流域生态产品价值实现路径创新探析

近年来，党中央、国务院在贯彻生态文明思想、落实“绿水青山就是金山银山”重要理念方面陆续出台一系列决策部署。2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉”；2018年同志在深入推动长江经济带发展座谈会上强调“探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态价值实现路径”；2020年，自然资源部先后两批共计21个“生态产品价值实现典型案例”；2021年4月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（下简称《意见》），从调查监测、价值评价、经营开发、保护补偿、实施保障和推进机制等六个方面对生态产品价值实现机制提出战略性指引。经过多年实践探索，我国生态产品价值实现机制已形成顶层设计思路基本明确，中观制度路径逐步完善，微观实践创新渐趋活跃的格局。洁净的水源、优质的水生态环境是最典型的生态产品，具有强正外部性和公益性特点，而江河水系是该类生态产品的重要基底。纵观我国重要河流水系，除长江、黄河等超大型江河可通过通航、发电等市场化运营间接实现生态本底价值，以及部分地区间开展水权交易外，大部分河流在生态产品价值计量、开发经营、价值实现等方面仍缺乏统筹考量。本文尝试以河流水系系统为基础，探讨“流域”所承载、衍生的生态产品的价值实现路径问题。生态产品价值实现机制系综合性概念，在整个价值实现链条中，生态产品所依托的自然资源资产的确权，以及生态产品价值的评估计量是前提基础。流域自然资源资产主要涉及河流本体、水库、水权等，以及沿岸特定区域内的山水林田湖草等，这些资源具有清晰的自然属性，同时也能够通过相关治理、修复投入而实现规模拓展和质量优化，其产权主体则通常较为分散。值得关注的是，近年陆续成立的旨在实施流域生态整体治理的市场化主体，如长江生态保护集团、永定河流域投资有限公司等，在流域生态基底资源资产的盘整与“储备”方面，拥有特殊体制优势和广阔的操作空间，可以发挥自身优势，通过自行开发、收购、流转等多种形式整合分散的水库、湿地、涵养林等资源，在落实确权登记的基础上探索构建“专项生态资源银行”，为进一步创新市场化、多元化生态产品价值实现模式奠定基础。在生态产品价值评估计量方面，《意见》明确提出“探索构建特定地域单元生态产品价值评价体系”。河流流域是天然的“特定地域单元”，依附于流域的各类生态产品特点突出，借鉴自然资源部推荐的“鄂州市生态价值核算”等案例，可探索针对流域内各类生态资源系统构建生态产品价值因子指标体系和评价方法，此处应特别关注“反映生态产品保护和开发成本的价值核算方法”。以流域生态资产确权和价值计量为基础，流域生态产品的价值实现路径可尝试从以下几方面突破创新：

一、一是充分利用生态资源权益交易机制，使之成为生态产品价值实现的基础路径

流域生态系统中，水权交易是最重要的生态权益交易。我国现行水权交易制度下，“区域水权交易”主要以用水总量控制指标和江河水量分配指标范围内结余水量为标的在流域内行政区域间展开，但一些流域上下游间的区域水权交易价格无法充分实现上游区域水权价值，有的甚至仅反映集中输水成本；另一值得关注的领域系灌区节水水权交易，由于灌区节水能够带来生态水量增量，其作为生态产品的价值可通过水权交易得以实现（体现为节水工程投资回收）。结合现实情况，建议进一步完善流域水权确权体制和交易价格生成机制，注意纳入水生态保护的投入成本；探索由特定主体通过节水工程实现流域内灌区节水水权收储，再利用当地政府“就地回购”或与下游主体实施水权（对应增量生态水量）交易。此外，流域内其他生态系统也可生成可交易的生态资源，如水源涵养林、沿岸防护林等，相关主体可依托国家或地方的碳排放权交易市场体系和碳普惠机制，探索申请林业碳汇方面的“核证自愿减排量”，采取市场化方式实现流域林业生态产品的经济价值。

二、二是进一步完善流域生态产品保护补偿机制

生态产品保护补偿机制一般包括通过上级政府转移支付等方式实施的纵向补偿，生态产品供给地和受益地之间基于“自愿协商原则”开展的横向补偿、异地开发补偿，以及生态环境损害赔偿制度。关于纵向补偿，从流域生态治理修复项目全生命周期现金流特点来看，相对于各类“后补偿”机制，建设期内资金——特别是资本金配套方面的需求更加直接，建议各级政府在充分评估项目必要性基础上，加大投资补助、贴息等支持力度，实现财政投入、生态保护、绩效考核之间的平衡。关于横向生态补偿，据不完全统计，我国已有超过20个省（市、自治区）出台有省域内或跨省域流域生态保护补偿相关政策，从各地横向生态补偿实践来看，多数与纵向补偿机制结合设定，补偿基准多为水质和水量指标。相较于水权交易机制，生态补偿更有利于锚定生态保护成本。从该角度出发，基于量化评估体系的构建，针对流域生态产品的横向补偿所指向的指标维度，可以进一步拓展至水土保持、气候、生物多样性等范畴。

三、三是利用生态产品价值支持生态环境治理融资

流域生态治理修复项目的实施，是公共产品的提供过程，本质上也是生态产品的生产、提质过程，其具有资金投入的高密集性和投资回收的长周期性，撬动适宜的金融资源支持势在必行。在解决生态资源资产确权和价值计量问题后，水权、林权等生态资产权益依据适用法律就具备了抵押获取绿色金融产品的信用条件，依托于生态产品所衍生的产业项目预期经营收益，也可通过质押等手段支持治理项目信贷、设立市场化产业发展基金、发行企业生态债券、生态产品资产证券化等融资模式创新。以永定河流域治理项目为例，永定河流域投资有限公司在张家口、大同、朔州等地采取“主体信用+还款预期+项目贷”模式，成功撬动了开发性、商业性金融资源。

四、四是大力创新流域生态产品经营开发机制

如上所述，自然生态资产或单纯依靠自然禀赋的生态产品，即便实现价值量化，其价值实现规模及变现能力（依靠交易或补偿机制）的制度依赖性仍然很强。深度挖掘生态产品价值，有赖于精准对接民众、企业等市场主体对于以生态产品为基底的物质产品和商业服务的多元需求，从背靠“山水林田”的高附加值农作物，到具有“进入性消费”特征的亲水文旅服务，生态产业化和产业生态化延伸了生态产品的产业链、价值链，流域生态品牌效应得以彰显，流域生态产品价值实现多元增值。仍以永定河流域为例，依托水质净化、农业节水、面源污染控制等生态保护工程，配套发展河道两侧绿色农业、生态旅游等业态，同步打造“永定三生”绿色农产品品牌，永定河流域生态产品价值实现持续增值。综上所述，我国流域生态产品价值实现机制已在部分流域陆续展开创新探索，实践中也存在着缺乏统筹力度，政策扶持体系有待完善等问题。《意见》强调，“开展政策制度创新试验，允许试错、及时纠错、宽容失败”，这为各地大胆创新、甩掉思想包袱提供了保障，有利于保护各地改革创新的积极性，有利于破解现行制度框架体系下深层次瓶颈制约，推动改革取得实效。相信在各界共同努力下，“绿水青山转化为金山银山”、建设中国特色生态文明的目标可期。

作者:马建伟 单位:永定河流域投资有限公司