健全自然保护地管理体制法律建议

摘要：一直以来，世界各国对于维护生态环境最为有效的方式认定为自然保护地的建设。我国自然保护地体系建设历经多年，不断健全完善。本文对自然保护地的含义和我国的管理机制进行探讨，通过分析国内外管理机制，探讨我国自然保护地管理存在的部分区域和政府因为自身地域上的经济发展而对改革抵触及保护地管理机构人员不足、缺乏专业经验等问题。且在法制建设方面、科学划分事权方面、整合交叉重叠方面等，总结以往成果的基础上提出了部分建议，以求更好地建设自然保护地管理体制。

关键词：自然保护地；管理体制；科学划分；统一管理

一、自然保护地概述

（一）自然保护地的含义生态资源环境的保护是一直以来各个国家和世界组织共同关注的重要问题，如何保护现有的自然环境以求在保护环境的基础上为人类带来更多好处是各国政府关注的重点。多年来，世界组织和世界各个国家在不断研究和总结经验的基础上认为自然保护地的设立对于生态资源的保护具有重要意义。各国学者和世界组织对于自然保护地的含义有着不同的理解，世界自然联盟将自然保护地定义为：通过法律或其他方式给予认可，以实现长期、有效地保护自然及其生态系统的地理区域，尤其是保护陆地或海洋资源的生物多样性[1]。学者结合我国实际情况，制定与规划主体功能区与保护红线，同时筹建部级和各类生态保护地，认为我国的自然保护地是指由各级政府依法设立并进行有效管理，实现生态系统和自然文化遗产资源保护和合理利用，提供生态系统服务和生态产品，具有严格、清晰的生态红线界定范围的自然区域。

（二）我国保护地管理机制现状长期以来，我国保护地机制建设受到党和国家的密切关注。2013年，中共中央提出建立国家公园体制；2014年，在12个省（自治区、直辖市）开展试点；2018年，联合林业局、农业部、国土资源部组建国家林业和草原局[1]。自此，我国自然保护地形成了统一管理的局面，目的在于解决长期存在的“多头管理”问题。2019年，党中央提出成立以国家公园为主导、以自然保护区为支撑、以各类森林公园为辅助的国家保护地管理机制，明确表明保护地建设将以宏观性、协调性的方式推进。同时，我国保护地的法律建设也不断地优化与完善。2013年，多位来自法律界、生态保护领域的专家联名提出“自然保护地法（草案建议稿）”，历经十年的酝酿，却终未获通过。但是，这些立法过程在一定程度上积累了大量的经验，为以后进一步制定自然保护地法奠定了基础。

二、国内、外保护地管理机制分析

（一）我国保护地管理机制现状中的缺陷虽然目前我国正在积极推进机构改革，国家林业和草原局、国家公园管理机构也已经设立，但是由于长期以来存在的体制管理问题，现行的管理体制还不能适应自然保护地体系建设的新要求。第一，部分区域和政府因为自身地域上的经济发展而对改革抵触。自然保护地的建设是从整体性、协调性的角度进行。在保护现有生态环境的基础上再进行生态修复工程、退耕还林还草、保持水土、荒漠化治理等。这就会涉及从中央到地方的多个管理部门，同时也会涉及多个省市县。从目前的法律制度和管理体制上来看，各层级和各地方的事权既缺乏划分依据，部门之间又职权不清。第二，许多保护地管理机构人员不足，缺乏专业经验，难以满足日常管护工作的需要。自然保护地的全方位监管监测薄弱，部分区域缺乏监测保护，尚不能形成信息化、数字化全方位统一的监管监测体系。

（二）国外保护地管理机制分析利用自然保护地进行管理是当今世界上各国为保护生物多样性采取的最普遍的方式。纵观世界各国的管理方式，综合研究，以下两种模式最为突出：第一种以美国为典型代表。美国作为世界上环境保护和制度发展较为先进的国家，管理模式大致分为四级八类。美国在自然保护地管理方面，多个部门分工明确、相互协调，由能源部、国防部、内政部等共同管理。总体来说，该模式的职责在于保护自然、生态、历史和文化资源，并鼓励公众参与其中。自然保护地的准入、运行、管理与维护等方面都是依法进行，可见，在自然保护地方面，美国以法律为基础，已经建设成较为健全的管理体系[2]。第二种是以俄罗斯为典型代表的明确有专门的部门统一管理模式，这也是目前世界上大部分国家采取的模式。俄罗斯的自然保护地被称为特别自然保护区，实行宏观规划、分级治理，可分为联邦级、区级以及地方级，并且由联邦权利执行机关、联邦主体权利执行机关及地方自治机构分别实施管理。目前看来，全俄自然保护地建立了自然资源与生态部统一监管、联邦、地区与地方三级管理的体制，确保每个保护地都由联邦主管部门设立专门管理机构并任命负责人。俄罗斯的自然保护还受到联邦相关法律的严格保障，先后出台了《特别自然保护区域联邦法》《生物圈自然保护区条例》《公园管理条例》等。这些法律明确规定各类自然保护地的设立、管理、监督等程序规定，以及各项特别保护措施，确保了自然保护事业的永续发展[3]。

三、优化保护地管理机制的法律方案

（一）强化法制管理体制建设我国与美国等国家设立自然保护地体系不尽相同，主要差别不仅在于政体不同，还在于基础不一样。纵观我国对于自然保护地管理体制的法律建设层面，可以得知我国开始着手将“国家公园法”的立法提上日程。在立法过程中，应该同时兼顾自然保护地法律体系的建设，综合采取各方面的优点、改善不足的基础上，建立统一、完善、系统的体系。在制定相应的法律法规时，也应综合考虑建设的各种资源要素，发展区域协同合作，将多部门分工负责，建立统一监管制度加以科学明确的规定。同时，将规划混乱，商业利用和无序开发等问题进行严格规定，一切做到有法可依。可分别制定各类公园的管理办法，同时辅助以各种其他类别的文件。另外，在执法机制方面，每个自然保护地都应设立综合性的执法队伍，承担综合执法职责，在执法过程中明确各自的职责与责任，做好相应的工作，与国家林业局与草原局等部门构成合作机制，并随时接受中央环保督查组的检查。

（二）科学划分自然保护地事权国家林业局和草原局在借鉴各国发展情况、结合我国实际情况进行综合分析后，应当创新该区域的管理机制。由党中央统一管理，实现保护区统一规划、分层管理、分区监督的保护机制，可以将我国自然保护地分为自然公园、自然保护区、国家公园，并形成国家公园、自然保护区、各类自然公园三者联合管理体系[4]。该体系的建立不仅要国家规划，还要各地方政府积极行动。国家公园作为自然保护地体系的主体，应由中央政府直接管理，负责规划、建设与运营，如今挂牌的国家公园管理局应充分发挥其作用，肩负起看守者、管理者、监管者的责任。国家公园是区域内维护生态环境，保护生物多样性最为重要的方式之一，在国家重点区域内设置国家公园也有利于统一集中管理各地的生态资源。同时应注意，在已经确立的国家公园区域内不再设置相似的公园[5]。除国家公园外，在设立其他类型的自然保护地时，也应注意可由省级政府进行筹划、承建和运营工作，但是要受到中央的指导和监督。

（三）合理整合现有交叉重叠区域建立统一管理机构查找现有保护地，调查与评估当前各类保护地的实际状况，从空间上进行规划，解决交叉重叠问题。特别是对于区域之间衔接的部分，不可以出现认为各自都没有管理权利或者都有管理权限的情况，可以借鉴国外的经验设置生态廊道管理模式，这种生态廊道的建设对于区域之间的连接管理和协调保护有着重要的意义。对于现有各个保护地，征求其更名、换牌的意见，认为确有必要的可以调整、更名、换牌。自然保护地只挂一个牌子，除保留国际组织授予的国际性牌子外，其他牌子不再保留。如确有必要挂多块牌子，一定要保证无论几块牌子，自然保护地四周边界的范围和规模必须是一致的、法规章程标准必须是一致的、管理机构和规划主体必须是唯一的、管理人员和技术工作人员必须是一致的。如此建立统一的管理机构，进行资源整合才能解决由于多个牌子而引起的面积重复、数据打架、各自为政、效率不高等问题。同时也有利于解决对于同一块土地，台帐对不上的问题。除此之外，对于相关门难以精准执法、忽视人民诉求、部分保护区域受到“多头管理”等问题都可以通过优化现有制度、更新管理体制得到解决。

（四）健全监督管理体制在管理权利分配合理的条件下，健全我国自然保护地监督管理，并且针对责任问题精确落实，也显得尤为重要。将责任分担到每个责任人的头上，不仅是对自然保护监督管理的最有效的方式，同时也是防止在出现问题的情况下，发生彼此之间推脱、互不负责的情况。一定要加强对区域内资源环境工作的监督管理，制定合理的监督标准，避免由于标准不统一所带来的一系列问题；还可以积极引入第三方评估制度，通过另外的角度，制定不同类型、不同方向，更加全面科学的评价体系。另外，应完善社会监管体系、优化投诉和保障制度，从而确保人民的知情权和监督权得到有效保障。相关管理部门应主动接受群众监督，及时在官方网页上信息，便于直接评估、监管，检查处罚结果更容易让人信服，让人民群众明白易懂。让全民参与到监督工作中，不仅能进一步加强对政府部门的监管，也可以让大家更好地保护生态环境。

四、结语

目前，创新保护地管理机制是促进保护地建设的基本要求，应积极促进管理方式从“行政管理”转型为“多元共治”。我国自然保护地管理体制建设的首要任务是在严格管理的同时，处理好各种权利主体之间的关系。不仅在于各级政府之间的权利分工，而且有关各方的利益分配，务必要做到“职权法定”。同时各部门之间相互监督，明确责任分配，再加上社会公众的监督，更加体现出全民参与的先进性，如此才能在对自然保护地进行规划保护管理的同时，兼顾满足人民群众旅游休闲的需要。

参考文献：

[1]吕忠梅.关于自然保护地立法的新思考[J].环境保护，2019（Z1）：19-23.

[2]周奥，王嫒玲，廖蓉.美国联邦保护地的保护措施[J].中国土地，2018（4）：32-34.

[3]唐小平，等.俄罗斯自然保护地管理体制及其借鉴[J].林业资源管理，2018（4）：154-159.

[4]李挺.整体性思维背景下的我国自然保护地立法——以法律体系的构建与整合为视角[J].环境保护，2019（9）：54-57.

[5]余振国.中国自然保护地体系构成研究[J].中国国土资源经济，2019（4）：10-15.

作者：包玉华 麻秋燃 单位：东北林业大学