运行保障管理制度化建设路径浅析

制度化是群体和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式向被普遍认可的固定化模式的转化过程，是群体和组织发展和成熟的过程，也是社会生活规范化、有序化的变迁过程。其具体过程，一是确立共同的价值观念。通过宣传教育促使成员认清其利益，树立一致的价值取向，建立规范体系，加强个人对组织的认同，并将其人格融入组织当中，以增强群体凝聚力。二是制定规范。共同的价值观需要规范来支持。根据共同的价值需要而制定的规范，把人们的行为纳入相同的固定模式之中，它注重的是普遍性而不是特殊性。三是建立机构。规范的实施要由组织机构保证，制度化过程也是组织机构建立和健全的过程。政府运行保障管理制度建设的过程即是政府运行保障管理制度化。制度化具有鲜明的过程性特点，从出现一个制度规范，到政府运行保障管理主体内部所有组织成员对其自觉践行，需经历一个较长历程，且在此阶段中还需要实践不断检验制度并予以修正、完善。政府运行保障管理制度建设是在政府基本管理制度的基础上，保证机关高效运行、不断改进并完善保障制度体系的过程，是未来由试点到普及、由地方到中央、由软法到规章、由规章到法律的一个循序渐进的过程，更是政府机关共同价值观的渐进形成、统一规章的确立及政府运行保障管理工作高质量发展的过程。

一、政府运行保障管理制度化建设的必要性

政府运行保障管理制度化作为规则对组织成员行为予以约束和规范，且具强制性和权威性，有利于维护保障主体内部稳定运作。当前对于政府运行保障管理的制度要求正是整个保障活动进行的基础，关系着政府的改革前景，同时也是对当下法治社会建设的一个肯定回应。在党的五中全会上强调，要推进国家治理体系和治理能力现代化。指出，“十四五”时期经济社会发展主要目标之一是国家治理效能得到新提升，国家行政体系更加完善，政府作用更好发挥，行政效率和公信力显著提升。而在推进国家治理现代化的过程中，政府治理的现代化特别是作为现代化治理手段的制度化建设显得尤为迫切。政府运行保障管理各项保障制度和措施的设计，将以时代特征和发展趋势为基准，以解决现实需求和制定高效的现代管理方式为内容，这不仅是促进政府运行保障管理方式和手段现代化的重要环节，也是政府运行保障管理主体根据时代要求进行的自我提升与更新。这既有利于推动机关工作模式和机制创新发展，也有利于实现政府运行保障管理的现代化、科学化和高效化，本质上就是要适应国家治理体系和治理能力现代化的要求，即通过制度的建立和发展来更新保障方式和手段，用智慧化工具实现现代化管理，制定配套的标准化、精细化管理的指标与流程，用制度方式深化治理、用制度手段推动治理的现代化。目前，我国与政府运行保障管理相关的行政法律法规涉及面广且数目多，但如果不能形成具体的、可操作性强的制度，且为政府掌握和运用，就可能造成这些法律法规无法落实到位。运用制度深化法治思维和法治方式，发挥制度的引领和推动作用，善于用制度的形式保障改革措施落地见效，注重建章立制、形成规则，才能为完善相关制度乃至法律法规积累经验，确保为政府运行保障管理工作提供直接依据，防止保障工作偏离法治方向。提升效能是制度化的重要目标，制度化、规范化是提升效能、降低成本的重要途径。治理效能的提升可以体现为执行力的提升和成本的降低。执行力的提升体现在2个层面。一是将工作内容通过制度设计编制成对成员具有约束力和指引力的工作指南，促进政府运行保障管理工作规范化、法治化。二是通过制度化的过程逐渐形成调整和约束组织成员的内部行为规范，促使组织成员依据制度来处理各种事务。成本的降低也可以体现在2个层面。一是明确的权责和公开透明、标准的办事程序使避免重复和盲目的投入成为可能。二是制度化理顺了资源配置，优化了资源的利用方式和使用途径，延长了资源的使用周期，从而降低了行政成本。当然，组织成员通过遵守制度提高执行力而节约的人力成本也包括在其中。因此，政府运行保障管理制度化的过程可以看作是逐步提升执行力和降低成本的过程，更是提升政府内部治理效能的关键所在。

二、政府运行保障管理制度化建设的路径

制定者与执行者的协调统一。只有当管理者把被管理者定位为自身的有机组成部分时，才是管理与被管理模式最理想的角色定位方式，政府运行保障管理亦是如此。制度其实可以看作是制度的制定者与执行者在工作中达成的一项协议，需要制定者和执行者对制度的内容达成共识，尤其是繁复的政府运行保障管理工作，共同的价值追求才能保证行动一致，使工作有条不紊地进行，实现效能目标。如果制度制定者以打压、挤占执行者的态度处理问题，在设定内容时采取武断、强制态度或者执行者对制度内容不认同，将会极大地影响执行者的工作效率和质量。若制定者在实现管理目标的同时，能够以促进执行者更好发展、拓展为出发点，执行者的积极性将会得到极大的提升。制定者和执行者应该有机协调统一，这样才能更好地实现共同的目标。从点到面、实现整体优化。高效行政管理的精髓在于科学、合理的制度机制形成，而作为组织有序运行的基石，制度的建立意味着管理和行为的统一。政府运行保障管理各部门首先应通过确定各项活动的程序与标准，规范组织成员的行为模式。换句话说，保障工作有序展开需要有共同的价值追求和规则，约束成员行为，为“做什么、怎么做、做得好”提供行为指引。只有各部门都重视制度化建设、建立起规范体系，才能促进政府运行保障管理工作有条不紊地进行。用制度化、规范化的思维、理念、方法开展工作，继而升华到以制度引领政府运行保障管理工作创新发展，不仅会促进各部门良性运转，推动各机关尤其是政府运行保障管理部门的整体优化，统一、系统的行为体系也会逐步被建立，从点到面为组织成员提供统一、应参考的业务标准，促使他们更好地遵守工作流程，让工作更顺畅。权责匹配与制度公平。在整体优化的同时，应兼顾权责匹配。清晰的制度应当帮助政府厘清不同部门以及各个岗位组织成员的责任和业务内容关系，即可以做什么、应当怎么做以及不同做法将会产生的后果。除此之外，制度化也为组织成员能力的发挥创造了一个公平的平台，不会因为评分标准的不同，导致对组织成员努力的评定产生大的误差。让组织成员通过明确的制度来了解工作要求，在其中找对自己的位置，有依据可寻，组织成员由于有统一的标准可供参考，可以明了自己工作需要达到的要求，对自己的工作有一个明确的度量，从而发现差距，有自我培训发展的动力和标准，并不断取得进步、获得发展。通过建立制度体系将组织成员的各项工作纳入标准系统中，也有助于管理者公平、公正、公开、全面地对组织成员各时间段的工作情况进行考核与评价，杜绝了一般业绩考核的弊端，实现了考核评价的规范化、定量化，促进了管理加强和管理创新。

作者:邢坤 单位:中国社会科学院社会发展战略研究院 国家机关运行保障研究中心