浅谈公路工程PPP项目风险管理

【摘要】PPP项目近几年发展迅速，为地方基础设施建设的快速发展创造了良好的条件。同时，PPP项目较之传统现汇项目也更为复杂，项目的实施过程中面临着更多的风险。论文通过对公路工程PPP项目进行研究，分析项目实施过程中面临的风险，并为防范和管理这些风险提出相应的措施和建议。

【关键词】PPP模式；公路工程；风险管理

1公路工程PPP项目风险概述

PPP项目一般实施周期长、前期工作量巨大、资金投入量大、利益相关方较多，相较于传统现汇项目，其管理难度更大，面临的风险更为复杂。现以公路工程PPP项目的全寿命周期为主线，项目面临的重要风险概括为：（1）前期风险（合法合规性、征地拆迁、审批延误等风险）；（2）建设期风险（筹资风险、技术风险、工程建设类风险、工程变更风险等）；（3）运营期风险（运营标准变化、市场需求变化、收费变更、税务等风险）；（4）交付风险。本文主要结合公路工程PPP项目特点，就合法合规性风险、融资风险、工程建设类风险、运营维护风险、税务风险进行分析和研究。

2合法合规性风险

2.1风险内容

合法合规性风险内容指由于项目报批、规划、招采、报建等环节程序的合法性，以及项目实施模式包括项目投资回收的保障模式，税收、土地等优惠，补偿政策等的合法性。合法合规性文件的不完善宜导致项目实施障碍甚至停摆等风险。

2.2风险案例

案例A：某公路PPP项目的一座大桥跨四级航道，施工图设计后，业主未办理航评手续。该项目主桥桥墩施工完成后，市航道管理部门下发了停工通知，要求办理航评手续。由于航道由四级调整为三级，大桥的通航净宽和净高不满足70m×7m的管理要求，桥梁的主桥位置需要抬高，大桥施工因此停工数月，工期和经济损失较大。案例B：某公路PPP项目已办理环评手续，项目进入施工阶段。环保执法单位在检查过程中发现，该项目在环评策划中，混凝土、水稳、沥青和梁板均考虑外购，未考虑相关临时工程（搅拌站）的环境评价。因项目实际施工需要现场建站，生产混凝土等材料，由于环保手续有瑕疵，不能按时建站，严重影响了工程进度。

2.3风险防范措施

结合上述内容，关于合法合规性风险的防范措施有以下3点：1）社会投资人应高度重视合法合规性手续，不仅要满足项目有手续，还要检查相关手续是否完善，和项目的实施是否匹配。2）若项目的合法合规性手续有瑕疵，应及时根据项目实际情况完善相应手续，避免对项目产生负面影响。3）在合同谈判的过程中，建议约定项目合规性风险由政府方承担，包括项目立项、报建等各个环节审批的获得，以及项目采购方式、政府担保、优惠政策、补贴方案、政府方参股下的项目公司组建等的合法性负责，若因合规性问题导致项目终止、进度延误、成本增加等不利影响，由政府方承担该风险并对社会资本方进行合理补偿。

3筹资风险

3.1风险内容

筹资风险是指由于市场原因或社会资本方自身资金实力、融资能力变化、融资结构设计不合理导致的资金筹措困难，从而影响项目正常实施的风险。

3.2风险案例

案例C：某公路PPP项目中标单位为某央企的三级公司，项目资本金及融资额在建设期不计回报，在运营期的回报率为4.9%，项目条件一般。随着市场资金面的紧张，综合考虑到该央企三级公司的资信，按照4.9%的利率，多家银行均不同意放款，该项目最终因筹资问题导致项目失败。案例D：某公路PPP项目，总投资约10亿元。资金来源共3个渠道，项目资本金占25%，省补资金占20%，银行融资占55%。由于省交通厅综合计划部门全盘考虑，新项目实施第一年往往投资金额较少，年初在审批全省各项目省补资金计划时，该项目批复的金额非常少。由于项目资本金多用于前期费用，先期实施的子项目省补资金占比较大，省补资金拨付的滞后已影响到项目的正常投资节奏，项目面临资金短缺的风险。

3.3风险防范措施

结合上述内容，关于筹资风险的防范措施有以下3点：1）在项目的运作和推进过程中，注重项目的合法合规性手续，同时，完善项目审批、招投标、成立项目公司等各项流程，以满足金融机构的审查要求。2）根据项目实际，综合考虑宏观经济、投资模式及资金渠道等综合因素，通过合理资本结构和多元化的筹资机制，缓释财务风险，保障项目筹资活动的顺利进行。3）社会资本在参与PPP项目的社会竞标活动中，应充分考虑自身的筹资能力以及融资财务费用，理性参与市场竞标，避免资金财务费用倒挂的现象发生。部分建筑企业应转变传统现汇项目的观念，不仅要考虑施工效益，还要重视项目总投资及资本金的内部收益率、投资回收期等指标【1】。

4工程建设类风险

4.1风险内容

工程建设类风险是指在工程建设阶段，社会资本面临的工程质量、进度、安全、环保以及工程造价等方面的风险。工程建设阶段的风险防范是PPP项目管控的关键，是保障项目产出质量满足建设期产出规范的重要手段。

4.2风险案例

案例E：某公路PPP项目由于前期进度滞后，为保障年底通车的节点目标，项目部采取赶工措施在冬季施工沥青混凝土。由于温度较低且保障措施不足，在试通车期间，混凝土路面出现大面积的病害。因质量问题需要整改，该项目交工验收推迟，项目运营因此受到影响。

4.3风险防范措施

结合上述内容，关于工程建设类风险的防范措施有以下3点：1）项目公司要优化施工组织模式，同时优先选择具有较强资信和工程能力的总承包商和承建商来负责项目的工程建设，确保项目管控水平，保证项目产出质量满足要求，最大限度降低工程建设的完工风险。2）项目公司要加强工程管理力量，提升工程质量、进度、安全以及造价等方面的管控水平，保障项目产出物的质量要求。如项目公司要深入参与工程设计变更审批程序，要防范设计变更降低工程质量等级现象的发生。3）项目公司要强化过程管理水平，加强与项目各参建单位、各行业主管部门的联系，保障项目管理始终处于较高水平。在项目管理过程中，基本锁定项目的质量水准（竣工为优）、安全标准（符合平安工地要求）、进度节点（按期完成）、造价水平（规范有效），最终保障项目产出物的高质量。

5运营维护风险

5.1风险内容

运营维护风险是指项目在运营期，因运营标准变化、市场竞争、市场需求变化、收费价格风险等因素，导致项目运营维护的收入和成本发生变化，从而影响项目投资回收的风险。

5.2风险案例

案例F：某公路PPP项目，设计标准为二级公路标准。在该公路通车以后，实际车流量远超设计预测量，项目公司在道路维护保养上的投入远超预期，但由于道路维护保养费用在签约时是锁定的，项目公司面临道路维护保养亏损的风险。

5.3风险防范措施

结合上述内容，关于运营维护风险的防范措施有以下两点：1）在项目可研阶段，社会资本方要充分识别影响项目运营的因素，可委托专业机构进行预测和评估。通过PPP项目合作模式的调整，在一定程度上规避项目运营的不确定性风险，保障投资人的利益；通过风险因素的预先识别，在合同中对相应风险予以安排具体措施。2）项目公司需要强化项目运营能力，提升项目运营管理水平，最大程度按照合同约定的标准向政府方提供优质的公共产品和服务，满足绩效考核要求，防止或减少因绩效导致的扣费。同时，项目公司在运营期内需细化管理，针对运营条件变化等情况，做好运营期间的索赔管理工作。

6税务风险

6.1风险内容

税务风险是指在项目的全生命周期内，在项目公司设立、建设运营直至终止的各个阶段，因税收政策变化、项目公司设立模式不同、税务认定等原因，引起税务成本的变化导致项目效益发生变化的风险。

6.2风险案例

案例G：某公路PPP项目，建设期2a，运营期15a，项目享受“三免三减半”的税收政策。项目建设周期短，运营周期相对较长，成本一般需要很多年以后才能回收。一方面导致有效的优惠政策因为建设期无运营收入来源而享受不到政策，另一方面加大了企业后续运营期间税收政策变动带来的风险。

6.3风险防范措施

结合上述内容，关于税务风险的防范措施有以下3点：1）在项目可研阶段，社会资本方在进行税务测算时，要考虑不同税务处理对项目盈利水平的影响及其敏感性。要加强与主管税务机关的沟通，避免因对涉税事项的不同理解，导致项目公司在投入运营后实际发生的税收成本超过期初预测【2】。2）项目公司要做好项目的税务筹划工作，应对项目实施中可能存在的涉税环节做到全面了解，掌握各项涉税风险并做好应对措施，确保PPP项目各个阶段平稳运行，将税务风险降到最低。3）社会资本方需要在与政府的协议中对税收规范性规定发生变化的风险进行明确约定，即由政府方承担或者作为社会资本方调整运营收费的依据。

7结语

综上所述，在公路工程PPP项目全生命周期的风险管理工作中，一方面，社会资本方要和政府建立密切的合作伙伴关系、科学的风险分担机制与利益共享机制；另一方面，社会资本方要加强风险管理工作，针对公路工程的特点，系统地进行风险的识别、评估和防范，通过科学、系统的风险管理工作，在事前、事中和事后采取相应措施，保障项目顺利实施。

【参考文献】

【1】刘韶华.PPP项目风险及应对措施[J].科技经济市场,2019(4):120-122.

【2】庞羽华.PPP项目税务风险研究[J].财经界(学术版),2019(6):149-150.

作者：周剑荣 单位：中交第三航务工程局有限公司