市政工程PPP项目超概问题探讨

摘要：以初步设计概算控制为切入点，分析项目各阶段概算控制要点、超概原因、管控对策等，以寻求多角度、多方向将项目总投资控制在概算范围内。

关键词：PPP模式；市政工程；概算；投资控制

根据全国政府和社会资本合作综合管理平台项目管理库披露的项目信息，2014年至2019年11月，全国范围内纳入PPP管理库的项目为9399个，投资额达14.3万亿元。其中6216个落地项目中，市政工程达到2579个，占比41.5%，超排名第二的交通运输类（893个，占比14.4%）。市政工程具有专业工程多、施工工艺复杂、施工交叉频繁、协调工作量大、受天气影响明显等特点，在工程领域属于概算失控的重灾区。

1项目超概算概述

1.1概算作用

工程概算是建设项目在初步设计阶段计算工程投资与造价的设计文件，经政府有关部门核定通过的投资概算是控制项目总投资的依据。

1.2概算编制阶段控制原则

投资估算是在编制可行性研究报告时，编制人通过调查、研究、分析经济活动，为决策者和政府主管部门提供的经济效益分析文件。根据《中央预算内直接投资项目管理办法》（国家发展和改革委员会令第7号）第二十条规定，投资概算超过可行性研究报告批准的投资估算百分之十的，或者项目单位、建设性质、建设地点、建设规模、技术方案等发生重大变更的，项目单位应当报告项目审批部门。项目审批部门可以要求项目单位重新组织编制和报批可行性研究报告。《政府投资条例》（国务院令第712号）也有同样要求，初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。因此，初步设计概算在编制阶段一般不得超过投资估算的10%，若超过10%以上应报告项目审批部门。

1.3超概算的后果

不论作为投资人还是政府主管部门，对于项目投资超过预期都难以接受。尤其对于使用预算资金的政府投资项目，《中央预算内直接投资项目概算管理暂行办法》（发改投资[2015]482号）规定：国家发展改革委核定概算且安排部分投资的，原则上超支不补；申请调整概算的项目，必须同时界定违规超概算的责任主体，并提出自行筹措违规超概算投资的意见，以及对相关责任单位及责任人的处理意见；因参建方过错造成超概算的，项目单位可以根据法律法规和合同约定向有关参建单位追偿；国家发展改革委商请资质管理部门建立不良信用记录，纳入国家统一的信用信息共享交换平台，作为相关部门资质评级、延续的重要参考。

2市政工程超概的原因分析

2.1决策阶段

2.1.1实地调查不足在项目建议书、可行性研究报告编制过程中，闭门造车、东拼西凑的现象屡见不鲜，作为咨询、设计人员不仅要到施工现场对工程线路、地面附着物、周边环境等情况进行全线实地考察，还要结合当地民情及政府部门意见做出合理调整。对实地情况调查不足，容易造成对拟征收土地困难准备不足、对土地性质和规划要求掌握不足、对土方及附着物的估计不足，最终影响的都是对测算费用的依据缺乏，从而造成后续项目投资失控。

2.1.2投资估算深度不够可行性研究阶段对于设计人员来说，编制的重点是项目是否可行，更注重宏观层面。而对于操作层面，受资料、信息不充分等原因则无法对工艺、技术方案进行深入研究，因此必然导致对应的投资估算无法考虑周全。项目投资估算可采用单位生产能力估算法、生产能力指标法、比例估算法、系数估算法、估算指标法等简单估算方法，也可采用相对精度更高的分类估算方法。但是不论采用哪种方法，对概预算管理人员的专业背景、经验判断等要求都很高。没有完全一样的项目，这是工程的一大特点，也是估算一大难点。

2.2设计阶段

2.2.1勘察报告未完全反映水文、地质情况市政工程，特别是管线工程的勘察工作，有复杂程度高、隐蔽性高、专属性强、更新速度快等特点。根据规范要求，管线工程在选线勘察、初勘阶段均以搜集资料和调查为主，但常常因各类布置图、地形图的缺失或错误以及权属单位提供资料不及时或不全面，造成信息收集困难。即便收集到资料，也会因为管道更新快以及不良企业非法铺设管道等情况，造成真实性难以判断。勘察报告中无法反映的各类问题，均有可能对工程地基处理、支护、降水方案产生巨大影响，从而影响工程投资。

2.2.2“三边工程”“三边工程”是边勘测、边设计、边施工。“三边工程”弊端明显却广泛存在，其原因主要是项目应急需要、报批手续不全等。PPP项目中的大量市政工程均存在边勘测、边设计、边施工的现象。这样的项目是难以控制投资的，有的项目已经实质完工并发挥使用功能，但初步设计概算还没有批复，造成初步设计补办困难，项目投资只能做到哪算哪；还有的项目概算批复后，设计被施工牵着鼻子走，越走越远，最后施工图相对初步设计已发生重大变化，概算也无法控制。

2.3施工阶段

2.3.1边施工、边预算工程施工图编制完成并经过图审机构图审完毕后，应由招标人或招标人委托的第三方机构编制施工图预算文件。PPP项目中，往往约定的工程结算办法是以当地财政部门编制施工图预算进行下浮。但不在少数的PPP项目，在施工图审核完毕后立即开始进场施工，社会资本方与施工单位采用背靠背下浮的方式，即社会资本方采用与实施机构同样的结算方式进一步与施工单位进行下浮结算。这种现象容易造成施工单位过分投入，在材料选型、工程量上大做文章，因为只要用上了利润高的材料、确认超额工程量，一般情况下都能在这种单价合同中得到回报。

2.3.2土方费用高市政工程经常涉及大量土方费用，随着各地政府城管部门加强了对土方运输、消纳监管要求，工程弃土、淤泥、建筑垃圾等必须转运至当地政府指定的土方消纳场地，一方面应运而生了土方消纳费的计价办法，如《武汉市工程建设标准定额管理站关于工程建设土石方外运消纳费用补贴的指导意见》明确，“经协商可适当补偿土石方外运消纳费用，但补贴标准最高不超过50元/m3”。同时也增加了项目建设成本。另有部分市政项目，在城市中心建设，如近些年较多的城市轨道交通、海绵城市、综合管廊、雨污合流改造工程等，工地内没有或者仅有少量可堆土场地，挖出的土方大部分还需进行回填，因此施工单位不得不将土方转运至消纳场，等到需进行回填土时再运回工地。这样不仅多产生了两次运费，还增加了消纳费、土方回购费。

2.3.3设计变更、工程签证及索赔在工程建设投资中一般包含暂列金、暂估价、计日工、预备费等费用，避免在预算编制或招投标阶段发生无法预计的专业工程费用、零星工程费用以及因材料等物价上涨造成的预算价格变动等。尽管招标人都会力求在预算编制或招投标阶段保证计算精确，但施工过程中的变化不可避免。在固定总价合同模式中，施工单位承担了施工图范围内的量、价风险，但固定总价合同模式局限性较大，采用该模式的情况较少。采用可调整单价合同模式，可避免因施工图不完整、施工工期较长造成的材料涨价风险。但对于PPP项目的实施机构和社会资本方而言，容易造成投资难以控制，特别对于市政管网项目中因征地协调难度大而引起的“明挖改顶管”、因地质条件不具备而造成的更改路由等。

2.3.4征地、拆迁、补偿、迁改费用高项目可研及初步设计阶段，投资估算、初步设计概算编制人员对于项目征拆补偿费用往往按照项目所在地的补偿标准及类似项目补偿案例进行匡算，一般情况下投资可控。但不可避免存在一些地方土地承包人存在投机思维，例如在待拆迁楼房紧急加盖、在私有承包林场一夜之间种上名贵树种等，其目的都是提高补偿款。有的项目因补偿金未谈妥只得进行改线甚至直接导致项目长期停滞。管线迁改同样是项目前期难以预计的一项费用。随着城市的大规模建设以及老百姓对美丽城市的不断定义，城市中越来越多的架空线路被要求入地，近些年新起的综合管廊概念也是顺应这项趋势的产物。但部分老旧管网，如电力、自来水、污水、燃气、电信、广电、军用光缆等在城区地下错综复杂的密集环绕。新建工程难以完全探明施工地界的全部线路情况，因此经常需要花费额外费用对产权单位的线路进行保护。部分需要迁改或临时架空的线路，则需由产权单位自行实施，其套用的行业定额，大大增加了项目投资额。

2.3.5建设期进度滞后PPP项目中，无论对于实施机构还是社会资本方而言，尽快结束建设期都是双方共同期望的。实施机构迫于完成各级政府的层层考核压力，社会资本方则希望降低管理成本，尽快进入回款阶段避免债务风险。抛开PPP合同的两方主体，仍有不少相关单位能够影响项目建设进度。征地拆迁进度缓慢、交通打围协调困难、渣土禁运无法腾挪工作面等均是容易引起进度滞后的原因。建设期滞后带来的同样是投资增加，最为明显的就是建设期利息计算周期延长和施工索赔。

3超概算的管控对策

3.1运用考核手段

为落实财金[2019]10号文关于PPP项目要“建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制”的要求，全国各地的PPP项目都开始紧锣密鼓的筹备PPP绩效考核办法。绩效考核工作不仅是政府部门对PPP项目规范运作的有效措施，也是通过付费来约束社会资本方提高项目产出绩效的重要抓手。那么，对于社会资本方而言，风险转移很重要。社会资本方可以对下游设计单位、勘察单位、施工单位、设备厂商等均建立对等或提出更高要求的考核办法，从而将损失降到最低。

3.2强调过程控制

建设单位平行发包模式下，设计单位、施工单位衔接不紧密，投资控制的意识不强，或者全部指望建设单位，经常造成项目信马由缰。而EPC工程总承包模式的大力推进，一定程度上化解了这个问题。建设单位可以采用固定总价合同、限额设计等方式，将投资控制风险转由EPC单位承担。而EPC单位也可以在发生重大变更后及时调整后续施工的施工图纸或施工方案，快速的在过程中识别和化解超概风险。

3.3加强理论学习

个人经验固然重要，但理论知识不扎实就容易形成思维壁垒。工程建设领域更是如此，PPP近些年发展迅猛，新政新规层出不穷，稍有不慎踏破红线就容易造成项目清退出库或者停滞不前。社会和行业的日新月异，都对项目管理人员提出了更高的要求。通过不断精进业务知识，加以运用就可以解决绝大多数项目管理中存在的问题。例如在决策阶段扎实运用估算指标、概算定额，集合公司平台优势整合能够基本覆盖项目投资的概算模板；在设计阶段，对工程投资中超概风险大的项目采用新技术、新材料、新工艺和新设备等创新设计方式；在施工阶段，运用包干合同规则，解决下游单位土方费用不可控的问题等等。

4结语

从市政工程PPP项目超概问题出发，梳理市政工程特点，在项目各阶段、各投资控制环节找出可能出现超概的原因，并对部分内容提出解决办法，有助于于PPP实施机构、社会资本方提前规避风险、划清权责，顺利开展全过程投资控制工作。

参考文献

[1]陈光奇.浅谈可行性研究在建筑项目工程中的作用[J].建筑与装饰，2016（2）：205-206.

[2]钱圣.城市市区管线工程勘察工作分析[J].科技创新与应用，2014（17）：289-290.

作者：许亚强 单位：中信清水入江（武汉）投资建设有限公司