谈公共财政与财税法律制度构建

摘要：公共财政的根本目的是满足社会和国家公共发展的需要，因此财税法律在制定时需要纳税人和各纳税主体参与。在制定财税法律制度时应重视平等、民主、稳健等原则进而使财税法律制度能够得到有效的落实。

关键词：公共财政；财税法；构建；制度

一、财税法律制度构建的基础是公共财政

财政法律是国家的根本经济体系组成部分之一，国家的收入和支出部分反映了国家干预国民经济的程度。公共财政在社会发展的过程之中发挥着矫正市场经济的作用，发挥了一定的财政职能[1]。现阶段我国经济仍然处在转型发展的阶段，现阶段我国未清晰的界定公共财政的边界带来了许多的问题。而不合理的公共财政将对我国经济体系建设构成障碍以及经济健康稳定发展造成体制性的约束。

（一）公共财政的职能西方社会的公共财政涵盖的范围较为广泛，理论体系也较为完善，包含法治、平等、公共品以及有限政府等诸多的理论。与之相比，我国对于财政发展的认识在很长一段时间里停滞不前，对财政体系构建的认识停仅留在“国家分配论”的层面，直至20世纪90年代末才首次提出构建公共财政框架的思想。厘清公共财政理论的概念是构建我国财政体制以及推动我国财政制度转型的逻辑起点。公共财政的核心就是公共秩序，即公共性。对于公共性如何界定是构建我国公共财政理论体系的关键所在，公共财政的概念涵盖了财政职能的定义。社会经济进程中财政的收入与支出水平反映了国家对社会经济的干预程度，政府支出方向需要符合社会经济需求以及符合公众的需要。政府财政的收入和支出是财政职能具体的实践，体现了公共财政理论中关于公共性的要求。从相关的经济理论分析，市场和政府具有替代性和互补性。市场使政府所提供的各种公共服务凸现出来，而政府则能够有效的弥补和矫正市场存在的缺陷，作为解决市场失灵提供的公共工具而存在，从这一角度上讲国家的财政规模反应了这个国家市场和政府的界线[2]。随着经济理论和法学理论体系的不断完善，财政政策的变化体现了政府对市场作用的替代和弥补功能。

（二）财税法律制度构建的基础是公共财政财政收入是国家重要的收入来源，也是国家职能实现的物质基础，一般包括税收、国债、国有资产收益、公债以及罚没等其他形式收入。财政收入不仅反映了国家经济状况，同时也反映了社会各主体之间经济资源的分配格局。公共财政在实践的过程之中首先要满足收入与支出的决策过程民主，其次财政的收入支出应以满足社会公众的需要为目的，体现公共财政的公共性目的要求。公共财政在整体上体现了以下几个方面的特点：一是法治性。公共财政涉及的各个主体从事有关国家财政的法律行为时都必须严格的遵守法律法规相关规定，主要体现在依法纳税，依法制定财政预算、依法公开财政支出等方面；二是公共性。公共财政必须将满足社会公众的需要做为自身的唯一目的，这是公共财政的本质要求所在，同时也要求公共财政的收入适用范围限缩在满足社会公众需要的相关事项中；三是公平性。首先在税收上我国要制定平等的税收制度，即税收横向公平，相同条件的主体应当享受相同的税收制度。其次要保证税收的纵向平等，即根据支付能力以及经济收入水平的差异性规定不同的税收政策，以此缩小社会的收入分配差距水平，从财政角度实现社会各个主体的实质公平，如对中小微企业实施的税收优惠以及对农村等落后地区投入更多的财政资金发展基础设施建设等措施都体现了公共财政的实质公平性。最后是平等的提供社会公众服务，有效的满足各类人群的公共需要，对于社会边缘群体的利益也不能忽视，平等保护任何群体的合法权益；四是非营利。公共财政在运行的过程之中应以社会的获益情况为决策的参考依据，不能参与到各种营利活动之中，其运行不以盈利为目的。在公共财政的各项特征之中法治性是最重要的特征，是保证公共财政制度运行的关键。

二、构建财税法律制度所遵循的基本原则

（一）民主原则财政民主的内涵要求人民能够借助一定的方式决定重大财政事项，即任何重大的财政法律制度的构建都必须通过民主的决议，符合人民的根本利益需求。以人民主权理论为逻辑起点出发，财政资金的收缴过程实则是对人民财产的一种剥夺，因而人民对于财政资金的使用应该有最终的决定权。在我国人民享有财政民主实现的直接要求就是重大财政决策必须经过全国人民代表大会审议的通过，这个财政政策才具有形式上和实质上的拘束力。财政民主是我国宪法赋予公众的重要权利，本质上包含了两个方面的内容：一是财政的诉求，及公众对于财政的合理要求；二是财政的目的，即公共财政的根本目的是对公众提供有效的服务[3]。构建财政体系时需要将民主原则贯彻全过程，则需要从以下几个环节着手：一是民主决策，涉及到国计民生的重大财政政策制定时应当由全国人民代表大会对各项具体财政事项进行表决；二是各级地方政府在落实地方的财政政策时拥有地方自决权，应由地方各级人民代表大会对地区财政事项进行表决；三是在落实财政政策的过程之中应该强化民主程序；四是强化人民群众对各项财政政策执行落实过程的监督，要求各级政府应将自身的公共财政运行状况及时的向大众公示。

（二）法定原则财政法定原则实质上是程序法定，一切财政的权利必须纳入到法定的程序之中，依据各项法律落实和执行财政决策，避免财政权利运用的随意性，让程序保障民主的实现；财政法定的制度前提是财政宪定，即我国宪法之中明确规定了国家履行自身财政职能所需要的财政权力以及公民在生存发展的过程之中所应具备的财产权利。财政宪定是从制度设计上保障国家的财政权力为人民服务，为社会公共利益而服务。国家能够依据自身的需要向公民征税，并将所得收入运用于满足公民的公众需要的制度基础是宪法赋予了国家征税的权力，同时宪法也赋予了人民群众监督政府财政用于人民的监督权力。

（三）平等原则平等原则保证了各项财政政策符合公平的法律理念，保证了社会公众的基本人权。财政平等在实践的过程之中主要体现了以下的几个方面：一是财政平等从本质上体现的是对平等正义价值观的精神追求，也是社会主义民主的本质要求；二是财政平等是财政制度设计的依据，通过实现财政政策的横向平等与纵向平等，达到社会利益的最大化，满足人民群众的需求；三是中央和地方财政的协调，即纵向权力分配体制中央和地方财政权分配的格局中也体现一定的平等因素。平等原则是推进各项财政决策的基本准则，以该原则为逻辑起点则要求每个主体在国家财政政策运行的过程中都依法享有平等的机会，国家公共财政应当保证公民的机会平等。以税收法律制度为例，保障每一个纳税人都具备维护自身合法权利的能力。在这一准则的基础上需要协调国家、纳税人、中央财政管理部门和地方财政管理部门的权利（力）分配格局，在财政领域执行平等原则，保障机会公平与结果公平、形式公平与实质公平等在诸多成对公平价值上均有平衡的体现及价值的衡量。我国的经济发展目前显示出地区差异化发展，践行财政平等原则对于控制贫富差距的扩大化，塑造平等的发展环境具有重要的意义。现阶段进一步贯彻落实财政平等的原则应该从以下两个方面着手：一是中央同地方财政的协调与平衡。应进一步落实和优化财政转移支付制度进而保证全国各个地区的群众能够享受基本的公共服务，调节政府财政收入是实现全国公共服务均等化的前提和基础。通过转移支付实现社会再分配，缩小贫富差距，促进经济协调发展；二是在实质上落实公平政策，对财政收支的比例进行优化和调整；三是实现财政体制的实质公平。

（四）健全原则财政健全原则是财政民主原则和财政法定法定原则的外延，其核心在于保证财政制度的稳健、国家经济的安全运行，有效防范财政运行过程之中潜在的风险。在此过程中应当注意：一是要合理的控制财政的收支结构，设定合理财政风险监管尺度，赤字过高，国家负债过重则会对整体的经济运行造成威胁；二是健全重大财政事项决策的科学性，通过预算、国债、政府采购和转移支付等手段科学调控宏观政策，避免财政危机的出现；三是完善财政违法的追责机制，财政制度涉及国计民生，任何侵害国家财政的行为都不能姑息。国家财政的长期安全稳定运行可以，及时有效的满足社会经济发展的公众需要，为公民提供有效的日常服务和公共产品并且保证政府各个机构的正常稳定运行[4]。稳定的财政运行促进了社会的发展，而社会健康的发展反作用于国家财政，有效的扩大了财政的规模，使财政运行和社会发展进入了一个良性的循环过程。缺失财政风险的防控有可能使财政收支结构失衡，影响财政的稳定运行，使财政运行和社会经济发展陷入到恶性循环之中。

三、我国财税法律制度发展趋势概述

（一）完善财税法律制度从整体上看现阶段我国现阶段财政法体系仍然存几个方面的缺失：一是财税法律整体体系不够健全[5]。目前我国实行的财政法律制度仅仅覆盖了基本制度、原则、分配方式、预算制度以及监督制度，从宏观上看我国财政法律体系建设缺乏宪法层面的规定，各部法律在执行的过程之中存在边界问题，无法有效的协调联动；二是在分税制模式下地方税的立法体制不完善。我国现阶段税收立法权初步实现横向配置和纵向配置相结合的模式。但是我国税收立法的权利仍主要集中在中央机关，地实际上地方立法权十分有限，由此导致了地方政府有效收入不足，无法切实的履行自身的义务。因而落实促进地方政府实施地方税收立法权，对于提升地方政府行政管理的积极性，解决地方财政及债务问题都有着积极的意义；三是税收的实体结构和税种设计不合理，目前我国征税覆盖对象不全面，存在税种重复和交叉现象，提升了征税的难度。

（二）财税法律制度的协调发展财税法律制度的协调发展核心是指同财政相关的各种法律体系能够形成科学合理的搭配。财政法一定程度上是纳税人、国家政府部门以及用税部门三者之间形成的利益平衡，其有效的保障了个体基本的生存权，也体现了个体对公平正义的追求。为切实的保证在财政立法的过程之中纳税人的切实利益得到尊重，应由纳税人代表机关行使财政立法的相关权利[6]。财政立法关系到了社会之中千家万户的切实权益，因此在立法的过程之中应该广泛的倾听不同群体的诉求，实现社会利益的最大化。法律制度在进行设计和构建的过程之中需要满足基本的稳定性和可预期性的要求。在社会经济在运行的过程之中需要稳定的财税法律制度进而使社会之中的各个经济主体能够依照稳定的法律制度开展经营活动及生产活动，对个体而言财税法律制度的价值在于保护私有财产不受到国家权力的干扰，这是保障公民经济自由以及人格独立的基础。

参考文献：

[1]贾康，李全．财政理论发展识踪——结合“公共财政”的点评[J]．财政研究，2015（08）．

[2]詹姆斯•M•布坎南，理查德•A•马斯格雷夫．公共财政与公共选择:两种截然不同的国家观[M]．北京：中国财政经济出版社，2017．

[3]汤玉刚，范方志．财政规模决定：一个经验模型[J]．财经研究，2005（10）．

[4]吕炜．市场化进程与公共财政的范围[J]．经济社会体制比较，2004（01）．

[5]刘剑文主编．财税法学[M]．北京：高等教育出版社，2018.

[6]司春霞．论和谐社会中的利益协调——从立法的视角分析利益协调[J]．西昌学院学报(社会科学版)，2019（01）．

作者：张卉芸 单位：西北大学