美国互联网管理进展路径与趋向

本文作者：杨小舟 单位：南京师范大学新闻与传播学院

2002年9月20日，白宫公布了新的国家安全战略报告。报告不仅提出要保护自身的信息安全机制，更试图将外国的国家信息安全基础设施置于美国的有效监控下，更强调必要时要对恐怖（包括互联网恐怖）威慑发动先发制人的军事打击。2002年9月，出台《保障信息空间安全的国家战略》（草案）。首次具有针对性、系统性地确定了美国国家信息安全的目标、面临的主要威胁及保障手段。

2002年10月，通过《反恐怖主义法案》，该法案是为了使反互联网恐怖袭击有法可依而出台的。法案将黑客攻击视为恐怖主义行为之一，并把打击网络恐怖主义列为其中的一项重要内容。2002年，美国众议院通过了《加强网络安全法》。该法案的内容主要涉及打击计算机犯罪和重组科学技术办公室两大方面。2003年2月小布什总统签发《确保网络空间安全国家战略》。“战略”重点突出了国家政府层面上的任务，规定国土安全部将成为确保互联网安全的核心部门和指挥中枢，第一次实现了信息安全管理机构的整合。由此，美国信息安全保障在布什时期被提高到一个新的层次。

2006年3月9日，小布什总统签署了延长《爱国者法》的法案。根据这一法案，《爱国者法》中即将到期的14项条款将永久化，另外两项条款的有效期也将延长4年。2008年1月8日，小布什第54号国家安全总统令和第23号国土安全总统令，确立了“国家网络安全全面倡议”计划，简称：CNCI。计划具体内容在当时属于高度机密。2010年3月，奥巴马政府解密了部分文件内容。解密的部分文件显示，CNCI的实施为美国政府提供了一整套主要面向政府信息网络的互联网安全保障措施。2007年，小布什政府成立了“第44届总统网络空间安全委员会”。该委员会在次年年底提交了一份报告。⑤报告提出了12项建议，以期下一届美国政府能够在互联网空间安全方面提出更为科学有效的战略，确保美国国家利益。

奥巴马在竞选期间就表示要高度重视互联网的发展。上台后，奥巴马在小布什卸任前提出的“为第44届总统确保网络空间安全”报告的基础上，继续将维护国家安全作为首要任务之一，并高度重视互联网安全在国家安全战略中的地位和作用。2009年2月，奥巴马下令对美国互联网安全状况进行为期60天的评估，评估结果《网络空间政策评估》提出：美国的数字基础设施是基于互联网的，目前很不安全，抗攻击力很弱。美国政府必须在应对互联网安全方面发挥强有力的领导作用，出台相关的政策。2010年2月6日，美国众议院通过《2009网络安全法》（CybersecurityActof2009）⑥，该法案给予总统“宣布网络安全的紧急状态”的权力，并允许总统“关闭或限制事关国家安全的重要信息网络”。2010年2月14日，国会决定延长旨在加强政府对私人部门监控的《爱国者法案》关键条款。2010年6月24日，美国参议院通过《将保护网络作为国家资产法案》。修正案规定联邦政府在紧急状况下，拥有绝对的权利来关闭互联网，再次扩大了联邦政府在紧急状况下的权利。2011年2月17日提交国会的《信息安全与互联网自由法》中，授权总统可以宣布“信息空间的紧急状态”，在此状态下，政府可以部分接管或禁止对部分站点的访问。自此，美国对互联网安全的重视和监管已经达到了空前的高度。

针对如何保护美国互联网安全、如何维护美国国家安全的问题，克林顿、布什和奥巴马这三位总统都交出了各自的答卷。在克林顿任职时期，互联网安全政策已经开始被纳入国家长期发展战略，对互联网安全的相关监管开始初具框架。“9•11”事件是布什总统任期最重大的安全事件，也促成互联网安全战略成为了美国国家安全战略的核心战略。布什任职期间了《信息时代的关键基础设施保护》和《网络空间的国家战略》，并设置总统国家安全顾问，进一步巩固了互联网安全在国家安全中的地位和作用。奥巴马上任伊始就开始推进互联网安全评估，着手制定美国新的国家信息安全战略，成立网络战司令部。了《可信网络空间身份标识国家战略》和《网络空间国际战略———网络化世界的繁荣、安全与开放》等报告。自此，美国对互联网安全的重视达到了空前的高度。对互联网安全的保护也经历了由防转为攻防结合、再到全面进攻的过程。

以《爱国者法》和《国土安全法》为代表的一系列维护国家安全、互联网安全的法规是对付恐怖主义最重要的武器之一，在反恐怖主义早期的确发挥了重要作用。但在之后的几年间，其条款的不断更改、数量的不断增加，国家的权力开始膨胀。“9•11”事件后，美国政府打着反恐的旗号，授权情报系统侵入公民的邮件通讯，并通过技术手段全面监控和强制删除互联网中威胁美国国家利益的信息。2009年9月，美国设立了负责互联网安全的监管部门，更加重了美国公民对政府会以维护互联网安全为由对私人系统进行干涉和监管的忧虑。美国历届政府不仅一再为其监听等侵权行为辩护，甚至转守为攻。从奥巴马2010年发表的国情咨文中提出的“在反恐问题上，保护我国人民和坚持我国价值观并非必须两者择其一”的观点，我们就可以看出，美国政府在此问题上坚决的态度来。3、国家安全与公民权利冲突凸现美国政府国家安全至上的政策，使得公民的隐私权、知情权、言论自由都受到了严重损害。

而美国公民对待这些情况的态度，我们则可以从民意调查的结果中看出一些端倪。图1所示是美国公民对政府在对待反恐问题上采取的限制公民自由的做法的态度调查。根据调查，9•11事件后连续6年中，认为政府做法正确的比重从2000年6月的60%逐年下降到了2006年5月的34%；如图2所示，从2002年开始，面对政府的反恐行动，美国公民对民权自由的重视又在不断回复。以上种种事实显示，美国政府对公民权利的侵犯已经引起较大的争议。美国政府的一意孤行，使得国家安全与公民权利之间的矛盾日益显现。

从实际情况看，维护国家安全、互联网安全的法案法规，其主要打击对象是外国恐怖分子。美国公民中因此受到牵连最多的往往是缺乏话语权的中东和亚洲少数族裔，主流公民的权利虽然受到侵犯，但也只是属于附带性，在日常生活中的表现主要是增加了一些不便利。虽然政府的行为遭受到了多方抵制和谴责，且法律实施至今使公民感到权利遭受严重侵犯。而美国多数民众仍然认为确保美国国家安全是首要的，当前实施的多数法律法规中的多数条款也是可以接受的。考虑到担心丧失安全甚于公民权利受到侵犯，美国公民大多选择容忍其侵犯事实或并不将其视为侵犯。

在国家安全和公民权利的矛盾问题上，美国政府一直宣称，其政策反映了他们对基本自由、个人隐私、信息自由流动的承诺。在基本自由上，政府对言论和结社自由的承诺是一贯的，但它必须以不危害公共安全和保护民众为前提。个人隐私上，政府的政策也称会将其基本职责和保护美国公民及隐私结合起来。公民既期望其隐私能得到更好的保护，又期待受到保护以避免受诈骗、偷窃、危及个人安全的危险。而美国政府一直在努力确保两者间的平衡。在授予执法部门必要调查权的同时，通过适当的司法审查和依据法治原则的监督来保护公民的个人权利。在信息自由流通上，美国政府认为，对国家而言，没有也不应在确保信息自由流通和互联网安全之间做出选择。其措施将在确保国家安全的同时，做到不损害创新、不压制言论和结社自由、不妨碍全球的互通性。

而针对侵犯公民权利条款的争议，美国政府也做出了适度的调整。如在2006年小布什总统签署延长《爱国者法》法案中即将到期的14项条款的同时，还增加了一些保护公民自由权利的条款，以平息一些争论。虽然这些适度的调整有敷衍塞责之嫌，却也起到了一定缓和人心的作用。反对声也停留在各个层面的反对声中，并没有升级到一定范围的反对抗议。国家安全与公民权利的矛盾也因此处于一种微妙的相持平衡状态。