美国公共管理创新论文
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自1967年美国国会颁布《行政公开法》和《情报自由法》以来，美国联邦和地方各级政府将行政公开作为提高公共服务质量和行政管理现代化的重要目标。美国提高公共管理透明度的主要做法和特点包括以下五点：一是联邦以下各级政府机构严格依照法律将公共管理事务全程向社会详细公开，公开的内容包括政府部门、人员、职责、审批和许可事项、工作流程、时限以及办事指南等；对于公共工程招投标、城市更新项目等重要事项，则从可行性论证、公开竞争和结果实施等全程都向社会公布，让公众知情和监督。二是运用网络、电视、手机、博客、电话、报刊等现代传播工具进行公开，方便公民及时跟踪、咨询和参与。如纽约州议会提前一个月将次月的会议日程在网上公布，会议过程全部进行现场录像和现场转播，转播之后仍在网上保留一个月备查，公众不仅可以现场旁听会议，还可以通过网络和电视注视会议。三是全面推进电子政务建设，设立专门网站和网上服务窗口，实施网上申请和网上办事，大量的公共服务主要在网上运行和快递送达，方便公民办事，从受理到办结全部进行电子留痕，以备核查。四是联邦和地方政府将增强行政透明度作为行政绩效的重要内容，每年检查结果。如纽约州政府由市长办公室（厅）和监察机构专门监督各机构增强政务公开透明度的情况。五是政府设立专门的网站让公民对政府行政公开、公共服务和透明度情况进行投诉和反映意见，及时收集民意，加以改进。政务公开透明度建设使公众更多地了解政府在做什么，缓和了政府和公民的矛盾冲突，工作人员受到公众监督。
二、美国公共管理过程中的公民参与
近20年来的行政改革越来越重视公民直接参与到公共管理过程中，把公民参与作为改进政府公共服务质量和防止腐败的重要机制。由于美国实行分权体制、直接和间接民主制，在理念上，认为公民参与是一种行政过程，在该过程中，公众的忧虑、需要和价值观被整合成为政府决策的一部分，从而使行政服务更好地满足公众的需要。美国目前公民参与的主要做法和特点：一是公民依法参与所有涉及工程、社区服务、交通、城市更新改造、供水供电、拆迁等公共管理事项，并行使表决权、表达意愿权、听证权等。二是联邦以下各级政府机构严格依照法律履行对公民的告知、接受咨询、讨论协商、持续参与、赋予责任等五个方面的义务，保障公民在行政过程中发表意愿，直接参与决策。三是政府开辟专门网站及时披露公民参与的过程和细节，向社会公开。四是新闻媒体作为“第三只眼”及时报道和跟踪政府决策过程中公民参与情况，进行新闻舆论监督。如纽约州锡拉丘兹市（镇）人口只有30万，但电视台就有7家，网站就更多，这些媒体积极对政府公共服务进行重叠式跟踪监督。公民参与使大多数公民的意愿能够进入政府的公共管理决策和执行过程，防止了暗箱操作。
三、美国公共管理体制的法治基础
自由的市场经济制度、民主制和法治是美国现代资本主义社会的三大基石，其中严明的法治是美国社会治理最重要的基石。美国宪政的一个基本理念是限制和防范政府及其公职人员权力的扩张导致侵害公民权利。基于此，美国在宪法框架下制订了10多部有关廉政和反腐败的法律，构筑起政府公职人员廉政法治体系。《政府道德法》是美国一部重要的廉政法律，起因于国会为了防止1974年尼克松总统“水门事件”丑闻再度发生而制定，于1978年，其中规定了美国立法、行政、司法三大机构的财产公开和申报制度，并设置了联邦政府道德署、总检察长、特别检察官以及总审计长的监督体制。根据美国法律，联邦政府道德署（OGE）为独立机构，负责制订和主管全体公职人员的道德行为规范和财产公开制度的实施；联邦政府各个机构监察长负责执行道德规范并予以行政监察；美国总审计长负责监督政府预算的执行和财政资金使用绩效问责；美国联邦调查局（FBI）在调查公职人员贪腐案件方面发挥主要作用，目前有雇员19000多人，其中特工近9000人，设有59个办事处和426个驻区站，主要运用特工、监听等方式进行侦查工作。美国总检察长（司法部长）负责对公职人员犯罪的起诉；特别检察官负责对特殊案件的调查并具有特别调查权；美国各级法院负责对公职人员犯罪的刑事诉讼。以上各机构分工明确，职责单一，相互制约，构成美国廉政和反腐败的法治体系。美国现行的政府雇员薪酬体系体现了公职人员公共服务的价值。美国现行政府行政雇员的工资系统分为普通等级和特殊等级两个系统，普通等级雇员工资的薪酬表分为15级，每级又分10档，其中1-7级为雇员起步的薪酬，8级以上为中高级雇员薪酬。政府雇员每1-2年工资晋升一档，大学本科毕业生从事一般政府雇员的起薪点为5级第1档年薪34075美元，并逐年提高2-3%，退休时可最高达到12级第10档年薪97333美元左右。而硕士和博士以上专业技能的雇员，其薪酬可能从年薪4万多以上开始，退休时最高可达15万美元左右，其中14级薪酬等级可对应于我国处级公务员。另一种特殊系列的高级雇员工资系统则更高，其中美国总统退休后的年薪为40万美元。在薪酬之外，美国政府雇员还享受良好的福利待遇。比如纽约州警察的薪酬为特别系列，年薪起点为13500美元，之后可逐年增加到年薪10多万美元，服务满20年退休可全额享受年薪以及其他待遇。如继续服务逐年加薪直到退休。
四、财产公开制度和公职人员道德行为准则构
筑起防止利益冲突机制美国预防公职人员腐败的主要途径是运用法律建立起一套防范公职人员利用公共权力产生腐败的隔离机制，使公职人员不能腐败。财产公开立法的主要目的是主动识别和避免利益冲突，而不是被动地调查非法致富行为。美国政府雇员财产公开制度最重要的法律依据是《政府道德法》以及联邦政府道德署制订的财产申报规定，包括2012年更新的《美国行政部门财务公布制度》。财产公开制度的核心要求是规定政府雇员不得有任何与忠于职守相冲突的财务利益，每年必须定期向主管部门如实上报其工资薪酬、本人和配偶以及未成年子女的动产、不动产、股票、证券等财产性收入及其变动情况。财产公开的具体制度分为财务公布制度和财产内部申报制度两种形式，法律规定对总统、副总统、总统提名并由参议员任命的高级雇员以及职级超过薪俸16级以上的特别政府雇员等适用财务公布制度，每年交由联邦道德署审核后随即向社会公布，法律规定非经审核的高级官员，总统不能对其任命。对职级薪俸在15级（中级）以下的政府雇员则实行财产内部申报制度，由其主管部门内部掌握其财产状况。美国政府道德署在各级监察长协助下，每年直接或指导审查133个行政机构上报的大约28000份必须公开的财务公布报告以及36万份非公开的财务公开（财产申报）报告。美国法律规定，忠诚于国家宪法、法律和道德准则是政府雇员（公职人员）的第一要素，政府雇员若违背了法律规定的廉政道德条款以及在财务报告中提供虚假信息都属于犯罪行为，将受到联邦总检察长的刑事起诉和处罚。为了严密防范公职人员因职务因素产生的利益冲突，联邦政府在《政府道德法》之后，于1989年制订和实施了《联邦政府行政部门雇员职业道德行为准则》。准则适用于所有行政部门的公职人员，重申了公职人员道德行为的14条原则，其核心内容主要有五个方面：一是严禁公职人员收受与职务因素相关的任何礼金和礼品，规定当外部的个人或者团体的利益可能受到雇员的作为和不作为影响时，工作人员不得向其索取或接受任何礼品或有货币价值的物品。雇员每年必须将超过100美元以上的财务收入和累计超过50美元以上的礼物（含礼品和礼金）向主管部门上报并作出说明。二是严禁公职人员内部收送礼金，规定在政府内部禁止直接或间接向上级给予、赠予礼品，或为其索要礼品，禁止雇员从比其薪金少的雇员处获得礼品。三是刑事法律禁止雇员以官员身份参加具有经济利益的活动，规定雇员必须进行经济利益回避。四是规定雇员必须保持履行职务的公正性，不得滥用职权或假公济私，给任何私人团体或个人以优惠待遇，包括亲属（三代直系以内）、朋友或利益关联方，也不得利用公职支持任何产品、服务或企业。五是严禁公职人员利用非公开的政府内部信息谋取私利。
作者：吴志宏 单位：深圳市纪委预防研究室
