发电行业碳排放配额分配思考与建议

摘要:分析了区域差异、含碳量、装机容量、电网排放因子和企业履约等因素对发电行业配额分配的影响。建议国家通过政策协调，保障碳市场的公平;因地制宜，均衡区域发展差异;刚柔兼济，预留配额柔性调节;完善监测、报告、核查(MRV)体系等措施来完善碳市场建设。

关键词:发电行业;碳排放;配额分配

碳排放配额分配虽不直接影响碳减排的总体目标，但直接决定控排企业的减排和履约成本，以及这种成本在控排企业、消费者、利益相关方之间的分摊，因此碳排放配额分配是碳市场交易机制有效运行的核心，也是政府在碳市场建设中引导市场方向、促进市场活跃程度、影响碳价格、决定市场效果的核心手段。2011年，国家批准北京、上海、广东、深圳、天津、重庆、湖北等七省市开展碳排放交易试点工作，各试点省市先后启动了碳交易机制，相继出台了各自的碳排放配额分配方案，对碳排放配额分配方法进行了积极的尝试和创新，为建立一套兼顾地区和行业差异的统一市场配额方法积累了丰富的经验［1］。2019年10月23日由生态环境部应对气候变化司主办的首场“碳市场配额分配和管理系列培训班”在四川成都开班，标志着全国碳市场建设迈出重要步伐。该培训旨在进一步提升全国碳排放权交易市场各类主体参与能力和管理水平，做好全国碳排放权交易市场运行测试相关准备工作。培训解读了全国碳市场相关政策、开展配额试算和试分配、数据管理、系统开户、交易履约等碳市场主要流程和重点问题。为指导各地方开展配额分配工作，培训期间组织重点排放单位按照试算版配额分配方案完成配额试算和模拟交易，进一步检验方案中基准线划分和基准值设定的合理性和可操作性。基准线法是基于行业碳排放强度基准值进行配额分配;历史强度法是历史法(又称为祖父法)的一个变种，该方法介于历史强度法和基准线法之间;历史法的致命弱点就是“鞭打快牛”，越是低碳企业在碳市场中越不有利，肯定违背国家建立碳市场的初衷，而基准线法避免了这一特点，达到在碳市场中低碳企业获利，高碳企业受惩罚的目的，也满足国家行业基准确定“奖励先进，惩戒落后，循序渐进，先宽后严，目标导向，综合平衡”的总体原则。参加首场培训的五省市(云、贵、川、渝，藏)发电企业通过按照《2019年发电行业(含自备电厂、热电联产)二氧化碳排放配额分配实施方案(试算版)》(简称《实施方案》)提供的方案一和方案二完成配额试算后，大部分发电企业配额都非常紧缺。配额分配就是对企业的利益分配，只有通过制定公平、公正的分配方法，协同分配中的利益，才能减少分配中的矛盾，真正发挥碳市场交易机制，促进社会资源优化配置。

1影响配额分配的主要因素

(1)区域差异国家明确了发电行业碳排放配额分配方式采用基准线法。在配额分配上国家统一了标准，保障了全国碳市场的公平性、一致性和稳定性。但对于主流电力还是水电的中西部地区，煤电基本上是调峰用，所以发电机组负荷率低、启停运次数多，这样企业的碳排放强度就比较大，导致了大部分企业配额不足。相对于以火电为主的华北、华中和华南等发达地区，发电机组运行负荷率高，企业排放强度低，其碳排放配额就比较富足。同样的发电企业就因区域差异而导致配额分配过程中暴露出不公平问题。

(2)含碳量以往在发电企业碳排放报告核查中含碳量一直是取缺省值26.18TC/TJ，从今年核查开始，严格按照《中国发电企业温室气体排放核算方法与报告指南(试行)》要求，凡是未开展燃煤含碳量监测和监测频次达不到要求的发电企业，核查报告一律取33.56TC/TJ的上限值，而目前大部分电厂均未进行元素碳含量分析，即使有开展元素含碳量分析的企业，也存在监测频次达不到每月不低于1次的检测要求。这样一来大部分企业的碳排放比实际上浮10%以上，甚至多达30%左右，这根本不能反应企业的真实排放情况。假如企业今年核查按照上限值计算其排放量，待明年企业按指南要求开展含碳量检测，那企业的碳配额就会大幅度下降，会导致大部分企业出现配额盈余，那肯定会影响到以后碳交易市场的稳定。

(3)装机容量国家提供了两种备选配额试算方案。两种方案的核心差异是煤电机组还需不需要根据装机容量拆分基准线。方案一常规燃煤机组一刀切的基准线是1.015tCO2/MWh，方案二根据装机容量进行拆分时只分为300MW一个档，300MW以上为0.989tCO2/MWh，300MW以下为1.068tCO2/MWh［2］。发电企业在进行配额试算时，对300MW以上机组，方案一和方案二的试算结果是相同的，但对于300MW以下燃煤机组，主要是热电联产和自备电厂，两种方案计算结果都是配额严重不够，其主要原因是小机组的热效率相对大机组来说是比较低的。

(4)电网排放因子二氧化碳排放除去化石燃料燃烧产生的CO2排放，还包括净购入电力所产生的间接CO2排放。目前核算体系中最重要区域电网排放因子、全国电网排放因子在计算时都是基于缺省值，而非上限值。除全国电网因子是0.6101tCO2/MWh全国统一外，华北、东北、华东、华中、西北和南方区域电网因子不一致，因子选取直接影响到配额的计算。(5)企业履约履约是碳排放交易履约周期内最重要的一个环节，是确保碳市场排放企业具有约束力的基础，如果重点排放单位未履约，对逾期或不足额清缴的重点排放单位将依法依规予以处罚。《实施方案》要求燃煤机组必须严格遵守CO2排放限制要求，企业通过实施减排措施和在碳排放权交易市场上购买CO2排放配额，履行自身的碳减排责任和义务。鼓励燃气机组按CO2排放限制要求进行生产，暂不强制要求企业对其所拥有的燃气机组履行碳减排责任和义务，燃气机组多余的配额可以到碳排放权交易市场上出售。这样对燃气机组只奖不惩，没有体现国家行业基准的总体原则。

2碳配额分配的建议

(1)政策协调，保障碳市场的公平全国碳市场配额分配一定要全国统一标准，否则这个市场就没有任何意义。国家也应明确以基准线法(又称为标杆法)为主，以碳排放强度下降法为辅的统一分配标准。但我国不同地区在经济发展水平、产业结构、技术水平、能耗和碳排放强度、能源资源禀赋等方面都存在较大差异，导致减排成本和潜力不同，而且这些因素之间也存在相互联系和影响。为调动各省的减排积极性，提高减排效率，国家最终确定碳配额分配方案时，需准确估测未来各省区的碳排放需求量，在全国统一分配标准的基础上，对于地区差异性导致配额的差异，可以通过适当的财政转移和其他方式扶持等其他方式解决。

(2)因地制宜，均衡区域发展差异我国地区增长路径具有较大的差异，对应部分经济发展和节能减排压力较大的地区而言，高能耗、高排放企业往往对经济和财政的贡献都不小，因此在配额分配过程中需要适当考虑，避免短时间内增加较大的成本负担。碳排放权交易的关键是初始配额的分配，如果配额分配偏紧，就会给地区经济发展带来较大的成本负担;相反，如果配额偏松，就会降低减排动力。因此，各个地区的碳排放分配总量要综合考虑各个地区的实际发展情况，既不能带来过高的成本负担，同时又能形成各地区减排的内在动力。

(3)刚柔兼济，预留配额柔性调节国家还应根据各地区温室气体排放、经济增长、产业结构、能源结构、控排企业纳入情况等因素确定地区配额总量，并预留部分配额用于有偿分配、市场调节和重大项目建设。地方配额在初期以免费分配为主，适当引入有偿分配，并逐步提高分配比例。在刚性的配额总量之下，中国碳交易还应兼顾配额结构弹性，严格控制既有设施排放的同时，充分考虑经济增长对新增产能的需求，为总量结构条件留有一定的可控余地。

(4)完善监测、报告、核查(MRV)体系科学完善企业MRV体系是碳排放交易机制建设运营的重要要素，也是企业低碳专项、区域低碳决策的重要支撑。企业可结合客观条件、监测成本等实际，根据国家规范制定(修订)和备案温室气体排放监测计划，建立完善监测、统计、档案管理规程，科学配置运维监测仪器设备，落实相关监测措施，有序推进监测在线化、智能化，特别要做好燃煤单位热值含碳量和碳氧化率等关键参数监测。功能多样的自备电厂，应加快建立健全非独立排放设施的能源消耗、供热量、供热比等相关参数监测统计，理清履约边界，算清温室气体排放，避免采用高限值或缺省值可能带来的额外履约成本。同时第三方核查机构应严格做好监测计划、排放报告的核查工作，做到核查客观独立、诚实守信、公平公正、专业严谨。

3小结

没有任何一种分配原则和分配方案能够体现完全意义上的公平和效率，因此，全国统一碳市场中的地区间碳排放权配额分配需要在公平和效率中寻求权衡。综合考虑基于历史责任和效率原则较好地兼顾了公平和效率原则，国内碳交易应该根据自身的实际条件和政策取向，在配额分配方案制定和实施的过程中努力做到“政府主导、方法科学、多方参与、过程公开、结果公正”，从而为继续推进碳交易工作打下坚实基础。

参考文献:

［1］中国碳排放权交易报告(2017)解读［EB/0L］．

［2］2019年发电行业重点排放单位(含自备电厂、热电联产)二氧化碳排放配额分配实施方案(试算版)［Z］．

作者：刘启龙 单位：红河州生态环境应急监测中心