耕地保护相关法律法规精选(九篇)

第1篇：耕地保护相关法律法规范文

【关键词】耕地保护 法律体系 完善

2011年底，全国人大的一份农村土地承包执法检查报告指出，依据国家批准的土地利用总体规划，我国年均占用土地600万亩，但是全国计划投资建设所需新增建设用地已经远远超过了规划，尤其是铁路、公路的建设违法用地问题更为突出。耕地是粮食生产的基础，对人类的生存具有重大意义，耕地保护就显得尤其重要。我国的耕地面积少并且质量较低，加之我国人口数量庞大，我国的耕地保护形势已经十分紧迫。党的十报告指出：“严守耕地保护红线，严格土地用途管制。……建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。”

耕地保护问题的背景

耕地是农业的基础，而农业作为第一产业又是一个国家的基础，即便在当前我国市场经济地位已经完全确立的背景下，也不能忽视耕地对国家经济建设的基础性作用。耕地能否得到有效保护，是对农业乃至整个经济社会能否得到健康和谐发展的重要影响因素，国家对耕地保护的重要性有着正确的认识，但是由于各种原因的影响，耕地资源的保护实践并不理想。我国耕地资源十分稀缺，人均耕地面积较少、质量较低、退化现象比较严重，加之后备耕地资源的匮乏。国家工业、城镇化加速，耕地保护的任务十分艰巨。①为此，党的十提出了“严守耕地红线”的要求，说明国民经济能否健康发展在一定程度上取决于耕地能否得到有效保护。

耕地保护事关我国粮食安全、生态环境保护和国民经济的整体发展，为了切实保障耕地保护工作能够顺利进行，全国人大、国务院先后颁布的政策法规对耕地进行保护。1986年，全国人大常委会审议通过《土地管理法》，将耕地保护纳入法制轨道。1986年，国务院下发《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》，对当时存在的乱占耕地的非法行为进行了集中治理并取得较好成效。1992年，国务院下发《关于严格制止乱占、滥用耕地的紧急通知》，对乱占耕地的行为进行更为严格清理整顿。1998年，国务院制定出台《基本农田保护条例》，切实加大了对耕地的保护力度，对于耕地保护具有十分重要的促进作用。1998年，我国在修订《刑法》时增设“非法批地罪”、“破坏耕地罪”、“非法转让土地罪”等罪名条款，有效地保护了耕地资源，以刑事法律保护耕地，表明国家对耕地保护更加重视。但是，国家政策、法律、法规对耕地保护的保护力度仍然无法满足经济社会发展的需要，无法满足我国粮食安全需要和生态环境保护的需要。

21世纪初，我国耕地面积减少的速度呈现不断上升的态势，给国家粮食安全战略的实施和资源环境的可持续发展带来了严峻挑战。2003年，我国耕地面积减少了2%，达到历史最高点，引起了党中央、国务院和各级党委、政府的高度重视并且采取了许多较为强硬的措施。在党中央、国务院和各级党委、政府的努力下，从2004年开始，我国耕地面积减少的比例逐步开始下降，到2007年耕地面积减少的比例降到了0.03%。

党的十七届三中全会将粮食安全问题确定为我国到2020年农村改革发展的重要目标任务之一，并且提出要将解决几十亿人口的吃饭问题作为治国安邦的头等大事来抓，十七届三中全会指出：“坚持最严格的耕地保护制度，层层落实责任，坚决守住18亿亩耕地红线。划定永久基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高。”面对不断严峻的耕地保护形势，党中央对于耕地保护的问题十分重视，党的十七大、十报告专门就耕地保护的问题分别进行了阐述。保护耕地的数量、提高耕地的质量是实现耕地资源可持续发展和保证国家粮食安全的关键性问题。由于我国的耕地十分有限，人口基数十分庞大，人均耕地面积较少，为了确保国家粮食安全战略和生态环境资源的可持续发展，我们必须实行最严格的耕地保护制度，必须通过法律的途径切实加强对耕地的保护，切实守住18亿亩耕地的“红线”。

我国耕地保护的形势依然严峻

通过近年来的努力，党中央、国务院和各级党委、政府对耕地保护的重要性有了更加深刻的认识，国家通过颁布政策、法律、法规切实加大了耕地保护的力度，耕地被非法占用的行为大大减少。但是，作为一个人口多、耕地少的国家，我国耕地保护的形势依然十分严峻，我国的人均耕地面积仅仅只占世界人均水平的40%，在世界的排名为第126位。然而，随着我国经济社会的快速发展，城镇化建设、房地产产业等不断推进的同时，耕地所承载的压力也越来越大。2010年，我国总人口为13.397亿，比2000年增加7390万，平均每年增加人口739万人。

按照有关机构的权威预测，预计到2020年我国总人口将达到14.5亿人，到2033年将达到人口峰值15亿人左右。与此同时，由于经济社会发展的过程中建设占用、生态退耕、农业产业结构调整、自然灾害毁坏等多种原因，我国2010年的耕地面积从2000年的19.24亿亩下降到了18.26亿亩，这就更加突出了人地之间的矛盾。所以，我国在今后的经济社会发展过程中如何妥善地处理好经济发展和耕地保护之间的关系，是关系到我国和谐发展的重大政策问题，同时也是学术界亟待研究解决的重要课题。

切实加强耕地保护，对国家粮食安全战略的实施、农业产品安全和农村经济发展的可持续发展密切相关。耕地的保护问题是关系到我国经济社会可持续发展的战略性问题。我国自古以来就有“无粮则乱”、“民以食为天”的古训，粮食安全战略事关我国经济社会发展的全局，关系国家经济社会的和谐发展，关系政治大局是否能够稳定。近年来，我国工业化、城镇化快速推进，以此解决许多民生问题的同时，各种新的社会矛盾尤其是耕地被非法占用等问题时有发生，并且产生了比较大的社会危害性，部分农民由于征地补偿未果、政府非法征地等原因而不断上访甚至爆发、恶性事件，给社会稳定造成严重损害。所以，我国在推进城乡一体化的进程中，必须通过耕地保护的方式保障农民的耕地财产权益，这对于促进社会的和谐稳定具有极大作用。

切实加强耕地保护，是保障农民生活及发展，是加大生态环境保护力度的现实需要。在我国全面建成小康社会的征程中，耕地保护关系到能否提高农民收入，保障全体国民的基本生活，这是对我国政府提出的一项十分严峻的历史考验。耕地是农民的依赖，农民正是通过发挥耕地的效益而创造社会财富的，农民拥有耕地上的相应经济权益，农民对耕地的使用权一旦被非法剥夺，农民就丧失了赖以生存的基础。在当前人地矛盾十分突出的时刻，农民对耕地的使用权是一种重要的财产权，其具有内在的巨大价值功用，农民丧失了耕地也就必定影响他们的日常生产生活。此外，保护耕地还是保护生态环境资源的必然要求，只有切实加大对耕地的保护力度，才能更好地实现土壤生物的多样化，才能更好地为自然生态的平衡，让人类生存的自然环境更加美好。

总之，当前我国耕地保护的形势依然十分严峻。全国人大农工委指出，2010年我国的耕地面积为18.26亿亩，比1997年减少了1.23亿亩，而全国中人口却快速增长，耕地保护的压力不断增大。全国人大农工委认为，一些地方在房地产开发、城区改造和各类园区建设中，仍然存在着占用耕地、城郊菜地甚至基本农田的现象。保护耕地的主要挑战来源于城市和小城镇快速膨胀和农村建设用地的扩张，此外，土地利用粗放浪费、违法违规用地十分普遍。②与此同时，水土流失严重、耕地资源短缺现象突出、耕地环境被严重污染、耕地质量不断下降等诸多问题亦对我国耕地保护问题提出了严峻挑战。

现行耕地保护法律制度的内容、缺陷及完善建议

我国现行耕地保护法律制度的内容。第一，对土地用途进行管制。随着我国经济社会的发展，城镇化建设不断推进，建设占用耕地和保护林地的问题更加突出，给耕地的保护带来困扰。对此，我国自1998年其开始对土地用途进行管制。《土地管理法》第四条规定：“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”对土地用途进行管制的首要目的是加强对耕地的保护。

第二，对土地的开发、整理、复垦进行管理。1998年施行的《土地管理法》正式建立了我国对土地的开发、整理、复垦进行管理的制度。该制度要求在一定范围之内，依据土地利用的计划和土地利用总体规划的具体要求，通过采取相应的措施以及手段对土地滥用和社会经济关系进行调整，以此达到改善土地利用结构、提升土地资源利用综合效益的目的，确保经济、社会、环境之间的平衡和良性循环。对此制度，各级地方政府制定了专门规定，对农村未利用土地、废弃地等进行开垦，对水、林、路、田、村等进行综合整治，尽量提升耕地的有效面积和耕地质量。

第三，对耕地总量进行控制，保持耕地的动态平衡。我国于1997年提出了耕地总量动态平衡的概念和要求，并于1998年写入《土地管理法》。对耕地总量进行控制，对占用耕地与补充的耕地在质量、数量上必须达到平衡，按照“占多少、补多少”的基本原则，将设用地单位必须补充相应的耕地，以此保证耕地的总量不减少。《土地管理法》第18条规定：“省、自治区、直辖市人民政府编制的土地利用总体规划，应该确保本行政区内耕地总量不减少。”

第四，对基本农田进行保护。基本农田是具体指依据某个时期的人口以及经济社会发展对于农产品的需求以及对于建设用地的预测，按照土地利用总体规划所确定的长期不得占用和具有更为严格审批程序的耕地。我国《基本农田保护条例》对基本农田保护的制度进行了详细规定，其中第九条规定：“各省区、自治区、直辖市规定基本农田的数量应当占本行政区耕地的80%以上”。与此同时，我国还建立了十分严格的基本农田的质量保护机制，以此提高耕地的粮食生产能力。

第五，对耕地的刑事保护。对耕地的刑事保护，是对破坏耕地行为的人予以刑事处罚，是耕地保护中最为严厉的措施。我国《刑法》第二百二十八条规定了非法转让、倒卖土地使用权罪，对犯此罪的行为人应处以3～7年有期徒刑并处或者单处罚金。《刑法》第三百三十八条规定了重大环境污染事故罪，对犯此罪的行为人可处以3年以下甚至3～7年有期徒刑并处罚金。《刑法》第三百三十二条规定了非法占用耕地、林地罪，对犯此罪的行为人应处以5年以下有期徒刑或者拘役，并处或者当处罚金。《刑法》第四百一十条规定，国家机关工作人员，，违反土地管理法规，非法批准征用、占有耕地，或非法低价转让国有土地使用权的，给予相应刑事处罚。

我国现行耕地保护法律制度的缺陷。首先，土地用途管制方面的缺陷。对土地用途进行管理的部门涉及国土资源、林业、农业等多个机构，形成多头管理；土地管理的部门作为国有土地的使用权人，导致监督制约不力。此外，即便《土地管理法》对建设用地的审批程序做出了较为详细的具体规定，但是由于实际操作中执行不力，“先建设、后审批”等违反用地情况再少数地区仍然存在。

其次，土地开发、整理、复垦方面的缺陷。土地开发、整理、复垦的力度不够，复垦和整理的土地质量较差，相关项目的资金渠道不够畅通，甚至在复垦过程中破坏生态环境、适得其反的情形亦时有发生。国土资源管理部门作为是对土地资源进行管理的核心部门，其管理的内容包括了审批、组织实施、验收以及监督等各个环节，导致对国土资源工作缺乏监督，违法占用耕地情况时有发生，甚至产生许多国土资源部门工作人员贪污受贿的腐败案件。比如，甘肃省国土资源厅副厅长张国华利用职务便利大肆受贿428万元，并仍有973万元不能说明合法来源，2012年6月，被法院数罪并罚判处无期徒刑。③

再次，耕地占补平衡制度方面的缺陷。在耕地占补制度的实施中，存在质量不平衡、“占优补劣”等缺陷，耕地的总体面积倒是得到了相应控制，却导致耕地总体质量的下降，制度的实施没有收到预计效果。其原因主要是当前我国尚未建立科学、系统的耕地质量评估体系，对占补的耕地质量未进行科学的评估。

最后，我国基本农田保护制度体系存在着管理机制不完善、保护规划过于僵化、法规不健全等缺陷；在耕地的刑事保护方面，对破坏耕地违等法行为的量刑过轻，失去了刑事保护应有的价值功用。

我国耕地保护法律体系的完善。针对上述耕地保护法律制度方面存在的缺陷和问题，笔者建议从如下几个方面健全完善耕地保护的法律体系，以切实加大对耕地的保护力度。

首先，健全完善土地用途管制制度。我国土地用途管制制度由《土地管理法》进行规范，而《土地管理法》的规定较为宏观、不够具体，缺乏可操作性，难以依法处理复杂问题，为此，要制定专项法规对土地用途管制制度进行规范，便于实际操作和执行。同时，必须制定科学、规范、合理的土地利用规划，实现土地资源价值最大化。

其次，健全完善土地开发、整理、复垦制度。和土地用途管制制度相类似，当前的土地开发、整理、复垦制度较为宏观和粗糙，需要加强制度的可操作性，实现制度的更加具体化、更加程序化。针对土地复垦中存在的破坏生态环境的问题，必须要进行严格规范，加大监督惩戒力度，绝不能为了完成复垦的数量而造成生态环境的破坏。

再次，健全完善耕地总量动态平衡制度。针对耕地占补中存在的“占优补劣”等问题，通过建立科学合理的耕地质量评价体系予以解决，确定统一的评价标准和程序。加强监督管理，严格保护高质量基本农田，严格审查项目申请，严肃处理违法占用耕地行为，在目前基础上建立跨省（区、市）的征地占补平衡法律机制。

最后，健全完善基本农田保护制度。这对目前基本农田保护中存在的问题，建立系统、科学、全面、可操作性强的法律法规体系，包括制定出台监督机制、质量监测机制，确定科学合理的基本农田比例等。加大执法监督管理力度，对耕地保护中的违法行为依法处理，对构成犯罪的依法追究刑事责任，形成打击耕地违法犯罪的高压态势。

（作者为黔南民族师范学院副教授）

【注释】

①余晓洁，赵超：“我国耕地保护形势严峻”，新华网，2011年12月28日。

②邹声文，周玉婷：“中国18亿亩耕地红线面临严峻挑战”，新华网，2011年2月24日。

第2篇：耕地保护相关法律法规范文

【关键词】　西部生态；退耕还林还草；法律保障

一、西部退耕还林还草取得的成就。

退耕还林还草是党中央、国务院为改善生态环境，促进社会经济可持续发展的重大战略决策。自1999年开始试点以来，工程进展总体顺利，成效显著，举世瞩目。

1、造林面积快速增长，局部地区生态环境明显改善。

退耕还林还草工程自1999年在陕西、四川、甘肃三省率先试点，2000年试点工作正式启动，范围涉及25个省区和新疆生产建设兵团，2003年退耕还林工程任务达到高峰。2004年国家对退耕还林还草任务进行了结构性、适应性调整。西部12个省区（含新疆生产建设兵团）共完成退耕还林任务206·43万公顷，占退耕还林工程总造林面积的57·85%。2007年退耕还林工程向着完善政策、巩固成果、确保质量的方向稳步推进，造林任务重点转向荒山荒地造林。1999年-2008年，全国累计实施退耕还林任务4.03亿亩，其中退耕地造林1. 39亿亩，荒山荒地造林2.37亿亩，封山育林0.27亿亩。退耕还林工程造林占同期全国六大林业重点工程造林总面积的52%,相当于再造了一个东北、内蒙古国有林区[1]。

十年来，通过大规模的退耕还林还草，占国土总面积82%的工程区森林覆盖率提高了2个百分点。wWW.133229.cOm工程实施的一些重点地区，如内蒙古提高近4个百分点，陕西延安市提高近25个百分点[2]。水土流失和风沙危害得到遏制明显减轻，提高了水源涵养能力。

2、农民收入增加。

退耕还林政策补助已成为当前退耕农户收入的重要组成部分。凡是有退耕还林还草任务的农民，不仅有了可靠的粮食供给、现金补助，还能腾出富余劳动力从事多种经营和副业生产，开辟新的增收渠道。

实施退耕还林等生态工程以来，西部地区贫困县贫困人口数量明显下降，生产生活条件明显改善。退耕还林改变了长期以来广种薄收的习惯，有效地调整了不合理的土地使用模式，优化了农村产业结构，带动了各项社会事业的发展[3]。

3、农民生产方式、生活方式发生变化。

退耕地区广大农户的生产生活方式也发生了新的变化，粮食生产由开山种地、广种薄收向精耕细作、少种高产转变；生产结构由以粮为主向多种经营转变；畜牧业生产由自由放牧向舍饲养畜转变；生产方式由小农经济向市场经济转变，就连农民生火做饭也越来越多地用上了沼气。

二、西部退耕还林还草过程中出现的问题。

1、退耕还林还草的绩效考核缺乏监督机制。

退耕还林还草的验收标准是面积计算。那么在田退耕后，栽树种草之后，到底有没有效益，是否达到生态保护的标准，是否有较高的成活率呢？答案却是不一定的。所以，对于退耕还林绩效考核，缺乏一个有效的考核机制。有的地方树苗种上之后，能不能活，没人管。只见树木，不见森林。究其原因主要有：一是农户欠缺主动性。由于缺乏明细的退耕还林绩效考核指标，农户管理缺乏主动性。甚至很多退耕农户只管拿补偿金，今后有没有收益则不闻不问。有的退耕农户甚至怀有“如果没有收益，再改种粮食”的想法；二是退耕户林草管理水平良莠不齐。不管是经济林还是生态林5~8年后效益不佳。特别是经济林， 5年后不能见成效，很难做到“退得下、还得上、不反弹、能致富”；三是缺乏科技指导，退耕还林没有配套科技推广、病虫害防治和后期管护等科技项目支撑，直接影响退耕还林质量和后期效益的发挥。同时，《退耕还林条例》规定坡耕地还林地禁止林粮间作，这对经济林和兼用林后期管理很不利。大多退耕户只顾眼前利益，不注重后期管护投入，每年只被动地对退耕林木进行夏、秋两季的除草，未完成修枝整形、病虫害防治和肥水管理等工作，5~8年后难以发挥其经济效益。[4]

2、退耕区农民生计与发展问题。

西部退耕区兼具生态功能区和欠发达地区的双重特征，有些地方农民的温饱甚至得不到满足，在这种情况下要求他们去改善生态、保护环境着实艰难。特别是退耕后实行生态移民的农民，既没有在新环境下的生存技能，又没有了原先的土地可以耕种，成为非农、非工、非商的特殊群体。由于国家实行一系列的粮食直补，在粮价、其他农副产品的市场价格上涨，而退耕还林还草补助标准不变的情况下，导致退耕还林比不上种植粮食，农户自发的自利行为会促使退耕农户选择种植粮食或其他农副产品。

我国粮食价格从2003年开始上升，2004年涨幅迅猛。根据国家统计局公布的《2004年国民经济和社会发展统计公报》，全国居民粮食消费价格指数（cpi）比2003年上涨26·4%。就在这个时候，国家调整粮食补助政策，粮食补助改补现金。即退耕还林按每公斤粮食折资1·4元、退牧还草每公斤饲料粮折资0.9元计算，对省级人民政府包干。粮食补助资金不足的，首先由以前年度兑现时节余的以丰补歉资金解决；仍有缺口的，由地方财政筹资弥补。粮食补助改补现金后的具体补助标准，按照补助水平不降低的原则，由省级人民政府根据当地实际情况确定。[5]实际上是退耕比不上种粮食。这是一种将市场粮价风险转移给退耕农户的做法，降低农户退耕还林的积极性，大大弱化了补偿政策的激励作用。在这种情况下，退耕区农民复耕的可能性很大。

3、西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等。

西部按照国家要求在为保护、治理、修复西部生态，为东南沿海地区乃至全国做出积极贡献的同时，也付出了放弃许多发展机遇的沉重代价。然而，确定生态效益的经济价值是一个世界性难题，虽然一些人也曾尝试对生态系统、生物多样性等进行了经济价值估算，但是要准确估算退耕还林还草工程的经济价值，难度则要大得多[6]。正因如此，西部退耕区的农民无法得到对等的利益补偿。

除上述原因之外，西部退耕农民的生态贡献与利益补偿不对等还体现在：

（1）补偿期限短。尽管国家把退耕还林补偿周期延长到16年，但是改善生态环境需要的是几代人的努力， 16年对于退耕还林还草来说并算不上一个充足的期限的。加之西部各地生态状况亦存在差异，更不可一概而论。

（2）补偿金额低。国家补偿在2007年进入第二周期，即只补偿现金。与2002年粮食补贴每亩地100公斤相比，西部黄河流域每亩地有65公斤的粮食产量差距得由农户自己承担[7],另外，粮价的上涨让农民承担的损失进一步加大。

（3）补偿缺项。补偿标准中只考虑退耕农民的直接损失，没有考虑退耕农民间接损失。如转换身份需要学习新的劳动技能的所花费的费用，即没有为退耕农民长远生计作打算。

4、退耕农民尚未完成价值观念的转变。

退耕农民的环保观念还远远不能跟上保护生态环境的需要。农民文化素质与生态环境建设与保护的要求有较大差距，没有建设生态家园的内在驱动力。不仅农民个人，甚至一些地方政府也并未真正理解退耕还林还草的生态意义，而是把它理解为国家的扶贫项目，把退耕还林还草政策补助款当成扶贫款。

三、法律对退耕还林还草工程的重要性。

1、通过法律，退耕还林还草、可持续发展的观念得以宣传和普及。

新世纪初我国实施的六大林业重点工程是再造秀美山川的伟大壮举，是实施可持续发展战略的重要步骤。退耕还林还草工程是六大工程的重要组成部分，可持续发展是一种新的道德观念和生活方式。我国退耕还林还草工程实施的时间还不长，西部人民对可持续发展认识还不准确，想让它成为西部人民的自觉意识，需要借力于法治。法治较之道德教育具有强制性、普遍性、权威性等特点，通过法律的指引、教育、规范等作用，可以加速人们纠正错误认识、建立新认识的过程。因此，在各项立法中，可持续发展观念应成为明确的指导思想，成为我国法律的基本原则之一，体现在各种规范性法律文件地制定中。进而以法律的形式宣传退耕还林还草工程。

2、建立完善的法律体系是退耕还林还草、可持续发展的依据。

退耕还林还草是我国生态环境建设的历史性突破，是实现西部地区可持续发展的重要保证。立法是退耕还林还草、可持续发展战略的政策定型化、法治化的途径，是其付诸实施的重要依据。加快与可持续发展有关的立法，完善退耕还林还草和资源保护立法，并通过对社会、生态、经济和科学方面原则的综合分析，把可持续发展的原则纳入经济发展、社会保障等立法中。另外，退耕还林还草、可持续发展要求某些现有权利义务的重组和调整，而这种权利和义务结构的重组和调整又必须依靠法律。

3、强有力的法律监督是退耕还林还草目标实现的保障。

退耕还林还草是加强西部地区生态环境建设和保护的重要举措，也是贫困山区农民脱贫致富的新途径。我国已逐步建立起与西部大开发有关的法律法规体系，譬如，《中华人民共和国民族区域自治法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国防沙治沙法》、《中华人民共和国水土保持法》等12部法律法规，就从根本上为中华民族实现山川秀美，实现可持续发展确立了基本的制度保障。所以，我们必须依靠法律制度去解决西部地区的生态环境保护问题[8]。但只有这些相关立法落到实处，发挥其应该发挥的作用，退耕还林还草才能从根本上达到目的。因此，在退耕还林还草实施过程中还必须做到有法必依、违法必究、执法必严，建立强有力的法律监督体系。

四、对策建议。

1、对与西部地区退耕还林还草相关法律法规进行完善。

（1）明确退耕还林还草与农牧民原签订的土地经营合同中的权利义务。退耕还林还草并不是对原有土地承包合同的否定，只是国家行使土地用途管制权的具体表现，因为原土地承包关系、承包期限并没有改变，承包人仍享有在该土地上种植和收益的权利[7]。必须依据有关法律规定和各地情况，营造一个有利于退耕还林还草的法治环境，切实保障退耕还林还草决策措施的实施。

（2）在《退耕还林条例》中增加退耕农户对林产品的处置权。现在退耕农户对生态林的处置权是受到法律限制的，不经政府许可，不得任意砍伐森林，从而导致种植生态林对农户缺乏激励。生态林处置权的残缺使农户对生态林未来收益预期变得不确定，严重抑制了农户种植生态林的积极性，允许退耕农户自由处置所种植的经济林才能真正体现《退耕还林条例》规定的“谁造林、谁所有、谁收益”的原则[9]。

（3）必须完善环境保护法律机制。我国已初步建立了以《环境保护法》为基本法，以环境保护管理单项法律为内容的国家法律体系。但环境保护的法律控制和协调能力还不够，必须从如下几个方面进一步完善： a.法律体系自身内部的协调，消除内部矛盾； b.环境法律体系必须与市场经济相协调； c.环境立法必须与环境执法相协调； d.国内环境法必须与国际环境法相协调[10]。

（4）加强法律制裁力度。环保观念的不足必然影响到相应执法的力度，为此应该进一步健全执法机构，改善执法条件，强化执法手段，提高执法人员素质。同时理顺环境执法体制，解决执法机构之间的职责划分不清的问题，尤其要建立有效的执法监督机制，切实规范环境执法行为。还需要加大加强现场执法，严肃查处各种违法行为，推行环境执法责任制度。如我国新修改的《刑法》特别设立了“破坏环境资源保护罪”，对故意或过失实施了污染环境、破坏资源并造成了人身伤亡或公私财产严重损失的各种犯罪行为，规定了相应的刑事责任。类似举措实为当今退耕还林还草、可持续发展之必需。

2、对部分不合理法条进行修改。

（1）有针对性地放宽林粮间作。林粮间作具有很好的生态优势。

结合林粮间作的生产实践，通过实验研究，认为林粮间作具有：林果带距小，对农作物的防护作用优于其它防护林；林粮立体种植，对光、热、水等自然利用充分；林粮根系分布不同，可以全面利用土壤养分；林粮优势互补，可以获得良好的经济效益[11]。建议相关立法机关在听取林业专家意见的基础上，修改《退耕还林条例》，适当放宽退耕地林粮间作政策。当然，对于不适宜林粮间作的退耕还林地禁止任何形式的套种。

（2）退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。退耕还林还草补助比照粮价，实行浮动补贴。改变现有补助标准为固定现金的政策，退耕换还林还草补助要根据当年的粮价上涨幅度和退耕地的最低产量、退耕面积对退耕农户予以补贴，实际这是一种保护农户利益不受损失的政策。如果农户没有退耕而是种粮，则会从粮价上涨中获取多余的利益，而且由于粮食实行保护价收购政策，即使粮价下跌，农户种粮也不会形成太大的风险。所以，退耕还林还草补助盯住粮价，这与退耕还林政策的初衷是一致的，即“粮食换生态”[12]。

3、用法律保障退耕还林还草相关机制的建立。

退耕还林还草工程实施十年有余，建立各类相关的后续机制已被人们提上日程，主要有：

（1）生态补偿机制。建立生态补偿机制，即市场化运作方式保障退耕还林还草实施。不仅使退耕农户的损失得到最大补偿，而且可以保障生态建设有稳定的资金渠道[13]。

（2）后续产业的发展机制。发展后续产业是退耕还林还草成果得以长远保障的途径，是促进农民增收、实现“退得下、稳得住、能致富、不反弹”的根本措施。

（3）退耕还林还草的绩效考核机制。制定退耕还林还草工程的绩效考评的指标体系，才能从根本上实现保护生态环境，人与自然可持续发展的最终目的。

上述相关机制的建立完善，不应该只是林业、农业等部门的职责，法律也应发挥自身引导和保障作用。建议立法机关制定相关规范性文件使该类制度能够有法可依、执法必严、违法必究。

【参考文献】

[1]　李育材（国家林业局副局长）：在退耕还林工程建设10周年总结大会上讲话，2009-9-9.

[2]　秦玉才（国务院西部开发办农林生态组组长）。巩固退耕还林成果解决退耕农户长远生计（答中国政府网记者问），2007.9.19.

[3]　退耕还林工程简报。国家林业局退耕还林办公室， 2008. 14（总124）。

[4]　陈祖海。退耕还林后续政策研究。科技创业，2006.10.

[5]　政策要览。农村工作通讯，2004.11.

[6]　黄富祥，康慕谊，张新时，退耕还林还草过程中的经济补偿问题探讨。生态学报，2002.4.

[7]　郭明瑞，唐广良，房绍坤。民商法原理[m].北京：中国人民大学出版社，1999.

[8]　宋才发。西部民族地区退耕还林还草的法律保障探讨。

[9]　国务院。国务院关于完善退耕还林政策的通知，2007.8.9.

[10]　宋才发。实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考。西北第二民族学院学报，2003.1.

[11]　高椿翔，高杰，邓国胜，焦桂英。林粮间作生态效果分析。防护林科技，2000.3.

第3篇：耕地保护相关法律法规范文

【关键词】耕地 生态价值 耕地保护制度

一、耕地的生态价值

人类利用耕地的首要目的是运用耕地系统的生物生产功能提供人类生活必需的粮食和其他生物产品，并在长期的利用中使耕地在自身组织功能的作用下形成一种特殊的人工生态系统，这是传统意义上人类对于耕地价值的认识。但是，这一生态系统在供给人类稳定的粮食和其他生物产品的同时，又提供了一种新的生物生存环境，形成耕地生态系统特有的生物种群结构和食物链，为生物多样性的存续与发展提供了条件，而且还具有改变空气中物质成构成、净化环境中的有害物质、涵养水源等功能，正是由于这些功能，使耕地生态系统成为与城市生态系统在环境质量和景观上完全不同、城市居民向往的休闲环境。从这个意义上说，耕地的价值是多元化的。根据《布莱克法律大辞典》的解释，耕地的生态价值是“指耕地及耕地上的植物构成的生态系统具有的生态价值，包括调节气候、净化与美化环境、维持生物多样性等方面的价值”。

据最新的统计数据显示，世界耕地总面积占到了全球陆地面积的10.20%。截至2006年10月底，我国的耕地总面积18.266亿亩，占到世界耕地总面积的8.5%，包括55.1%的旱地、26%的水田和18.9%的水浇地。如此巨大的土地面积和多样的土地类型，涵盖了数量庞大的各种生态系统，对稳定和改善生态环境具有重要的基础作用。

二、我国的耕地面积的变化和保护现状

根据国家统计局的资料，我国耕地面积在1957年达到高峰，其后经历了一次大幅度的减少。第二次大的滑坡发生在1965-1977年；第三次发生在1980-1988年；第四次从1992年持续至今。

改革开放以来耕地减少的速度是60年代至今最快的一段时间。1978-1997年累计增加耕地1140万公顷，累计减少1605万公顷，两者相抵，净减少465万公顷，占耕地总面积的3.5%，相当于整个湖北省的耕地面积。这段时间平均每年净减少耕地25万公顷，而在1968-1978年间，平均每年净减少16万公顷，速度明显加快。在改革开放以来的20年间，耕地总量平衡中只有1979、1990、1995和1996年新增耕地面积超过了减少的耕地面积。但也是净增面积有限。从耕地面积变化的空间分布上看，净减少最快的一是广东、福建、上海、江苏、浙江、山东、北京、天津及辽宁等沿海省份；二是陕西、湖北、四川、湖南、山西等中部省份。尽管从全国的趋势看个别年份耕地面积是净增加的，但这些自然条件较好的省份一直以来耕地面积都维持着减少的趋势。那些自然条件较差的边远省份，如内蒙古、黑龙江、新疆、云南、广西、贵州、甘肃、宁夏等省，1988年以后耕地却基本上是净增加的。耕地面积变化的这种区域差异，说明在我国耕地总量的动态平衡中，生产力较低的耕地面积的增加，在数量上部分地抵消了优质良田的减少，因而掩盖了问题的实质。

据权威资料统计，截至2007年10月份我国耕地总面积为18亿亩，排世界第四，仅次于美国、俄罗斯和印度，但由于人口众多，我国的人均耕地面积仅为1.4亩，不到世界人均耕地面积的一半，而我们的邻国印度人均耕地面积是我们的20倍。我国人均土地面积在世界上190多个国家中排110位以后，耕地面积排在126位以后。我国已有664个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地0.8亩的警戒线以下。

三、我国耕地保护制度及存在的问题

1、我国现行的耕地保护法律制度对耕地实行严格保护

我国现行的土地保护法律体系较为完整，它伴随着我国经济发展的过程经历了长期的演变过程：从1953年的《国家建设征用土地办法》到1986年的《土地管理法》再到1988的年《土地复垦规定》以及1991年的《土地管理法实施条例》和《基本农田保护条例》；1999年实施的新《土地管理法》等。由于长期的不断完善和经验积累，我国耕地保护法律制度在立法层面上已经构成相对完善的整体结构。具体来说，它包括了以下几种制度：土地用途管制制度、基本农田保护制度、耕地占卜平衡制度等。

（1）土地用途管制制度。土地用途管制制度是《土地管理法》中所确立的核心制度，它通过在法律中明确土地使用层级制度和行政审批制度来提高农用地转为非农用地的成本，以此严格规范土地的用途。这一制度包括了三个方面：首先，分类确立土地的用途，现行我国的土地分类将土地分为三大类，农用地、建设用地和未利用土地，这是土地用途管制制度的基础；其次，根据土地的性质、地理位置等因素按照严格的程序和标准制定土地利用的总体规划，这是土地用途管理制度的依据；最后，在行政审批的过程中，严格限制农用地转为建设用地、集体土地转为国有土地，这是土地用途管制制度的核心。

（2）基本农田保护制度。基本农田保护制度是指国家通过在法律中明确规定的手段，将部分耕地作为基本农田而给予特殊保护的法律制度。这一制度也在《土地管理法》中得到确认。它是从《基本农田保护条例》所形成的制度中加以修改和完善转化而来的。它包括以下内容：首先，《土地管理法》规定了5类耕地应当划入基本农田保护区，各省、市、自治区划入基本农田保护区的耕地要占本行政区域内耕地的80%以上；其次，以国家强制力保障的法律约束力来保障基本农田的数量和质量。即未经国务院批准，任何单位和个人不得占用基本农田进行非农建设；另外，即使是国务院批准的占用基本农田的建设项目，省级地方政府也应当补充划入相当数量和质量的农田为基本农田，以保证基本农田的面积不被削减。

（3）耕地占补平衡制度。《土地管理法》中还规定，“非农业建设经批准占用耕地的，按照‘占多少，垦多少’的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦的新耕地。”这一规定确立我国耕地实行“以田补田”的基本农田耕地补偿政策，以保障基本农田总量的平衡。

2、我国现行耕地保护法律制度尚存在一些问题

（1）地方政府为经济利益扭曲基本农田的确定标准。众所周知，政府对于基本农田确定的通行做法是上级政府分层下达耕地的保护数量指标，最后由乡级政府完成具体区划工作并将指标落实。地方政府出于经济利益上的考虑，很难接受上级政府给予的行政任务。仅从眼前利益出发，把交通沿线、城市附近质量较好、区位优势明显的耕地作为建设用地的储备排除在基本农田的范围之外，而将区位较差、远离建设需求的耕地划入基本农田保护区。这使得优质农田大量流失，变成了毫无生态价值的建设用地，也严重影响到该地区农业环境保护事业的发展。

（2）在耕地占补平衡制度中存在执行不力的情况。根据《基本农田保护条例》的规定，国务院批准占用的基本农田，当地政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。但当前地方政府对于这一政策的执行存在侧重面积指标、忽略质量保护指标的问题。一些经济发展较快的东部地区，建设占用的多为优质的高产耕地，而补充的耕地主要分布在区位、地形和水热条件相对较差的地方。结果造成基本农田数量虽然没有减少，但整体的生产能力严重下降。由于现在政府任期制和向上负责制还存在一些问题，导致在地方政府眼中短期经济利益和政绩远远胜过地区发展的长期利益，使得优质耕地的数量急剧下降，其生态价值更是毫无保障。

（3）对于基本农田保护的权利和义务严重失衡。从法理学的角度出发，一项权利的享有必然伴随着相应义务的承担，这是法律中公平正义原则对于权利义务对等的要求。而在我国的基本农田保护制度中，国家享受着强制保护基本农田所带来的利益――维持耕地的数量和生产能力，保持了持续的农产品供应能力，但在限制“农转非”的同时，也限制了基本农田所有者和使用者的发展权――他们只能从事经济利益少、附加值低的农业劳动。而国家并没有因此给予他们足够的经济或其他方面的补偿，使其生活水平的发展空间受到严重限制。换句话说，由于基本农田的所有者、使用者承担了全部的农田保护成本，而使全社会无偿享受到了基本农田保护的外部利益，这种社会不公平在客观上会直接影响基本农田保护工作的进行。

四、如何有效保护耕地及其生态价值

对于耕地及其生态价值的保护，立法是一种有效途径。目前我国基本农田保护制度主要依据《基本农田保护条例》和《土地管理法》，并没有一部专门的基本农田保护法，但我国基本农田面积广大、相关“农转非”的利益链条错综复杂使得基本农田的保护工作涉及层面广泛、难度较大，现有的法律法规已经不能满足耕地保护的需要。因此，当务之急就是加强土地保护的法制建设，提议全国人大常委根据国务院现行的相关行政法规再结合当今耕地保护现状制定出具有前瞻性的土地保护基本法律，然后由国务院以基本法律为基础制定出更为细致和更具操作性的行政法规，形成严密的土地保护法律制度，以满足现有的土地保护工作的需要。其立法的重点应当是规范基本农田保护的责、权、利。以法律的形式保护基本农田保护区内土地所有者、使用者的经济利益；协调基本农田保护规划与其他规划的关系。

首先，应当在法律中完善耕地保护制度中国家或社会对基本农田所有人和使用人的补偿制度，由直接获利的群体对直接负担保护成本的法律主体给予经济补偿。具体做法可以根据基本农田的分布情况，在省、直辖市、自治区范围内由经济发达且对农业依赖较强的地区给予基本农田面积较大、经济发展相对落后地区以经济补偿；也可以在全国范围内进行协调补偿，或者在法律中明确用国家财政建立基本农田补偿基金，由该基金承担基本农田保护和建设所必须的大量资金。其次，在法律中落实基本农田保护的公示制度，建立、健全社会监督体系。各地方政府要在基本农田保护区显要位置将基本农田保护区范围图、保护制度、责任单位和生态目标等内容予以公告，接受社会监督。此外，还要广泛建立社会舆论监督渠道，将基本农田保护置于社会监督之下。最后，在法律中严格落实占用基本农田的审批制度，并完善地方各级政府主要领导任期基本弄提案保护目标责任制，完善地方政府征集考核制度。建立、健全省、地、市、县各级政府主要领导任期基本农田保护责任目标责任制，实行重大基本农田保护失职的引咎辞职制度。

五、结束语

虽然在立法和政策层面，我国的耕地保护制度被誉为“世界最严格的保护制度”，但是由于保障体系的不完善、权利和义务的分配不均、以及法律执行和监督过程中漏洞的存在导致一些保护机制流于形式，并没有起到很好的保护效果。我国现在正处于社会高速发展的转型时期，正在和将要经历环境污染较为严重的工业化和后工业化时期，这样，境内面积庞大的农田中各色的生态系统对于环境的净化和保持作用也显得尤为重要。

【参考文献】

[1] 唐健：我国耕地保护制度与政策研究[M].中国社会科学出版社，2006.

[2] 王宇、欧名豪：耕地生态价值与保护研究[J].国土资源科技管理，2006（1）.

[3] 李金昌：生态价值论[M].重庆大学出版社，1999.

[4] 刘定平、李承宗：生态价值新论[M].中国文史出版社，2006.

第4篇：耕地保护相关法律法规范文

关键词：退耕还林《退耕还林条例》

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。

林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。

随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。

退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。

（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。

（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。

退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。

另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。

法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规划等衔接协调，因地制宜，制订退耕还林还草实施方案；执行单位要依据方案编制作业计划，具体落实方案的内容和要求。

（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。

重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。

（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。

地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。

（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。

目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。

（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。

退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整农村产业结构。统筹人与自然，统筹经济规律与生态规律，在编制退耕还林作业设计时因地制宜、科学设计，发展一些既有较好生态效益、又有较高经济价值的兼用林，选择适宜的林种、树种和配置模式，形成持续稳定的生态系统，又培植多种资源，发展后续产业，尽可能兼顾农民群众的长远生计问题，把生态效益、经济效益和社会效益结合起来，真正实现“退得下、还得上、能致富、不反弹”的目标。

创造良好的生态环境是加速经济建设、提高人们生活水平，实现生态、经济、社会协调发展的前提和保障，当前，我国进入全面建设小康社会的新阶段，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐”是这一阶段的重要目标。据此，《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》作出了“加强林业建设是经济社会可持续发展的迫切要求”，“必须把林业建设放在更加突出的位置”等科学论断，确定了林业在生态建设中的主体地位和经济社会可持续发展中的基础地位，为加强林业建设提供了科学的理论依据。党的十六届三中全会明确提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，中央经济工作会议提出国债和新增财政资金要重点向“三农”和生态建设倾斜，给林业的发展创造了更好的政策条件。退耕还林作为西部大开发与林业建设和生态系统恢复的重点工程，必将在此良好的机遇下得以更快更好的发展。

参考资料：

1、王迪生，《加强法律手段，规范退耕还林（草）》，《中国林业》2000年第4期；

2、李淑新，《《退耕还林条例》与生态环境建设》，《林业经济》2002年12期；

3、孙杰、赵承、王立彬，《绿色的长征——中国退耕还林纪事》，中国时代经济出版社2002年版；

4、宋才发，《实施西部地区退耕还林还草决策措施的法律思考》，《西北第二民族学院学报》2003年第1期；

第5篇：耕地保护相关法律法规范文

一、加大法律法规宣传，提高群准法律意识

利用逢集日、4.22地球日、6.25土地日、8.29测绘日认真宣传了《土地管理法》、《矿产资源法》土地登记管理办法等有关法律法规，认真接待来信来访，认真解答他们所需要的政策、法律、法规等问题，及时答复，协助镇、村、组予以办理，并长期坚持在庄基申报、预审、划拨、验收和颁证的过程中，耐心向群众讲解了美丽乡村建设中基本农田保护，建设用地管理，农宅管理的重大意义，以点带面、以事说法。

二、落实土地管理制度，加强基本农田保护

加大基本农田巡查、政策宣传力度，坚守土地利用总体规划原则，加强基本农田保护工作。年初，根据县局安排，镇上成立了基本农田保护工作领导小组，完善了2020年基本农田保护制度,划定了基本农田保护区,对全镇耕地和基本农田保护区面积划分到村、组及农户,进行造册登记,确定了责任人,镇与村,村与组,组与户签订了基本农田保护责任书,建全了三级网络管理制度,结合土地动态巡查, 加强基本农田的巡查保护力度。

三、坚持动态巡查制度，规范建房审批程序

坚持动态巡查不动摇，按照“保护资源，保障发展，维护权益，服务社会”的总要求 ，坚持从严管理，节约集约用地，坚守耕地红线的原则。严格执行相关规定，坚持动态巡查制度，坚持每周、每旬对基本农田保护区和村民居住区进行动态巡查一次，截止目前共开展动态巡查60多次，及时发现土地违法行为并进行制止，减少了土地资源浪费，缓和了各方面的关系，落实了责任。

对农宅、设施用地、临时用地等审批手续进行了规范完善，成立了耕地保护巡查队伍，制定了农村宅基地、设施农用地和临时用地申报、审批管理办法，做到了有法可依，对未经批准修建的违法行为及时发放停工通知书并上报县局相关部门。

四、强化土地合法利用，遏制乱占耕地建房

为深入贯彻落实关于整治农村乱占耕地建房问题的重要指示批示精神，坚决守住耕地保护红线,依法依规、科学有序做好耕地保护与土地开发利用工作,按照相关文件精神,对下发的图斑，镇政府立即召开镇、村、组三级会议，传达相关文件精神，配合县自然资源局和146队业务人员，通过实地核查、现场登记、核对批复文件、项目资料等，共核对出疑似乱占耕地建房图斑154处，占用土地面积95.32亩，其中住宅类124处，占地49.16亩，产业类22处，占地40.53亩，公共服务类8处，占地5.63亩，现已全部录入农村乱占耕地系统。

五、坚持耕地占补平衡，加大土地复垦力度

为认真贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本政策，缓解建设用地增加与耕地减少的矛盾，确保全镇耕地总量动态平衡，促进辖区内建设项目耕地占补平衡的落实，正确处理保障发展与保护资源的关系，镇党委、政府高度重视，将土地开发整理工作作为推进耕地占补平衡、加强耕地保护的重要举措。通过认真调查摸底，对辖区内可复垦项目进行了认真摸排并上报县局相关部门，截止目前已摸排上报286户335.1亩；对已经确定的2村15户进行复垦整理，项目了彻底复垦，增加了耕地面积28.6亩。

六、存在问题

一是村民法律意识淡薄。部分农民对国家土地政策认识不到位，对农村建房用地政策知之甚少，尤其是对新时期占用土地建房审批程序不清楚，认为在自家承包地修建房屋和产业用房合理合法。二是用地审批指标受限。由于项目审批制度的进一步规范以及土地确权的持续深入，部分因灾或人口自然增加的农户，修建新的住房成为刚性需求，审批程序相对比较复杂，土地倒兑难上加难，时而也存在明知故犯的问题；随着生猪、肉牛价格的持续上涨，审批设施农用地程序标准尚未明确或已明确的政策与农民的传统习惯不符；家庭农场和农民专业合作社的不断发展壮大，部分家庭现有的附属用房已不能满足产业发展需求，远离住宅批复几乎不可能，只能靠近庄基搭建产业用房。三是执法力度比较薄弱。随着机构改革，乡镇一级政府对土地管理缺乏经验，且没有专门的工作人员，执法人员力量薄弱，加之辖区面积大，往往顾此失彼。

第6篇：耕地保护相关法律法规范文

关键词：退耕还林《退耕还林条例》

一、退耕还林工程概况

生态环境是人类赖以生存的基本条件，是社会经济发展的物质基础。我国生态状况不容乐观。目前，全国水土流失面积已达356万平方公里，占国土面积的36.9%，全国现有荒漠化土地267.4万平方公里、沙化土地总面积174.31万平方公里，分别占国土总面积的27.9%和18.2%，并以年均1.04万平方公里和3436平方公里的速度扩展。严重的水土流失和土地沙化，致使我国洪涝、干旱、沙尘暴等自然灾害频频发生，人民群众的生产生活受到严重影响，国家的生态安全受到威胁。1998年特大洪水、2000年春遭受的严重旱灾、2002年3月影响严重的沙尘暴天气，给人民敲响了警钟。人们认识到要实现社会经济的可持续发展，必须保持良好的生态环境。

林地作为重要的生态资源，能涵养水源、防风固沙、防止水土流失，净化水质和空气，为人类提供美好的生产、生活环境；林地也是众多动植物生存的场所与领地，在保护物种与生物多样性方面的作用不可低估。但是，由于我国人多地少，“民以食为天”，在生存压力与粮食危机下，长期以来，山区尤其西部落后地区的人民开垦陡坡地种粮、毁林开垦情况严重，这些举措虽不得已，却是造成生态恶化、水土流失的主要原因。

随着经济的发展，我国解决了温饱问题，而且粮食还有结余，具备了屏弃毁林垦地这种以牺牲生态换取口粮之做法的条件，同时在自然灾害的警示下，生态安全被提上日程。因此，在1998年洪灾后，国务院提出了“退耕还林（草）、封山绿化、以粮代赈、个体承包”的政策措施，1999年8月，发出了《关于保护森林资源、制止毁林开垦和乱占林地的通知》，要求立即停止一切毁林开垦行为，大力植树造林。与之相呼应，1999年10月退耕还林工程率先在四川、陕西、甘肃开展；2000年3月，退耕还林试点工作在17个省（区、市）正式启动；2002年在全国215个省（区、市）全面铺开。

退耕还林工程实施以来，进展顺利。据统计，1999年以来，国家共安排退耕还林工程任务2.27亿亩，其中，退耕地造林1.08亿亩，宜林荒山造林1.19亿亩。国家累计投入495.8亿元，其中种苗造林补助费等基建投资118.2亿元，补助退耕农户生活费39.2亿元、补助农民粮食折合资金338.4亿元（粮食483.4亿斤）。据国家林业局组织的退耕还林质量核查结果，2002年退耕还林的面积核实率为95.8%，造林质量合格率为89.6%。2004年全国安排退耕还林6000万亩。

同时工程取得了明显成效，实现了经济与生态的双赢。首先“绿了山”，生态环境得到改善，工程区林草覆盖率平均增加2个多百分点，水土流失和风沙危害减轻，自然灾害发生频率逐年下降；其次“富了民”，促进了农村经济发展，工程实施使9700多万农民从补助中直接受益，人均获得生活费补助40元、粮食补助494斤，林业的发展为农民提供了就业机会，增加了收入，各地积极探索生态经济型治理模式，大力建设基本农田，培育绿色产业，发展特色经济，拓宽了增收渠道，提高了

农业产业化经营水平；另外还“育了人”，全民生态意识明显增强，通过工程实施，人们越来越深刻地认识到，遏制生态灾难、维护生态安全已成为社会对林业的主导需求，在基本生活条件得到满足后，人民对美化生活环境有着强烈的愿望，参与退耕还林生态工程建设的积极性提高。

二、当前存在的主要问题

退耕还林开展5年来，总体上进展顺利，但也出现了一些问题。

（1）对退耕还林目的认识不足，规划和计划不当，盲目扩大试点范围，增加了财政压力与实施难度。退耕还林主要是针对西部的生态改造，国家对退耕者补助粮食、现金、种苗费等，通过保障人民基本生活来达到使其还林的目的，是“以粮食（金钱）换生态”，也是对人民既得利益的补偿。但是一些地方政府并未真正理解退耕还林的生态意义，而是把它理解为国家扶贫措施，当之为“唐僧肉”，扩大范围，利益均沾，争夺退耕还林指标。例如，甘肃“先斩后奏”，村干部在计划任务未下达时，就动员村民大面积停耕掘洞以植林，然后层层以“既成事实”为由，要求上级政府“开口子”，以拿到更多的指标。但是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5％，尚有185.74万亩无法兑现补助粮款，同时已整耕地既不能造林，又影响耕种，直接影响农民收入。这样导致工程面积越来越大，无法突出重点，财力难以支持。既要保证政令的权威，考虑政策的连续性，避免一刀切，又要体恤黎民的疾苦，工程实施处于两难。

（2）对退耕还林政策把握不准，造林质量不高，原因有二，首先，生态条件恶劣，种苗量不足或质不优，加之“有人栽，无人管”，林粮间作，管护粗放，致使林木成活率不高；其次，在部分退耕地区，人民追求短期可得经济利益，还林时经济林、生态林比例不合理，经济林比例偏高，难以实现生态目标。

（3）有关配套政策法规落实不到位，损害了农民的合法权益，不利于退耕还林的顺利实施。如基层管理不规范，补助兑现环节出现了违法违纪现象。补助粮以次充好，质量不合格；退耕还林资金管理不严，存在弄虚作假、虚报“造林实绩”冒领补助金现象，发生截留、挪用、挤占、套取和贪污行为，影响了工程建设。

（4）相关政策法规有待进一步完善。退耕还林中出现的新问题需要新的法律规范，地方政府对一些政策的具体操作要根据本地情况立法，国家不能“一刀切”。例如按国家现行的政策对还经济林补助粮款5年，生态林8年，但是由于西部地区特殊的气候和地理环境，5年内经济林无法产生经济效益，8年内生态林也无法见到生态效益，这个经济补偿标准就偏低。群众认为政策中补助年限短，贷款难，担心国家一旦停止补助，生活就难以为继。这不仅会挫伤农牧民退耕还林（草）积极性，而且直接影响整个西部的退耕还林战略的实施。因此在国家宏观与地方中观、微观层次上都需要针对具体实际进一步完善、改进有关法规，依法推进退耕还林进程。

（5）一些地方没有处理好退耕还林与调整农村经济结构的关系，不注重发展后续产业，解决长远生计问题，难以实现可持续发展。在退耕还林过程中若不能统筹考虑和解决好农民的吃饭、烧柴、增收等实际问题，只重眼前的补助，要想“退得下，还得上，稳得住，不反弹”则是一句空话。因此要保障成果，必须“以人为本”，将农民长远利益与当前利益结合，将生态目标与农村经济发展相结合。

三、加强法律手段，推进退耕还林

退耕还林是加强生态环境保护，提高西部地区人民生活水平，促进可持续发展的重大工程，利在当代，功在千秋。法律是国家林业政策与工程实施的重要保障，因此，我国将退耕还林政策以法律形式固定下来，保证决策措施落到实处。

退耕还林实施以来，已颁布的相关法律法规等多达数十部。国务院分别于2000年和2002年下发了《国务院关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》和《国务院关于进一步完善退耕还林政策措施的若干意见》，2002年12月6日通过的《退耕还林条例》是我国首次专门针对某项工程而进行的立法；国务院各有关部门陆续出台了关于工程建设、检查验收、资金管理、补助兑现等方面的办法、规章和标准；各地也结合当地实际情况制定了相应的管理办法等，如四川省就制定了有关退耕还林资金管理审计、粮食供应、林权证发放以及贯彻国务院退耕还林政策措施的地方法规等，云南省规定，除退耕地免征农业税外，种植的农林产品还免交农业特产税1—3年，丧失基本生活条件的农户，享受异地搬迁安置补助费。这些政策法规有力地指导、推进了工程的规范有序运行。

另外，我国现有的《中华人民共和国环境保护法》、《森林法》、《森林法实施条例》、《水土保持法》、《土地管理法》中均有退耕还林、林地保护、林业管理等方面的规定。

法律具有的强制规范性、连续稳定性等，使它在保障退耕还林工程实施、保护和管理林业资源、惩处破坏生态环境行为、维护所有者及使用者权益方面有着引导、制约、促进的作用，因此，在退耕还林过程中，应梳理现有法规，使之相互补充、配合协调；同时，针对存在的问题，必须完善法律、严格执法，把国家有关政策落到实处，充分发挥法律的作用推动工程的开展。

（1）普法。知法懂法是守法的前提，要宣传普及《退耕还林条例》、《森林法》等法规，加强全社会的林业法制教育，让干部群众真正懂得退耕还林的最根本目的是要恢复生态的多样性和综合平衡，这是经济增长和社会持续发展的前提；引导人民不断增强生态文明意识和法制观念，为退耕还林营造良好的社会氛围；同时使之弄清各自的权利义务，更好地依法行政、执法守法护法。

（2）依法编制规划计划。科学合理合法的规划和计划是保证工程质量、确保工程取得应有成效的基础。《退耕还林条例》第5条规定了“统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效”的原则，并设专章对规划的机构职责、范围、内容、程序、期限以及计划、实施方案、作业设计等作了详细的规定。明确规定国务院林业行政主管部门“负责编制退耕还林总体规划、年度计划，主管全国退耕还林工作的实施，负责退耕还林工作的指导和监督检查”；各级林业行政主管部门负责全国退耕规划、计划、年度实施方案、作业设计的编制，种苗培育的技术指导和服务，种苗质量的检验和监督，退耕还林项目的检查验收等。相应的国家林业局每年进行《退耕还林工程规划》的编制、报批工作，2004年5月26日又出台了《国家林业局、财政部重点公益林区划界定办法》，要本着先急后缓、突出重点的原则，合理安排退耕还林任务，增强治理的针对性，对生态区位重要或生态状况脆弱的区域优先安排，加大治理力度，而不是将退耕还林政策简单地看成扶贫措施，全面铺开，任务平均分配，导致该退的退不下来，不该退的也安排。作为工程实施的主管部门，林业部要进一步遵循生态优先、确保重点、因害设防、合理布局的原则，依法做好退耕还林规划工作；基层单位必须从气候、地理及经济等实际条件出发，并与环保、水土保持、土地利用规划、农村经济发展规

（3）依法育林，保障质量。针对造林质量不高的状况，应落实法律，搞好种苗供应，落实管护责任，严格验收。《退耕还林条例》第三章“造林、管护与检查验收”对种苗来源与供应方式做了规定，同时应加强已有《退耕还林还草工程建设种苗管理办法》、《种子法》、《林木种子生产、经营许可证管理办法》的执法力度，规范种苗生产供应行为，保障种苗供应的质量。在还林中还要“遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理”，“坚持生态优先”，“退耕土地还林营造的生态林面积，以县为单位核算，不得低于退耕土地还林面积的80％。”（《条例》第23条）。应严格退耕还林合同的签定，通过对还林范围、面积、成活率、管护责任、作业方式、违约责任的约定，督促退耕者履行管护义务。林业局营造林质量稽查办公室要继续实行行政、技术负责制，进行全面质量管理，严格执行《关于造林质量事故行政追究制度的规定》，对质量事故实行行政责任追究制度，查处质量案件。并通过《退耕还林工程建设检查验收办法》规范检查验收程序、内容、标准和方法，建立县级自查、省级复查、部级核查三级检查验收制度，保证工程建设质量。

重建设轻保护是生态目标难以实现的重要原因，因此林木保护是退耕还林的重要方面。要将保护已有植被、巩固退耕还林成果放在优先的位置上，确保退下—片，管理一片，见效一片。《退耕还林条例》、《森林法》、《刑法》都强调对林业资源的保护，禁止复耕、毁林开垦、滥采乱挖等破坏植被行为，实行限额采伐制度，实施林地用途管制等，这些于退耕还林生态目标的实现，是强有力的法律保障，要严格执行。

（4）依法落实激励机制，保障农民合法权益。林农是林业资源最直接的经营管理者，保护其合法权益关系到他们退耕还林的积极性，也直接关系到林业生产的稳定发展。国家为确保退耕还林生态目的的实现，依法规定了一系列政策，《条例》“资金和粮食补助”、“其他保障措施”两章中对退耕还林户的激励措施主要有：粮食、现金补助，农业税减免，林权保障等。“国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费。”（第35条），解决了口粮问题；“退耕还林者按照国家有关规定享受税收优惠，其中退耕还林（草）所取得的农业特产收入，依照国家规定免征农业特产税。”（第49条）；“国家保护退耕还林者享有退耕土地上的林木（草）所有权”（47条），保障承包经营政策的连续性、长期性。对于这些激励措施，要严格落实，以免挫伤还林积极性。

《条例》规定“补助粮食必须达到国家规定的质量标准”，“不得回购退耕还林补助粮食”，“退耕还林资金实行专户存储、专款专用，任何单位和个人不得挤占、截留、挪用和克扣。任何单位和个人不得弄虚作假、虚报冒领补助资金和粮食。”并针对此情形在“第五十七条”规定了相应的法律责任。国家林业局2002年6月制定了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》以进一步加强林业资金和财政专项资金的使用管理与监督，2004年4月13日颁布的《国务院办公厅关于完善退耕还林粮食补助办法的通知》对完善粮食补助做了进一步规定，要求加大对违法违纪行为的查处力度，兑现补助政策，接受群众监督，做到公开、公正、公平。在退耕还林过程中，应严格规范工程资金的使用拨付程序与补助粮发放程序，加强执法监督与公众参与，为工程实施提供保障。

地方政府应落实并细化《条例》的规定，针对

农业税减免、林权证发放等制定当地的实施细则，遵循“谁退耕，谁造林，谁经营，谁受益”原则，及时发放林权证以确认、保障林农的承包经营权。退耕还林后其承包经营权期限可以延长到70年，只要权属明确、不改变林地用途和性质，其林木和林地使用权都可以流转，依法继承、转让、抵押、担保、入股等。在不破坏整体生态功能的前提下，退耕者经批准可以依法对其所有的林木进行采伐。政府要通过一系列具体的法规措施来切实保障农民权利，引导农民自愿退耕。

（5）完善立法，健全配套政策。退耕还林工程史无前例，针对过程中已有的和新出现的问题，国家应不断完善和制定有关配套办法及规定，以立法的形式规范退耕还林的操作及优惠举措，保证政策的稳定性，给林农定心丸。不同省区内、不同生态环境下，退耕还林（草）政策如延长粮款补助数量、年限和林权证年限等，应有所不同，以消除农民后顾之忧。

目前国家已出台了《退耕还林条例》等法规，但还需要一系列操作性强的部门规章、办法，还要充实、制定荒漠化治理、天然林保护、公益林管理、林木和林地使用权流转、林业基金征收使用、工程质量监管等法规和规章，并应根据新情况对现有法律法规中经济补助、林种配置、退耕还林与综合开发等内容进行修订。地方各级政府应当根据《退耕还林条例》的要求，结合当地实际，尽快制定和完善有关退耕还林还草的管理办法、标准等，形成以《退耕还林条例》为核心的退耕还林法规体系，使工程有法可依、有章可循。对于退耕还林5—8年以后人民生活、地方经济、资源利用方面的政策、法规及技术规程，从现在起就要着手研究，早做准备。

（6）树立可持续发展的法律协调观，走生态与经济相结合之路。《条例》第四条规定“退耕还林必须坚持生态优先。退耕还林应当与调整农村产业结构、发展农村经济，防治水土流失、保护和建设基本农田、提高粮食单产，加强农村能源建设，实施生态移民相结合”，这一指导思想，在退耕还林整个过程以及立法中必须遵循。

退耕还林是西部及全国可持续发展的必然选择，关系到广大群众的近期利益和长远利益，能否处理好二者关系是保障工程长效成果的关键所在。因此要树立可持续发展的法律协调观，把环境、经济、人口、社会作为整体，以人为本，处理好人与林、退耕与增收、开发与保护的关系。依法落实补助政策，保障近期收益；树立科学发展观，从长远规划，规范西部掠夺式开采方式，改变粗放型资源消耗模式，开展农村能源建设，发展绿色经济，调整

第7篇：耕地保护相关法律法规范文

    论文摘要:非法占用农用地罪是空白罪状,要参照《土地管理法》、《草原法》和《森林法》有关规定。前两个法律对此有相应的条款,但《森林法》没有规定非法占用林地构成犯罪的情形。《刑法》视非法占用农用地罪为结果犯,而非行为犯,这不能切实加强对农用地尤其是耕地的保护。农用地对社会之主要利益为生态利益,是公共利益,这决定了非法占用农用地罪的客体应是国家生态安全,非社会管理秩序。

    非法占用农用地罪最初被规定为非法占用耕地罪。2001年全国人大常委会通过立法解释,将该罪规定为非法占用农用地罪。根据法律的规定,该罪是结果犯,其犯罪客体是社会管理秩序,犯罪对象是农用地。在环境时代,当环境法益成为独立的法益并被纳入公共利益范畴之际,我国刑法有关非法占用农用地罪的规定是否合理、科学,值得深入分析和思考。

    一、非法占用农用地罪犯罪对象的分析

    (一)非法占用农用地罪犯罪对象由耕地到农用地的演变

    农业在我国经济中处于基础地位,这决定了耕地的地位尤为重要。为有效和切实保护耕地资源,1997年《刑法》将严重破坏耕地的行为规定为犯罪,罪名是非法占用耕地罪。进入21世纪,破坏耕地以外的土地的现象也十分严重,有必要用刑罚加以保护。为“惩治毁林开垦和乱占林地的犯罪,切实保护森林资源”,2001年8月,全国人大常委会通过《刑法修正案》,认为刑法第228条、第342条、第410条规定的“违反土地管理法规是指违反土地管理法、森林法、草原法等法律以及有关行政法规中关于土地管理的规定”。这样,《刑法》第342条相应地被修改为“违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的,处五年以下有期徒刑或者拘役,并处或者单处罚金。”《刑法》第342条规定的罪名相应改为非法占用农用地罪,具体包含的罪名为非法占用耕地罪、非法占用林地罪、非法占用草地罪。据此,破坏农用地的犯罪对象从最初的耕地,扩大到农用地,包括耕地、林地在内。当然,其数量须达到一定程度时才成为非法占用农用地罪的犯罪对象。可见,耕地以外的农用地是在刑法修订之后成为刑法的保护对象的。

    (二)非法占用农用地罪犯罪对象的分析

    刑法理论通常根据条文对罪状的描述方式不同,将罪状分为叙明罪状、简单罪状、引用罪状和空白罪状。从上面的规定可以看出,《刑法》对非法占用农用地罪的规定,显然是属于空白罪状。因此,非法占用农用地罪首先以触犯土地法规为前提,行为的具体特征在土地法规中已有规定。这样,对于非法占用农用地罪的理解,参照其他土地法规,即《土地管理法》、《草原法》和《森林法》等。

    非法占用耕地应承担刑事责任在修订后的《土地管理法》中得到了规定。《土地管理法》

    第74条规定:“违反本法规定,占用耕地……构成犯罪的,依法追究刑事责任。”2002年修订后的《草原法》也有非法占用草原应承担刑事责任的规定。《草原法》第65条规定,“……非法使用草原,构成犯罪的,依法追究刑事责任”;第66条规定,“非法开垦草原,构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

    关键的问题在于,对于非法占用林地是否应承担刑事责任,是需要加以论证的。《森林法》第44条有关破坏森林资源的法律责任的规定,仅规定行政法律责任,并没有特别提及到破坏林地的行为应当承担责任。如果根据2005年最高人民法院《关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条,破坏林地是“非法占用林地,改变被占用林地用途,在非法占用的林地上实施建窑、建坟……,造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染”,那么可以说,《森林法》第44条规定了非法占用、破坏林地的法律责任。但《森林法》的法律责任部分没有规定非法占用、破坏林地应当承担刑事责任。[

    可见,《刑法》有关非法破坏林地罪这一空白罪状要参照《森林法》的规定并不存在。这说明,《刑法修正案(二)》规定非法占用林地也构成犯罪和应当承担刑事责任,没有相应的支撑。之所以出现这样的情况,是因为1998年修订《土地管理法》时,仅注意到要用刑法保护耕地,忽视了对林地的刑法保护。而随着《京都议定书》的生效和实施,我国面临的二氧化碳减排的任务相当严重,发挥森林的固碳功能,要求切实加强对林地的保护。修改《森林法》中非法占用和破坏林地的刑事责任规定自然刻不容缓。

    二、非法占用农用地罪的犯罪客体的分析

    (一)刑法将非法占用农用地罪的客体定为社会管理秩序

    非法占用农用地罪是土地犯罪的主要形式。如最高人民法院新闻发言人曾表示,2000年至2005年的727件涉土地犯罪案件中,非法占用耕地案件最多,共448件,占61.6%;非法转让、倒卖土地使用权案件次之,共223件,占30.7%;非法批准征用、占用土地较少,只有56件。

    犯罪客体直接反映出该客体作为利益的类型和作为利益的重要性的序位。即犯罪客体直接反映出犯罪行为的社会危害性。从《刑法》关于非法占用农用地罪的规定可以看出,该罪的犯罪客体是社会管理秩序。《刑法》的此种规定是不科学的。

    (二)非法占用农用地罪的客体应为生态安全

    非法占用农用地罪的客体应为生态安全,因为农用地对社会之主要利益为生态利益,是公共利益。

    农用地是土地的重要类型,对农用地价值的分析须以土地的基本理论为基础。1976年联合国粮农组织在其制定的《土地评价纲要》中,将土地定义为“土地是由影响土地利用潜力的自然环境总称,包括气候、地形、土壤、水温和植被等。它还包括人类过去和现在活动的结果,例如围湖造田,清除植被,以及反面的结果,如土壤盐渍化。”1994年《荒漠化公约》规定:“土地是指具有陆地生物生产力的系统,由土壤、植被、其他生物区系和在该系统中发挥作用的生态及水文过程组成。”可见,土地的公认含义中,土地是生态系统,具有巨大的生态价值。作为土地的重要类型,农用地的首要特征在于其是一种生态系统,具有巨大的生态价值。农用地的生态承载力不可估量,除能防止水土流失、改善区域气候外,还能吸纳污染物。如有观点认为,我国建设占用耕地情况与排污紧密相关,各类排污量与建设占用耕地的走势基本一致。有资料指出,1997~2004年的8年间,建设占用耕地每增加110×104hm2,废水排放量将增加4111×107t,固体废物产生量增加817×105t。耕地的减少必然导致整个环境净化污染物的能力下降,使整个土地的污染物增加,从而危及到整个生态安全挥着巨大的生态效益,更是众所周知的。

    “刑法分则各章节的划分以及刑法分则各章的排列先后次序,主要是以客体(利益)为依据,并且反映出刑法对各种不同的客体(利益)的价值评价。”而农用地以发挥生态价值为主,从利益角度看,这种生态价值对于人类社会而言,是公共生态利益。目前,公共利益作为独立的利益类型,已经得到了肯定。因此,如果全面考虑农用地的价值,尤其是农用地的生态价值,那么,非法占用农用地罪不仅危害国家有关农用地的管理秩序,更危害到国家的粮食安全和生态安全。如果说粮食上可以通过进口等途径来予以保障的话,那么,任何一国的生态安全只能自给自足,是不可能通过进口等方式解决和弥补的。这决定了无论从粮食安全还是生态安全角度看,非法占用农用地罪应纳入危害公共安全罪,而不是“妨害社会管理秩序罪”。

    三、非法占用农用地罪作为结果犯的分析

    (一)刑法将非法占用农用地罪规定为结果犯

    根据《刑法》和《司法解释》,达到非法占用耕地罪的犯罪标准,必须是非法占用的数量和毁坏的数量同时具备,两者缺一不可。这样,非法占用和毁坏在法律上是两个概念,非法占用的定义比较宽,只要是未经批准或者是采取欺骗手段骗取批准占用了耕地,就可以认定为非法占用耕地;而且,对耕地的占有必须是“数量较大”的行为,如“数量较大”是非法占用基本农田5亩以上或者非法占用基本农田以外的耕地10亩以上。

    因此,非法占用耕地不一定毁坏耕地,须同时符合毁坏耕地的数量条件。最高人民法院《关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第三条将其规定为“耕地大量毁坏”,即指行为人非法占用耕地建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他非农业建设,造成基本农田五亩以上或者基本农田以外的耕地十亩以上种植条件严重毁坏或者严重污染。由此可见,在刑法中,非法占用农用地罪是结果犯,而非行为犯。

    (二)非法占用农用地罪作为结果犯是不科学的

    我国《刑法》将非法占用农用地罪规定为结果犯是否合理,是否能有效地保障国家耕地数量、质量,继而保障国家的粮食安全呢?答案显然是否定的。这是由农用地利用尤其是耕地利用的特点和耕地的法律地位决定的。

    就农用地利用的特点而言,对耕地资源的破坏在很多情况下是不可恢复的,农用地的非农建设使用是不可逆转性用地。恢复为农用地的可逆性较差,尤其是因此减少的耕地面积对于粮食的减少而言更是刚性的,并且在耕地面积减少的比例中,比例是较大的。农用地尤其是耕地资源利用的这种特点,决定了对于只要非法占用的农用地数量较大,就应当作为犯罪加以对待。

    此外,我国人口众多是不争的事实。而我国耕地情况又不容乐观,这在耕地的数量和质量两方面都如此。我国人均耕地1.3亩,不足世界人均耕地的l/2,其中有1亿亩山坡地和边远劣地;人均耕地大于2亩的有12个省区,全都分布在东北和西北地区,日照和雨水等自然条件较差,除吉林、黑龙江两省能够调出粮食外,其他10个省只能自给甚至调入粮食;人均耕地1亩以下的7个省市在东南沿海,其耕地质量好,但多数为耕地大幅度减少的地区。666个县人均耕地面积低于联合国确立的0.8亩警戒线,463个县人均耕地低于0.5亩的危险线。因此,“保护耕地,就是保护农业综合生产能力,就是保障国家粮食安全”。耕地保障粮食安全的法律本位,需要刑法对非法占用耕地的行为予以打击和制裁,预防耕地被大量破坏。

    因此,将非法占用农用地犯罪规定为行为犯,可以防患于未然,使农用地得到及时的保护,以充分发挥刑法的预测、指引作用,使人们能预知自己的行为可能产生的刑法上的后果。实际上,《土地管理法》就将非法占用土地可以作为犯罪行为规定的。该法第76条规定,“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地构成犯罪的,依法追究刑事责任”。刑法应是其他法律的保障。这样,非法占用土地作为犯罪行为应当得到刑法的肯定,非法占用农用地罪作为行为犯才更符合《土地管理法》的本意。

    参考文献:

    1、高法.严惩土地犯罪 单位倒卖土地负责人将判刑[EB/OL].中新网,2006-09-28.

    2、赵其国,周生路,吴绍华,任奎.中国耕地资源变化及其可持续利用与保护对策[J].土壤学报,2006(4).

第8篇：耕地保护相关法律法规范文

关键词： 国土资源；执法监察；耕地保护

Abstract: The city is changed and industrialization is the inevitable trend of the development of human society and progress, but the development of city modernization and industrialization, but also should pay attention to protect arable land, land use, land conservation. How to do a good job in land and resources law enforcement work, dealing with sustainable utilization is the relationship between the need to study and solve the problem of city development and the protection of cultivated land and land resources. This article on how to do well the grass-roots law enforcement and supervision of land and resources and the protection of cultivated land and so on are analyzed and discussed.

Keywords: land and resources law enforcement and supervision; cultivated land protection;

中图分类号：P285.2+39

引言：

全社会谋求经济发展的大环境下，国土资源执法监察工作形势是严峻的，任务也是艰巨和繁重的，只有进一步认清新形势下基层国土执法监察工作面临的形势，理清思路，才能使我们整个国土资源执法监察工作走向健康、规范、发展的轨道，并在促进经济发展、构建和谐社会的时代背景下发挥出重要的作用。

1、城市及工业化扩展占用耕地现象严重

随着我国工业化、城市化进程的高速推进，高GDP增长、高固定资产投资和高地方财政预算内增长的同时，也带来了高用地需求和大量耕地良田的被占用问题。城市化用地及工业用地规模过渡膨胀,不仅造成了土地利用集约度极度低下,更为严重的是城市扩展占用的城市边缘区的耕地常常是质量最为优良的耕地。我国耕地保护形势十分严峻。按照国家批准的土地利用总体规划，我国年均占用土地达600 万亩，其中很大一部份是耕地。国家实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，这是很好的措施。但是，在实际工作中往往存在“最不严格”的问题。严守18 亿亩耕地红线，应运用法律、行政和经济手段，确保耕地红线不突破。做好耕地的保护工作，加强国土资源执法监察是一个重要的手段和保障。

2、国土资源执法监察的作用

2.1事前预防作用。国土资源执法监察的首要任务,是对国土资源管理活动中的合法性进行监督检查, 掌握国土资源工作活动中的动态, 了解国土资源法律、法规贯彻实施情况。通过动态巡回检查的开展, 能对违法行为予以及时制止,把大部分违法行为消灭在萌芽状态, 减少不必要的经济损失, 防止国土资源尤其是耕地遭到大量破坏的作用。因此, 动态巡查是贯彻执行“ 预防为主, 预防和查处相结合” 的国土资源执法监察方针的重要保障。

2.2事中补救作用。国土资源管理涉及国家、集体和个人的利益关系。由于国土资源工作的特殊性和复杂性, 国土资源管理人员在履行管理职能, 处理公务过程中, 因业务水平和工作能力以及其他因素的影响, 难免存在不到位或出现遗漏的地方。另外, 一些单位和个人, 因多种利益的驱使, 非法占用，少批多占, 欺骗批准等行为也时有发生，特别是非法在耕地上抢建乱搭行为。因此通过动态巡查, 跟踪检查, 对当事人正在实施的国土资源行为的类别、权属、用途、面积、界址范围, 及使用情况进行严格检查, 可以及时发现违法或不当的行为, 并予以制止和纠正, 从而补救管理工作不到位或遗漏的地方, 保证国土资源法律、法规全面有效地贯彻实施。

2.3 盘活存量作用。

随着社会经济的持续快速发展, 用地指标越来越紧缺, 土地供需矛盾更加突出,因此必须深入挖潜盘活存量土地, 提高土地利用效率。及时掌握土地的闲置、空置使用情况, 及时向政府汇报, 当好招商引资用地的参谋, 引导企业租用或改造落户, 以缓解建设用地供需矛盾。

2.4 宣传教育作用

国土资源执法监察的实施过程,就是对违法者进行制裁, 对公民和法人进行教育的过程。通过实施执法监察, 严厉查处违法行为, 能促使违法者从中了解和熟悉国土资源法律、法规的规定, 也能使其他相对人都知道违反国土资源法律、法规是要承担法律责任的, 从而营造全社会依法用地、合理用地、节约用地的舆论氛围, 增强广大干部群众的国土资源忧患意识, 正确处理好眼前利益与长远利益的关系, 发展经济和保护耕地的关系, 达到巡查制止一方, 教育一片的目的。

3、国土资源执法监察对耕地保护的措施

3.1 地方政府在耕地保护上要树立科学发展观、依法行政的观念, 切实减少或消除“ 因公违法”带来的消极影响和给国土资源执法监察造成的阻力和被动, 从外部为国土资源执法监察工作创造一个好的执法环境。

3.2努力提高自身素质。从事国土资源执法监察工作的人员一定要熟悉土地管理和耕地保护的法律法规, 在学习中促进工作, 在工作中深化学习, 通过学习不断增强自身的业务素质, 对耕地保护中出现的新情况、新问题及时分析总结, 并从中找出一些规律性的东西, 积极探索耕地保护的有效方式和手段。

3.3 认真落实动态巡查责任制, 加大案件查处力度。国土资源执法监察要将耕地, 特别是基本农田保护情况作为监察的重点。及时发现问题及时处理, 将大部分非法占用耕地、破坏耕地等违法行为消灭在萌芽状态的最好方式, 也是国土资源执法监察工作的重点和基础性工作。及时发现和制止各种违法占用、破坏耕地的行为；充分摸清、掌握违法占用耕地的现状及性质, 了解其动态变化;对破坏耕地者面对面宣传保护耕地法律、法规、政策的机会。积极研究推进动态监察责任制的相关政策措施, 完善国土资源执法监察网络。国土资源执法监察工作的重点要查处那些重大、典型和影响较大的未批先占、边报边占、随意乱占等违法案件以及顶风违法的案件, 通过对这类违法案件的处理, 一方面教育相对人要增强自觉守法的意识, 同时, 也能树立起国土资源执法监察工作在耕地保护中的权威。要坚持既查事又查人的原则,要勇于迎难而上创造性地开展工作。

3.4 要正确处理好执法监察与经济发展的关系。当前, 耕地保护工作中存在着严格对耕地进行保护与地方经济发展对耕地有大量需求的矛盾, 尤其是经济落后地区更是如此。国土资源执法监察要牢固树立“ 执法就是服务”的大局观念,要立足于服务, 寓执法于主动服务之中, 坚持做到既要严格执法, 又要为经济建设提供良好的服务。执法监察首先要服务到位, 宣传到位,向相对人讲清讲透耕地保护的法律法规和政策, 使其对耕地保护在思想上给予重视, 使其自觉依法用地,要将原则性与灵活性相结合, 既通过查处达到惩罚的目的, 又要有利于经济发展, 同时还要通过执法使人民群众的合法利益得到维护。

5、积极探索国土资源执法监察工作的新思路。非法占用耕地、破坏耕地等违法行为多与当地政府有关, 造成国土资源执法监察查处相关案件受到行政干扰时往往更多考虑的是经济损失、人情关系等, 自身行为难以规范。国土资源执法监察工作者, 首先是要转变观念, 牢固树立起保护好耕地就是保护我们的“ 生命线”, 就是保护经济发展的观念。其次是要增强执法的意志力, 要挺起腰杆, 坚持原则。第三是要积极主动争取各级地方政府领导和国土资源管理部门领导的大力支持, 以缓解自身工作上受到的压力。

结语：

耕地保护事关我国粮食安全、经济发展和社会稳定以及社会主义建设的全局, 保护好我们赖以生存的耕地资源, 是一项庞大的系统工程, 需要社会各方面的共同努力, 国土资源执法监察作为其中最重要的环节之一, 任重而道远。

参考文献:

[ 1] 王海玫. 耕地保护[ M] . 北京: 大地出版社, 1999, 14~ 17.

第9篇：耕地保护相关法律法规范文

关键词：耕地保护；耕地管理；形势；对策

中图分类号：F301.21 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）07-00-01

耕地保护指的就是利用行政、法律、技术、经济等措施和手段，保护耕地的质量和数量。最近的十几年来，我国由于非农业的建设占用而使耕地减少占耕地减少总面积的40%左右，另外60%的原因主要是农业的产业结构调整和灾害等。耕地面积的大量减少将对农业的发展产生直接威胁。所以我们必须要确保耕地的质量和数量。目前，耕地保护和管理方面的制度主要包括：耕地占用的补偿制度、基本农田保护制度以及耕地总量动态平衡制度。

一、当前在耕地的保护管理中存在的一些问题

1.耕地的管理体制还不健全

我国的耕地管理和保护在体制的建设上还相当不健全，主要表现在以下几个方面：首先，没有形成一种全民参与和保护的激励机制；其次，农业生产的经济效益比较低，使农民在种地的积极性上受到了严重挫伤，农民是对耕地进行保护的主要力量，他们在保护耕地的积极性上就不高；第三，我国还没有颁布对耕地进行专门保护的法律法规，在监督机制的建立上还不够健全；最后，个别地方政府，对耕地进行违规征用，在保障体制的建立上还不够严格。

2.存在多头管理的现象

我国的耕地是归集体所有的，但是法律上对于集体这一概念的界限还不是很明确，对于目前来说比较认可的一种说法就是乡镇政府、村委会和村民小组三个管理级别，管理是由权利的归属决定的，所以就造成了由三个级别进行管理。在法律上的界限比较模糊就导致了在农民的认知上也含糊不清，这就可能造成利益产生层级化，由于各自的利益导向问题出现相互争权夺利的现象，最终都是导致农民的利益受到伤害，使耕地不能得到有效地利用和管理。

3.耕地登记的制度不规范而且在管理上也比较分散

在耕地的管理上最重要的就是对耕地进行确权登记，这主要是对耕地在形式上进行保护和确认。农村的土地登记在数量上就比城镇少，根据统计的情况来看，我国的国有土地在使用上的登记率最高可以达到86%，集体土地是53%，集体的建设用地是73%，但是耕地的登记工作是比较滞后的，到目前为止，国家还没有出台有关耕地登记方面的制度。登记的部门也是比较分散的，根据土地登记办法的规定，应该登记的集体土地的使用权主要包括宅基地使用权、建设用地使用权和集体的农用土地的使用权，但是其中并不包括对耕地的承包和经营权。但是现在很多城镇的房地都还没实现统一的登记，对耕地进行统一登记也更加遥遥无期。

二、在新的经济形式下的耕地保护和管理对策

1.建立统一的耕地管理机构，使耕地管理的力量进一步加强和充实

要对耕地管理好、利用好，通过各级政府自上而下建立统一的，比较健全的管理制度、机构和体系，这对土地的科学管理和应用是非常关键的。现在耕地管理的当务之急就是将土地的管理制度进行改革，在各级部门都建立起土地的管理机构，然后通过这些机构的具体工作来对耕地进行登记组织，还要及时对耕地进行统计，及时掌握土地的变化和利用状态，并及时分析原因，提出整改的措施。

2.对耕地及时展开清查工作

很久以来，我们对自己所拥有的耕地的资源数量以及质量都不明确。要对耕地的质量和数量进行确切掌握，这样就可以为国民经济的发展和制定相应的农业生产计划提供科学依据，也是对现有的耕地进行改造、开发利用和保护的凭证和条件。所以在这方面应该加大力度，通过各个部门的相互协作，运用先进的技术和方法进行土地丈量，从根本上查清现有土地，同时要进一步加强宣传工作，使获取的耕地数据和资料更加全面、准确。

3.建立健全政策法规和规章制度

政府应该制定相应的法令政策和规章制度，对那些乱占耕地的行为和个人进行必要的法律制裁和经济惩罚，相关的司法部门也应该进一步加强司法工作，对于建设占地要进行严格控制，要对一些老房、危旧房和一些院落的住宅进行有计划地改造，把平房都逐渐改为楼房，在空间上进行拓展，如果有条件的话还可以往地下发展。在大城市进行工业建设的时候应该尽可能的对荒地、劣地、滩地和坡地进行改造和占用，尽量少占和不占用耕地，要对占用粮棉生产地和菜地进行严格控制。在乡村发展工业也应该对现有的建筑物充分利用，可以对旧宅进行改造和利用，对于农村农民的住房建设，也应该以对旧城镇进行改造为主，应该大力提倡楼房建设，对于一些条件比较好的地区应该建设统一的商品房，统一进行建设分配和管理。

4.加强土地管理工作各方面的力度

把土地综合整治作为重点，对耕地保护动态巡查及警示管理等制度进行强化，对本级土地的整理和复垦项目进行全面实施；把地质环境治理作为突破，加强对地质灾害隐患点的排查和防治；以执法监察为主要方式，构建执法监察的新机制，扎实地做好国土资源维护和稳定工作。

三、结语

保护耕地关系到社会的稳定，对农村农民的生存和发展产生了重大影响。必须要从根本上转变耕地的发展方式，可以通过对利用方式和配置的转变方式来进行，建立起符合现代市场经济发展的耕地制度和管理体系，对耕地资源的利用战略进行创新，将保护耕地的一些管理体制和机制进行健全。

参考文献：

[1]唐蕊.我国耕地资源现状及其利用对策[J].现代农业科技，2009（12）：245.