政府绩效管理中公民参与问题

【摘要】提高政府绩效是推进治理能力现代化、公共管理科学化的重要方式，报告提出“全面实施绩效管理”是对政府治理理念和方式的重大改革，有利于加快转变政府职能转变，深化政府改革。公民在基层政府绩效管理中有最真实的感受、是公共政策的受益人也是主要作用对象，基层政府与之联系密切，因此加强我国基层政府绩效管理、提高绩效评估科学化需要公民的广泛参与，这与我国社会目前的基本矛盾变化相适应，与建设使人民满意的服务型政府相一致，要完善公民参与机制，建立沟通反馈机制，真正做到以人民的利益为出发点、落脚点，真正实现公民参与政府绩效管理。本文从西方国家的理论研究对比我国公民参与现状并提出相关措施。

【关键词】绩效管理；绩效评估；基层政府；公民参与

1西方国家关于公民参与绩效管理的相关理论研究

公民参与政府绩效管理来自于西方国家，20世纪80年代西方国家的“新公共管理”运动充分体现了公民参与的治理理念，20世纪90年代中期美国出现“顾客导向”与“公共价值”前者要求政府将公民作为顾客来对待，后者要求政府将公众作为公民来对待，在生产公共产品、提供公共服务时追求公共性。盖伊•彼得斯的《政府未来治理模式》一书中提出参与式政府模式，实现了政府管理方式由“统治型”向“治理型”转化，政府并不是唯一的治理主体，而是有许多自治半自治的机构来充当公共管理的主体。美国公民联盟小组在研究公民参与和政府绩效测评关系的实践中总结出社区有效治理模型，意识到公民作为政府绩效管理的主体，应当直接参与政府业绩测评[1]。

2公民参与基层政府绩效管理的重要性

1）提高政府绩效，公民可以更好的反映自身价值诉求，为政府所接受，重塑公民在政府绩效管理中的地位和角色，奠定政府绩效管理合法性基础。2）扩大公民有序参与政治生活。调动公民的政治参与热情。决策民主化是实现治理能力现代化的有效路径，公民参与绩效管理落实了其参与权、知情权、表达权、监督权，提高公共政策民主性，改变决策者的参与结构，反映多元政治诉求，提高政策的合法有效性，进而反作用于公民，为民谋福利，使公民更加积极参与绩效管理，形成良性循环[2]。3）提高政府公信力，树立政府权威。公民持续参与绩效管理的整个过程，让公民信任政府并非走形式，消除公民的顾虑，改变过去传统的不良印象，更能调动公民的积极性，提高政府公信力和权威。4）减少绩效损失，形成正确的绩效观，促进政府绩效生产的可持续发展，公民参与有助于增进政府绩效生产过程中政府与社会的资源整合，绩效目标可以更加贴近公民价值偏好，提高全社会相互关联，增进合作，也为政府政策实施减少了阻力[3]。5）公民参与基层政府绩效管理可以防止专制权威，公民积极参与绩效管理的监督活动，一方面使政府工作人员更加负责的执行政策，不会轻易按照主观意愿行事，另一方面也利于政府重新审视自己的绩效观，从公民的利益出发，不断调整以形成最优的政策绩效目标。

3我国公民参与基层政府绩效管理的现状

3.1公民层面

1）公民参与意识淡薄，受传统“官本位”思想影响较大，传统行政制度、行政命令的制约，政府官员对于权力和利益的过分追求各种利益的诱导，官员服务意识较低，给公民留下了不好的刻板形象，不愿去参加有关政府的绩效活动，认为其流于形式，走过场，抵触心理比较严重，所以宁愿选择沉默。2）公民参与方式单一，参与范围有限。公民参与基层政府绩效管理可能仅局限于绩效评估环节，而忽视了绩效管理过程的整体性和系统性，导致其评估结果发挥的作用是有限的，评估内容笼统直接影响评估结果，广泛参与绩效管理的其他阶段同样重要[4]。3）公民缺乏相应的专业知识，参与能力有限。很多情况下，公民并不清楚自己的权利，是否具有参与绩效管理的条件以及如何参与。另一方面，公民自身素质能力有限，缺乏对于绩效管理的相关专业知识，政府也并没有宣传教育，导致双方互动缺乏效率，公民无法参与。4）参与成本过高。根据“经济人假设”，每个政治行动者作为“理性人”都会被自利的动机所引导而选择一项对其最为有利的行动方案，公民参与绩效管理需要支付一定的成本，花费时间和精力来研究相关政策，收集信息，关键是个人不这样做也可以享受他人为此努力而得到的结果，因此更加不愿意做，进入了公共选择理论的“搭便车”现象[5]。

3.2政府层面

1）信息公开制度不完善。政府与公民之间信息不对称，政府拥有绝对的信息优势，比公民掌握更多、更有效的信息，公民对于绩效管理的相关政策知之甚少，直接影响了公民的有效参与，无法形成双向互动沟通，从而影响到公民的积极参与度。2）惩戒制度相对不完善。公民的政治参与需要政府鼓励引导，并且对于参与的公民予以指导和奖励，让公民感受到政府的关怀，但现实生活中由于政府工作范围广，绩效管理又是一个复杂的过程，实际操作中会出现评估偏差，公民在某些情况下提出的建议政府未能做出回应也并没有采纳，这严重影响到了公民的下一次参与，削减了本来就不多的热情。当然对于那些扰乱公共政策执行，破坏绩效管理的违法乱纪行为理应收到惩罚[6]。3）评估体系相对不完善。关于公民参与绩效评估的途径单一，过于重视数量指标而忽视民意评价指标，定性与定量分析不足，而且关于无法准确量化的指标没有方法测量，影响了评估结果的准确性。4）绩效管理的监督体系不完善。基层政府在督察程序上的规范不够严谨，缺乏配套的监督体系，公民作为一个重要的监督参与主体未被纳入到绩效管理监督体系中去，政府也没有为公民提供一个良好的监督环境，而且也没有相关的法律法规来保障公民的监督权。5）基层政府工作人员的工作态度与服务意识仍然欠缺。虽然近年来一直在强调建设服务型政府，基层工作人员也在不断转变观念，但就实际情况来说，基层政府的服务意识并没有完全转变，仍然存在本位主义思想，习惯主观规定自身的职责，提供这他们所以为的公民需要的服务。并自设标准，忽视公民真正迫切的问题，只顾用所谓的业绩来赢得上级领导认可。

4公民参与基层政府绩效管理的相关措施

1）加强政府政策宣传教育，增强公民参与意识，破除传统的思想观念，为公民参与绩效管理营造良好的氛围，让公民知道参与绩效管理并不仅仅是权利更是一种义务。特别是要加强青少年的培养，将公民有序参与绩效管理纳入到教育体系中，使青少年了解到相关知识，并且懂得如何有序参与。2）加强对于公民的培训，提升公民的专业素养能力，可以邀请相关专家讲授关于绩效管理的知识，也可以通过开设网上免费课堂，介绍相关流程环节，让公民了解，培养他们的参与技能，可以在社区设置专门机构部门，重点培养他们的实际参与能力，形成一个重要的推力。3）提高政府服务人员的服务意识、品德修养，形成积极主动为人民服务的习惯，有效的发挥引导作用，帮助公民更好的参与到绩效管理中来，站在公民的立场上，调查民意了解民情，从公民的利益出发，促进公民有效参与政府治理。4）建立健全信息公开制度，“透明政府”与“绩效政府”相结合，通过新闻报刊、网络论坛等大众媒体公布相关信息，一方面宣传绩效管理公民参与，另一方面可以让公民了解信息，实现公民与政府的信息互动机制。5）拓宽公民参与基层政府绩效的途径渠道。引导公民全方面多方位参与，设计绩效管理指标体系时要广泛征求民意，确保绩效符合社会现实中人民大众的切身利益，完善绩效管理技术支持，对于那些难以用指标量化的，要引用国外先进技术，用其他方式如心理测试、社会学方法等来减少主观判断失误。特别是民主评议要系统设计精细化的评估指标，根据评估主体的性质选择不同的方案，保证结果的真实有效性。例如通过问卷调查、电话访问、网络评议等方式进行调查获取民意，而且要注意到不同层次的公民条件，选择合适的领域，将公民的评价与多元评估主体综合考虑。建立相关反馈机制，让公民及时传达自我感受及相关问题，从公民的切身利益出发，不断调整政策。6）完善相应的法律法规，确定公民参与的法定性，建立健全监督机制，提高公民参与度。将公民参与绩效管理作为一项法律固定下来，注重公民的诉求表达，对于公民参与绩效管理要予以鼓励和支持，对于公民的监督权实施保障。7）拓宽公民参与的范围，使公民参与到绩效评估的整个过程，从绩效计划到绩效评估、监控、反馈等多个环节。

参考文献

[1]马冰.地方政府绩效评估中的公民参与问题[J].劳动保障世界,2018,(11):19.

[2]范柏乃.政府绩效评估与管理[M].上海:复旦大学出版社,2017.78-79.

[3]姜秀敏，刘光远，韩颖.国外公众全过程参与政府绩效管理的经验及启示[J]大连海事大学学报:社科版,2013,12(5):17-20.

[4]韦婓.政府绩效管理中的公众评议研究.

[5]毛雪婓.公民参与:新时代政府绩效治理的路径选择.

[6]戴婷.浅析地方政府绩效评价进程中的公民参与状况[J].中国管理信息化,2018,(7):47.

作者：唐修琪 单位：华北水利水电大学