谈工程建设领域国有企业经营方向

摘要:本文主要对国有融资平台公司实体化转型后下属工程建设领域子公司经营过程中遇到的实际问题进行分析，目前主要存在：子公司权限不明确、母子公司经营目标冲突、人力资源不匹配等问题，本文提出：明确母子公司权限、定制子公司考核目标、人力资源管理突破上级限制、平行子公司协同合作、发挥企业属地优势、与民营资本战略合作等经营方式，提高工程建设领域国有企业经营效益的同时，更好的兼容公益性社会责任。

关键词:子公司；工程建设；经营；实体化；国有企业

一、引言

2020年政府工作报告提出，提升国资国企改革成效，实施国企改革三年行动。2014年以来，从中央到地方，充分意识到控制债务、降低风险的重要性[1]，南通市A县某区镇政府依据相关文件[2]，积极采取措施，属地区镇国有融资平台公司在2019年上半年实体化转型为“公益类”国有企业，其下属工程建设领域子公司(下文简称“子公司”)实体化经营已经一年。本文归纳总结子公司在实际经营中碰到的问题：子公司权限不明确、母子公司经营目标冲突、人力资源不匹配，提出通过明确母子公司权限、定制子公司考核目标、人力资源管理突破上级限制、平行子公司协同合作、发挥企业属地优势、与民营资本战略合作等方式，深化国有企业改革，承担起公益性社会责任的同时，提高工程建设领域子公司的经营效益。

二、国有企业下属工程建设领域子公司成立的背景

区镇国有融资平台公司是区镇政府财政体制和为了满足区镇发展需求的产物，对属地区镇的经济发展起到了重要支撑作用[3]。首先要肯定国有融资平台公司在实体化运作之前已经发挥的作用，区镇政府收支不平衡，区镇公益性公用设施投资的缺口资金，其中部分就是由国有融资平台公司承担[4]。在完成历史使命、城市发展的过程中，区镇国有融资平台公司积累了较高的债务风险[5]。党中央、国务院在2014年后相继出台法律、政策、文件，引导地方政府融资平台加速改革转型。南通市A县区镇政府在充分认识到国有融资平台公司存在的债务风险之后，坚决贯彻落实党的路线方针政策，当地国有融资平台公司在2019年1月进行国有企业改革转型。通过一年的实体化运作，区镇国有融资平台公司转型为集团公司，涉及工程建设、房地产开发、园区运营、大农业开发、水务处理、轮渡物流、文化旅游等板块。集团公司把握战略方向、产业布局，每个板块成立相应子公司，经营具体业务板块，在2019年年底发展形成“一母N子”模式架构(下文母公司简称“集团公司”)[6]。本文主要讨论的就是集团公司下属负责工程建设板块业务的子公司，目前主要业务：工程建设、政府投资项目代建，涉及市政工程、房建工程、公用设施工程代建、安置房代建。根据区镇经济发展需求，国有融资平台公司改革方案中就已经确定集团公司定位公益性国有企业。但随着产业布局不断完善，不断调整下属子公司业务，负责工程建设板块的子公司定位偏向于竞争性国有企业[7]。当然，子公司的定位已经充分考虑了国有企业的公益性社会责任，后续的发展方向、经营模式，将合理兼容“公益性”和“营利性”[8]。工程建设属于充分竞争领域，且成本已经相对透明，子公司经营的压力，对比同类型民营公司有过之而无不及。“营利性”才能保证“公益性”的可持续。子公司负责人应避免的认识误区是：竞争性国有企业的根本目标是盈利。但在政府补贴逐步减少的情况下，子公司实现盈利，才能突出国有企业改革的优势，为属地区镇的经济发展、基础建设贡献应有的力量[9]。

三、子公司经营存在的问题

(一)子公司权限不明确集团公司经过一年的实体化运作，法人治理结构、产业布局、组织架构已经趋近完善。随着规模的扩大，人力资源配置不断提升，集团公司2019年底已经决定，从集权型管理模式向集分权结合型管理模式转变[10]。管理模式的转变，存在一个合理过渡期，集团公司管理层难以在短时间内决策集权和分权的尺度。集团公司和子公司权限在项目实际实施过程的矛盾体现在：1.前期招投标阶段的决策权。2.工程建设项目项目部层级的管理权。3.工程签证的审批权。4.工程款的支付审核与支付权。子公司权限的大小直接关系到实际工程项目的运作模式、子公司对工程建设项目的掌控力度。在这个过渡期内，子公司的管理权限模糊，直接对子公司的自主经营的效率造成负面影响。子公司的独立经营，不仅仅包含了主营业务的独立，公司运转的配套服务也是包含了方方面面。党建活动、后勤采购、节假日福利、考勤管理、团建宣传等等，也是企业文化的一部分。子公司的权限能否直接管理、服务到位，影响员工的归属感与积极性。

(二)母子公司经营目标冲突集团公司作为“公益类”国有企业[11]，改革的主要目标已经明确，重点考核“成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力”。但在目前区镇财政不宽裕，尤其受到疫情影响，财政支持力度更会减小的实际情况下，区镇政府与集团公司管理层已经达成共识：减轻负担，能自行运作实现盈利，更要承担应有的公益性社会责任。集团公司的“公益类”定位，决定了经营方向、考核目标，那么，要实现整体的自行盈利，只有通过子公司的竞争性经营才能实现。结合工程建设领域的相关法律法规，子公司很难依法获得直接见效的政策倾斜，只有通过超越市场水平的管理才能实现盈利目标，增强自身的市场竞争力。在实际经营过程中，集团公司经常性的会承办区镇政府交办的公用设施建设任务。当集团公司把公益性工程建设任务移交给子公司负责时，因集团公司的领导权，在实施过程中过多的把集团公司自身的考核要求传递给子公司，未充分考虑集团公司与子公司类别的差异，未及时为子公司量身定做任务目标。导致了公益性工程建设项目，子公司的经营目标与自身定位不匹配，对子公司内部定制的员工激励机制造成冲击，影响员工积极性、工作效率，更不利于子公司的成长。

(三)人力资源不匹配子公司员工目前由原国有企业员工、社会聘用员工组成。国有融资平台公司实体化转型，对每一位员工提出了更高的综合性、专业化要求，但薪酬体系对比民营企业缺乏灵活的个性化激励。未能把员工个人激励与公司目标完全相统一，错位激励无法正确激发每个员工的主观能动性，无法让员工目标与子公司经营目标相统一。部分人员无法顺应市场化竞争的新形式。国有企业的改革，目的就是破除大锅饭、平均主义，实现多劳多得、能者上庸者下的社会公平，激发企业活力。部分员工未意识到提升自己对企业价值的紧迫性，尚未杜绝“慵懒散漫拖”的风气。人才不匹配，将无法提升子公司的经营效率。核心高层的工资水平尚未突破上级限制，更多的是沿用、参照其他类似国有企业的机制。大浪淘沙的选拔，循序渐进的薪酬提升，当职位到了当前极限，薪酬也到了当前极限。没有缺陷、漏洞，但对个人而言，也没有了更进一步的空间。核心管理层把握了公司的方向，同样公司的成长过程也应造就个人。对于个人能力极强的核心管理层，子公司应是一个无限发展的平台，而不是到了一定程度的天花板。

四、提升经营效率措施

(一)明确母子公司之间的权限作为工程建设领域的专业子公司，主要业务就是完成工程建设项目。公司外部、内部环境的唯一性，决定了每个公司制定的策略需要有针对性。实践是明确母子公司权限的最有用办法，通过不同专业、不同体量工程建设项目的实施过程，以防范风险、提高工程建设项目运作效率为目的，归纳子公司实施过程中需要的管理权限。加速这一过程，集团公司高层可兼任子公司高层，保障上下沟通渠道的畅通，更快更合理的确认母子公司权限。逐步实现母子公司组织架构分离，围绕重大事项影响的程度、重要干部任命的级别、重要项目的风险程度、资金使用的额度，划分权限。例如，母公司办公会被授权能够决策100万以下的工程变更，子公司办公会授权决策30万以下的工程变更，合理授权，事务分流。避免子公司自主经营权不够，无法及时决策影响效率；过渡放权，导致母子公司脱离联系，失去协同发展的战略意义。

(二)定制子公司考核目标业务主要分为两类。子公司的政府投资代建业务、集团公司交办的区镇公用设施建设任务是公益性业务，应是更多的考虑社会效益回报。工程品质、中长期实施效果、社会反响、百姓满意程度等无法量化的内容，采取明文规定在合同文件、交办文件中的方式准确传递区镇政府的要求，考核时一票否决，不满足要求即考核不合格。把可以量化的投资控制，作为量化考核指标，节省的政府投资按比例个性化激励员工，促使员工目标与项目目标接近一致。目前通过沟通，已经与区镇政府达成共识，区镇管辖范围内政府投资代建项目，除计取代建费之外，节省的政府投资按比例奖励给承建公司。为子公司进一步完善个性化激励制度创造条件。子公司的工程建设领域竞争性业务应采取竞争类国有企业的考核模式。进入市场初期，应更多考虑市场占有率，以产值来作为量化指标，在当地以及周边区镇、市县扩大市场份额。通过1年左右的时间，从产值的考核指标过渡到利润指标。更一步，与市场对标，追赶直至超越市场同类型业务的产值回报率。完成国有企业资本保值增值的预期目标，发挥国有企业的规模优势。以“营利性”保证“公益性”的可持续发展。目前，已经在完善子公司的法人治理结构，增强子公司的自主经营性。

(三)人力资源管理突破上级限制分析子公司的业务需求、工程建设业务的特征，如，立项阶段收尾阶段对接有关部门的、项目实施阶段的、全过程工程造价管理的；再根据业务的需求，预估未来业务体量的增长率，员工的流动性，合理设置组织机构、员工编制。完善薪酬制度，增强企业内部薪酬水平的竞争性，专业技术人才和重要管理层的员工实施考核加薪制度，避免这类岗位人才流失，甚至同类岗位对标市场要有竞争力甚至超越；企业目标与个人考核目标要接近一致，避免错位激励，个人与企业要共同受益，协同发展。完善招聘、晋升制度，从选人用人制度树立国有企业公平、公正形象。把员工的个人付出、个人能力与聘用、晋升机制匹配。建立个人档案，员工创造的价值、可持续发展的能力，数据化、多维度的作为参考依据，提高员工对于企业的认可度，营造公平公正的氛围。合理把握绝对与相对的关系，招聘、晋升制度是实现整体公平的关键环节，对企业的长远发展起到至关重要的作用。加强员工分类管理。对于校园招聘的员工，结合企业需求、招录类别，定制职业长远规划，培养对企业的忠诚度；对于能力水平低于企业岗位需求的，加强培训，精准传递岗位对个人能力的最低需求，帮助员工培养个人能力。对于能力水平超过企业岗位需求的，加强沟通，了解其实际需求，用于逐步完善薪酬制度、晋升制度，同步加强企业的人文关怀，留住人才。企业的发展依靠的是团体的力量，但取得成果往往却是由方向决定。对核心管理层应提出更高要求，同样更要突破回报机制，公司的发展与核心管理层的成长应统一。可以通过制定更高的薪酬机制、权限下放考核机制、政治待遇提升机制，从福利待遇、个人成就感、社会地位全方位的激励，形成一个对个人而言无限发展的平台，充分发挥人才资源。目前，已经从基础工资、考核奖金的薪酬制度之外，探索更加复合、更加多元的激励方式。晋升渠道尝试突破固有的晋升机制，给予企业编制的核心管理层更高的政治待遇。

(四)平行子公司协同合作集团公司涉及的房地产开发、园区运营、大农业开发、水务处理、轮渡物流、文化旅游等板块，相应子公司都存在着工程建设任务。为了保证各个子公司的长远发展，各个子公司大方向是按照公平公正的市场竞争原则，因自身发展需要的工程建设任务据实、客观提出要求。但也不应刻意回避同属集团公司的关系，在相同的优惠条件下，同属集团公司旗下的子公司，相互之间沟通肯定能够更顺畅，更能透彻理解工程建设项目的立项目标。因此，平行子公司之间有着良好的合作基础。工程建设项目从立项到交付验收涉及到的材料、机械各个领域，包括工程建设项目本身以外的配套服务、交付验收后的维保管理，都能够与集团公司旗下的子公司产生业务交集。比如，工程建设关键的主材、辅材与轮渡物流板块就有交集，甚至能够通过提前的采购来对冲材料涨价、缺货的风险，成为工程建设业务市场拓展的有力保障；园区运营与工程建设项目交付以后的业务也能够紧续衔接，提升品牌影响力。协同发展，发挥团体的力量，更需要发挥潜在监督的力量。在同属子公司市场竞争力明显不足的时候，避免过多考虑所出同属的情谊，赠与式的合作不利于整体长远发展，造成一荣俱荣、一损俱损的局面。良好的沟通是合作的平台，市场竞争力才是合作的保障。

(五)发挥企业属地优势区镇所属范围内限额(400万元)以下、属于财政投资，执行《政府采购法》(2014修正)及其实施条例的，则可以发挥政治上的优势：在政府采购采用询价、竞争性谈判、邀请招标三种方式时，可以保证参与率；特殊情况下，公益性公用设施投资，有完备手续的，可以优先参与。集团公司及其子公司自筹资金投资，归属于非依法必须招标的工程项目，发包给工程建设板块的子公司，扩大子公司的业务量，节省招标成本，提高经济效益，避免了国有资产流失问题。目前，已在完善子公司下游分供商建库制度，公司非依法必须招标项目的招标制度，以制度防范纪律风险。

(六)与民营资本战略合作结合相关文件分析[12]，工程建设项目在400万元人民币以上的执行《招标投标法》及其实施条例的工程建设项目；结合南通市2020年政府集中采购目录，其他区镇、市县400万元以下的执行《政府采购法》的，需要发挥企业自身的竞争力参与招投标。目前，已经在组建招投标部门，建立企业内控体系，未参与招投标做好铺垫。与民营资本战略合作，优势互补，加速发展。所属区镇内的资源优势、国有企业融资优势置换民营资本的市场资源，快速壮大子公司规模。优先发展周边区镇市场，逐步拓展至临近县市市场。实现与民营资本协同扩大市场份额的同时，合作抵御市场风险，在实际经营中实现国有企业的深化改革。

五、结语

子公司的实体化经营已经一年，对标市场民营资本的经营尚有差距，造成差距的原因除了客观上业务的不同，包含了公益性业务。但更多的应是反省子公司的自身经营，普遍仍存在着政府兜底、旱涝保收的侥幸心理。通过子公司深入专业领域、对标市场平均先进水平，才能不断深化改革。提高市场竞争力，在充分竞争的工程建设领域发展起来，实现盈利，协同集团公司保证公益性的可持续性；同时能对所属建筑行业发挥积极作用，通过工程建设领域子公司的不断扩大规模，引导工程建设行业当地市场健康发展，改变工程建设市场存在的低价低质、不规范压缩成本的现状。倒逼一批低价中标、恶意竞争的民营企业改变经营模式，改善整体市场环境，培养出一批在工程建设领域有竞争力的民营企业。能够在区镇公用设施的建设中、当地工程建设行业的发展中发挥重要作用，体现国有企业应担当的公益性社会责任。

参考文献：

[1]中华人民共和国预算法[J].中国工会财会,2015(02):59-63.[2]国务院关于加强地方政府性债务管理的意见[J].交通财会,2014(11):85-87.

[3]周宏春.地方政府投融资平台如何转型[N].中国证券报,2020-05-09(A06).

[4]娄飞鹏.地方政府融资平台转型发展方向与路径——基于上海城投(集团)有限公司转型的案例研究[J].北京金融评论,2017(04):63-71.

[5]朱琳.地方政府融资平台市场化转型对策[J].市场研究,2020(04):29-31.

[6]吴婷.县级地方政府融资平台发展转型的路径研究——以贵州贵龙实业(集团)有限公司为例[J].金融经济,2019(14):16-18.

[7]石涛.全面深化公益性国有企业改革面临的问题及对策——基于上海市属国有企业的研究[J].科学发展,2019(01):26-30.

[8]杨静.国有企业效率考量——基于公益性社会责任视角[J].河北经贸大学学报,2015,36(04):63-67.

[9]高明华,杨丹,杜雯翠,焦豪,谭玥宁,苏然,方芳,黄晓丰.国有企业分类改革与分类治理——基于七家国有企业的调研[J].经济社会体制比较,2014(02):19-34.

[10]陈志军,魏文忠.集团公司管理的框架体系探讨[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2014(03):14-23.

[11]中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见[N].人民日报,2015-09-14(006).

[12]必须招标的工程项目规定[J].建筑市场与招标投标,2018(03):13.

作者：茅佳欢 单位：南通江海港建设工程有限公司