构建碳排放总量控制长效机制研究

摘要：本文从建立碳排放总量控制制度的重要性入手，提出加强碳排放总量控制长效机制，建议将碳排放总量控制纳入国家应对气候变化法制体系、应对气候变化规划体系、应对气候变化科技体系以及政府指标分解落实考核体系中，加快构建碳排放总量控制的长效机制。

关键词：气候变化；碳排放；总量控制；长效机制

总量控制是生态环境领域普遍采用并行之有效的环境管理制度。《环境保护法》规定“国家实行重点污染物排放总量控制制度”；《大气污染防治法》提出“国家对重点大气污染物排放实行总量控制”；《水污染防治法》规定“国家对重点水污染物排放实施总量控制制度”；《海洋环境保护法》也确定“国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量”。在应对气候变化领域，无论是《巴黎协定》还是国外其他国家的气候立法，均是以“碳排放总量”为标尺考量碳排放控制的力度。我国《生态文明体制改革总体方案》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《“十三五”控制温室气体排放工作方案》均提出要开展碳排放总量控制。“十二五”以来我国建立了碳排放强度控制制度。从考核结果看，很多地区的碳强度下降目标完成较好是由于作为分母的GDP增速较快，而不是由于作为分子的碳排放量下降而导致的。因此，应推进碳排放强度控制目标尽快过渡到碳排放总量控制目标，加快构建碳排放总量控制的长效机制，这也更契合我国2015年提出的二氧化碳排放于2030年前后达到峰值并争取尽早达峰的目标。

将碳排放总量控制纳入国家应对气候变化法制体系

将碳排放总量目标及分解机制纳入国家立法范畴

将碳排放总量控制机制纳入立法可行性研究。明确碳排放总量目标的制定主体、制定程序、制定依据、法律效力，明确碳排放总量目标的分解程序、分解依据、分解到的主体层级，明确碳排放总量目标落实到的主体义务、法律措施保障，明确对不完成总量控制目标和分解义务主体的法律责任。梳理碳排放总量控制制度中所涉各类主体之间的权利义务关系，梳理碳排放总量控制制度与已有的控排制度和其他减缓制度之间的关系。将实践证明较为成熟的碳排放总量控制目标制定及分解落实的研究成果纳入法律调整[1]。依法赋予碳排放总量控制目标的法律地位、依法明确企业和各级政府努力完成碳排放总量控制目标的法律义务，以及依法赋予司法和行政机关对不完成碳排放总量控制目标的追责程度、追责程序和追责依据[2]。

出台碳排放总量目标及分解落实的部门规章

在全国应对气候变化立法和政策的框架下，建议通过部门规章的形式，提出分阶段的全国碳排放总量和各地区分解的总量，明确总量落实措施和评价考核办法。建议生态环境部明确碳排放总量控制目标的适格主体、目标分解落实的原则和方式、目标责任的评价考核程序等具体规则，视情况出台碳排放总量控制的部门规章。建议其他相关部门结合本领域的相关目标，提出控排目标、措施和行动，从温室气体排放的重点行业和重点部门入手，促进碳排放总量下降。

加强地方碳排放总量控制的法律法规建设

各省（区、市）人民政府应承担起碳排放总量控制目标的主体责任。结合本地区的资源禀赋、能源结构和地区发展战略，因地制宜制订地方碳排放总量控制的政策法规；结合国家碳强度下降目标的区域划分，将本地区落实碳排放总量的举措纳入地方相关立法，并与国家和部门层级的立法成果相衔接。同时，应认真研究我国将碳排放总量控制制度纳入国家法律可能对公民、企业和国民经济发展造成的影响。力求善法善治，在依法建立碳排放总量控制制度的过程中，追求该项法律制度能够产生的减排贡献和生态效益，应远大于因此产生的立法成本、执法成本和守法成本。

将碳排放总量控制目标纳入部级规划体系

必须充分认识到碳排放总量控制目标作为约束性指标的战略意义，认真贯彻落实《“十三五”控制温室气体排放工作方案》中关于逐步开展碳排放总量控制的要求，强化碳排放总量控制目标的政策强制力。合理确定全国碳排放总量控制目标和省级碳排放总量分解目标，将其作为约束性指标纳入国家和省级“十四五”国民经济和社会发展规划和“‘十四五’国家及地方控制温室气体排放工作方案”中，并注重国家和地区间碳排放总量目标之间的衔接。将重点行业的碳排放总量控制目标纳入行业发展规划，作为约束性指标引领行业的低碳转型发展。建立统筹协调机制，加强碳排放总量控制目标与碳排放强度、能源消费总量、能耗强度、森林蓄积量、非化石能源占比等其他目标的衔接，强化碳排放总量控制目标的政策强制力。

将碳排放总量控制目标纳入省级应对气候变化规划体系

很多省（区、市）的“十三五”应对气候变化规划中提出了碳排放总量控制的定性指标，但除个别地方外均缺乏定量的碳排放总量控制指标，具体分为三类：第一类在规划中提出了明确的总量控制的量化目标，以上海市为代表。《上海市节能和应对气候变化“十三五”规划》提出全市“十三五”二氧化碳排放总量控制在2.5亿吨以内。第二类在规划中提出了碳排放总量达峰目标，以北京市和重庆市为代表。《北京市“十三五”时期节能降耗及应对气候变化规划》提出到2020年全面确立市能源消费、二氧化碳排放总量和强度的“双控双降”发展格局，建立了碳排放总量控制下的碳排放权交易市场机制，二氧化碳排放总量在2020年达到峰值并尽早达峰。《重庆市人民政府关于印发重庆市“十三五”控制温室气体排放工作方案的通知》提出2030年之前全市碳排放总量达到峰值。第三类仅在规划中宣示性地提出要实现碳排放总量的有效控制，大多数省（区、市）均属此类。天津市提出到2020年能源活动二氧化碳排放总量得到有效控制；辽宁省、吉林省、黑龙江省、浙江省、安徽省、福建省、江西省、河南省、广西壮族自治区、海南省、四川省、贵州省、云南省、青海省、陕西省、甘肃省、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区的“十三五”控制温室气体排放工作方案（或工作实施方案）中，均提出到“2020年碳排放总量得到有效控制”。其中浙江省还提出了到2020年工业领域碳排放总量趋于稳定的目标。青海省则提出了“十三五”期间提前实现农田氧化亚氮排放达到峰值，摸清各地区、各行业能源消费结构和碳排放总量，确定全省达峰路线图。将碳排放总量控制目标纳入国家低碳试点应对气候变化规划体系在国家明确开展的第三批国家低碳城市试点中，明确要求济南市、烟台市、柳州市等低碳试点城市要探索碳排放总量控制制度，通过国家低碳城市试点探索建立地区碳排放总量控制与分解落实机制。以试点先行先试、积累经验的思路在许多地方规划中也有所体现。《山东省低碳发展工作方案（2017—2020年）》提出青岛市、烟台市力争2020年前实现碳排放峰值年目标，探索开展碳排放总量控制；《四川省控制温室气体排放工作方案》提出以碳排放峰值和碳排放总量控制为重点，扩大省级低碳城市试点；《贵州省“十三五”控制温室气体排放工作实施方案》提出以碳排放峰值和碳排放总量控制为重点，继续深化贵阳、遵义国家低碳试点城市建设；《西藏自治区“十三五”控制温室气体排放工作方案》提出鼓励各地市、地区、各类园区等开展碳排放峰值目标和碳排放总量控制目标研究，到2020年全区工业、农牧业、城乡建设、交通运输等重点领域碳排放总量得到有效控制。

将碳排放总量控制纳入应对气候变化科技体系

有效控制碳排放总量是实施我国温室气体低排放发展战略及二氧化碳排放达峰路线图的关键[3]，是当前和今后中国实施积极应对气候变化国家战略、深度参与全球气候治理的重大战略举措，也是“十四五”应对气候变化领域国家重大科技研发的主战场，有必要从重大战略问题研判、重大减排技术突破、重大履约机制保障、重大中国方案引领等方面入手，强化重大研发与科技支撑，有效提升国家应对气候变化治理能力和治理水平现代化。在重大战略问题研判方面，需要围绕中国2035年温室气体排放控制目标，研究实现碳排放总量减排目标与推动解决经济高质量发展和生态环境高水平保护之间的协同问题、中国2030年前后二氧化碳排放达峰目标下重点地区及主要部门率先达峰问题，以及“十五五”二氧化碳排放总量与强度双控实施方案问题，并对实施中国温室气体低排放发展战略涉及的重大规划、重大政策等问题进行系统谋划。在重大减排技术突破方面，需要围绕国际减排技术与行动前沿，紧密结合中国重点减排领域和重点低碳技术基本特点，重点研究近零碳排放与碳中性创新示范工程实施方案及支撑技术、二氧化碳捕集利用技术（CCUS）研发与示范、甲烷排放控制行动方案及技术支撑、关闭煤矿瓦斯开发及关闭煤矿与露天煤矿瓦斯排放监测技术、电力行业六氟化硫气体替代技术等，为实施中国温室气体低排放发展战略，有效控制碳排放总量，夯实技术支撑基础[4]。在重大履约机制保障方面，需要围绕中国有效履行《巴黎协定》的目标，系统识别并梳理国内重点履约任务，特别是针对《巴黎协定》提出的控制温室气体排放的透明度问题，强化数据管理制度设计和数据支撑平台建设，提升高质量履约水平，通过利用市场机制，降低控制碳排放总量的社会成本，提升高质量履约效率[5]。

将碳排放总量控制纳入政府指标分解落实考核体系

做好统计核算等基础碳管理工作

温室气体排放统计核算是确定全国碳排放总量目标和进行地区及行业分解的基础，也是落实《巴黎协定》下全球盘点机制中缔约方义务的前提[6]。建议实行重点单位碳排放核算与报告制度，将温室气体排放基础统计指标纳入政府统计指标体系，建立健全涵盖能源活动、工业生产过程、农业、土地利用变化与林业、废弃物处理等领域，适应温室气体排放核算的统计体系。建议定期编制国家和省级温室气体排放清单，实行重点企业直接报送能源和温室气体排放数据，构建国家、地方、企业三级温室气体排放基础统计和核算工作体系，为合理设定碳排放总量奠定科学的数据基础。

加强碳排放总量控制目标的政府间分解和政府责任考核

强化政府主体责任。国务院和各级政府应对气候变化主管部门要会同有关部门加强跟踪分析和督促检查，将控制碳排放总量工作进展情况与各地区新上能源项目和高耗能、高排放固定资产投资项目挂钩，严格控制新建项目新增碳排放量。建议强化政府关于温室气体排放情况的定期公报制度。加强政策宣传和舆论引导，接受社会和公众监督，为控制碳排放总量工作营造良好的社会环境[7]。各地区、各有关部门要深刻把握经济发展与碳排放关系的客观规律，提升低碳意识和控制碳排放的管理水平。

强化碳排放控制目标的政府追责机制

健全统计核算、评价考核和责任追究制度。将国家已经开展的单位GDP二氧化碳排放降低目标责任考核工作制度化、常态化，将目标责任评价考核的对象与碳排放总量控制目标相匹配。建议将碳排放总量纳入经济社会发展评价体系，制定全国碳排放总量控制目标责任评价考核办法，对各省（区、市）完成情况和措施落实情况开展考核，考核结果向社会公布。对未完成目标任务的地区，有关部门按规定进行问责。对超额完成目标任务的地区，国务院予以通报表扬，有关部门在相关项目安排上优先予以考虑。

参考文献

[1]田丹宇.我国碳排放权的法律属性及制度检视[J].中国政法大学学报,2018(3):75-88,207.

[2]田丹宇.推动应对气候变化立法形成系统法律制度合力[N].中国环境报,2019-10-25(003).

[3]冷峥峥.试论我国碳排放峰值目标下的低碳政策[J].科技资讯,2019,17(29):238-239.

[4]涂斌,任冰.我国污染物排放总量控制制度改革方向探析[J].资源节约与环保,2019(5):99-101.

[5]刘姝璠.低碳经济与环境金融[J].合作经济与科技,2020(1):56-59.

[6]刘长松.我国碳排放总量控制与碳交易的若干问题[J].中国发展观察,2015(9):50-53,81.

[7]田丹宇.构建应对气候变化信息公开制度[N].中国环境报,2019-08-09(003).

作者：田丹宇 郑文茹 高诗颖