城镇化农业生态化建设困境与出路

摘要：新型城镇化进程的不断推进为我国国民经济的发展创造了一系列有利条件，但同时也对我国农业生态化造成了一定影响。为了有效维护生态系统平衡，提升农业生产效率，进而推动经济与环境的协同发展，各地方政府在推进新型城镇化建设的同时还需重视农业生态化建设。然而，在新型城镇化进程中，部分地方政府的农业生态化建设工作还面临着法律规制体系不健全、政府治理力度不足以及生态农业发展缓慢等困境。对此，各地方在推进新型城镇化建设的过程中，还需通过健全法律规制体系、强化政府治理力度、全面发展生态农业，实现农业生态化建设。

关键词：新型城镇化；农业生态化；生态农业

农业在国民经济中处于基础地位，其发展质量直接影响着国民经济能否实现可持续发展。随着新型城镇化进程的推进，我国农业发展面临着诸多困境，而农业生态化方面的困境尤为突出，如何协调农业生态化与新型城镇化成为我国各地方政府必须思考的问题。但新型城镇化进程中的农业生态化建设却还未引起各地方政府的高度重视，为了有效推进农业生态化建设，有必要对新型城镇化进程中的农业生态化建设困境与出路进行深入分析，从而为各地方政府推进农业生态化建设工作提供指导依据。

一、我国农业生态化建设历程分析

自20世纪80年代以来，我国对农业生态化发展进行了深入的研究，同时制定出了长远的发展目标。从整体层面看，我国农业生态化发展可划分为以下三个阶段：其一，研究、探索与实践阶段。二十世纪八十年代，农业生态化这一概念被引入到我国，受到了国家领导、相关专家学者的广泛关注。在此之后，国家生态环保协会也针对农业生态化发展召开了专门会议，会议不但确立了农业生态化发展的新方向，而且部署了相关研究和实验项目。至八十年代末期，我国农业生态化试点已遍布全国，农业生态化工程的类型也呈多元化发展，部分乡村走在了农业生态化发展的前列，受到了联合国农业环保部门的表彰和奖励。其二，增加试点、拓宽试点范围阶段。二十世纪九十年代初，我国农业生态化发展已取得了丰硕的成果，据不完全统计，在1993年，我国农业生态化试点数量就已突破两千。与此同时，地方政府对农业生态化发展的支持力度也逐步加大，不仅投入了大量资金，还建立起了一系列的配套工程和保障体系。不仅如此，在九十年代中后期，国家农业、环保等部门共同在全国范围内建立了大量农业生态化发展示范区，并对下一阶段的农业生态化发展方向、目标和内容进行了全面的部署，同时提出了全面推广农业生态化的指导思想。其三，不断进步、长远发展阶段。2004年，我国政府在一号文件中再次强调大力推进农业生态化发展的重要性，并提出了农业与环保并行的可持续发展战略。从2010年至今，国家农业部门始终致力于农业生态化示范区的建立和发展，意在带动更多农业落后地区实现共同发展。从整体层面看，围绕农业和环保为主题的农业生态化示范区已初具规模，与之息息相关的农业资源保护及污染防治工作也已初见成效。首先，我国已极建立起了以国家、省级、市级、县级为单位的四位一体农业环保体系，并为农业环境监测、农业污染治理和监督等工作做出了突出贡献；其次，在农耕地金属污染与塑料污染方面，我国已经设立专门部门负责农田普查工作，同时治理和改善了大量的污染区域，建立起了农业清洁生产的示范工程；最后，我国政府借助大数据技术对全国范围内的农业污染源进行全面监控，并建立起了多个农业污染防治示范区，同时评选出了多个农业生态化政府化示范区域，并取得了显著成效。

二、新型城镇化进程中的农业生态化建设困境

（一）法律规制体系不健全第一，部分地方政府出台的新型城镇化和农业生态化发展相关法律法规不够完善，未能明确农业生态化建设的具体范畴，没有结合各地农业发展现状制定相关法律细则，也没有借助农业补偿制度为生态化发展提供全面支持。第二，部分执法部门对农业生态化保护法律的执行力度不足，对执法人员的教育培训力度不足，同时对各执法主体关系协调不利，缺乏农业相关部门协同制度，导致农业生态化发展迟缓。第三，部分地方政府缺乏科学完善的农业生态化法律监督管理体系，未能实现监督管理部门的全区域覆盖，现存的监管管理部门人员数量严重不足；监督管理部门缺乏对农业生产一线的深入调查与监督，未能将农业生态化发展的责任落实到相关部门和个人。

（二）政府治理力度不足第一，部分地方政府缺乏科学完善的土地制度，未能借助法律、法规、政策、制度等手段加强对农业用地的保护工作；未能将农业用地责任落实到个人，对滥用土地行为的惩治力度不足；未能在审批用地时全面考虑环境影响，也没有聘请相关专业人士对土地征用的生态影响问题进行全面评估。第二，部分地方政府对新型城镇基础设施的建设力度不足，未能有效引导相关责任人树立生态保护意识，也未能面向新型城镇化建设提供足够的经费、政策以及人员支持。第三，部分地方政府对新型城镇化发展和农业生态化发展的宣传力度不足，没有引导农民树立正确的资源观、生态观和环境观，导致农民对生态环境保护的重视程度不足，这也是影响农业生态化发展的重要因素。第四，部分地方政府没有妥善处理好农村剩余劳动力的再就业问题，未能通过就业指导引导农民树立起科学、全面且深入的生态保护观念，也未能鼓励农民利用家乡优质资源自主创业，难以实现农村经济和生态的协同发展。

（三）生态农业发展缓慢第一，部分地方政府出台的现代农业制度不够完善，未能对工业化、城镇化带动农业生态化发展进行有效鼓励，未能建立起城镇化、工业化和农业生态化的经济转移机制，难以借助生态农业推动农业生态化建设的可持续发展。第二，部分地方政府对农业循环经济建立和发展的推动力度不足，未能以农业生态化环境和农民实际利益为共同出发点，从而难以借助生态农业实现农业资源使用效率的提升。第三，部分地方政府及相关农业、环保部门忽视了绿色农业科技的发展，未能鼓励各地大力发展生态保护项目，同时对绿色农业科技的宣传、推广力度不足，难以借助生态农业推动我国农业生态化的整体发展。

三、新型城镇化进程中的农业生态化建设出路

（一）健全法律规制体系第一，地方政府及相关农业部门应建立健全新型城镇化和农业生态化的相关法律法规。一方面，地方政府及相关农业部门应积极推进农业生态化的立法工作，明确农业生态化建设的具体范畴，制定科学、明确的农业生态化建设方法、规范相关奖罚措施，保障法律条例能够全面覆盖农业生态化建设的各个环节。另一方面，国家及相关农业、环保部门在制定农业生态化发展的相关法律时，应全面调查、深入研究农业生态化发展的现状，努力制定出与之对应的法律法规和制度政策。不仅如此，在立法的过程中，地方政府及相关农业部门还应始终秉承生态保护原则，努力推动农业生产和农业科学的共同发展。第二，地方政府应引导相关执法部门严格执法。一方面，地方执法部门应严格规范相关人员的执法行为，引导他们明确自身权力、责任和义务的同时，加强对他们的教育和培训，从而全面提升他们的执法水平。不仅如此，地方政府还应鼓励各地方积极建立执法监督部门，全面监督每名执法者的行为，从根本上杜绝不履行职责、滥用权力的情况出现。另一方面，地方政府应努力协调好各执法主体之间的关系。在各执法主体之间产生摩擦时，地方农业及管理部门应严格遵守农业生态化发展的相关法律解决问题，同时全面了解各主体的诉求，努力实现它们的协调与统一。在遇到超出农业生态化部门权限以外的问题时，地方政府一定要积极协调好各部门之间的关系，并从生态农业整体布局的层面考虑问题，从而使问题得到科学且全面的解决。第三，地方政府应积极构建科学完善的农业生态化法律监督体系，实现对农业生态化法律执行工作的监督和管理，具体可分为以下四个方面：其一，地方政府应组织建立专门的部门，负责农业生态化法律的监督工作，不仅要保障每个市、县、镇都要有专门的监督部门，还要为这一部门配备足够的人手，从而全面保证监督工作的质量；其二，地方政府应引导农业生态化监督部门深入到农业生产一线，全面了解新型城镇化进程中农业生态化发展的各类问题，全面调查相关政策、法规以及补贴的落实情况，同时还要将农业生态化建设的责任落实到个人，并借助多元化的考评手段对相关工作人员进行考核；其三，国家应建立专门的农业生态化建设法律监管部门，努力构建科学、完善的监督体系，同时还要在各区域建立监督网点，使农民参与到相关监管工作中，赋予他们足够的监督权和建议权。

（二）强化政府治理力度第一，地方政府应尽快出台科学完善的土地制度，提升土地审批程序的严格程度。一方面，地方政府应通过制定法规、制度等形式实现对农业用地的保护工作。对此，区域土地主管部门一是要努力实现农业用地的规范化，严格控制城镇化发展可征用土地的范围和数量，尽量避免城镇建设滥用土地的情况出现；二是要把农业用地的责任落实到相关个人，并与他们签订农业用地保护责任书，同时制定严格的惩罚手段，对滥用土地、保护土地不当的责任人予以严惩，从而全面保障农业用地的平衡发展。另一方面，地方政府应努力提升城镇化用地审批的严格程度，首先，在审批城镇用地时，地方政府应全面考虑用地对环境的影响，对于环境治理、保护益处大的用地，地方政府可赋予其优先审批权；其次，地方政府应选聘相关专业人士对土地征用后对生态环境产生的影响进行评估，并在土地征用初期就对相关用地单位提出要求，努力将城镇、工业用地的环境污染降至最低。第二，地方政府应完善新型城镇的基础设施建设，推动生态城镇的建立和发展。生态城镇是指将新型城镇化发展与农业生态化发展有机结合，在城镇建设中始终以生态保护为核心要求，尽量减少新型城镇化建设给生态环境带来的破坏和压力，从而实现生态系统的平衡、稳定发展。要想实现这一目标，首先，在新型城镇规划和建设初期，地方政府应引导相负责人树立生态保护意识，并做出合理的建设规划，在完善相关基础设施建设的同时，还要注意其生态功能，从而实现经济发展和生态平衡的和谐统一；其次，在新型城镇的建设过程中，地方政府要充分利用国家给予的资金、政策和其他投入，完善农业基础设施建设，同时还要聘请相关专家，让他们为农业基础设施建设提出宝贵意见，从根本上改善农村的生态环境，从而完善生态城镇建设的基础工作。例如，东营市董集镇从2013年起，大力推进总投资7.9亿元的杨庙社区建设工程，2016年年底前在全市率先完成了南展区11个村1535户4792人的搬迁改造任务，实现传统落后农村向生态城镇的转变。第三，地方政府应加大对新型城镇化建设和农业生态化发展的宣传力度。新型城镇化进程中的农业生态化发展的宣传能够引导农民树立起正确的资源观、生态观和环境观，提升他们对保护生态、保护环境、合理利用资源的重视程度，从而实现对大众整体生态意识的提升。其一，地方农业和环保部门应深入农民群众，全面开展土地使用及环境保护相关法律、政策的宣传，丰富农民群众科学、文化、环保知识的同时，引导他们树立起正确的环保意识，努力营造全民环保的社会氛围；其二，各区域应从生态环保专业人士中选出农业生态化发展监督员，定期到中小学中开展生态环境保护讲座，使他们从小就树立正确的环境保护和生态保护意识；其三，地方政府应充分利用报纸、广播电视等媒体的宣传作用，对在农业生态化建设中表现突出的集体和个人进行表彰，同时向农民解读改善农业生态化环境、高产、高收的成功案例，使农民切实体会到农业生态化建设的意义和价值所在，从而全面调动起农民深入参与农业生态化建设的积极性和主动性。第四，地方政府应做好新型城镇化进程中农村剩余劳动力的就业工作。在新型城镇化建设过程中，农村经济得到了快速发展，然而，由于农业用地被征用，农村剩余到动力数量也随之增加。在这样的发展背景下，如何妥善安置好农村剩余劳动力成为地方政府首先要解决的问题。对此，地方政府应从就业指导入手，引导农民树立起科学、全面且深入的生态保护观念，鼓励他们在务工过程中，对相关工作的生态保护情况进行调查和分析。在此基础上，地方政府还应鼓励农民利用家乡优质生态资源自主创业，帮助他们建立符合地方生态发展要求的农业发展模式，帮助农民提高农业收益的同时，也能实现对地方农业生态化建设的推动。

（三）全面发展生态农业第一，地方政府应制定出科学完善的现代农业制度。2019年2月，中共中央、国务院印发的《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》指出，要“实现小农户与现代农业发展有机衔接，加快推进农业农村现代化”。对此，各地方政府应在稳定农业用地关系的基础上改革土地制度，加快土地流转的速度，努力实现农业生产现代化的发展。与此同时，地方政府还应从宏观层面加强农业生态化建设的管理工作，鼓励工业化、城镇化建设带动农业生态化建设，建立工业化、城镇化与农业生态化的经济转移机制，优化区域生态环境的同时，也能提高地方的农业收益。第二，地方政府应推动农业循环经济的建立和发展。农业循环经济是指以保护农业生态化环境、提高农业收益为出发点，结合物质循环、再生原理，实现农业废物排放的减少和农业资源使用效率的提升。这种经济模式不仅能够为生态、环境与经济的发展营造和谐的氛围，还能全面控制农业污染，提高农民的经济效益，具体模式可分为以下两种：其一，农业循环模式。这种模式一般会在比较大的区域范围内实施，地方政府应结合地方土地资源、生态条件、气候条件等产业链节点的实际情况建立具有针对性的循环模式，努力借助生态农业实现农业生态化建设带动经济发展。例如，徐州市官山镇徐州市近年来积极转变资源利用方式，推动循环经济发展，招引规模化生态循环产业项目融入兴业富民实践中，走上了龙头企业引领、农业循环经济与生态资源开发并驾发展的快车道，形成了自身的“官山模式。其二，能源利用模式。这种模式涉及农业废弃物的回收再利用工作，地方政府可通过建立乡、村及个人沼气池的方式处理农业废弃物，减少农业垃圾排放的同时，提高农业资源的使用效率，从而实现改善农村能源结构，促进能源循环利用的目的。第三，地方政府及相关农业、环保部门应积极推进绿色农业科技的发展。一方面，地方政府及农业、环保部门应树立正确的农业科技价值观，在新型城镇化建设的进程中，始终坚持农业生态化建设，坚决制止牺牲生态环境而实现经济效益的科技项目，全力扶持既有利于生态环境保护、又能实现经济发展的科学技术，从而推动绿色农业的发展。另一方面，地方政府应加强绿色农业科技的宣传和推广工作。对此，地方政府一是要加大对绿色农业科技发展的支持力度，为其发展建立多元化的经费筹措渠道，同时重视专业技术人才的培养，努力在全国各地建立起符合地方特色的农业科学技术精英团队；二是要鼓励农民与相关专家共同开展农业技术科研项目，结合地方实际情况推动农业生态化建设，推动资源循环再利用的同时，提高农业资源的使用效率，借助生态农业推动我国农业生态化的整体发展。

参考文献

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作者：薛明府 陈健 单位：南京林业大学经济管理学院