍欠身，然后等候对方的反应。按一般规矩，男的不用先伸手，如果对方不伸手也就罢了。如果对方伸出手来，男的便应立即伸手轻轻一握。如果你是一位女士，被介绍给一位男士时，一般来说，女的微笑点头也就是合乎礼貌了。如你愿意和对方握手，则可以先伸出手来。
当你想同某人结识，却又一时没有找到合适的介绍人时，那么不妨可以作自我介绍。作自我介绍时，可主动打招呼说声"你好！"来引起对方的注意，然后说出自己的姓名、身份。也可一边伸手跟对方握手，一边作自我介绍。
在作介绍的过程中，介绍者与被介绍者的态度要热情得体、举止大方，在整个介绍过程应面带微笑。一般情况下，介绍时，双方应当保持站立姿势，相互热情应答。
三、握手的礼仪规范
首先是握手的姿式。一般地，握手的两个人手掌相握呈垂直状态，表示平等而自然的关系，这是最稳妥的握手方式。如要表示谦虚或恭敬，则可掌心向上同他人握手。而如果是伸出双手去捧接，就更是谦恭备至了。但切切不可掌心向下握住对方的手，这通常是傲慢无礼的表示。握手时应伸出右手，决不能伸左手与人相握。
其次是握手的顺序。在上下级之间，应先上级伸出手后，下级才能接握；在长幼之间，应长辈先伸手后，晚辈才能接握；在男女之间，应女方先伸手后，男方才能接握。
握手的力度也应注意。一般情况，相互间握下即可。如果是热烈握手，可以使劲摇晃几下，这是十分友好的表示。
握手的时间通常以三至五秒为宜，除非关系亲近的人可以长时间握手外，一般都是握一下即可。握手时应两眼注视对方的眼睛，表示诚意。
四、使用名片的礼仪规范
名片。公务人员在工作中使用名片，是职业的需要，它可以帮助公众认识和了解你；也可以使你掌握公众的有关信息。公务人员面对众多的公众，借助名片，可以建立起一个广泛的公众联络网，便于工作的展开。
名片的一般规格是：名片的正面上方印有工作单位，中间印有姓名、职务，下方印有地址、电话。名片正面印有中文，背面往往印有相应的英文。
当我们向他人递送自己的名片时，应说"请多多指教"，同时身体微微前倾，低头示意，最好是用双手呈上名片，将名片放置手掌中，用拇指夹住名片，其余四指托住名片的反面。请注意名片的字迹应面向对方，便于对方阅读。如果自己的姓名中有不常用的字，最好能将自己的名字读一遍，以便对方称呼。
接受他人的名片时，也应恭敬。当对方说"请多多指教"时，可礼貌地应答一句"不敢当"或"随时请教"。接过名片，一定要看一遍，绝对不可不看一眼就收藏起来，这样会使人感到你欠诚意。看不清的地方应及时请教。看过名片后，应将名片放好，不要随意乱置，以免使人感到不快。
五、称谓的礼仪规范
礼仪要求可概括为"称谓得体，有礼有序"。称谓应符合身份。可以对方的职业相称，也可以对方的身份相称。在对方身份不明的情况下，采用以性别相称"某先生"、"某小姐"或称其为"╳╳老师"，亦不失为一个权宜之计，特别是后者，即表示尊敬有礼又不使人觉得不妥，在文化艺术界，这样的称谓更为妥当，入留言还应符合年龄。对年长者称呼要恭敬，不可直呼其名，可敬"老张"、"老王"；如果是有身份的人，可以将"老"字与其姓相倒置，这种称呼是一种尊称，如"张老"、"王老"。称呼时可借助的声调、热情的笑容和谦恭的体态表示尊敬。对同辈人，则可称呼其姓名，有时甚至可以去姓称名；称呼时态度要诚恳，表情自然，体现出你的真诚。
对年轻人则可在其姓前加"小"相称，如"小张"、"小李"，抑或直呼其姓名。称呼时要注意谦和、慈爱，表达出对年轻人的喜爱和关心态度。
六、交谈中的礼仪规范
交谈时的态度。
交谈时尊重对方、谦虚礼让。善于理解对方，然后因势利导地谈论话题。对别人的谈话，我们应当认真倾听，并鼓励引导对方阐明自己的思想。正确的意见，应表示赞同；不同的看法，若无原则性问题，不妨可以姑且听之，不必细究；若是事关原则，可以婉转相告，表述自己的看法，但不要得理不让人，使别人难堪。要避免一切直接触犯他人感情的话。在自己的言谈中，要避免一切独断自是的言论。
交谈中的形体动作。
两人交谈时，最好目光交流持同一水平，这既又是相互尊重。说话时不要东张西望，也不要目不转晴地盯着对方或目光冷漠地看着对方，这些都会引起对方的不快。谈话时也可以适当运用一些手势来加强语气、强调内容。但手势不能太多和幅度过大，这会使人感到不舒服，更切忌用手指点对方，这被视作是不礼貌的行为。
交谈时要注意语速和音量总量，要尽可能吐字清晰，不快不慢。讲话时声音要适中，以对方能够听清和不妨碍他人交谈为宜。
七、拒绝中的礼仪规范
拒绝，与公众交往，难免会发生一些矛盾，有时会碰到一些不合理的要求，需要我们说"不"字。为此我们要讲究一些拒绝的技巧，做到婉拒他人而又不失礼貌。
"位置置换法"。有的时候要拒绝对方时，可以朋友的口吻相待，将自己的难处讲出，请对方站在自己的角度体察和谅解。只要你态度诚恳，对方便不会再计较。
"先肯定再否定"。当对方提出的问题所需要你明确地表示"否定"的，你可先选取一个局部的枝节方面予以肯定，然后再对问题的主要方面提出否定，因为不是采用一口否定的形式，使对方有一个下台的机会，对方也就比较容易接受了。
"让我考虑一下"。拒绝别人时，最好不要太快，稍微拖延一段时间，让气氛缓和些较好，若能避免当面拒绝则更好。这样做，不仅可以避免当面拒绝时的尴尬，又可使对方觉得你对他提出的问题，确实是经过慎重考虑才作出了回答。
八、道歉中的礼仪规范
由于我们工作的疏忽或失误，影响了公众的利益，那么，我们就应当及时说声"对不起！"以求得公众的谅解。这类情形在工作中是时常碰到的，小则是一些误解、纠纷，大则是被称之为需要"危急公关"的恶性突发事件。一旦发现自己的言行有损于组织形象，或是组织的行为有损于公关的精神，便应主动道一声"对不起"。主动认错对消除人与人之间的怨恨和恢复感情确有奇效。当我们道歉时，态度要真诚，是发自内心的表达歉意，决不可敷衍行事，做官样文章。道歉时，也不要奴颜婢膝，纠正自己的过错是一件值得尊敬的事，应当堂堂正正。
九、聆听中的礼仪规范
聆听时要专一臻志，保持目光接触，仔细听清对方所说的话。不要三心二意，东张西望，这些都会影响我们听讲的效果。应当排除一切干扰：外界的嘈杂声音，内心不良的心境等，集中注意力认真倾听。
聆听时，要积极鼓励对方畅所欲言，表达尽自己的思想。听与说是一个互动的过程，只有当听话者表现出聆听的兴趣时，说话才会有浓厚的谈兴，我们可以多用这种方式鼓励对方说话。
聆听的同时，我们还要注意观察，俗话讲"察言观色"，是有一定道理的。人们在表述自己的想法时，主要通过有声语言，即说话，但同时也会有意无意地透过无声语言，表达出更为隐秘的心理活动。例如谈话时的表情，兴奋或是沮丧；身体的姿势，紧张还是放松，它们同样也在透露着某种信息。我们若将说话者的言与行结合在一起作分析，有助于我们理解他人的真实想法。
聆听的过程更是一个积极思考的过程，要边听边想，努力体察对方的感觉，敏锐把握对方话语里的深层含意。人们经常会以婉转的方式表达自己的想法，这时我们就不能仅仅从字面上理解对方，而要"听话听声，锣鼓听音"。做个善解人意的人，会赢得对方的尊敬，并让人乐于与你交谈。而我们也只有准确地把握了对方的真实想法后，才能使自己做正确的判断。
十、打电话的礼仪规范
关于打电话的礼节，我们可以归纳为礼貌、简洁和明了这六个字。
使用电话交谈时，要注意语言简洁和明了。电话用语要言简意赅，将自己所要讲的事用最简洁、明了的语言表达出来。在办公室打电话，要照顾到其它电话的进出，不可过久占线。
打电话。在打电话之前，请做一下准备，将所要说的问题和顺序整理一下，这样打起电话来就不会罗罗嗦嗦或者丢三落四了。
拨通电话后，应当先自报一下家门和证实一下对方的身份。如果你找的人不在，可以请接电话的转告。这时可以先说一句："对不起，麻烦你转告╳╳╳……"，然后将你所要转告的话告诉对方，最后，别忘了向对方道一声谢，并且问清对方的姓名。切不要"咔嚓"一声就把电话给挂了，这样做是不礼貌的，即使你不要求对方转告，但他为你接了这个电话，你也应说一声："谢谢，打扰你了。"
如果你打的电话是要通过总机转接的，别忘了对总机小姐说一个"请"字，"请转╳╳╳分机"，你的礼貌会使你得到礼遇的。
电话通话期间，语言要简洁明了，事情说完，道一声"再见"，便及时地挂上电话。打电话的时间，要考虑到对方是否方便。最好在早上八时后及晚上十时前，午间一、二点钟时最好也不要打电话，特别是年长者，通常都有午休的习惯。
接电话。当听到电话声响起时，我们应迅速起身去接，拿起听筒，若对方没有发话，你也可先自报一下家门："您好！这儿是╳╳╳综合部"，让对方明了你的身份。作为接话人，通话过程中，要仔细聆听对方的讲话，并及时作答，给对方以积极的反馈。
如果对方请你代传电话，应弄明白对方是谁，要找什么人，以便与接电话人联系。传呼时，请告知对方"稍等片刻"，并迅速找人。如果不放下听筒呼喊距离较远的人，可用手轻捂话筒或保留按钮，然后再呼喊接话人。
如果要接电话的人不在，打电话的人要求你转告的话，你应做好电话记录，记清：1.打电话者的姓名、所属单位；2.转告的具体内容；3.是否需要回电，以及回电号码、时间；4.对方打电话时的日期、时间。记录完毕后，最好向对方复述一遍，以免遗漏或记错。
当我们接到拨错的电话时，应礼貌温和地告诉对方"您打错了"，而不要粗暴地挂上电话。对方若说"对不起"时，你可以回答"没关系，再见！"
通话结束时，作为接话人，一般来说，应等对方先挂上了电话后再放下话筒。
十一、服装中的礼仪规范
整洁、美观、得体是公关人员着装的基本礼仪规范。具体来说，既要与自身形象相和谐，与出入场所相和谐，又要与着衣色彩相和谐，与穿着搭配相和谐。
衣着应与自身形象相和谐。这里的自身形象有两层含义，一是指所从事的工作的职业形象，二是指自身的身材长相。由于公务人员的职业特性的要求，在穿着方面应表现出稳重、大方、干练、富有涵养的公务人员形象。
衣着应与出入的场所相和谐。不同的场合有不同的气氛，在社交场合的穿着大致可分为礼服和便服两种。礼服主要是出席正式、隆重、严肃的场合时的着装，如西服、中山服、旗袍或民族着装。便服主要是在一般场合、日常社际交往中的穿戴，相对可随意一些，各式短衣、衬衣、皮衣等都可。
在一些特定的场合、公务人员的穿着应遵守下列礼仪常规：
办公时的着装。作为职业人员，公务人员大量的工作时间是在办公室中度过的。办公室工作空着要整齐、稳重、大方。工作人员上班时不能穿短裤、运动服，在办公室不得着超短裙。
宴会、记者招待会时的着装。通常公务人员出席这类较为隆重、正规的社交场合，着装应讲究。男性可穿颜色深一点的西装，加上白色的衬衣和领带。女性可穿套裙或旗袍，颜色以高雅艳丽为宜。
会见、访问时的着装。气氛较活跃时，可穿套装，也可穿色彩、图案活泼一些的服装，如花格呢、粗条纹、淡色的服装都适宜的。
十二、礼仪场合的仪容规范
第2篇：公务员行为规范范文
【关键词】四责公务员岗位职责规范 建立 岗位分析
一、公务员岗位职责规范建立的必要性
公务员岗位职责规范建立是履行职责，进行问责的依据以及考评的标准，制定规范便于完善考核体系，同时提高各级公职人员素质。以岗定责能够让公务员充分了解自身岗位职责。同时，也是当前我国进行依法治国、依法行政的微观体现是制定相关的规章制度约束公职人员，遵章守纪是对公职人员最基本的要求。
当前部分单位没有严格按照职位设置要求进行管理，在岗人员不能建立对应关系，导致难以实现权、责统一，难以达到人、事相适。部分公务员岗位职责交叉、分工不明，导致一些职能任务难以明确责任主体，难以界定责任范围。许多单位有类似的岗位职责规范，但是不具体，缺乏操作性。另外，许多单位和部门有成文的职责规范，无问责制度，考核仅限于年终考核。优秀等次公务员有名额限制，奖励吸引力小，无法提高工作积极性。同时，在晋升和问责方面不够严谨和严格，岗位职责相对明确但是缺乏总纲性的职责规范，各类规范之间出现交叉、确实、一楼的现象。
因此应该应重新对公务员职责规范研究进行了一点创新，在重新修订职位说明书时，强调以职位标准为核心，构建公务员能力素质模型。单位每个工作人员都有明确的分工，各行其职，各负其责，执行比较良好。
二、进行公务员岗位职责规范的分析
岗位分析是以职务为中心，分析和评定各个职务的功能和要求，明确每个职务的职责、权限，以及承担该职务的人员所必须具备的资格和条件。可以说，没有全面、科学的岗位分析也就没有完整的人力资源管理目标的实现。
公务员岗位职责规范建设的基本目标是在实现公务员岗位上权责关系配置的科学化、明确化和规范化，其核心问题在于明晰公务员岗位职责规范体系，在党政机关和公务员之间形成结构化的“任务-授权”关系，充分发挥公务员岗位职责规范在公务员管理中的选拔、更新、监控、保障、培训和考核等重大功能，为最大限度实现公共部门人力资源的优化配置奠定基础。
三、三类“四责公务员岗位职责规范”的设定要求
结合公务员岗位职责规范来讲，推进公务员分类改革，面临的主要困难是如何制定出能够详细清晰的界定专业技术类、行政执法类和综合管理类三类公务员在岗位职责规范建立方面适用范围。如果不能清晰界定者三类的岗位职责规范也就不能确定不同职位的工作性质、难易程度、责任大小和所需人员的资格条件，公务员分类改革自然就失去了科学基础，从而难以科学界定三类公务员的清晰范围。
所以针对这个问题，需要建立公务员分类管理下的岗位职责规范，分别是行政执法类“四责”岗位职责规范、综合管理类“四责”岗位职责规范和专业技术类“四责”岗位职责规范。
（一）综合管理类公务员岗位职责规范的设定要求
综合类的公务员应具备良好的政治素质、业务素质、领导能力和较高的群众基础。在制定岗位职责规范时，从综合管理的内容，具体从计划、组织、指挥、监督等工作事项上予以确定。
（二）专业技术类公务员岗位职责规范的设定要求
在制定公务员岗位职责规范时应明确其岗位的目标任务，确定技术标准、实行量化衡量。体现专业技术岗位任职要求，加强专业能力测评。
（三）行政执法类公务员岗位职责规范的设定要求
基于行政执法类公务员的特点，在制定行政执法类公务员岗位职责规范时应明确行政监督、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法工作任务、范围、权限和程序等要素。
四、 “四责”公务员岗位职责规范的基本内容
通过公务员岗位分析所获得的工作描述信息和任职资格信息在后续的各项公共部门人力资源管理活动中都将发挥重要的作用。公务员岗位职责规范是公务员岗位分析的表现形式，也是公务员岗位分析内容的集中表现。以公务员岗位分析为基础所形成的公务员岗位职责规范与传统的职位说明书最大的区别在于：职位说明书更多地体现静态的岗位描述，而公务员岗位规范是以公务员岗位分析为基础，建立动态、科学、有效的公务员岗位职责规范体系包括四个方面内容：定责规范、履责规范、考责规范、问责规范四个方面，我们称之为“四责”公务员岗位职责规范。
（一）定责规范包括：岗位基本情况、岗位职责、年度重点工作任务及完成时间、岗位权限、行政审批事项、岗位需求、培训需求、岗位所处的工作环境。
（二）公务员岗位履责规范包括：岗位职责对照、岗位履责规范、直接上级领导意见等。
第3篇：公务员行为规范范文
【关键词】公务员 伦理法制建设 路径
【中图分类号】D659 【文献标识码】A
在十二届全国人大一次会议闭幕会上强调指出：“一切国家机关工作人员，要克己奉公，勤政廉政，关心人民疾苦，为人民办实事。”①这是对公务员职业道德所提出的具体、明确的要求。自党的十以来，站在依法治国、从严治党的高度，为推进中国特色社会主义事业的建设、实现“两个百年”的奋斗目标，曾不止一次对广大党员干部特别是领导干部提出了要加强道德修养的要求，并强调了加强道德修养的重要性和紧迫性，是新时期我国公务员队伍建设整体规划的重要一环。
“德才兼备”是我党一直以来的干部选拔标准，尤其强调以“德”为先，并以具有党性原则的“德”作为优秀党员干部的考核与评价标准。在这里，“德”就是“从政道德”、“为政之德”，也就是公务员从事公共行政事务时必须遵守的职业道德，或者叫做“行政伦理”。
当前的公务员道德建设之所以被频繁关注，公务员伦理法制建设之所以被频繁提出，其突出原因就在于公务员职业伦理的迷茫与失范，在于公务员伦理建设的制度缺失与法制空白。因此，要在新时期重塑领导干部的道德价值观念，并将行政伦理规范体系的要求转化为公务员的内在品质，就必须改变行政伦理建设滞后的状况，从战略高度加强对公务员行政伦理的法制化建设，从而达到加强公务员为政之德、预防腐败的目的②。
公务员伦理法制建设的内涵与作用
公务员伦理法制建设的内涵。行政伦理的基本问题是权力与利益的关系问题，是公务员如何避免公共职权与个体利益发生因果关系的问题。在这里，行使公共权力是公务员执行公务过程的必然方式，但权力运用的对象与目标均在于“公务”，与个体利益不能发生任何联系，怎样在理性思想与精神意志的作用下不逾越这条界限，就是行政伦理的关键与核心。然而，这条界限既不明显、也不易把控，将一只脚践踏上去非常容易，甚至充满诱惑力―因为权力所带来的不是“公仆”意识，而是“主人”之尊，是利益附带。
马克思和恩格斯在总结巴黎公社经验时，就特别重视“防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人”这种状况的发生；邓小平在《党和国家领导制度的改革》的报告中也指出：总有一些党员领导干部不把自己看作是人民的公仆，而把自己看作是人民的主人，搞特权，特殊化……。可见，只有加强公务员伦理法制建设，亦即要通过伦理规范、法律制定、执行监督等体系建设，将行政伦理的价值规范与要求转化为公务员的内在品质，才能真正建立健全行政伦理的教育管理与制度规范相并重的预防体系和惩治措施。
公务员伦理法制建设的作用。首先，公务员伦理法制建设是公务员道德与法制的结合，伦理本来属于道德的范畴，而法制属于法律的范畴，二者的规范界限与要求并不相同。但道德与法律的渊源却如出一辙，某些道德层面的东西随着社会的变化与发展完全可以上升到法律的层面，反之亦然。所以，道德与法律的叠合与双向流动可以使公务员伦理法制化成为可能，并产生比纯粹道德约束与思想教育好得多的效果。
其次，加强公务员伦理法制建设有利于进一步明确公务员行政工作中的伦理价值取向。行政伦理的核心理念是增强公务员的“公仆意识”，即做社会的公仆，而不是做社会的主人。公仆的角色归属在于为社会、为人民服务，以我党对广大党员领导干部的要求来说，就是执政为公、执政为民，树立全心全意为人民服务的思想。在以往的干部队伍建设中，这一思想基本成为我党执政的基本理念与宗旨；而在公务员伦理法制化建设中，通过法律的规定可以使之更加明确，也更加庄重与严肃，成为每个公务员必须怀有的价值理念追求。尽管伦理是一种内化了的道德规范，但在法制的规范下，它必须最终呈现为人的行为自觉，外化为公务员规范、合理、公正、有效的行政行为。
再次，进行公务员伦理法制建设是建设廉洁性政府、预防与惩治腐败的必要途径。腐败源于人的求利动机，但这一动机能否变为行动，权力的作用是非常大的。公务员是否会偷偷的？或者以后怎样？公务员伦理法制的建设既然能够从动机的前边进行预防，也就可以在行为之后进行惩罚，这一点恰是过去的干部管理所做不好的。
国外公务员伦理法制建设的现状与借鉴。在行政伦理法制建设已成为国际性大趋势的形势下，我国公务员伦理法制建设问题业已引起全社会的广泛关注。但公务员伦理法的设立并不是将原有行政道德规范转化为法律规定这么简单，认真研究国外有关公务员伦理法的制定经验与方法也许更为迫切与需要。公务员伦理法在任何国家都不是一蹴而就的事情，但既然作为法律，就必须拥有规范详细、判断有据、操作可行的细则条文，而不是通常伦理道德中的范范规定。
在《韩国宪法》中，公职人员总的伦理标准，是把国民利益作为价值基础，而不是为特定集团局部利益服务③。如1981年以总统令颁布的《韩国公职人员伦理法》规定，要把“公职人员、公职候选人的财产登记和财产登记公开予以制度化”，“防止公职人员不正当的财产增值，确保公务的公正性，确立为国民的服务者即公职人员的伦理准则。”④公正、服务国民、把国民利益作为价值基础等，都是韩国公务员伦理法制中的核心规定与价值追求。而加拿大的公务员伦理法也比较注重操作性，也强调了公共服务的价值和伦理，这都为我国公务员伦理法的制定提供了可供参考的宝贵经验。
公务员伦理法制建设滞后的因素
公务员行政伦理道德政治化倾向突出。在我国，针对政府公职人员的伦理教育是缺失的，主要表现为：一是对行政伦理的认识或研究起步较晚，公务员的伦理意识非常淡薄，甚至不知道行政伦理这一概念；但总体来讲，还并没有在行政管理中形成实践效应。二是政府部门对领导干部的任用选拔多以政治思想为重，关注的是政治化的道德或道德化的政治，这与公务员的职业道德或职业伦理并不相同。三是对党员领导干部的道德要求比较抽象，其内涵标准一般都放置在个体的为人修养、人格品质等方面，与职业伦理的距离较大，同样谈不上是行政伦理要求。四是对党员领导干部的有关制度法规也是围绕反腐等领域制定，而真正的伦理制度并不存在。
在黑格尔看来，一个社会的健康和有序发展需要经历三个阶段：第一阶段是法阶段，第二阶段是道德阶段，第三阶段是伦理阶段，并且，伦理是法与道德的统一、他律与自律的统一、客观与主观的统一⑤。对于黑格尔的这一观点，恩格斯也是肯定的，这就告诉我们：我国针对公务员的现行法律对道德并没有效果，而有关道德要求也与职业本身有出入，二者的分隔化也就造成了公务员伦理的缺失。
公务员行政伦理规范的制度化淡薄。依据黑格尔的观点，因我国公务员道德规范的偏颇与法制化规范的缺失才导致了行政伦理建设的滞后，这应是行政伦理法制化落后的根源。但又不完全如此。在这里，我们首先要讨论清楚的，就是法与道德的辩证关系在我国公务员行政工作中发挥着怎样的作用。法作为客观的意志，虽然在一开始不能很快成为人类的思想自觉，但法的威严总能对人的行为有所制约，并让违背者为此付出法律的代价。
在我国长期的社会主义建设中，特别是改革开放以来的30多年间，党对干部队伍的廉政建设从没有停止过，甚至是常抓不懈，为什么至今仍没有解决好这个问题？而十以来的反腐工作在和依法治国结合起来以后，反腐工作却收效颇大，这又怎样解释？很简单，法制的作用是无可替代的，而长期以来的腐败现象之所以不能根除甚至愈演愈烈，说到底还是法治的不健全、不完善所致，这是其一。
其二，在党的纯洁性建设和干部队伍的管理教育中，党对党员领导干部的培养与教育一直非常重视，如“八项规定”、“建设”、“三严三实”等党风廉政建设，都是衔接而不间断的，而十的反腐高压态势仍然让一些人毫不收手，仍然顶风而上，这又说明什么？除了说明党员领导干部的道德教育并没有深入骨髓，并没有转化为思想体认和行为自觉，更说明我们的公务员道德教育根本上没有形成行政角色应有的职业价值取向，更是被如火如荼的行政改革远远抛在后方，这种前和法制建设脱节、后无法制建设保障的道德教育，充其量只是一种道德知识的认知而已。
公务员行政伦理研究滞后于行政改革。当前，我国的行政改革正在如火如荼地进行，政府职能的转型及服务型政府建设都使这次行政改革焕发出一种新的生机与气象，公务员伦理建设的法制化也被提升到了一定的高度。但是，行政改革不仅是政府体制的改革，还应有政府价值目标的改革⑥，并且，这些改革的顺利完成也都离不开行政伦理理论的研究与指导。但总体来看，政府体制与职能的改革进展较快而且顺利，但这并不等于说这项改革已经成功，真正的难点还在于政府价值目标的制定与实现，还在于政府公务员伦理价值的培养与形成，并将之作为行政伦理规范体系的要求而转化为公务员的内在品质。
从这一点来讲，我国公务员伦理法制建设的进程是滞后于行政体制改革的，这也同时说明了公务员伦理理论的研究也没有跟上改革的步伐。我国公务员并没有树立起国家公职人员应有的“公仆”意识，也就不能很好地为人民利益而服务。相反，由于职权在握，很多人的“主人”意识倒是相当浓厚，高高在上、之行为反而成为一种常态。我国公务员既缺少正确的职业伦理价值观，也缺乏中国特色社会主义建设事业中国家公职人员应有的公正、公平与正义，甚至形成官与民的阶层区分与对立。
加强公务员伦理法制建设的有效路径
加强研究，出台适应我国现实的公务员伦理法。我国目前虽然也有相关于公务员的制度规范，但多以党内纪律、行政规章等形式存在，并不具备法律的清晰性、威严性、客观性与可操作性。一旦国家公职人员出现了问题，先以党纪进行评判与处理，然后再交由司法部门进行法办，这样做的缺陷往往导致人为因素的影响比较明显，并限于各种复杂的社会阶层及人际关系，使处分往往不能公开透明，也不够严谨严格。一般性的道德失范者甚至不用担心仕途前程受到影响，只有问题非常严重的才会交由司法部门进行处理，在这样的体制下，公务员的伦理规范与自觉也就不免失效。
因此，必须将针对公务员的职业道德伦理上升到法的高度，才能有效抑制公务员对道德伦理的亵渎与冒犯。进行专门的公务员伦理立法，就是要对公务员的组织形式、运作程序、基本权利和义务、个人财产与收入等进行全面涵盖⑦，不仅要对公务员的职业行为内容进行详细的允许或者禁止的界定，还要对这些界定的监督、考查、评价及处罚规定提出规范、严格的可操作性要求。
根据我国的公务员职业现状与社会发展要求，行政伦理法规体系可包括三个层次的内容：一是是公务员服务规定，二是行政伦理法，三是反腐败法或曰廉政法，行政伦理法是其中的核心，并可在此基础上再做更为明确、具体、详细且操作性强的规程与规制。
把行政伦理价值作为公务员伦理法的追求目标。法制的规范相比于道德的约束是明确而严肃的，对于国家公务员人员的伦理塑造的确具有一定的强制作用。但正如黑格尔所说，法制的规范在层次上仍然处于第一层次阶段，是低于道德层级的初级层次水平，这当然不是我们所追求的最高目标，因为任何在法治的强制规范之下而行使的权力都不是出于意识的潜在或意志力的形成，一旦其行踪跳出法律监控的视野，或者个体私欲膨胀到对法律的淡忘和无视，公务员的违法行为就依然会发生。所以，只有将道德制约上位至法律规范，再将法律规范升华为道德伦理，作为国家公务员的“公仆”意识、全心全意为人民服务的思想、公平公正与正义的原则、理解尊重与关爱的情感才能在一个人的大脑中生根发芽，才会内化公务员的道德修养与人生价值观，并将此作为人格心灵的内在动力而使自己的行为成为一种自觉―这才是伦理法内涵应有的境界，也是伦理法制建设的追求目标。
当然，我国有关“公务员行政伦理法”的制定要致力建设中国特色的行政伦理规范体系和机制体系，并突出以“公仆意识”为核心伦理理念。基于这样一种认识，我国“公务员行政伦理法”的规范体系应包括三部分：一是行政伦理价值目标，即公务员应拥有的世界观、人生观、价值观、权力观、地位观、利益观、事业观、政绩观、工作观等；二是行政伦理界定范畴，包括理想、态度、责任、技能、纪律、良心、荣誉、作风等；三是行政伦理规范细则，即公务员必须遵循的行为准则。
成立专门的公务员伦理监督与审查评价机构。行政伦理的法制化建设离不开相应的管理机构与运行机制，它是确保伦理法制与规则有效实施并取得理想效果必须的环节。根据我国的体制特点及实际需要，有关公务员伦理的监督与审查评价权力应在党的正确领导下，由独立于政府机构及政府领导权领域之外的机构进行行使，可以建立以中央为最高层级的有关行政伦理管理的专门机构，并将相关职能赋予中央纪委、监察部门，并垂直领导下属派出机构。这样做的优势就在于，免造成行政机关内部的自我“监督”，使公务员的行政伦理监管工作具有最大化的公正度与公信力，使全社会都认可并支持这一制度方式；提高对公务员伦理失范的预防能力，增强对公务员伦理行为的监督与制约效果，避免在伦理失范或违法行为已经发生并对国家造成损失后再去作出后制性处理的现象发生，将伦理管理与违法防范前置于事发之前。
立法不是目的，而是手段，我们所希望看到的是：在国家公务员的伦理法制在立法的尽头，最后弘扬出来的只有公务员作为人民公仆的高尚品德与人格力量；因为正是这些特质的存在，才让我们的国家、社会得以在健康、有序、和谐的环境中运转。因此，公务员不仅不应该成为法律的约束者，而且应成为法律的执行者与捍卫者，正如麦金泰尔所言：只有拥有正义美德的人，才能知道如何去运用法则。
（作者为包头师范学院政法学院副教授）
【注释】
①：“要求公务员克己奉公勤政廉政”，中国新闻网，2013年3月17日。
②③④王伟：“关于加强行政伦理法制建设的建议”，《人民论坛》，2010年第11期。
⑤王伟：“加强行政伦理法制建设”，新华网，2006年7月28日。
⑥“目前中国行政伦理建设中存在的一些问题”，百度文库，http：//。
第4篇：公务员行为规范范文
摘 要：公务员是政府形象的外化和载体，加强公务员的行为规范有助于政府形象的塑造。对广泛存在于现今生活中的公务员行为失范现象进行了研究，并提出了通过完善公务员制度建设、加强公务员的教育培训、加强公务员的自省自律以及建立对公务员的监督体系等方面，来规范和约束公务员的行为，从而塑造良好的政府形象。
关键词：公务员；公务员行为；政府形象
中图分类号：C9 文献标识码：A文章编号：1672-3198（2011）01-0067-01
公务员，即国家公务人员。由国家选任的代表国家从事社会公共事务管理，行使国家行政权力，履行国家公务的人员。（1）所谓公务员行为就是指国家公务员在任期间的所有行为表现，这种行为较多地表现在公务员执行公务活动的全部过程中。政府形象是指政府内外公众对政府综合认识形成的整体印象和评价。它是政府的组织机构、政令、政策及政府人员的动态言行等因素综合作用于政府内外公众的主观意识的产物。（2）但现实生活中，对于普通公众而言，他们很难去了解政府的组织机构和政府工作的总体状况，他们很少有机会接触上层政府及国家高级官员，他们也没有能力去分析来自政府的关于方针、政策等方面的详细资料。他们接触最多就是政府机关中的公务员，他们对政府形象的判断大都是通过对公务员的行为表现来做出的。就如同我国一位劳模所说：“老百姓看政府形象主要看我们这些公务员的形象。公务员做到全心全意为人民服务，党和政府的形象才能日趋高大，并扎根在百姓心中。”可以说，有什么样的公务员，就有什么样的政府。公务员是政府形象的外化和载体。公务员个人的品行、素质、作风、能力、态度、仪表等展现出的具体形象是政府良好运转的前提和关键，同时也是政府形象的重要组成部分。
改革开放以来，我国在政治、经济、文化和社会等各项事业上取得了举世瞩目的成就，这使得各级政府在在国内外公众中树立了良好的形象和信誉，为政府的管理创造了和谐的环境。但各方面的发展也带来了诸多的社会问题，这对于政府及其工作人员来说是种极大的考验。在处理这些社会问题的过程中许多公务员不注重自己的行为表现，严重影响了政府在人民群众心目中的形象。其失范行为主要表现在以下几个方面：
1 政治行为方面
公务员的政治素质，是政府对公务员的最基本的要求，也是公务员从政的根本准则。无论哪个国家和政府都要求政府机关的工作人员适合本国的社会政治经济要求，符合统治阶级的意志，服从和服务于本国所实行的社会政治制度和统治阶级的根本利益。我们有些公务员政治立场不坚定，乱传有损政府权威和形象的小道消息，对破坏党和政府的言行听之任之，甚至在私人场合大骂党和政府；不认真学习党的理论和思想，不服从政府和领导的工作安排，拉帮结派，搞“小团伙”，在思想上、政治上和行动上脱离了党和政府；特权思想严重，法律意识淡薄，在实际工作中以权代法、有法不依、执法不严、知法犯法。
2 经济行为方面
公务员作为社会公共事务的管理者拥有相对的政治权力和资源配置的权力，他们应该依法行使自己的权力，合理配置手中所掌握的各种资源，为国家和社会公众谋利益。但有些公务员却为了个人私利，拉关系、走后门，行贿受贿，；巧立名目，中饱私囊，假借开会、学习的名义，公款吃喝，公款旅游，挪用、侵占和浪费国家和人民的财产；国家法律明文规定，公务员不许经商，不许兼职，而有些公务员却千方百计地做起了“投资人”，明为国家公务人员，暗地里却当起了“老板”和“股东”，并利用职务之便谋取暴利。
3 职业行为方面
职业行为是国家机关及其公务员行使行政管理职权的行为。政府公务员是党和政府联系群众的纽带，群众接触到的是一个个具体的公务员，他们往往将行政人员的工作态度、道德品质与政府形象直接联系起来。近年来，一些公务员不注重自身的职业道德修养，出现了诸如“门难进、脸难看、事难办、话难听”的衙门作风现象；工作中不能勇于承担责任，甚至推脱和逃避责任；惰性心理作祟，工作拖拖拉拉，没有时间观念和效率观念；执行公务时有令不行、有禁不止，为了个人利益，不惜出卖国家秘密和工作秘密；不注重提高业务水平，安于现状、没有创新精神，工作方法简单粗暴，经验主义盛行，对于他们来说工作就等于“朝九晚五”地撞钟。
4 道德行为方面
政府公务员的道德是保证行政管理健康发展的重要精神手段。孔子说：“上好礼，则民莫不敢不敬；上好义，则民莫不敢不服；上好信，则民莫不敢不用情”，意思是说，为官者讲究礼节，百姓中就没有不敢不尊敬的；为官者行为正当，百姓中就没有人敢不服从的；为官者诚恳信实，百姓中就没有人不敢不说真话的。而现今我们有些公务员却不能严于律己，在社会上造成了许多不良影响。诸如有些公务员执行公务时，衣着不整洁，举止不雅观，言语粗俗，在人民群众中大放厥词；个人生活中不能做到自尊自爱，讲排场，摆阔气，爱慕虚荣；遇见问题不实事求是，不坚持真理，善恶不分；说一套、做一套，口是心非，弄虚作假，不讲诚信。
从公共关系学的观点来讲，一个组织的形象对该组织具有生死攸关的决定性作用。因此，塑造良好形象是对组织的生存和发展具有重要意义。政府作为社会系统中的重要组织，也不例外。良好的政府形象关系到政府工作效能的发挥和目标的实现，关系到政府能否得到人民群众的理解、拥护和支持，甚至关系到政府的生死存亡和社会的发展进程。而公务员行为对政府形象的塑造起着决定性的作用。为此，应以下几个方面规范和约束公务员的行为。
5 加强公务员制度建设
加强公务员制度建设，有利于克服腐败现象，纠正不正之风，加强政府机关廉政建设；有利于提高工作人员的政治、业务素质，克服；有利于增强工作人员的法制观念和政治责任感，从而有助于反对和抵制资产阶级自由化。多年来，我国在公务员制度建设方面取得了不俗的成绩。《国家公务员行为规范》的颁布，从八个方面对公务员的行为进行了制度约束；《中国人民共和国公务员法》的颁布，确立了我国公务员管理的基本原则、基本制度和基本方法，对保障公务员的权益、加强公务员的管理具有重要意义。但是这些制度中仍然存在许多不完善的地方，应结合实际中遇到的问题，适时地健全和完善这些制度。同时要注意完善相应的配套的公务员制度，并使之法制化，用以有效地引导和约束公务员行为。
6 公务员自省自律
自省自律，即对照行为规范自我反省、自我约束。它是保持公务员行为规范得以实施的关键。一是自我改造，公务员要结合实际，严格要求自己，不断对自己的行为进行反省检查，总结经验和教训，要善于开展自我批评和同志间的相互批评，使自己的各种行为符合国家公务员规范的要求。二是自我学习，公务员要认真学习党的思想理论，学习党的路线、方针、政策以及党和国家的政令、法规、政纪，不断提高思想觉悟和政策法规水平，增强自我约束的自觉性。
7 建立对公务员行为的监督体系
监督是公务员行为规范得以实施的重要保证。因此建立完善的监督体系显得尤为重要。一要加强行政机关内部的监督，通过机关内部的领导对公务员实施监督或公务员之间的相互监督来约束公务员的行为；二要充分发挥司法监督的作用，严格按照《中华人民共和国公务员法》、《国家公务员行为规范》等法律、法规来规范和约束公务员行为。三要充分发挥社会舆论、人民群众和人民团体的监督作用，它们在约束公务员行为上往往达到其它监督手段所不及的效果。通过建立多渠道、多种方式的监督体系，对公务员的行为作出善与恶，褒与贬的判断和评价，促使公务员逐步养成良好的行为规范。
8 加强对公务员行为规范的教育培训
教育培训是强化公务员的行为规范意识，确保公务员行为规范有效实施的重要手段。但是在以往的教育培训中，公务员行为规范的培训教育没有得到足够的重视。所以各个培训单位应该增设专门的公务员行为规范课程，把公务员行为规范的教育列为培训工作的一项重要议程。至于培训的主要方式，一是职前教育，这是公务员树立行为规范意识的第一步，直接关系到他们今后能否胜任公务员的职责，因此必须给予足够的重视。二是在职培训，主要是根据公务员实践情况，按照按需施教的原则，深化行为规范教育，不断提高公务员实践行为规范的素质。
良好的政府形象不是一朝一夕、一蹴而就的事情，它需要各级政府和公务员的长期努力。我们必须严格规范和约束公务员行为，努力造就一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍，把塑造良好的政府形象作为一项重要的目标任务加以落实，增强政府的号召力、凝聚力和向心力，推动我国政治、经济、社会、文化等事业的全面、协调、可持续发展。
参考文献
第5篇：公务员行为规范范文
［关键词］公务员；收受礼品；制度；启示
1 颁布《公务员伦理道德法》
从制度的效力或者制度的层级来看，中国现行的规范公务员收受礼品的主要制度是一些规章、党内文件和政策性文件，还没有正式的法律或者法条。从总体来看，这些制度缺乏权威性、系统性和全面性。相比之下，国外比较清廉的国家，都颁布了正式的法律法规来规范公务员收受礼品。如韩国颁布了《韩国公职人员伦理法》，日本颁布了《日本国家公务员伦理规章》，美国颁布了《政府道德法》、《美国政府工作人员道德准则》等，然而我国公务员伦理道德法律化建设还比较薄弱。
将公务员收受礼品纳入法律框架的作用在于把对公务员日常伦理要求法律化，使公职人员不得违规收受礼品具有强制性。首先，我们应该对收受大量礼品，通过收礼贪污腐败的官员的违法行为将作出刑事处罚；对违规违纪收受礼品的行为作出警告、撤职、处分等处罚。其次，我们应该对公务员提出伦理道德要求，规定公务员不得做出让公众对政府和其公职角色产生怀疑的事情，不得违规收受礼品，应该严格执行我国礼品登记的相关规定。公务员是社会公共事务的领导者和管理者，也应该是社会道德风尚的倡导者和实践者。公务员能够自觉抵制歪风，不违规收受礼品，必将会带来良好的社会反映和影响。将规范公务员收受礼品的制度法制化，使它拥有了道德和法律的双重力量，从而使规范公务员收受礼品的制度就获得了正当性、严格性、合法性的依据和强制性的实现力量。
2 严格执行礼品登记制度
长期以来，我国礼品登记制度并没有得到严格有效的执行，因为收受礼品大多都是掌握实权的领导干部，他们自己又负责本单位礼品的登记和监管工作，他们申报多少完全是由他们个人的思想道德素质决定，上级部门进行核查的比较少。这样大大弱化了礼品登记制度的效果，使得规范公务员收受礼品的制度也流于形式。相比较而言，日本在礼品登记方面的做法和经验值得我们思考和关注。在日本，公务员收受的物品及其他财产上的利益或者接受接待超过5000日元的情况都必须填写馈赠报告书，写明所收受馈赠的金额、时间日期、原因、赠送人的姓名和家庭住址，并在每月上半月提交有关部门，同时所负责接受报告的长官要将馈赠报告书复印件交给国家公务员伦理审查委员会备案。
因此，要想真正的落实礼品登记制度，首先要对需登记的礼品制定处理意见，规定累计达到多少数额就必须上交，避免产生登记的礼品就是合理收受的误解；其次应建立专门的礼品监督管理机构并设立礼品价值评估小组，对故意隐瞒缩小价值的商品进行鉴定，杜绝由公务员自己“定价”上报的现象；再次应加大对礼品登记制度宣传、监督和检查的力度，采取适当的方式对收受的礼品予以公布，但对送礼人的单位和姓名只限于组织掌握，尽量消除当事人的各种顾虑；最后，作为礼品登记制度得以落实的前提和保障，应该不断更新礼品登记制度，如可收受礼品的限额、种类都应该随着“礼品问题”形势的变整理化而不断加以完善。
3 设立专门的监督管理机构
因为没有专门的部门监管，也缺乏权威的监督机构，所以在落实有关规范公务员收受礼品制度的过程中缺少执行力。制定行政道德准则、建立行政道德管理机构是近年来国外规范公务员收受礼品所采取的最普遍的措施，这些措施的目的是把激发公务员道德的软性要求转化为公务员必须履行的义务的硬性规定。比如，有6个OECD国家设有独立的伦理管理机构，包括法国、美国、日本、爱尔兰、加拿大、墨西哥。虽然这些伦理管理机构的名称不同，但它们的基本职能却是相似的，都是管理和防止利益冲突的主要机构，也承担着对公务员礼品问题的监督和管理工作。专门的伦理管理机构可以根据伦理法规为公务员做礼品登记的咨询服务，可以为政府提供规范公务员收受礼品的建议和设想等；专门性伦理管理机构可以依据伦理法规、公务员的伦理准则等对公务员的礼品收受行为、礼品登记、违规收礼的处理等事项进行全方位监督指导，必要时还可以要求司法机关和检察机关的介入；专门性伦理管理部门还可以与私营组织和公共媒体展开广泛合作，听取它们对规范公务员收受礼品制度的意见，毕竟，礼品问题的解决离不开大众媒体和社会组织的支持。这样，由设立专门的道德伦理机构负责礼品登记制度的落实，进行违法违规收受礼品的问责与处罚，对日常公务员收受礼品问题的指导和监督，才能真正将规范公务员收受礼品的相关制度落到实处。
4 对重点部门进行重点治理
由于我国市场经济确立时间不长，政府和市场的关系尚未理顺，政府职能转换还不到位，在诸如工程发包、招标采购、资金划拨、人事任免等方面权力运作的痕迹明显，自由裁量权还比较大，而对权力的监督制约机制又没有健全。在这种情况下，一些单位或个人为了自己的利益，将部分实权单位及其公职人员作为礼品赠送对象，跑官职、跑资金、跑项目、跑客户。所以我们应该采取重点部门重点治理的原则，对经济建设项目立项和资金拨付，行政审批，人事的提拔与任免等领域进行重点监督。
5 对公务员违规收受礼品的行为进行严惩
第6篇：公务员行为规范范文
关键词：公务员制度；行政法治化；属性与功能；中国公务员制度；双重法治化
《中华人民共和国公务员法》已经于2006年1月1日起施行了。但是，在我国《公务员法》的制定过程中及其通过之后，围绕《公务员法》在我国法治进程中的定位，一直存在着争议。其中，人们最为关心，也是争议较大的是公务员范围的问题。持反对意见的学者认为，公务员法对公务员的界定超出了国家行政机关的范围，首先是违背宪法的，它强化了党的政府化和国家色彩，使立法、司法与行政等部门之间的功能变得更加模糊；其次是向旧体制的还原，不利于中国的法治建设；最后导致与西方公务员制度的可比性消失殆尽。虽然人们也肯定公务员法在推动干部人事制度改革的深入发展，促进民主政治与法治建设进程方面的作用，但这种争论与分歧并没有因《公务员法》的通过实施而消失。如有学者认为，《公务员法》关于公务员范围的制度设计未尽合理，“《公务员法》第2条宽口径确定公务员范围，需要商榷。”[1]还有学者对公务员的范围质疑到，“《公务员法》第2条确定了新的公务员范围，按照这一规定，法官也属于公务员范畴，实行公务员管理，如此将导致法官的行政化，将初步树立的司法理念和微薄的司法改革成果一洗了之。”[2]
实际上，公务员的范围问题涉及到公务员的范围界定和公务员法的适用范围这两个相互关联的方面。对于公务员法的适用范围问题，如果仅从行政法治的角度来看，的确太宽泛了，对于公务员制度的行政法治化，确实在专业化方面存在问题。但是，对于公务员制度的法治化，还应该从更重要的角度来观察。如果从的角度来看，中国公务员制度已经从“政策型公务员制度”走过“行政法治型公务员制度”，通过《公务员法》的制定与实施，又发展到了“型公务员制度”。从这个意义上讲，现行《公务员法》的制定与实施，对于推进我国公务员管理和制度的法治化，具有重要的推动作用。因此，本文将从行政法治和两个维度，分析西方公务员制度的法治化，在此基础上论述中国公务员制度的行政法治化和化问题，从而，回答中国公务员的范围及其法治化定位的问题。
一、西方公务员制度的行政法治化
近现代意义上的公务员制度，发源于西方，现在传播于世界各国。对于公务员制度，我国学者首先和主要是从行政法的视角予以关注和思考，并将公务员制度作为一项行政法律制度来研究。从行政法治的角度看，公务员法所调整的是一种特殊的行政法律关系即政府人事行政关系，因此，这种公务员法就属于行政法，即“公务员法从其调整对象和内容看是关于公务员管理的法律规范的总和，因此它是行政法的一个组成部分，属于行政法范畴，而不只是独立的法律部类。”[3]那么，由公务员法对公务员关系所调整与规范而形成的公务员制度，就是人事行政法律制度或公务员行政法律制度，公务员制度的法治建设属于行政法治问题。
从行政法治维度来看，西方公务员制度的行政法治化，可以从其功能性质、共性特征与各国的个性特征等方面来分析，这对于观察我国公务员制度的行政法治化，是有其参考价值的。
（一）西方公务员制度的功能性质
公务员制度的功能性质是由公务员法律关系的功能性质所决定的。在西方国家，公务员法律关系经历了从“特别权力关系”向“特殊劳动契约关系”再到“公共服务关系”的发展过程。这是西方公务员制度的行政法治完善的重要表现。
1．特别权力关系
西方国家的传统理论认为，公务员法律关系是特别权力关系的典型表现。特别权力关系理论是起源于19世纪德国的法治国观念，它体现在国立学校和其他公共事业性机构与国家、囚犯与国家监狱管理机关、现役军人与国家、公务员与国家之间的关系中。在特别权力关系中，当事人均不享有公民的基本权利，不实行法律保留原则；当事人也不得利用普通的法律救济方式寻求法律救济；行政机关的活动不遵循合法性原则，行政机关可以在授权的情况下，直接根据履行职权的需要，规章或指示命令，规范和调整这种关系，而不受法律的约束。将特别权力关系理论最早运用于官吏关系，并予以展开的是德国魏玛体制下的公法学者，尤其以拉巴特和奥托·玛依亚为代表。拉巴特在其所著《德意志帝国国法论》（1876年）的官吏关系论中，对特别权力关系作了最初的论述，他认为，将官吏关系当作特别权力关系的特色在于，官吏关系虽然在形式上是通过国家与官吏间的公法性契约而成立，但实质上，它是一种权力关系，如同忠诚于君主、由领主保护的关系。而将德国特别权力关系理论体系化的是奥托·玛依亚。日本学者雄川一郎等认为，特别权力关系理论，最初“是作为19世纪末的普鲁士绝对君主制下的官吏法，作为让官吏服务于行政权力的理论而产生的。它用以说明君主不依法令也能够命令、强制官吏。”[4]
在明治宪法下，日本基本上继承、采用了特别权力关系理论。日本学者鹈饲信成认为：“关于公务员关系的本质，我国的传统理论是继承拉巴特和奥托·玛依亚衣钵的称之为特别权力关系的理论。”[5]在日本，所谓特别权力关系，是指“基于特别的法律原因，为公法上的特定目的而在必要的限度内，对特定的人给予包括性的支配权，特定的人服从该支配权的关系。”[6]依据特别权力关系对公务员（或官吏）进行管理，可以排除法治主义原则的适用，这是与明治宪法下的君主制度相适应的。
美国学者也承认，在美国曾经存在过公共雇用关系的“特权论”。杰伊·M·谢夫利兹等认为，美国从1789年到20世纪50年代，公共雇用关系是与私人雇用关系十分近似的现象，即基本上不受宪法的制约，被称为“私营部门模式”。因此，“根据宪法的阐释，私营部门的模式得到了特权论的认可。根据这种探讨，人们普遍认为，既然公共雇用不存在任何公民权，那么拥有一份政府职务就是一种特权。”[7]
公务法律关系作为一种典型的特别权力关系，在理论和实践上，主要表现在以下几个方面：（1）公务法律关系是公法上的权力关系。国家与官吏之关系是公法上特别权力关系的一种，这是日本学者所公认的。法国对于公务员是处于公法上的地位或是私法上的地位，长期争论不休。不过，自从“二战”以后，“法国公务员法明确规定公务员和政府之间的关系是一种受公法支配的地位”，“当代法国法学界认为公务员的职责是执行公务，公务活动受公法支配，公务员和政府之间只能处于受公法规定的地位”。[8]因为，公务利益高于公务员的个人利益。（2）公务员法律关系不是私法上的劳动契约关系。这是将公务员法律关系看成是公法上权力关系的必然结果。法国学者认为，处于契约关系的人员不是公务员，公务员与政府之间的关系不是一种契约关系，公务员“不受一般合同法和劳动法的约束”。[9]在日本，基于官吏关系或公务员关系作为特别权力关系，也不是将官吏或公务员理解为劳动者，不承认官吏或公务员与使用者——行政主体之间存在对立性的劳使关系。由于“英国行政法上的特点是法律和事实的不符合以及法律关系的不确定”，因此，虽然英国行政著作大都认为英王和文官之间有雇用契约存在，但是，英王可以任意终止这种契约，英国“法院甚至认为英王和文官之间没有契约关系存在”。[10]（3）公务员法律关系作为一种特别权力关系，是法治主义的例外。在特别权力关系时代，德国君主不依法令也能够命令、强制官吏。英王可以根据其特权，通过行政命令对文官加以规范管理，因此，“英王的公仆的任期除制定法另有规定外，完全根据英王的意志而定”。[11]在日本明治宪法下，法治主义不适用于“公法上的勤务关系”，公务员法律关系是法治主义的例外，这是日本学者公认的事实。在美国宪法的限度内，“雇主在实际上可以以任何理由、抑或根本不以任何理由来雇用或解雇雇员。”[12]（4）在特别权力关系理论下，公务员法律关系是基于政府行政机关的单方行为而产生、变更和消灭的。英国、法国、日本、美国莫不如此。在法国，“政府可以根据公务的需要单方面的制定和变更支配公务员地位的法律”。[13]公务员地位的内容由法律和法规事先规定，政府修改法律改变公务员地位的内容时，公务员不能主张某种法律的存在是公务员的既得权利，或要求政府予以补偿。美国公共人事管理机关可以随意把它认为适合的条件加诸于公共雇用。同时，英国的英王对文官的任命行为，也不是契约关系，而是英王单方面的行为。（5）根据特别权力关系，官吏或公务员与政府之间是一种忠诚从属关系。明治时代的日本官吏对于天皇及其政府负有忠顺勤勉的、无限服务的义务，处于封建的、身份隶属性的地位。也就是说，日本官吏对君主有伦理性质的忠诚奉公义务。因此，日本官吏关系就其性质而言，几乎类于封建制度下君臣主从之关系。在其他各国，官吏或公务员也多少带有这种身分从属关系。（6）在特别权力关系中，一般权力关系中的人权保障原则对它并不适用。即是说，官吏或公务员是受管理、支配的对象，无基本的人权保障。从法律上而言，英国“文官的任期直到本世纪70年代以前可以说是毫无保障”，“文官的这种没有法律保障的地位直到本世纪70年代才有所改善”。[14]美国学者认为，这个时期的公共雇用不存在任何公民权，“公共雇员就没有什么可以被作为雇主的政府合法加以剥夺的权利。”[15]（7）在特别权力关系下，有关公务员的各种权力行为都只是其内部行为，不触及司法审查权。有关官吏任免的事项不能成为法律的审判对象，不能寻求法院的保护，这是日本明治时代的基本状况。英国普通法院一般并不执行根据英王特权制定、颁布的政令，因为英国法院不愿干预纯属行政机关内部的事务，因此，英国法院很少受理官员控告政府的诉讼。同样，在特权论下，美国公共雇用领域，司法系统也几乎不起什么作用。
2．特殊劳动契约关系
传统特别权力关系是与特定时代的经济、政治和法律相适应的，但与现代的民主、法治、人权等思想观念以及政治、法律制度，则不相适应。因此，随着现代化、民主化和法治化的发展，在日本、美国、英国和法国等国家，特别权力关系逐渐为理论与实践所抛弃，公务员法律关系被赋予了新的性质和内容。于是，特殊劳动契约关系，就成了西方各国批判、否定特别权力关系的必然结果和在理论、实践上的形式。
日本学术界与法院在否定特别权力关系的同时，认为“国家公务员的勤务关系在本质上，也是私的劳动契约关系”。[16]当然，根据日本现行宪法第15条规定，公务员勤务关系也有不同于一般私人企业的方面，因此，雄川一郎等又认为，从立法论上，不得不说现在的公务员关系是公法上的特殊的勤务关系。室井力也认为，“公务员关系可以解释为是受法令大幅度规律的特殊的劳动契约关系”[17]或“特殊的强制性劳动契约关系”。日本学者将公务员关系理解为特殊劳动契约关系，主要是基于以下理由和意思。（1）公务员也是公民，是受宪法第28条劳动基本权保障的“劳动者”。不能再把公务员法律关系作为法治主义原则的例外。（2）对于变更公务员法律地位和资格、惩戒处分等涉及公务员法律上利益的处分，发生了争议，也构成司法审查的对象。也就是说，公务员可以请求司法机关救济保障自己的合法权利。（3）公务员的勤务关系与企业中的劳动契约关系具有同质性。（4）公务员服务与勤务的法律关系，是现行法上的公法关系，而且，它不是行政作用法上的公法关系，而是行政组织法内部的特别法律关系。因此，公务员在服务于公共利益的职责上，其地位又不同于在一般私企业服务的劳动者，所以，不能将公务员的勤务关系视为一般的私法关系，而是“公法上的特殊的劳动契约关系”。
基于该特殊劳动契约关系理论，日本学者最为关注并争议特大的，是公务员任用的法律性质以及公务员的人权即劳动基本权、政治自由权利等问题。这些问题的提出与争议，也反映了公务员法律关系作为特殊劳动契约关系的“特殊性”所在。（1）公务员任用的法律性质。公务员的任用是指具体地授与特定个人以公务员地位，在与国家或地方公共团体之间，设定公务员关系的行为。公务员任用行为的法律性质与公务员关系的性质密切相关。对于任用的法律性质，日本学术界提出了以下代表性观点：第一、绝对的片面行政行为说，这是仅从国家公的利益出发决定是否让特定的个人从事公务的作法与观点。这是前资本主义时期，特别权力关系条件下的陈旧观念。第二、基于承诺的行政行为说。即国家的任用行为必须征得对方的同意，否则无效。第三、双方的行政行为说。认为对方的同意是任用行为有效成立的绝对要件。第四、公法上的契约说。认为公务员的任用是在充分尊重双方当事人意见并达成意见一致、成立契约时，公务员任用关系才有效成立。在当代，日本学术界、法院对绝对片面行政行为说一般是持否定态度，主要是围绕后三种观点展开争论。其间，还有学者提出了任用行为综合说，但并无定论。[18]（2）公务员的劳动基本权。日本国宪法第28条规定：“保障劳动者的团结权、集体交涉权及其他集体行动的权利。”基于此，日本学者现在一般承认公务员也是“劳动者”，应该享有作为劳动者的劳动基本权，即所谓公务员的劳动三权——团结权、团体交涉权与争议权。当然，公务员不同于私企业的劳动者，又有不同于一般公民的身份与职责，因此，其劳动三权必然要受到相应的限制，并且，争议行为往往是被禁止的。虽然如此，对于劳动基本权的限制达到什么程度，才不会违反宪法、不会侵害公务员的人权，这却是日本学术界、法院和立法界长期争论的问题。（3）限制政治行为。日本国宪法第21条规定：“保障集会、结社、言论、出版及其他一切表现的自由”，第11条规定：“不得妨碍国民享有的一切基本人权。本法所保障的国民的基本人权，为不可侵犯的永久权利，现在及将来均赋予国民”。根据该宪法规定，公务员作为国民也应该享有不可侵犯的基本人权以及政治自由权利。但是，为了保障公务员“政治中立”，确保行政的公正运营，维护公共利益，限制公务员的政治自由、禁止公务员的政治行为是必然的、必需的。因此，日本《国家公务员法》规定，公务员不得为政党或政治目的谋求或接受捐款及其他利益；不得成为公选公职的候选人；不得担任政党及其他政治团体的干事、顾问等；不得参与选举活动。当然，这种限制或禁止应以什么为根据或理由，应界定在什么范围内或程度上，才不会违反宪法而侵犯公务员的政治自由权利。这也是日本学术界、法院等长期争论的问题。
美国从否定特别权力关系到肯定特殊劳动契约关系，在实践和理论上经历了一个发展过程。这个历程首先是从肯定公务员的公民权开始的。20世纪50年代，美国最高法院的法官就主张，宪法保障条款应支配公共雇用关系，不能要求个人以牺牲自己的公民权来作为谋取公职的条件。公务员如同其他公民一样，拥有不可侵犯的公民权。在此基础上，美国学术界提出了“重大权益论”，即要求每当遇有“重大权益”时，诸如个人的名誉受损、或受到解雇的威胁时，雇员都有特定的程序上的权利，如听证会上的对质权和盘问权，以确定免职是否真的具有正当理由，政府不能以牺牲个人的某些公民权来作为认可公共雇用的条件。[19]由于重大权益论既不能满足司法部门的需要，也不能满足公共人事管理人员的要求，因此，在60年代末，席卷政府雇员的抗议浪潮中，重大权益论似乎就使政府自身失去控制。于是，“个人权利模式”被提了出来，它主张根据每一案件的是非曲直进行分析评价。但这种“个体化”处理方法加大了重大权益论的实际不足之处，它虽为公共雇员提供了广泛的公民权，但却缺乏清晰度。为此，学术界又提出了“私人雇用关系模式”。美国1987年文官改革法的重要内容之一，是“职工和机关管理者之间的劳动关系由法律规定，承认职工的工会权和签定集体合同权，并设定一个联邦劳动关系机构，负责处理职工和管理者之间的劳动关系”，该“劳动和管理关系立法目的是在政府职员和机关管理者之间进行集体谈判，提供一个法律基础，建立一个公平的劳动关系，以提高政府职员的工作成绩，友好地解决工作条件方面的事端，使政府的活动更有效率”。[20]从实践来看，文官改革法虽然未从根本上改变联邦劳资关系的性质与结构，但它确实使劳资关系有了重大改进，更趋向于特殊劳动契约关系。
法国和英国在公务员法律关系方面的发展趋势也大致如此。二战以后，法国公务员工会的权力日益强大，政府在决定公务员的工作条件和职业生涯时，经常和工会协商达成正式协定。公务员地位法的制定也已经不是政府单方面的行为，实际上是双方协商的结果。舆论界也有意见赞成依合同确立公务员的地位。公务员中也有人主张公务员和政府之间的关系应适用一般的劳动立法。[21]在这个时期，英国文官管理法规的成文化方面也有了一些发展，这主要表现为由非法律性发展成为在某些重要方面受到社会立法的详细规定，并且，社会立法对于一般的雇用契约作出了详细规定，这大大改变了文官原来在普通法上的地位。1971年制定《工业关系法》，1978年制定《职业保护统一法》，1980年制定《就业法》，允许文官组织工会或协会，政府设立惠特利委员会等，这逐步确认并保障了公务员与国家间的劳动契约关系。
3．公共服务关系
20世纪70年代中期开始，在特殊劳动契约关系基础上，美国学术界又提出了“公共服务模式”理论，“力图对作为雇主的政府的竞争的利益，对作为行使公民权的公共雇员的利益、以及对事务由公共行政管理者处理的公众利益这三者之间从职能上作出公正的处理”，[22]实际上该理论是要求，在坚持公务员“政治中立”的同时，也要保护公务员超党派的政治讲话和宪法权利；必须把对公务员私生活的限制减少到最低程度；要求更广泛的司法影响力；必须妥善处理保护公务员权利不受损害与允许公共管理人员能灵活有效地处理公务员的低效无能问题的相互关系。这表明，这是一种寻找平衡公务员、政府与公众之间利益关系的理论与途径，是特殊劳动契约关系理论的丰富与发展，这是值得我们关注的新动向。
（二）公务员制度的法治共性
虽然英、美、法、德、日等各主要西方国家，寻求本国公务员管理法治化的动因和道路都不完全相同，各具民族特色。但从西方法治化的整体来看，也可以看出各国公务员制度的如下法治共性特征。[23]
1．非常重视公务员管理的法治化
西方国家公务员制度的一百多年的建立、发展历程，都是以相应的公务员法律规范的制定与实施为前提基础和法律保障。与此同时，各国公务员法也得到了不断的发展与完善。可以说，西方公务员管理与公务员法制建设是相互依存、相互促进、共同发展的。这是西方法治主义原理的必然要求。
2．公务员法律体系完备
西方国家对公务员的选用、职位分类、权利义务、考核奖励、工资福利和退休等公务员管理的各方面、各环节，都以法律形式明确下来，使公务员管理有法可以、有章可循。而且，各国适应各类公务员的特点，实行公务员的分类管理，也相应建立了法律规范体系。例如，日本在一般公务员法之外，还制定了《教育公务员特例法》、《外务公务员法》、《公共企业体等劳动关系法》等，坚持普遍性与特殊性相结合原则，对公务员实行分类规范和管理。不仅如此，各国还对国家公务员和地方公务员实行分层管理，建立了分层法律体系。英国、美国、德国和日本等国，都制定了国家公务员法和地方公务员法。这种对公务员的分层规范、分别管理，与这些国家实行联邦制或地方自治的政治、行政体制相适应。在此基础上形成了由宪法、法律、行政命令、司法判例、法律解释、行政协定以及惯例等法律形式所构成的西方国家公务员法律规范体系。
3．公务员法的效力等级比较高
由于西方国家非常重视依法管理和保障公务员，因此，公务员法的立法主体级别都比较高，公务员法的效力等级也比较高。一般说来，各国公务员基本法（总法）都是由国家立法机关制定的，并且，对公务员管理的一些主要方面，也都由立法机关制定法律加以规范，如日本、美国。这有助于公务员依法管理的权威性和有效性。这对于我国公务员管理的法治化，是有借鉴意义的。
4．严格实施公务员法并依法监管公务员
为了贯彻执行公务员法，严格依法管理和保障公务员，各国建立健全了多种执行、监督和保障机制，这主要包括公务员管理机关及其管理活动和公务员管理的监控机关及其监控活动。为了依法管理公务员，各国都分别或统一设立了立法性、行政性和司法性的机构。日本人事院既是公务员最高管理机关，拥有人事行政管理权，也可以就所管理事务的各方面制定具有法律效力的人事院规则或指令，并且，拥有一定的准司法权，在法律赋予的权限内，审查裁决各种有关公务员管理的决定或处分。美国、英国、法国和德国等国则分别设立了公务员管理的主管机关、咨询机关、协调机关和仲裁机关等，以行使公务员管理的立法、咨询、实施、协调和仲裁职能。从而，从组织上保证了对公务员的依法规范和管理。与此同时，为了依法保障公务员的合法权益，各国也建立了多种监督保障机制，（1）立法系统的监控。议会通过质询、听取并审批政府人事管理的工作报告、审批政府人事立法等活动，对公务员法制进行宏观控制。（2）司法系统的监控。如法国的行政法院通过处理公务员与主管机关之间的纠纷，为公务员提供司法保障与救济。（3）公务员及其工会组织的监控。各国公务员可以通过申诉维护自己的合法权益。公务员工会可以通过协理上诉、参与仲裁、与政府协议和谈判，或者组织罢工，协调公务员与政府的关系，协助双方纠纷的解决，争取和维护公务员的合法权益，以保障公务员法的严格、公正实施。
5．公务员法实施的效果显著
由于上述原因，公务员法在西方各国的公务员管理和政府公共管理等方面，发挥了重要作用，效果非常显著。（1）公务员法确立了政府与公务员之间的法律关系，明确了各自的权利义务，使公务员管理法律化、制度化和规范化，避免了主观随意性。（2）公务员法有效地保障了公务员的合法权益，有助于调动公务员的工作积极性和提高政府工作效率。（3）公务员法对公务员义务和责任等的规定和要求，规范了公务员的行为，可以控制公务员、现象的发生，使之忠实于国家和社会公共利益，忠实履行工作职责。（4）公务员法也有效地保障了公务员管理制度和政府公共管理工作的正常运行，为其政治统治，奠定了法治基础。（5）公务员法的修改和完善，也推动着西方公务员管理制度的发展和完善。
（三）西方公务员制度的法治个性
在西方公务员制度法治化的进程中，各国都非常注重本国法律文化与管理文化的继承与发展，建立适合本国国情的各具特色的公务员制度。并且，还都根据本国政治、经济、社会的变化，不断地推进其公务员管理的法律化和制度化。这一点决定了现代各国公务员法的民族特色与法治个性特征。
1．英国式“贵族制”公务员制度
英国公务员制度具有浓厚的“贵族制”特征。（1）英国公务员管理的法治化具有开创性，而且，历史悠久。西方公务员管理法治化最早开始于英国，其主要内容以及经验为西方其他国家所借鉴。1853年，财政大臣格拉斯顿为全面调查英国政府官员制度，设立了诺斯科特—屈维廉委员会。次年，他们提出了《关于建立英国常任文官制版的报告》，对英国文官制度提出了四项建议，要求通过考试，统一政府各部门录用文官的标准，建立统一的文官制度，这份报告为英国近代文官制度的建立奠定了基础。1855年，帕麦斯顿政府以枢密院命令的形式颁布了依据上述报告拟就的《关于录用王国政府官员的枢密院命令》，并成立了文官事务管理委员会。1870年6月4日，英国政府颁布了第二个枢密院令，确立了以公开竟争考试作为录用常任文官的指导原则。该枢密院令的颁布，标志着英国近代文官制度的形成。（2）英国公务员法具有不成文性。英国是不成文法国家，这决定了英国也没有一部专门的、正式的文官法或条例，对公务员法律关系予以规范调整的主要是历届内阁以“枢密院令”的形式的决定与条令、多年形成的惯例以及个别单行法律规程，如1971年的《退休增加法》。正如英国著名学者詹宁斯在《法与宪法》中称，英国文官管理中“几乎没有可适用的制定法”。[24]实际上，“英国文官管理的法规，绝大部份是由政府根据英王特权用枢密院令规定的，再由财政部或其他部门制定规章补充以执行枢密院的命令。……从这个观点而言，英国文官管理法规的特点是他具有非法律的性质（non-legalcharacter）”。[25]不过，20世纪70年代以后，英国也进行了一些文官管理的立法，大大地改善了文官原来在普通法上的地位。（3）英国公务员法确认的是贵族制，赋予高级文官以特权。英国具有君主制的历史传统，且贵族政治影响深远，政府机关弥漫着贵族化的阶级、身份地位与特权观念，并通过品位分类予以法律化、制度化。因此，“英国的人事制度可为贵族制的代表。此种制度的实质是将全国公务人员划分成若干俨然不同的阶级或种类。彼此不得相互混换沟通，即规范各阶级的理论与实施各自不同。”[26]虽然1968年对品位分类进行了结构性改革，建立了“开放结构”，普通行政人员不再受过去那种分级的严格限制，可以跨等级得到提升。然而，实际上的等级制度依然存在。
2．美国式“功绩制”公务员制度
美国是在借鉴英国经验的基础上形成并以“功绩制”著称的公务员制度。（1）公务员管理的法治化借鉴了英国的经验。美国独立以前，长期受英国的殖民统治，英国文化必然对美国的渗透与影响颇深，以英美为代表的英美法系的存在就是美国继承英国法律文化的体现。在这方面，公务员法也不例外。美国学者古德诺认为，在1872年，美国“模仿英国为纠正我们在这里发生的同样弊端而采取的办法，实行了公开竟争考试。”[27]美国人对于英国的影响既表示理解又表示认同，因为，美国文官制度改革者和彭德尔顿受到英国文官制度事例的很大影响，因此，美国文官法体现出英国文官制的某些特点并不令人感到惊讶。实际上，英国模式在许多重要方面适合于美国的需要。（2）公务员管理的法治化最为完善。美国公务员管理法治化进程开始以后，不断地通过法律规范的制定、修改以及实施推动公务员制度的发展与完善。美国公务员管理的法治化有以下特点：第一，公务员制度的建立与改革、发展与完善，都是以公务员管理的法治化为前提基础，以法治化推动公务员制度的发展。第二，公务员法的立法主体的地位以及公务员法的效力等级都相当高，公务员基本法和一些主要的公务员管理规范，都是由立法机关制定的法律。这体现了美国非常重视公务员的法治化，保障了公务员管理的权威性和有效性。第三，作为法治化产物的美国公务员制度，包括了公务员的选拔、任用、职位分类、权利义务、工资福利、退休、道德规范等公务员管理的各方面、各环节，使公务员管理和公务员权利保障都有法可依、有章可循。（3）以功绩制作为基本原则和核心机制。英国首创了“重表现看才能”的考核制度即“功绩制”。美国在吸收、运用和发展英国功绩制的基础上，从一开始就建立起一套以功绩制为基础的公务员制度。因此，美国“文官法的目的是在文官的任命和使用中建立功绩制。”[28]一般而言，功绩制的本质表现为能力原则、中立性（或非政治性）原则和机会均等原则三个方面。[29]美国功绩制的主要内容包括录用公务员要通过竞争性考试；公务员的培养、升迁、报酬、奖惩、留任和解雇等，以工作能力、工作成绩为依据；实行功绩工资制。当然，在美国公务员管理的法治化进程中，功绩制有不同的涵义，“最初的文官法通过后的许多年内，功绩的标准是防止任用和晋升受到政治影响的程度，而不是公共服务方面的能力水平。”[30]即是说，此时的功绩制是为了抑制政党分脏制的弊端。而1978年的文官改革法对过于僵硬的功绩制进行了改革，设立了功绩制保护委员会，重新确立了功绩制的九项原则，使公务员能提高行政效率，并更好地满足公众利益和国家利益的要求。
3．法国式“集权制”公务员制度
在法国，经过了长期而曲折复杂的公务员管理的法治化进程，才建立起现代公务员制度。从其法治化的历史进程，可以看到法国“集权制”公务员制度的特点。（1）公务员法律规范具有从特别规范向普遍规范、分散规范向统一规范发展的趋势。（2）政府行政命令和行政法院的判例在公务员管理过程中发挥着重要作用。法国公务员管理的具体规范，大部分是由行政机关内部制定的，表现为行政法规。而且，在制定了公务员一般地位法以后，判例作为公务员法渊源的重要性并未因此减少。其重要性表现为：“法律条文的意义和范围由判例决定。法律和法规所未规定的事项由判例补充。行政法院的判例有时发挥成文法的意义，有时根据法的一般原则建立适用于公务员的规则。”[31]（3）公务员法具有浓厚的集权色彩。法国各级地方政府的公务员都置于国家公务员制度的体制之下，受中央政府的严格控制，不能实行自治管理。而且，公务员受国家的严格控制，公务员的所作所为直接对上级负责，以奉命行事为常规，注重形式。这是与法国注重全国统一和中央集权的罗马法精神相一致的。
4．德国式“官僚制”公务员制度
德国公务员法律制度的正式确立较英、法等国为晚，但却很早就建立了成为其公务员法治内在精神的“官僚制”体制。17世纪中期，普鲁士成为德意志帝国建立以前诸邦中最大的一个。菲特烈·威廉为确保其专制王权，确立了体现“普鲁士精神”的军国主义政策。在官僚制上，建立了以特别权力关系理论为基础，以义务本位为特征的普鲁士军事官僚制。该体制强调官吏对上级的全身心服从，并确认“官尊民卑”的官僚特权。其后，威廉一世在完成中央集权的同时，进一步发展了与绝对王权相适应的官僚制，其基本特点是：（1）忠诚与服从。所有的官吏作为国家的勤务员，必须绝对忠于国家，他们与作为国家第一勤务员的君主是一种从属关系（包括人格在内）。（2）法制化。威廉二世于1873年颁布了德国历史上第一部《官吏法》和《资历条例》，第一次系统地依法规定普鲁士官吏制度。其指导思想是绝对专制主义的忠诚与服从义务。（3）义务本位。这是忠诚与服从义务的延伸和保障。普鲁士规定了官吏须遵循的诸多义务性禁令，如禁止兼职、保守秘密、渎职责任、上级对下级应负连带责任等。（4）考试任用制。德国是西方最早采用考试方法录用官员的国家。早在18世纪初（1713年），威廉一世就亲自制定了任用法官必须经过竞争考试的原则，建立了最初的官员考试任用制度。1737年，这种考试任用制又推广到其他官员的选用上。在这种官僚制实践的基础上，产生了韦伯的官僚制理论，可以说，“正是德国的文官制度启发了马克斯·韦伯，使他提出了著名的称之为‘理想典范’的官僚模式，这已成为当今所有讨论官僚政治理论的出发点。”[32]直到现在，德国公务员制度的法治化，也可以看到明显的历史继承性，其核心是“官僚制”的延续及其影响。这也决定了德国公务员法律制度的特点主要有：（1）实行统一领导，分级管理的体制；（2）重视对公务员的考试任用；（3）非常重视公务员的资历与能力；（4）注重公务员的忠诚与服务精神；（5）要求公务员守纪律、讲效率等。
5．日本式“混合制”公务员制度
古代的日本对当时处于先进地位的中国法律文化，从法律原则、法律用语到法律观念，都予以效仿。可以说，日本古代法制就是中国古代法制的复制品，日本古代官吏制度也莫不如此。然而，这种官吏制度在明治维新以前，已严重阻碍了日本经济、社会的进一步发展，以武士为骨干的日本革新势力要求进行官制改革。同时，西势东渐，欧美列强的侵入，也对日本幕府的将军们提出了挑选。在这种内外压力下，日本奉行尊王攘夷、加强中央集权和变法图强。于是，日本在1868年出现了明治维新运动，改革了政制。当时，提出了“脱亚入欧”的口号，积极移植西方先进的法律制度。在官吏制度改革方面，1869年模仿美国的制度，进行了吏制的公选，由于没有从实质上改变藩阀制度，最终流产了。于是，日本把视野转向了欧洲。1871年，以岩仓具视为首的日本使团出访欧洲，找到了日本的“知音”—普鲁士官吏制度，在此基础上建立起了普鲁士官僚制的经验与日本官僚制的特征相结合的公务员制度。第二次世界大战以后，日本在借鉴美国公务员制度的基础上，建立起了日本现代公务员制度。
综观日本公务员管理的法治化进程，可以看出日本公务员制度的“混合制”特色。（1）公务员制度是混合模式。日本现代公务员制度是日本传统与欧、美制度相结合的产物，而日本传统又是在借鉴中国古代官制的基础上形成的。（2）采用混合式公务员制度是与其二元化法律文化特征相适应的。正如法国文化人类学家列维斯特劳斯所说，“按照西方的理性主义，许多情况具有二者择一的性质，非此即彼。然而，日本竟将两者巧妙地协调一起，超越了它们的对立”。[33]这种二元化特性即文化模式上的开放性与封闭性、文化心态上的自卑感与优越感、文化结构上的制度性文化与观念性文化的二元化。[34]日本民族的自卑感与开放性，使日本在法律文化与制度上，能广泛借鉴、吸收，并为已所用。而优越感与封闭性，又使日本能自立自强，不盲目崇拜国外。从而，形成了日本以传统文化为根基、根据自己需要的、东西结合的混合型法律文化和公务员制度。这一点对于我国克服对外交往中的夜狼自大或崇洋迷外的极端心态，有借鉴意义。（3）公务员管理法律化、制度化的程度比较高。经过战后的法治化努力，日本制定了宪法、国家公务员法、地方公务员法、外务公务员法、国家公务员职阶制法、人事院规则等法律规范，对中央与地方公务员、外务公务员、教育公务员等各级各类公务员以及公务员管理的各环节，都实行依法管理与保障。（4）严格的定员制是日本公务员制度中独具特色的内容。日本制定了《行政机关职员定员法》，以法规定行政机关的官职和公务员的数量定额，并且，由政府在一定的时期内《定员令》以严格执行。这种机制对于防止机构臃肿、人浮于事，提高行政效率，是一种有效的法律保障。
二、公务员制度的属性与功能
西方公务员制度的法治化具有双重性，既具有行政法治的属性，又具有的属性。然而，对于维度的公务员制度，国外学者论述却不多，我国学者也还没有重视。这一方面导致了对西方公务员制度在其法治与建设中的性质与功能作用，认识不全面；另一方面，也导致了在我国公务员立法与公务员制度建设方面的简单化争论。实际上，从法律性质来看，西方的公务员法不仅属于行政法，而更重要的是它属于宪法，是宪法性法律，是一个国家宪法之下的基本法律。与此相对应，由公务员法所调整和规范而形成的公务员制度，就不仅是行政法律制度，在根本上也是制度。而且，西方国家在总体上是从角度来思考、设计和建设其公务员制度的。行政法治的公务员制度其实只是公务员制度的重要组成部分。不论从理论还是实践来看，西方公务员制度都履行着非常重要的功能。因此，为了更好地实施与完善我国的公务员法，建立健全我国的公务员制度，必须重视对维度公务员制度的思考与研究。为此，需要弄清楚以下两个问题，即为什么中外学者对维度的公务员制度论述不多和为何公务员制度是一项制度。
英国宪法学家詹宁斯在其所著《法与宪法》中从“宪制”的角度论及到英国文官制度，他说，“文官体系在许多方面都是英国宪制的最特殊的部分”。[35]然而，中外学者对于这种“宪制的最特殊的部分”的公务员制度论述并不多，究其原因，大致可以从以下方面来分析。就西方国家来看，首先，在西方近代思想产生和制度建设之初，公务员制度在西方各国还未形成，亦未显现其重要性。而且，西方理念与实践都重视“治权”，并通过治权而“治官”，而不单纯强调“治官”，这也导致对于公务员制度的属性不甚关注。其次，由于西方是通过选举制度、司法制度和政府管理制度，分别对政务官员、法官和事务官（即狭义的公务员）等，进行规范和管理，也影响了学者将他们作为一个统一的制度来考虑。当然，这也与各类公务员的职能性质与职业特点多样化有关系。再次，由于国家行政机关公务员在整个国家公务员队伍中所占比重最大，一般是占绝大多数。因此，学者们也往往注重从行政法治的角度研究公务员制度。就我国而言，首先，由于未能认识到西方国家公务员制度的双重性与重要性，这直接导致了我国学者仅仅从行政法治的角度借鉴西方公务员制度，关注我国公务员立法和公务员制度建设。其次，在我国干部人事制度下，根据“党管干部原则”，所有党政群干部都是由党委和党组织领导管理。这也影响到人们从角度来关注与研究整个国家公务员制度的建设。再次，在20世纪上半期，我国引进西方公务员制度时，是立足于对“干部”进行分类管理，建立各具特色的人事管理制度，而公务员法和公务员制度，只是针对政府机关工作人员而言的。于是，1993年根据《国家公务员暂行条例》所建立的公务员制度就只是一种人事行政制度或行政法律制度。这对于现行《公务员法》的制定与实施，必然产生行政法治型公务员制度的模式性影响。如此等等，再加之其它的一些原因，公务员制度的属性没有得到应有的重视与研究，更不用说从层面进行公务员制度的建构了。
虽然如此，却并不能否定公务员制度的属性与功能。因为，不论从理论还是实践来看，公务员制度都是一项重要的制度。所谓，即宪法政治，它是指根据宪法对社会政治关系所调整而形成的根本的和基本的政治制度，也可以说是由宪法所规定的根本的和基本的政治制度。那么，一国的制度主要有哪些方面呢？我国有学者认为，“制度可以从权利和权力两个方面分为公民权利制度和国家权力制度。……具体而言，这两类制度主要表现为代议制度、权力监督制约制度、弹劾制度、政党制度、人权保障制度等。”[36]应该说，这种从公民权利制度和国家权力制度有角度，对制度的归纳，是有道理的，但在依据上过于简单化，在类型并不完全。
从理论上讲，要判定制度包括哪些方面或者说某项制度是否属于制度，应该依据两个标准，一是法律关系的模式化，二是制度的根本性和基本性。根据第一个标准，制度必须是法律关系的模式化和制度化体现。一般而论，法律关系包括作为者的人民与国家之间的关系、国家与公民之间的关系、国家机关内部的关系、公民之间的关系以及社会政治组织之间的关系等方面，由此而形成了人民原则、选举制度、议会制度、国家元首制度、行政制度、司法制度、地方政权制度、公民权利保障制度以及政党制度等等。其中，国家机关内部的关系包括了机关之间以及国家机关与公务员之间的关系。而国家机关与公务员之间关系的法治化形态就是公务员制度。因此，根据法律关系模式化的标准，公务员制度应该是一项制度。从“制度的根本性和基本性”来看，一项政治制度必须是一国的根本制度或基本制度，才能成为制度。从构成要素来看，制度一般由职能职权、组织机构、职位人员、行为方式等要素构成，其中，“人”即公务员占据主导的作用和基本的地位。而调整公务员与国家机关之间关系的公务员法就不局限于行政法范畴，而是制度下的一种独立的法律部门即公共人事法或公共人力资源法。由此也可以说，公务员制度是一种基本的政治制度，是各国制度的重要组成部分，具有基本制度的地位，发挥着的功能。因为，“从本质上讲，国家公务员制度既是一项管理制度，也是一项政治制度，而它首先是一种政治制度。除了具有科学管理的特征外，它还有两个最本质的特征，即权力制衡和权益保障。”[37]
从实践来看，强调法治、是一种排斥“贤人政治”，抑制人的主观随意性，反对个人专制的政治治理活动与制度。这体现了法治、的基本性质和存在的基本价值，无可厚非。但是，如果将法治与推演成“非人”的政治治理，那就走向了荒谬。法治与虽然强调法律规则、制度程序的作用，但也不能见物不见人。因为，政治治理的承担者是公务员，宪法、法律对政治权力的规范也必然包括对行使政治权力的公务员的规范。而宪法、法律要保障公民的权利，首先也要防止公务员的权力滥用，于是，最后都必须落实到对行使政治权力的公务员的规范与管理。因此，从政治制度的角度来看，公务员制度是制度的重要内容，良好的公务员制度也是判定制度是否健全的重要标准。实际上，我国也有学者看到了公务员制度在政治体制和制度上的重要性。满达人就指出，“公务员制度，是指国家对公务员制度的总称，是国家为实现统治任务而组织形成在一定国家机构中公务员的构成、任用、晋升、奖惩、保障以及分类管理等制度和体制。是国家政治体制的重要组成部分。”[38]
从美国的制度的发展历程可以看出，制度的健全及其功能的发挥，必须要有良好的公务员制度，这在西方各国制度建设中具有代表性。美国在1787年宪法的基础上逐渐建立起了总统制、选举制、议会制、两党制、联邦制和公民权利保障制等制度。然而，在公职人员的选拔和管理上实行“政党分脏制”，结果导致很大的政治弊端并阻碍了其它制度功能的发挥。这种制度的弊端在于，“它不能因事而求才，因才而施用，反而助长阿谀奉承之风蔓延，从而导致政治腐败和行政效率低下。此外，在推行这种制度过程中，往往还由于分脏不均，引起统治阶级内部矛盾的激化，再加上因政府官员在每次大选后的大换班，从总体上要影响到政府工作的连续性以及政府政策的稳定性，使政局陷入周期性动荡之中。”[39]于是，美国于1883年通过了《常任文官制度法》（即《彭德尔顿法令》），开始推行公务员制度。从实践过程来看，公务员制度在规范公务员职责权限，抑制政治腐败，稳定政局，提高工作效率以及保障公民权利并使整个制度功能的有效发挥等方面，都具有不可替代的重要作用。西方各国以政治选任与考试录用相结合的官吏制度即公务员制度，“符合统治阶级的根本利益，因而能够为各政党所接受，并逐步发展为民主制度的一个基本的方面。”[40]可见，公务员制度在西方实际上已经发挥了的功能与作用，也使西方的基本精神与价值得到落实与实现。
而且，西方国家公务员管理立法也都体现在的层面上，而不仅仅局限于行政法治的层面。如日本国宪法第15条就规定了其公务员制度的广义性、性和民主性，即“一切公务员都是全体国民的勤务员，而不是一部分国民的勤务员”。对公务员的范围作广义的规定与规范，实际上就是层面的问题。因此，层面的广义公务员制度，就是指对行使公共权力的国家立法机关、行政机关、司法机关以及公共事业单位和公共企业单位等所有公务人员进行管理的制度。意义上的公务员制度就是指这种广义的公务员制度，也就是国家的公共人事管理制度。这种意义上的公共人事管理表现为一种政治过程，它涵盖了公共人事的立法或准立法、司法或准司法、行政和咨询等环节。即是说，“公共人事管理属于国家管理的组成部分，并非纯属行政机关内部管理事务。从管理角度看，公务员法是国家对公共人事管理行为作出的一种规范，而非行政机关对自身人事行为作出的一种规范。”[41]总之，西方国家所设计和实施的政务官与事务官双轨制管理的公务员制度本身，就是其制度的重要组成部分。
三、中国公务员制度的双重法治化
从法治化的进程来看，中国公务员制度已经走过了“政策型公务员制度”和“行政法治型公务员制度”这二个发展阶段。通过现行《公务员法》的制定与实施，又发展到了“型公务员制度”阶段。
（一）政策型公务员制度
从1949年建国到1993年公布施行《国家公务员暂行条例》这几十年时间里，我国实行的是干部人事制度，国家工作人员是在坚持“党管干部”原则下，作为干部人事制度的管理对象，主要根据党和国家的政策进行管理的。虽然也制定和实施了一些法律规范，但总体而言，还是一种政策型干部人事制度或政策型公务员制度。
新中国建立后，通过宪法、组织法以及有关法律规范和政策规定，对干部人事制度也作了一些原则的与基本的规定，如《中国人民政治协商会议共同纲领》、《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》、《中华人民共和国国务院组织法》、《政务院人事局试行组织条例》、《中央人民政府人事部试行组织条例》、《大行政区人民政府委员会组织通则》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国民族区域自治法》、《国家行政机关工作人员条例》、《政务院关于任免工作人员的暂行办法》以及《中央关于加强干部工作的决定》、《中央关于颁发中共中央管理的干部职务名称表的决定》等等。这些法律规范和政策规范对于我国干部人事管理工作的顺利进行，发挥了巨大的指导和保障作用。而且，随着经济体制改革的深化，社会主义民主与法制建设的推进，国家政治、行政体制改革的展开，干部人事制度的改革，在20世纪80年代还提出要建立国家公务员制度。1987年召开的中共十三大正式作出建立国家公务员制度的决定，次年4月召开的全国人大七届一次会议进一步明确，要“抓紧建立和逐步实行国家公务员制度”，尽快制定《国家公务员暂行条例》。在这前后，国内主要对公务员制度及其法治化进行理论研究，并在试点、准备的基础上具体起草、修改和完善公务员法律规范。这为公务员制度的正式推行创造了法治条件与基础。
虽然如此，在这个时期的我国公务员制度或干部人事制度却还是政策型的，在总体上显现出了管理制度不健全，用人缺乏法治，主要依靠政策规定的基本特点和根本缺陷。这主要表现为：（1）思想观念方面，主要是人治或法制观念。选拔任用干部时，常常以某个人或某几个人的主观意志为转移，由领导人个人说了算。评价、提拔干部从个人印象出发或者从个人好恶、个人恩怨、个人感情出发，没有客观、公正、公开的法律标准、程序和制度。（2）干部人事工作主要遵循党和国家的政策规范。总体上不重视人事行政法治化，人治观念盛行，致使人事行政工作的基本方面和主要事项无法可依，无章可循，没有制定国家机关工作人员或国家行政机关工作人员基本法。（3）即使制定了一些法规、细则，也只局限于人事行政“法制化”的范围，而不是人事行政的“法治化”。由于政策规范的特殊地位和任用，导致有法不依、执法不严、违法不究的现象普遍存在。（4）有关人事行政工作的法规、细则等，缺乏系统性，都是专项性的，多属“暂行规定”，带有很大的局限性、随机性。并且，没有适时修改或制定新的法律规范。（5）虽然十一届三中全会以后，适应改革开放和国家法制建设的发展，不断健全人事行政制度，进行了公务员法的制订与试点工作，但仍然没有克服政策主导型这一根本性弊端。
（二）行政法治型公务员制度
在20世纪80年代以后的公务员制度立法、试点与建设工作的基础上，1993年8月，国务院公布了《国家公务员暂行条例》，这标志着公务员制度的正式推行，我国公务员管理的行政法治化从此进入了实践阶段。从此时到2006年1月1日《中华人民共和国公务员法》施行的这期间，我国公务员制度总体上属于“行政法治型公务员制度”。其原因在于，虽然我国现行宪法对国家工作人员任用与管理也作了原则性的规定，而且已经制定了《组织法》、《行政监察法》、《警察法》、《法官法》、《检察官法》等适用于不同类型公务员管理的法律，还有适用于党政领导干部的党内规章和政策规定，等等。但是，作为公务员管理总章程或基本法的《国家公务员暂行条例》是国务院制定的行政法规，并且，它只适用于“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”。所以，这段时期内的我国公务员制度在总体上表现为行政法治层面的制度。人们也主要是通过“行政法学”，在“行政法治”的层面谈论国家公务员制度的发展与完善，即“一国的公务员制度是政治制度和法律制度的重要组成部分，也是行政法学中行政主体研究的一个重要方面。”[42]
经过10多年的行政法治建设，我国公务员管理的制度化和法治化，获得了一些发展。如（1）公务员管理的立法工作日益规范科学。这主要表现为：人事立法的预测和规划工作到得了应有的重视和加强；增强了对人事立法功能作用的认识；人事立法逐步规范化；建立了人事法规、规章的清理制度等。（2）以《国家公务员暂行条例》为中心，建立了公务员管理的基本性法规、规章体系。这首先表现在以《国家公务员暂行条例》为基础性法规，作为公务员管理的基本法律依据，又依据该《暂行条例》，制定实施了有关考试录用、职位分类、考核、奖惩、等公务员管理各方面、各环节的配套法规、实施细则或管理办法，构成了较为完整的公务员法规体系。其次表现为我国政府行政机关的各部门都是建立统一的公务员制度，实施统一公务员法律体系。最后表现为我国在中央和地方各级人民政府行政机关都实行一套公务员法律体系，没有单独建立西方式的地方公务员制度。（3）公务员管理的各项具体制度相继建立，在实施中不断健全，并发挥了重要作用，等等。
在上述行政法治化方面，我国公务员制度形成了以下一些特点。（1）政策规范与法律规范一起发挥着重要作用。我国公务员管理的法治化必须坚持党的领导，也就必然要贯彻执行党的路线、方针和政策，因此，党的政策也要规范我国公务员的管理。而且，我国社会正处于大规模变革时代，公务员制度正处于创建时期，公务员管理的法治化程度还比较低，因此，国家也还要运用政策来调整、规范和保障公务员。这是我国特定的国情与特点所决定的。（2）实体性规范与程序性规范相结合。我国公务员管理立法一般都是将实体性规范与程序性规范在一个法律规范中规定，《国家公务员暂行条例》作为我国公务员制度的基础性法规，当然要对公务员管理的各项重要内容和主要问题作出规定，这种规定既有实体性的，又有程序性、操作性的，采取实体性规范与程序性规范相结合的立法方式，这使法规便于掌握和执行。例如，《暂行条例》对考试录用、考核、处分、辞职辞退等的规定就特别明显。《暂行条例》的配套性、执行性和补充性规范的立法也是这样作的。（3）原则性与灵活性相结合。为了适应我国改革开放需要不断探索、不断变革所带来的不稳定性。同时，为了适应作为制度创新的公务员制度初创时期的不确定性。我国公务员管理的立法也将原则性与灵活性结合起来。对涉及公务员制度重要原则和改革方向并具有普遍意义的内容，尽可能作出详细规定，并保持相对稳定性。而对一些探索的问题，则进行原则性规定。这样，既可以保持法规的相对稳定性，维护其法律权威，又可以灵活的、因时因地加以补充完善。
对于我国公务员制度在行政法治层面的具体发展，有学者从“法制”和“法治”这两个阶段进行了概括分析。总体而言，“建构科学严密的公务员法规体系，即实现公务员管理的法制化，并在此基础上对公务员进行依法管理，即实现公务员管理的法治化，是我国公务员制度建立和推行的两个时序相接、不可或缺的阶段。从公务员管理的法制化到公务员管理的法治化，标志着公务员制度推行过程中的一个质的飞跃，即公务员制度从文本设计到实践运作，从制度建构到制度实施，这种飞跃可视为我国从法制国家向法治国家演进的一个重要组成部分。”[43]实际上，他所讲的“公务员管理的法制化”，也就是通过公务员法律制度的建设，使公务员制度从“政策型”向“行政法治型”的转化。因为，在他看来，“作为公务员制度推行的第一阶段的公务员管理的法制化，是指建构公务员制度的法律法规体系，作为管理国家公务员的法律依据和法律手段。这种法律手段有别于政策、行政命令等手段，它使公务员管理系统中的各个子系统、分系统以及各个层次，明确自己的职责、权利、义务，使它们之间的渠道畅通，使不同管理对象受约束程度和范围得到调节，使整个公务员系统得以自动有效地运转和配合。”[44]而他所讲的“公务员管理的法治化”，则是指公务员法律制度的推行，即“我国公务员制度推行的第二阶段，即公务员管理的法治化，是指既定的公务员法律法规的执行或运作。”[45]可见，我国公务员制度在扬弃政策型模式的基础上，在行政法治化方面还是取得了一些进展的。
虽然这样，但由于我国公务员管理法治化的进程开始较晚，也导致了公务员基本法的效力等级也较低，权威性不够。如上所述，建国以后，我国长期不重视人事管理的法制建设，到80年代才开始推行干部的依法管理，相对于西方国家一百多年的法治化历程，我国的法治化还仅仅是初创时期。也正因为如此，我国公务员法的效力等级比较低，法治化程度也还比较有限。特别是作为公务员制度基本法的《国家公务员暂行条例》只是行政法规，而一些专门的公务员管理规范则是法律，如《监察法》和《警察法》等，而其它人事管理制度又要参照或比照公务员制度，这种效力地位倒置的情况，对于公务员法治建设是很不利的。这正如全国人大常委会法工委的阿喜所说，“公务员制度建立之初，考虑到这是一项新的重大改革，为稳妥起见，先由国务院出台一个暂行条例，把制度建起来，然后再正式立法。从这些年的实践来看，没有公务员法，许多问题缺乏规范，权威性不够，给这项制度的实施带来一定困难。”[46]因此，我国公务员管理法治化的进一步发展，必然要提高公务员基本法的效力等级和法治化程度，从的层面考察公务员管理立法和公务员制度建设，这也决定了我国公务员制度必然要走向化。
（三）公务员制度的化走向
实际上，现行《公务员法》的制定，不再是单纯的行政性立法，而是具有了立法的性质。现行《公务员法》所确立的公务员制度，在总体上已经属于制度。因此，以现行《公务员法》的实施为标志，我国公务员制度一方面继续其行政法治化的进程，另一方面又开始了化的路径，表现为一种双重法治化的特色。
2002年，我参与完成了中央组织部、人事部2002年《国家公务员法》立法重点调研课题的重庆分课题（重庆市委组织部、市人事局主持）《实施公务员制度的主要经验、存在问题及其对策研究》。在正式提交的调研报告中，所提出的以下几个方面的建议涉及到公务员制度的法治化问题，一是我国公务员管理立法的总体构想。由于公务员管理立法一般包括制定作为公务员管理基本法的《公务员法》和与之配套的法律规范。从世界各国公务员管理立法的普遍做法来看，大多数都是在《公务员法》中，对公务员的范围作超出政府行政机关的中义甚至广义的规定，与此同时，又明确《公务员法》只适用于公务员队伍中的一部分工作人员——一般是政府行政机关公务员。在此基础上，围绕各级各类公务员的管理，以及公务员不同的管理环节，制定专门的法律规范。比如，日本针对不同公务员制定了《地方公务员法》、《外务公务员法》、《教育公务员特例法》等；美国针对公务员管理的各个环节制定了《职位分类法》、《考绩法》、《政府雇员培训法》和《联邦工资改革法》等。因此，我国应该对公务员管理立法进行总体规划，分步实施。首先，应提高公务员管理立法的效力等级，由全国人大制定作为公务员管理基本法的《公务员法》。在《公务员法》中，对公务员的范围和公务员管理的基本原则、基本制度作出总体性规定。在此基础上，主要对一般职公务员的管理进行规范。其次，抓紧研究制定《国家机构编制法》或《职位分类法》，作为公务员科学管理的基础法律。第三，积极准备，在条件成熟时，制定《公务员考试录用法》、《公务员道德行为法》、《公务员工资福利保险法》、《人事诉讼法》等有关公务员管理各环节的配套法律规范。在坚持社会主义法治统一的前提下，探讨制定民族区域自治地方公务员法以及地方公务员法的可能性。在已有的《组织法》、《行政监察法》、《警察法》、《法官法》、《检察官法》等适用于不同类型公务员法律的基础上，应该对适用于各类公务员管理的法律规范和政策规定进行清理，在加强一般职公务员管理立法的同时，加紧研究完善特别职公务员管理的立法，建立各具特色的特别职公务员管理制度。
二是公务员范围的扩大和公务员分类的调整。提出了把党的机关及人大、政协、法院、检察院机关工作人员纳入公务员范围的建议，并主张在扩大公务员范围基础上，健全公务员管理体制，增设“公务员管理委员会”，把公务员分为一般职和特别职，按照不同的法律规范实行分类管理。即是在扩大公务员范围的基础上，可以把公务员分为一般职和特别职两个大类。特别职公务员包括党政领导干部，以及法官和检察官等。党政领导干部指中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协、中央纪律检查委员会的工作部门的领导成员，最高人民法院、最高人民检察院的领导成员（不含正职）的领导成员；县级以上地方各级党委、人大常委会、政府、政协、纪委、人民法院、人民检察院及其工作部门的领导成员。一般职公务员包括党的机关、人大、政协、法院、检察院机关中除特别职公务员以外的工作人员。根据岗位性质和工作内容的差异，将一般职公务员分为一般行政类、管理执行类和专业技术类。我们认为，一般行政类公务员可以包括在机关中从事决策、指挥、协调和机关事务等方面工作的公务员；管理执行类公务员可以包括面向公众从事管理活动和执法、执纪工作的人员，如纪监部门办案人员，公安人员，工商、质监部门的市场监管人员等；专业技术类公务员包括在纯专业技术岗位上工作的人员，如国土房管部门从事地质灾害防治的工作人员，公安部门的法医、现场勘查、物证技术类人员，及各部门中的财会人员、网络管理人员等。
三是确立严格规范管理与充分保障救济相结合的原则。所谓“严格规范管理”，就是强调公务员的义务和责任，通过健全公务员行为规范，加强对公务员的依法管理，促进公务员依法办事、高效行政，忠实地履行自己的法定职责和义务。所谓“充分保障救济”，就是指根据权利义务相一致的原则，在严格规范管理公务员的前提下，充分保障公务员的合法权利和利益，使公务员拥有与履行职责、义务相适应的工作与生活条件、待遇和保障，在公务员合法权益受到侵害时，给予充分的救济。
四是建立人事诉讼制度，完善公务员的权利救济机制。由于世界各国在对公务员权利的救济方面，设置了协商谈判、申诉控告、申请仲裁、提讼和申请赔偿等多种方式。因此，我们建议，适应公务员范围扩大和管理体制的变化，在严格规范管理的同时，为了更充分有效地保障公务员的合法权利，应当对公务员权益的救济机制进行的调整和改革。（1）建立人事诉讼制度。根据重庆市在这方面的经验，提出了具体的设想：人事诉讼的受案范围应限制在公务员不服人事争议处理的录用、调动和履行聘任合同，以及不服行政处分和辞退等行政处理的申诉决定；国家可以设立行政法院作为人事诉讼的裁判机关，在行政法院设立以前可以由各级人民法院承担人事诉讼裁判；人事诉讼的原则、程序和具体制度，可以借鉴《行政诉讼法》以及相关法律制度的有关规定。在条件成熟时，制定《人事诉讼法》。（2）完善公务员权利救济保障体制。新的公务员管理体制下，在对申诉控告、人事仲裁机制进行调整的基础上，引入人事诉讼制度，建立完整的具有中国特色的国家公务员权利救济保障体制。这种权利救济保障体制由两级行政救济和一级司法救济构成。其基本事项和基本程序可以这样思考：第一，公务员的一般申诉（不包括不服行政处分的申诉），除年度考核基本称职和不称职由原处理机关复核外，分别情况由同级人民政府人事部门或上级人民政府人事部门（或相应的公务员管理机关）受理一级申诉。不服人事部门申诉处理决定的，向同级公务员管理委员会提出二级申诉。不服公务员管理委员会申诉处理决定的，可以向法院提起人事诉讼。第二，公务员申请仲裁的，由有管辖权的人事争议仲裁委员会（设在同级公务员管理委员会）受理，不服仲裁裁决的，可以向作出仲裁裁决的人事争议仲裁委员会申请重新仲裁或依法向人民法院提起人事诉讼。第三，公务员不服行政处分的申诉和控告，首先由同级或上级行政监察机关（或有权处理机关）受理。不服处理决定的，再向上一级行政监察机关受理处理。不服上一级行政监察机关处理决定的，可以向法院提起人事诉讼。
从现行《公务员法》来看，上述建议在立法中得到了不同程度重视和肯定。从公务员制度的行政法治化来看，现行《公务员法》也是值得肯定的。譬如，该法第六条规定，“公务员的管理，坚持监督约束与激励保障并重的原则。”在第一条又规定了制定该法是“为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督”。而且，比之《国家公务员暂行条例》，还对公务员的申诉控告权的保障制度予以完善，并设立了人事争议仲裁制度。这些规定有助于我国公务员制度行政法治功能的转化与法律正义的实现。如前所述，西方公务员制度的行政法治完善的一个重要表现，是公务员法律关系已经从“特别权力关系”经过“特殊劳动契约关系”发展到现代的“公共服务关系”。比较而言，我国传统的公务员法律关系属于“内部管理关系”，其主要特点和内容表现为：（1）公务员法律关系是国家行政机关与公务员之间的内部行政关系。它不同于外部行政关系。因此，公务员与国家行政机关之间的争议，由行政机关自身解决，司法机关不得干涉，因为，“公务员法律关系，属于行政系统内部的纪律，只能在行政机关内部通过行政程序解决，而不能诉诸司法机关”。[47]（2）公务员法律关系是国家行政机关与公务员之间的管理与被管理关系由公务员法调整的产物。因此，从双方的地位来看，“双方之间存在着管理与被管理、领导与被领导、指挥与服从的行政隶属关系。体现了国家对公务员的管理”。[48]（3）公务员法律关系作为一种行政法律关系，也具有非对等性，法律关系主体双方的权利义务是不对等的。（4）公务员法律关系的产生、实现、变更、消灭及其内容，不是行政机关与公务员双方协商形成的，而是由国家行政机关单方“法定”的。（5）公务员法是公务员管理的法制化，是管理公务员的法律手段。这些都明显体现在我国公务员制度的决策和立法上，如中共十三大报告指出，建立公务员制度就是“制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力，执行国家公务的人员，依法进行科学管理”。《国家公务员暂行条例》第一条也规定，制定本条例是“为了实现对国家公务员的科学管理”。从公务员制度的行政法治化来看，现行《公务员法》的上述规定及其实施，吸取了西方公务员制度法治化的经验，这将使我国公务员法律关系从“内部管理关系”向“平衡关系”发展，从而，将促使国家行政机关与公务员之间的权利义务趋于更加平衡，更加接近法律正义。
从公务员制度的视角来看，我们提出我国公务员管理立法的总体构想以及扩大公务员的范围、调整公务员的分类和健全公务员管理体制，增设“公务员管理委员会”等建议，其用意就在于推动公务员的立法与公务员制度的建设。对此，现行《公务员法》一方面扩大了公务员的范围，第二条规定“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”而且，第三条所规定的《公务员法》适用范围是“公务员”，而未特指行政机关公务员，只是规定“法律对公务员中的领导成员的产生、任免、监督以及法官、检察官等的义务、权利和管理另有规定，从其规定。”可见，不论是公务员的范围还是《公务员法》的适用范围，我国现行公务员制度都没有局限于狭义的行政法治层面，而属于层面。从这个视角，可以对我国学者围绕公务员范围问题所提出的种种质疑，作出有说服力的解释。（1）此次《公务员法》立法，是一种立法，而非仅仅是行政立法，它有利于保障我国宪法的权威性和法制的统一性，因此，它不是简单的体制回归，而是我国公务员制度的进步。（2）实行公务员的大范围和公务员法的小适用并行的立法机制，虽然由于政治制度的区别，与西方公务员制度之间有具体的差别，但在化方面却是有共通性的，这恰好在公务员制度的建设层面上与西方公务员制度之间更具可比性。（3）基于公务员制度建设的理念，在公务员管理基本法中，对法官等进行公务员身份的确认，是国家总体人事管理的需要。由于在具体管理过程中，法官等主要适用《法官法》等公务员特别法，因此，并不会使法官行政化或者使立法、司法与行政等部门之间的功能变得更加模糊。当然，由于某种受制于制度总体发展水平的原因，我国现行公务员制度的化还刚刚开始，更表现为形式性状态，比如说，作为公务员制度的基础与重要机制的“政务官”与“事务官”的双轨制机制没有确立。另外，广义公务员的范围是否要扩大到党群机关工作人员；如何在层面上建立符合各自职能需要的各具特色的公务员制度等，这些都是值得进一步的思考。正因为这样，需要学者更多地从层面上关注、研究和推动我国公务员制度的法治化。
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注释：
[1]郑尚元：《我国行政法实体法的突破与瞻望——评〈中华人民共和国公务员法〉》，载《行政法学研究》2005年第3期，第49页。
[2]姬亚平：《质疑〈公务员法〉中的问题》，载《法学》2005年第7期，第57页。
第7篇：公务员行为规范范文
（一）公务员制度不够完善。虽然我国公务员制度起步较晚，但发展很快，它对于保证公务员素质的优良、作风的廉俭、效能的提高，发挥了重要作用，做出了巨大贡献。但不可否认，我国政府现有的公务员制度体系和内容还很不完善，且存在着某些缺陷，并成为行政道德失范产生和存在的制度背景。
（二）社会改革的影响。社会改革是一个新事物逐渐代替旧事物的发展过程，不仅原有的社会制度、社会体系、社会分工在变革，而且人们的生活道德也在不断变化，公务员群体自然也不例外，作为社会群体的一部分，公务员的生活道德和行政道德也受到社会改革的洗礼。尤其是1978年改革开放以来，我国社会改革发展迅速，经济发展较快，在这个高速转换过程中，公务员的行政道德的发展跟不上社会改革，就会出现公务员失范的情况。
（三）市场经济的负面影响。社会主义市场经济的发展，在促进社会生产力、提高人民生活水平，满足人们物质文化需要方面都起到了积极的作用，对公务员行政道德观念的更新也有积极的作用，但是也不能忽视市场经济发展对公务员行政道德带来的消极影响，这也滋生了公务员行政道德失范的土壤。
（四）行政道德建设滞后。虽然中共十二届六中全会通过《关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，对行政道德建设也提出了明确的要求，如要求党和国家机关的干部要公正廉洁，忠诚积极，全心全意为人民服务，反对官僚主义、弄虚作假、利用职权谋取私利等。另一方面，行政道德建设滞后，不能适应市场经济发展、民主政治建设的需要，尚未形成完整的规范、监督、评价、奖惩等行政道德体系。
二、新媒体背景下我国公务员行政道德教育路径探析
（一）加强行政道德教育。一是要强化“全心全意为人民服务”的宗旨教育。公务员行政道德的关键，是正确认识和使用手中的权力，中国是人民当家做主的国家，公务员的权利是人民赋予的，自然要代表人民的意志行使权利，就要在行政工作中具备良好的行政道德。二是加强理想信念教育。公务员是党领导下的带领人民走向富强、民主、文明社会主义国家的群体，因此公务员队伍也要坚持党的基本路线，坚持建设有中国特色的社会主义理论，更要坚定不移地执行党的改革、发展、稳定的一系列路线方针政策，实现““全心全意为人民服务”的宗旨。三是加强爱国主义、集体主义、中国特色社会主义和党的优良传统的教育。
（二）加强行政道德规范。我们要借鉴发达国家的相关经验，加强公务员行政道德的行为规范，使公务员行政道德向规范化方向发展。目前我国公务员的行为准则不统一，二十分散于各种条例之中，这对于公务员行政道德的规范不利，因此要提高公务员行政道德的水平，就要归纳并制定出规范完善的《行政道德法》，纳入从录取到考核到晋升等一系列的规范制度，建立具有中国特色的行政道德规范体系。
（三）加强行政道德监督机制。一是必须加强对公务员行为制约监督。在新媒体背景下，这项监督机制还要注重新媒体的应用和整合，按照公务员办事“公开、参与、公平”的原则，对公务员全程的行政有系统的监督，有效及时控制公务员滥用权力的行为，把腐败遏制在摇篮里。二是建立自下而上的监督制度。群众的眼睛是雪亮的，这是群众的力量，也是国家赋予公民的权利，尤其在当代，更要充分使用新媒体下群众的力量，让人民群众充分通过新闻舆论这条途径加强监督，用多种路径鼓励支持人民群众对不良的行政道德行为进行举报和曝光。
第8篇：公务员行为规范范文
为切实加强对我所收费窗口规范化服务工作的监督和管理，严明工作纪律，规范员工从业行为，着力提升**收费所的整体服务水平，塑造**收费所的良好社会形象，促进各项业务健康发展，特制定本实施方案。
一、指导思想
以科学发展观为指导，坚持“统一部署，精心组织，稳步实施，注重实效，全面推进”的原则，认真贯彻落实《江西省高等级公路管理局收费窗口规范化服务考核管理办法》的规定。通过开展规范化服务活动，积极构建和谐的工作环境，切实提高全所的服务质量和服务水平，实现**收费所自身发展与社会发展的和谐统一。
二、组织机构
成立江西昌泰高速公路**收费所收费窗口规范化服务考核工作领导小组。
组长：**
副组长：邓作城
成员：张新华、章锦峰、徐治洪、袁嘉科、李贱根
规范化服务工作领导小组设办公室，办公室设在征费室。
主任：章锦峰（兼）
成员：涂远磊、李凤英、杨淑艳、吴婷
领导小组工作职责：负责对**收费所的企业文化建设和规范化服务活动开展情况的领导和监督，定期研究“活动”推进意见，对“活动”领导组办公室的工作情况进行指导和督办。
办公室职责：负责对**收费所规范化服务活动的组织、协调、服务和推进工作，认真做好检查、督查工作，定期进行奖评和考核。
三、活动要求
此次规范化服务活动，由征费室负责组织实施。各部门要进一步提高思想认识，广泛发动，明确责任，细化措施、积极推进。督促员工使用文明用语，规范服务礼仪，严格操作规程，提高服务效率，落实便民措施，不断提高**收费所规范化服务水平。通过高起点规范，高标准要求，高效能服务，确保“严格、规范、谨慎、诚信、创新”的十字行风得到有效落实，着力提升社会形象，推动**收费所政风行风的根本好转。
四、活动内容
坚持以人为本，着力规范员工从业行为，全面提升行业服务理念和文明服务规范，努力打造员工新形象，通过高效服务，实现我所工作效益的提高。活动内容要涵盖全所工作活动的全过程，做到六个统一：统一企业文化规范；统一机构标识规范；统一办公环境规范；统一着装规范；统一服务标准规范；统一文明用语规范。树立三种理念：树立车户中心理念；树立积极上进理念；树立安全效益理念。实现一个目标：实现标准化管理、规范化服务的目标。
五、时间安排
（一）学习动员阶段（20xx年8月1日—15日）。征费室要迅速组织辖内全体人员认真学习《江西省高等级公路管理局收费窗口规范化服务考核管理办法》（赣高路费字(20xx)14号）的规定，把收费窗口规范化服务活动精神传达到每位员工，通过学习、动员、部署、宣讲、教育、提高等，使每个员工切实认识到规范化服务对**收费所改革发展的重要性、必要性和紧迫性，让规范化服务理念深入到每个农信社员工心中，切实调动广大员工学习的积极性和共同参与的能动性。
（二）组织实施阶段（20xx年8月16日—8月31日）。各部门要认真遵照实施方案要求，迅速动员部署，成立领导组织，落实主管责任，明确办事机构，强力推进规范化服务活动深入开展。
（三）建立规范化服务活动长效机制。各部门要不断总结规范化服务活动好的经验和做法，建立健全规范化服务活动工作机制，把此项工作作为一项经常性、长期性的活动来抓，扎实、有效、深入、持久地开展下去，实现**收费所行业形象的全面提升。
六、检查监督
规范化服务工作领导小组根据本实施方案的有关规定，不定期对各班组进行检查和督导，对督查中发现的问题，视情节提出批评性建议或给予相应处罚，并责令其限期整改。对检查、处罚和整改情况在**收费所务会进行通报，对规范化服务活动不积极响应的班组和个人进行约见谈话或诫勉谈话，对直接影响**收费所规范化活动开展效果的班组和个人，取消其评先评优资格。
为充分发挥社会力量对全所规范化服务工作的监督，促进**收费所整体服务水平的不断提高，征费室专门建立监督员暗访制度，对各班组服务开展情况进行监督。我所聘请的监督员经常性地开展明查暗访，对各大班组规范化服务执行情况进行综合评价，同时提出建设性意见，以书面形式向本级规范化服务工作领导组反馈情况。规范化服务工作领导组要高度重视监督员的工作，对监督员反馈的情况及处罚建议及时进行研究和处理。
七、车主用户投诉受理
**收费所一线费收人员，必须高度重视客户的意见和建议，讲究处置方法，避免车主用户多头投诉。费收人员遇到客户有意见时，不论是主观或客观原因引发的纠纷，都必须耐心地向车主用户做好解释，严禁与车主正面冲突。若遇司机不满意，当事人经解释仍难以处理的，应立即报告当班负责人或征费室负责人，由当班 负责人或征费室负责人受理并协调处理。若责任在我方，当事人、班长或征费室负责人应当向客户致歉，争取客户谅解；若征费室和车主用户双方都有责任，应以诚恳态度向车主用户就我方责任表示歉意，同时用和蔼语气向车主用户说明过错之处，避免与车主争吵或冲突。若车主对处理仍不满意或出现完全是由于司机过错并向费收员无理取闹时，应立即报告征费室领导，必要时向当班领导报告请求派员处理。
领导小组办公室是受理各类投诉的主管职能部门（举报电话0791－6132563），其他各室必须协同做好各类投诉案件的受理核查和处置工作。征费室应建立投诉受理登记制度，各类投诉实行首问责任制，根据“谁受理、谁负责”的原则，各有关职能部门对直接接待受理的客户投诉(包括来电、来信或直接上门的投诉），以及由当班领导直接受理转办或新闻媒体转来的投诉，都应立即受理。各部门要制定客户投诉受理办法并公布举报电话。
八、奖惩与考核
（一）**收费所员工违反《规范化服务准则》的处罚。**收费所员工凡违反本《准则》规定之一的，办公室责成相关联社对当事人处以200元罚款，如同一当事人同时违反多条规定的，累加处罚，并对一次违反者取消当年各类评先资格；同一当事人在一年内违犯二次（含二次）以上者，根据情节轻重和对**收费所造成的不良影响程度，按照《**收费所业务“十不准”》的处罚规定给予处理。
（二）对被投诉人及单位的处理。凡经受理的投诉，经查证属实，情节特别严重并在社会上造成不良影响，有损**收费所形象的，办公室将责成相关部门给予被投诉当事人处以200—500元罚款、待岗直至解除劳动合同（辞退）的处理，同时追究所在负责人的责任，并在**收费所通报批评。
（三）对违反投诉受理处理程序规定的处罚。各受理处理投诉职能部门和承办当事人必须严格按程序认真处理各类投诉。凡违反客户投诉受理处理程序，对投诉事件处置不当，人为造成事态扩大，在社会上产生不良影响的，办公室将责成相关部门分别给予受理处置经办人和信用社主任200—500元罚款，同时给予相关责任人纪律处分，并对相关责任人和所在部门在**收费所通报批评。
第9篇：公务员行为规范范文
[关键词]公务员；道德建设；法治化
我国历来重视加强道德教育和思想引领在推动经济社会发展中的作用。公务员道德建设是对公务员在公务行政活动中所提出的相关规范，属于上层建筑部分，发挥着规范人的社会行为和调节社会关系的作用，公务员道德建设水平的高低事关其思想政治素质建设。法治兴，则官德兴；法治衰，则官德败。公务员是政府公共形象的代表，不仅要模范遵守作为一名社会主义公民的基本道德标准，还要严格执行作为公务员的行政道德标准。可见，公务员道德建设水平对推动整个社会道德建设水平发挥着重要的作用。同时，我国依法治国和以德治国有机结合的实践充分表明，以德治国和依法治国两者密不可分，将二者有机结合既是社会建设道德经验的总结，也是社会发展的客观要求。
一、提高认识，深刻认识和把握公务员道德建设法治化的现实意义
随着我国依法行政和依法治国的不断深入推进，公务员道德建设的内涵和目标也必将不断被赋予新的内容，谈道德建设，必须建立在充分的法制基础之上，依法行政必须是前提，公务员素质的提升有赖于坚持德治与法治相结合的原则，实现道德建设法治化。
（一）加强公务员道德建设的法治化是由其特殊的身份地位所决定的。公务员既是一个特殊群体，也是一种特殊职业。《论语》曰：君子之德风，小人之德草。草上之风，必偃。公务员作为国家公职人员，其言行举止和道德风尚直接是社会道德建设的风向标，反映着社会道德水平的高低，也影响着党的执政能力和水平，还会对普通民众的言行举止产生一定的影响，群众往往从公务员身上体现的行为中做出对政府的判断。公务员道德如果出现失范现象，人们对政府的信任和形象往往会大打折扣。然而，仅仅把道德作为廉政建设的首道约束防线，显然是远远不够的。首先，道德建设的发挥首先依靠来源于个人内心的自觉自知意识，但这种意识在某些情况下很容易被丢失，因为人有时会感情用事。事实证明，一小部分公务员身份意识缺乏，担当意识不强，在平时的工作中为人民服务的意识不强。其次，道德是人们应该遵守的一些约定俗成的规范，一定程度上也仰仗于“他律”即舆论的作用，而舆论的褒扬也属于“软约束”，在一定范围和情况下会对当事者产生作用，但并不能时时刻刻充当激起所有人道德理想的使命，而且也不具有强制的约束力。再次，公务员道德建设中最关键的应当是对权力道德的制约、监督和约束，众所周知，最好的约束和监督就是“关进制度的笼子”，依靠制度的规范性和法律的强制力量。法律的作用一是预防，二是惩治，既能使人望而生畏、望而却步，也可总结经验，对公务员公共权力行为做出一定的前置性义务规定。
（二）实现公务员道德建设的法治化是历史经验的总结和社会发展的必然要求。古今中外各国历史发展都充分说明，吏治的好坏向来关乎执政党的能力和水平，关乎国家和社会的发展。在推进法治国家建设的进程中，公务员道德建设的法治化直接影响着依法行政的效果，事关国家治理能力的法治化水平。从实际来看，我国绝大多数公务员都具有良好的职业道德修养和社会公德，在经济社会改革和现代化建设中涌现出了许多像焦裕禄、郑培民、杨善洲等为代表的优秀干部、人民公仆。但是，也有一小部分公务员在自身道德建设、公众形象等方面出现了一些令群众不满意的现象，这些行为的出现一方面是因为个人自身的道德失范，另一方面也显示出社会对道德失范行为的法律监督缺位。
（三）公务员道德建设的法治化是加强公务员队伍建设的必然趋势。当今世界许多国家都对公务员道德建设提出了较高要求，加强道德建设的法治化是其中一个重要的措施和价值趋向。如美国在1978年颁布了《政府道德法》，该法对公务员的行为道德做出了一系列法律规定。韩国于1981年制订了《公职人员道德法》。意大利、加拿大、英国、日本等家也制定了相应的法规。这些国家相关法规的内容大致是围绕公务员忠于职守、忠于宪法、忠于国家，廉洁奉公等做出界定，明确规定了相应的惩戒措施，为公务员道德建设法治化提供了依据。各国关于公务员道德建设的立法，从总的发展趋势来看，日渐趋向于分层分类制订专门法律。可见，公务员道德建设法治化是其发展的必然趋势。我国公务员制度建立以后，制订了一系列与公务员道德建设有关的规范文件，使公务员道德建设的法制化得到加强，例如《公务员法》对公务员可享受的权利和应履行的义务做了详细规定，然而对于公务员的道德行为却缺乏明确的、强制性的法律规定。因此，公务员道德建设的法治化在建设法治政府、法治中国和法治社会的今天显得尤为迫切。
二、创新思维，开创公务员道德建设法治化的新常态
公务员是一个特殊的社会群体，在党和国家各项方针政策、法律法规的执行中，理应做到以身作则、率先垂范、自觉带头，在行政管理活动中，理应发挥骨干力量的示范和带头作用，依法使用公共权力，规范个人言行，将坚定的理想信念转化为实践工作、学习和生活中的公仆意识和服务理念，自觉提高公共服务能力、维护政府形象，这也是公共行政的最终目标。同时，一定要克服实际工作中“重技轻德”、“重才轻德”的现象，使公务员道德建设在加强公务员队伍建设中发挥重要作用，推动公务员道德建设法治化成为法治中国建设的新内容和新常态。要从探讨公务员道德建设法治化的规律和特点出发，在内容、形式、方法等多方面多层面努力改进和创新公务员道德建设法治化，以期促进整个社会思想道德建设水平。
（一）公务员道德建设法治化要坚持以下原则。一是要坚持以马克思主义理论为指导原则，注重强调对马列经典原著、马克思主义中国化成果特别是系列重要讲话的学习，要原原本本地学，以先进思想鞭策自己不断进步，并将这些先进思想内化于心、外化于行。二是要以《公务员法》作为依据，使其切切实实成为每个公务员行为的约束标准。各单位应定期或不定期举办有关公务员的法律法规学习，使法律意识深刻印入每个公务员头脑和心中。三是要与理想信念和宗旨意识教育相结合，加强公务员个人世界观，人生观、价值观建设，树牢为民服务思想。四是要坚持分层次、分类别建设原则，应根据公务员的类别、岗位职责等情况，采取不同方式方法，开展不同形式和内容的主题建设，注重传统伦理和时代特征的结合，还应根据党和国家大政方针等适时调整建设内容，做到与时俱进。
（二）以社会主义核心价值观为引领推动公务员道德建设的法治化。党的十报告，分别从国家、社会和个人三个层面深刻阐述了社会主义核心价值观的主要内容，即从国家层面来讲，倡导“富强、民主、文明、和谐”，这是从经济、政治、社会方面提出的社会主义建设的价值目标；在社会价值取向层面，则倡导“自由、平等、公正、法治”，人价值准则层面来讲，倡导“爱国、敬业、诚信、友善”。这24字表述层次分明，语言精简凝练，内涵深刻丰富，概括精准全面，注重个人内心培育和实际践行相结合，富有强烈的针对性和实践操作性，更便于和易于在公务员这个特殊群体的工作领域和生活实践中转化为实实在在的行动，理应在公务员道德建设法治化的征程上发挥价值取向和引领作用。
