健全地方税体系对策探究

随着经济发展进入新时期，财政事权的不断下移使地方政府承担了较多的支出责任，然而在收入上还是中央政府占大头，这就使得地方政府财权与事权出现不匹配的现象[1]。以2020年为例，地方一般公共预算收入为100124亿元，占全国的比重为54.74%；地方一般公共预算支出为210492亿元，占全国的比重为85.71%。针对这一现状，亟须通过完善我国地方税体系来解决，一方面，有助于培育地方税源、增加地方财政收入，另一方面，也有利于平衡地方财力与事权支出的关系，为做好“六稳”工作和落实“六保”任务提供有力支撑。

一、我国地方税的现状分析

（一）我国地方税的规模

在2016年“营改增”全面完成之前，收入全部归属地方的税种有营业税、土地增值税、契税等8个税种。从2017年开始，地方政府失去了主要的税收收入来源，随后于2018年开征的环保税被纳入地方税体系中，目前税收收入全归属于地方的税种仍有8个，但因地方缺失主体税种，地方税税收收入呈下降态势。由表1可知：在2010-2020年的十年间，受“营改增”政策的影响，我国地方税收入规模呈先增长后下降的趋势，从2010年的17854亿元增长到2015年的33939亿元，下降到2020年的20863亿元。在2010-2016年的七年间，营业税占地方税税收收入的比重平均为55.7%；随着“营改增”全面推行后，契税和土地增值税的税收收入占地方税税收收入的比重从2017年的56.7%逐年增加到2020年的64.8%，逐步成为地方政府的主要税收收入来源。

（二）地方财政收支情况

2000-2020年期间，地方财政收入逐年增长，从2000年的6406亿元增长到100124亿元，二十年间增长了93718亿元，增长了14.6倍；同期地方财政收入占国家财政收入的比重保持相对稳定，在45.04%~54.74%之间，平均在49.9%左右（见图1）。二十年间，地方财政支出逐年增长，从2000年的10367亿元增长到2020年的210492亿元，增长了200125亿元，增长了19.3倍；同期，地方财政支出占国家财政支出的比重整体呈上升趋势，在65.3%~85.71%之间，平均在79.4%左右（见图2）。总的来说，近二十多年来，地方财政承担了近八成的支出，却只拥有约五成的收入，这就严重制约了地方财政事权的发挥。

二、我国地方税体系面临的主要问题

（一）地方主体税种缺失

“营改增”之后，营业税不复存在，在地方收入中处于绝对地位的是共享税中的增值税和所得税。以2019年为例，根据增值税五五分成的原则，増值税地方分享收入为31187亿元，约占地方税收收入的三分之一，根据所得税六四分成的原则，所得税地方分享收入为17672亿元，占地方税收收入的17.5%。而且増值税具有税收中性的特点，其目的主要是为了筹集财政收入，而不是调控地方经济；而企业所得税的课税对象具有较强的流动性，为了拉取更多投资推动当地发展，地方政府会争相采取各种优惠措施降低当地企业的实际税负，从而给地方财政带来较大的压力。因此，增值税和所得税不适合成为地方主体税种。

（二）中央与地方的财政关系

失衡事权与支出责任划分不清晰是我国央地财政关系失衡的主要因素。我国的行政级别分为五级，“分税制”对于省级政府以下的市、县、乡镇的收入分配关系没有明确的规定，所以目前省、市、县、乡镇政府的财政分配体制皆比照分税制的内容执行。这就使得绝大部分的公共事务由县、乡镇基层政府承担，但他们的财力却不足以支撑繁多的支出款项，由此造成了财权与事权不匹配的问题。近10年中，地方总税收收入中的共享税占比始终高于40%，且呈现逐渐上升的趋势。我国共享税的立法权和调整权都由中央掌控，这有助于在全国范围内执行统一的政策，但我国是一个地区发展很不平衡的国家，各地政府筹集财政收入的能力和现实情况各不相同，国家政策在各地区显现的效果也不相同，税收立法应兼顾不同区域经济发展的情况，促进地方政府因地制宜发展主体产业，以解决各地区经济发展不平衡的问题。

（三）税收征管能力需要提升

地方税体系的构建要与现行的税收征管能力相配合[2]，扩大现有税种的征收范围或是增加税种，会对原先的地方税体系带来一些影响。例如，由于我国房地产市场的蓬勃发展以及房地产税具有较强的属地原则，房地产税被认为是增加地方税收入的主要税种。然而我国目前的征收管理体制主要针对的是间接税、企业纳税人，难以让属于直接税的房地产税发挥其应有的作用。

三、健全地方税体系的对策建议

（一）根据地方异质性，健全地方专属税种

增值税分享模式能够稳定地方收入，从长期看，还需要建立和完善地方专属税种。考虑到各个税种的特点以及收入规模，首先考虑房产税、资源税这两个税种作为地方专属税种[3]。房产税自身具有属地性，加上较强的筹集财政收入的能力，如果对其进行统筹规划，继续完善相关规定，就能对地方财力的稳定发挥较大作用。在执行过程中要针对不同区域经济发展制定不同的政策[4]，比如东西部地区以及我国大中小城市地区与农村地区，由于经济发展水平不同，平均房产价格也不同，对于房价高的地区可以多征，对于其他地区可以少征或者不征；其次是资源税，中西部地区自然资源丰富，资源税作为主体税种具有较大优势。若继续完善资源税改革，优化计征方式，再相应的扩大课征范围，中西部地区主体税种的确立问题将迎刃而解。

（二）合理划分事权和支出责任

报告提出，要建立权责清晰的央地财政关系，从财政事权划分的角度，强化中央政府的事权履行责任，提供好全国性的基本公共服务，如国防、高等教育等；对于一些受益范围地域性强、与当地居民联系密切且由地方政府提供具有较高效率的公共服务，如城乡交通、社区管理等，要由地方政府承担；此外，对于中央与地方的共同财政事权，要划分清晰各自承担的职责，确保共同支出项目的完整性[5]。

（三）完善转移支付制度

“分税制”使得大部分财力收归于中央政府，再加上地方政府要负担大部分的事权，导致我国转移支付制度亟待完善[5]。中央对地方的转移支付应遵照“一般转移支付为主、专项转移支付为辅”的基本原则，清晰划分转移支付与专项转移支付的范围，通过法律手段确定好转移支付制度的各个流程，加强转移支付资金拨付与使用的监督管理，打击地方政府寻租行为，规范财政资金管理。

参考文献：

[1]冯曦明,蒋忆宁.地方税体系完善研析[J].税务研究,2019(01):45-49.

[2]张德勇.健全我国地方税体系的现实选择[J].税务研究,2018(04):57-61.

[3]薛凝.地方税主体税种选择的可行性[J].经济研究参考,2018(48):25-26.

[4]汪彤.共享税模式下的地方税体系:制度困境与路径重构[J].税务研究,2019(01):38-44.

[5]吕冰洋,台航.从财政包干到分税制:发挥两个积极性[J].财贸经济,2018,39(10):17-29.

作者:王文娟 单位:甘肃文旅产业集团