林场革新模式研究

本文作者：邵哲1 张桂梅2 作者单位：1.北京林业大学经济管理学院 2.中国绿化基金会

1问题的提出

国有林场是国家为加快森林资源培育，保护和改善生态，在重点生态脆弱地区和大面积集中连片的国有荒山荒地上，采取国家投资的方式建立起来的专门从事营造林和森林管护的林业事业单位（李建锋等，2008）。国有林场是我国林区的基本组织，其主要任务是扩大森林资源，提高森林质量，充分发挥国有林地生产潜力，提高生态、社会和经济效益，同时它还承担林区教育、卫生、治安和社会管理的任务。从20世纪70年代末开始，国有林场进行了多方面改革探索。这些年来取得了可喜的成就，但是，也积累了不少问题，严重影响改革的推进和国家生态建设大局。主要表现在两个方面。

1.1运营资金方面

自20世纪90年代中期起，我国国有林场就呈现出全行业的经济危机，资产负债率居高不下，始终高于50%的警戒线，国有林场存在极大的经营风险。首先，由于近年来可采森林资源量的下降，再加上国家实行的森林限额采伐制度，许多林场木材产量直线下降，收入锐减，有的甚至陷入了入不敷出、度日艰难的困境。其次，国有林场大都建在人烟稀少的边远荒芜地区,林场承担着繁重的生产建设和后勤服务等任务。有的林场还同时负责着当地教育、卫生、治安和社会管理等事务，因此，林场职工队伍庞大，需要大量资金投入来保证职工和离退休人员工资、下岗职工最低生活保障费用等。但截至2008年底，全国国有林场累计拖欠职工工资72亿元，拖欠离退休人员养老金13亿元，某些林场拖欠职工工资长达10多年（张颖等，2011）。再次，我国大部份国有林场始建于新中国成立初期。受到当时国家投资资金限制,生产生活基础设施严重不足，而且后续资金投入缺乏。目前林区道路、供电、通讯、生活用水等方面的问题突出。这样不仅影响了林场的日常生产工作的开展,还危害着林区的稳定。

1.2经营机制方面

由于其特殊的地位和作用，国有林场自建场以来就被定性为事业单位。然而,随着社会经济的发展和我国林业发展战略的变化，“事业单位编制、企业化管理、自收自支”的管理体制已不符合新时期林业的发展要求。首先，国有林场所有权主体不明确。尽管在名义上国有林场有一个明确的所有者———国家，但实际上，国家是个太大的概念，没有任何经济实体承担其责任，行使其权利。各级政府，林业主管部门都认为自己可以代表国家。这在某种程度上导致了林场实质上处于“人人收益，无人负责”的状态。此外，事业体制下，林场职工一直按国家规定的标准拿工资，吃惯了大锅饭，也形成了“平均主义”的思想，造成林场机制不活，经营不善。同时，国有林场还存在管理体制落后的问题。国有林场一般是和农村交叉，跨乡、跨县，有的大型林场甚至跨市，管理难度很大。而大多数林场只重视生存，没有余力进行森林经营，更没有制订中长期发展规划和编制森林经营方案（张颖等，2011）。这既不利于森林资源的保护和利用，也不利于林场的可持续发展。林场中的分配制度、企业领导产生机制和林场剩余财产支配权等问题的解决已迫在眉睫。为了切实解决以上问题，笔者认为，可以在我国的国有林场改革中引入TOT模式，把现有人工、集体商品林林木经营权和林地使用权通过经营权转移的形式落实到户、联户和其他经营实体。

2TOT模式的引入

TOT是英文Transfer-Operate-Transfer的缩写，即移交———经营———移交。通常是指政府部门或国有企业将建设好的项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报，合约期满之后，投资人再将该项目交还政府部门或原企业（金永祥等，2002）。它是现在国内外比较流行的运营方式。在我国，这种方式主要用于大额、中长期且有稳定现金流的资产项目，如桥梁、公路、电厂、水厂等基础设施项目等。运用于国有林场的具体过程如下，首先林场与职工签订合同，将山林、竹林的经营权划分给职工个人经营，其收入完全归职工所有，林场则不发工资。一方面，由于职工自负盈亏，其个人积极性与集约化程度有所提高；另一方面，由于职工熟悉林场的情况，日常事务的经营管理等，运营效果将大大提高。职工退休后，林场再把经营权收回，由林场支付退休金。这样既能把部分优良资产留在林场，又能吸引资金，进行多项目开发与经营，为职工医疗、养老等积累资金（舒美英等，2005）。

2.1可行性

从出让方———政府方面来讲，国有林场是国家投巨资多年苦心建设起来的林业基地和生态屏障，也是供全社会成员享用的生态环境资源，属于公益性产品，其产权理应归国家所有。由于TOT模式既能够有效保证政府对林场的“最终控制权”，又能够成功引进外部资本，缓解林场的“资金瓶颈”。因此这种模式从政府方面来讲比较容易推行。从受让方———林场职工方面来讲，一旦实施TOT模式，由于自己经营，积极性与集约化程度有所提高，收入也将增加，从而刺激他们来主动参与。接手林场经营权后，由于充分发挥职工专业分工的优势，极大利用其成功的营林经验，就能迅速提高林场资源的使用效率和经济效益。

2.2风险分析

林业产业作为一个以森林资源为主要经营对象的特殊产业，有其特殊的运营规律。首先，林业是一项公益事业，具有较大的正外部性，即使是商品林，在其采伐之前的漫长经营期内，一直发挥着重要的生态和社会效益，却无法从经济上加以计算和补偿；其次，林业属于基础产业，森林资源的采伐受到国家禁伐、限伐政策的约束，一般人员不能自由进入市场（朱铨等，2009）。总体来说，这是一个竞争力相对较差，对国家政策影响较为敏感的弱质产业。虽然运用了TOT项目运作模式进行改革可以在一定程度上缓解林场资金短缺和经营乏力的问题，但是在实际运营中依然存在风险。

2.2.1经营风险

由于国有林场中大多处于经济落后的山区，其职工多数是过去造林时从当地的林、农民中招工进来的，素质普遍较低；再加上山区信息闭塞，了解新鲜事物和接受再教育机会少，对可持续发展、转换经营机制等新的管理方式和理念不易接受。另一方面，林木生长周期长，见效慢，难以在短期内见到经济效益，而且破坏容易恢复难。由于TOT模式下林场的职工不拥有所有权而只是在一段时间内经营，为了实现经营期内个人利益最大化的目标，可能会出现“经营短期化倾向”，即职工不从林场的长远发展角度考虑，在经营期内，种植盈利能力强的经济作物，导致林场物种单一，在经营期末减少或停止对林场的技术改造、维护和保养等工作，而过度砍伐，使最终交回的林场损耗加大，后期的经营利润大幅减少。

2.2.2交易风险

从产品的性质来看，森林是介于私人产品和公共产品之间的特殊产品。对于林场中的生态公益林来说，其发挥的保持水土、涵养水源、调节气候、美化环境等社会、生态效益无法通过收费得到补偿，社会上的个人虽然从中受益也不必为此付费，具有公共产品的属性。而对商品林，虽然在采伐以前也发挥着重要的生态和社会效益，但采伐后通过市场交易能获取经济收入，更多的具有私人产品的属性（李荣勋，2004）。如果统一将整个林场视为转让标的物，那么，林场中的生态公益林，由于其生态效益无法通过市场交易获得补偿，盈利性较差，必然会造成经营者较多的种植商品林，砍伐公益林，从而导致供应量大大减少，对环境，对国家造成无法估量的影响。

2.2.3价格风险

TOT模式的转让是一种有偿转让。但是，目前国内没有形成规范的森林资源产权交易市场，对产权的定价在技术上困难很大。为防止国有资产流失，必须对经营权进行合理定价。如果单纯以把林场交由职工经营期间产生的工资额作为转让价，该转让价未经科学估算，缺乏科学依据。如果采用收益现值法，由于林业经营的特殊性，经营期间风险不确定,林场职工一般会要求较高的回报率，不仅价格的合理性和可行性会受到疑惑，还可能会造成“寻租现象”。

3未来改革的方向

3.1建立林场监管体系

2004年6月，世界银行的报告《改革基础设施：私有化、监管和竞争》提出，有效的监管是正确实行改革最关键的促进条件（李思思，2006）。TOT模式能否成功，关键是能否进行有效的监管。因此，在改革过程中，每个林场都需要结合自身的情况设计出一套完整的监管体系。在转让前，对如何解决安排人员、如何界定经营权，怎样出售经营权等问题进行深入研究，确定一套切实可行的方案；转让后，有关机构应定期对林场的经济效益和社会效益进行评估，确保林场职工不会因为追求个人经济利益而降低林场的社会效益；在即将收回经营权的后期，更要加强监管，防止出现“经营短期化倾向”保持林场的可持续发展。

3.2合理界定经营权性质

由于林场经营权类型的模糊，盲目使用TOT模式不仅不会增加经济效益，反而会导致生态公益林的损失，因此，合理界定国有林场经营类型，并实施分类经营是实施TOT模式的前提和基础。从国有林场中森林资源的性质出发对林场经营权的性质进行分析，界定林场经营权到底是公益性的、商业性的，还是混合性质的；如果是混合性质的，还要界定公益性质部分和商业性质部分各自在整个经营权中的比例（舒美英等，2005）。根据已经界定清楚的性质，分别实施TOT模式：商品林可以按照市场规则进行转让经营权，公益林仍然保持其公益性质，由省、市、区三级分管，保留其经营权。对于混合性质的林场，按照各自的经营权比例进行相应的处理。

3.3完善法律环境

TOT模式的实施过程，实际上是公共利益和私人利益博弈的过程。因此在转换林场经营权的性质时应确保一个合理的定价，使出让和受让双方找到一个帕累托最优状态。一方面，每个林场应依法进行报批，并由具有法定资格的资产评估机构进行合理的价值评估，以避免对公众利益造成损害。另一方面，在整个林场经营权转让过程中，各级政府必须进行监督，有相关立法的情况下,确保已经遵照了有关法规；在没有相关立法的情况下,则要进入政治程序，由可决定进行经营权转让的机构做出决定后再进行经营权转换工作（舒美英等，2005）。在任何时候若发现经营方有违反合约的情况，可以对其进行处罚直至取消对该项目的全部经营权。深化国有林场改革，加快国有林场发展，是我国“十二五”期间全面推进林业现代化建设的重要内容。由于TOT项目模式在我国还是一种新生事物，其在国有林场改革中运用的本质就是经营权的民营化（李建平，2009）。因此，可以以几个林场为试点，在运用模式的整个过程中，进行必要的政府干预和监督，确保该模式的良性运行，从而创建出一套新的改革思路供其它林场参考和推广。