水权制度精选(九篇)

第1篇：水权制度范文

（重庆大学法学院 400044）

摘 要：本文通过对澳大利亚和美国水权制度的研究，引发了笔者对我国水权的界定、适用、取得、转让和价格等制度的思考，从而提出了水权应包括水物权和取水权，我国应建立区域性的水权制度，水权的取得包括分配取得和出让取得，组建水银行进行水权转让，水权价格包括出让价、转让价和水费等观点。

关键词：水权制度 水权界定 水权适用 水权取得 水权转让 水权价格

我国是一个缺水型国家，水资源短缺已成为制约经济和社会发展的重要因素。我国水资源的缺乏与浪费现象并存。据统计，我国农业灌溉水利用系数大多只有0．4，而很多发达国家已经达到0．7～0．8；我国工业万元产值用水量是发达国家的10～20倍；我国水的重复利用率为40％左右，而发达国家为75％～85％。 我国的节水潜力很大。我国《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出了建立节水型社会的目标，以提高用水效率为核心，推广节水措施和技术，发展节水产业，建立水市场等观点已引起了人们的广泛关注。通过建立水市场来实现水资源的优化配置，已有2000年浙江省东阳—义乌水权转让、2001年漳河上游跨省有偿调水、2002年甘肃张掖市临泽县梨园河灌区“水票制”管理等3个成功的事例。因此，发展水市场交易应是一条有效的节水之路。但目前我国对水市场交易、水的权属、分配、转让等制度还缺乏深入的研究，国外已有较完善的经验。本文拟对澳大利亚和美国的水权制度进行介绍，并对我国水权制度的有关问题作些探讨。

1澳大利亚的水权制度

与我国一样，澳大利亚是一个水资源相对缺乏的国家，全境年平均降水只有470毫米。早期澳大利亚的水权制度源于英国的习惯法，实行河岸权（riparian rights）制度，与河道毗连的土地所有者拥有用水权，并可以继承。本世纪初，认识到河岸权制度不适合相对缺水的澳大利亚，当时的联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离，明确水资源归州政府所有，由州政府调整和分配水权。二十世纪八十年代开始，随着水资源供需矛盾的进一步突出，可分配的水量越来越少，在部分地区已审批的授权水量甚至超过了可利用水量，新用水户已很难通过申请获得水权，于是开始规定水权可以交易。到目前为止，澳大利亚的水权交易已在各州逐步推行，交易额越来越大，以维多利亚州为例，水权永久转让年交易量为2500万m3，临时转让年交易量2.5亿m3，并已形式了固定的水权交易市场。下面以《维多利亚州水法》为例介绍澳大利亚的水权制度。

1.1水的所有权和使用权。州政府对河道内的水和所有地下水拥有使用和控制权。农户对河道外的水有使用的权利，同时有从流经其土地的河道内为家庭生活和家禽饮用而取水的权利。其他取水、用水都需申请。

1.2水权的类型。分为三种类型：一是批发水权（Bulk Entitlements），即授予具有灌溉和供水职能的管理机构、电力公司的水权。二是许可证，即授予个人从河道、地下或从管理机构的工程中直接取水以及河道内用水的权利。有效期限一般为15年，到期申请更换。三是用水权（Water Rights），即灌区内的农户用于生活、灌溉和畜牧用水的权利，主要与土地相关。

1.3水权的分配。早期用水户申请取水和用水，不论其规模大小，州政府都批准其水权。随着水资源供需矛盾突出，自二十世纪八十年代起，州政府开始实行水权拍卖。目前，州政府不再审批发放新的水权，要想取得水权，只能通过水权交易取得。

1.4水权转让。批发水权、许可证和用水权均可转让。水权转让可以是临时性的转让，也可以是永久性的转让；可在州内转让也可跨州转让；可以全部转让，也可以部分转让。新用水户通过购买水权获得所需水量，剩余水量的用户也可通过转让获得收益。水权转让必须遵守州议会制定的有关规则，主要有：（1）转让人向有关部门提出申请，缴纳规定的费用。（2）有申请权的部门对是否同意转让进行审批。（3）在批发水权永久转让后，出让人必须申请调整授权。

1.5水价。水权转让的价格完全由市场决定，政府不进行干预，转让人可采取拍卖、招标或其它认为合适的方式。

1.6水权的转换。水权转让如果发生在不同类型的水权拥有人之间，需将用水权、许可证和批发水权互相转换。如具有用水权的农户或许可证持证人将其拥有的水权永久转让给具有批发水权的供水机构时，就需将转让的用水权或许可证转换成批发水权。同样，如果许可证持证人将许可水量转让给灌区内的土地所有者时，就要将许可证转换成与土地相关的用水权。

2美国的水权制度

美国的水权制度建立在私有制基础上，作为公民的私有财产受到法律的保护。美国的水权制度以州法律为主，呈现出地区差异性，在美国东部，如阿肯萨斯、特拉华、佛罗里达、佐治亚等州，由于水资源较为丰富，采用的是河岸权(Riparian Doctrine)，而在美国西部，如犹他州、科罗拉多州和俄勒冈州等，由于干旱缺水，用水较为紧张，采用的则是优先专用权(Prior Appropriation Doctrine)。除了地区性差异以外，美国的水权制度还依各种天然水体的不同而变化，如地表水（指存在于湖泊、河流和溪流中的水体）法律就与地下水（指存在于地下水流域、含水层以及其他地面以下地方的水体）法律不同。

1.1水的所有权和使用权。美国的水权属财产权，与土地所有权相连。土地所有者不仅对与土地相连的流动地表水源（如河流或溪流）和不流动地表水源（如湖泊或池塘）拥有河岸权，而且对土地下面的地下水拥有绝对所有权或抽取、利用地下水资源的相对水权。地表水的河岸权不需要办理许可证、执照或者政府批准，可以转让、保留，不会因不用而丧失。

1.2水权的类型。美国水权分为河岸权、优先专用权、混合水权和公共水权等四种。河岸权，主要用于水资源较为丰富的东部地区，与临近水边的陆地联系在一起，授予土地所有者使用流过其土地的一定份额的用水的权利。优先专用权，主要用于缺水的西部地区，内容包括三个法则：一是先占用者有优先使用权；二是水的使用不能损害别人的利益；三是不用即作废。混合水权，即河岸权与优先专用权综合使用，既包括优先专用权吸收河岸权部分要素的类型，也包括河岸权经过调整后与优先专用权相适应的类型。一般情况下，河岸权优先于优先专用权。公共水权，即用于航运、渔业、商业目的（如游泳、水上娱乐、休闲）、科学研究以及为满足生态和环境要求对河道内的水资源进行保护等的地表水使用权。公共权利已经成为在评价水资源利用时考虑公共利益的一个重要因素。

1.3水权的分配。主要是优先专用权的申请。优先专用权是对水库、沟渠、泵站等人工水道的引水的优先使用的权利。其核心是优先权，专用权授予的日期决定了用水户用水的优先权，即所谓的"时间优先，权利优先"。最早授予的水权专用者拥有最高级别的权利,最晚授予的水权专有者拥有最低级别的权利。在缺水时期,那些拥有最高级别水权的用户被允许引用他们所需的全部水资源，而那些拥有最低级别水权的用户被迫限制甚至全部削减他们的引用水量。优先权除与专用水权授予时间有关，还与实际行动的时间有关。也就是说，对于同时获得优先权的两个用户，如果其中一个引水工程先投入使用，那么其水权级别就高于另一个水权用户，这就是优先专用权中的“相关溯及原则”。优先专用权的获得一般需要经过以下程序：①书面申请，②行政机构或司法机关受理，③接受申请，行政机构许可令；如收到反对意见，召开听证会。在一个法律规定的期限内，优先专用权被证明无用就会被没收。

1.4水权的转让。美国的河岸权作为私有财产，可以转让，但在转让程序上类似于不动产的转让，其转让必须由州水管理机构或法院批准，一般需要一个公告期。美国有不少调水工程，对于这些调水工程的用水户，一般允许其对所拥有的优先专用权进行有偿转让。另外，节约用水者在把省出的水满足其他用水户需要时也能够得到合理补偿。

1.5水权交易机构。美国西部出现了水银行，将每年来水量按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，简化了水权交易程序，使得水资源的经济价值得以充分体现。美国西部还成立了以水权作为股份的灌溉公司，灌溉农户通过加入灌溉协会或灌溉公司，依法取得水权或在其流域上游取得蓄水权。在灌溉期，水库管理单位把自然流入的水量按水权股份向农户输放，并用输放水量计算库存各用水户的蓄水量，其运作类似银行计算户头存取款作业.

1.6水价。美国调水工程的受益者要取得调水，就需要支付资源水价，它包含在容量水价之中，属于一次性支付。

1.7水权的中间服务。水权交易有公正的水权咨询服务公司作中介，这一点在美国的水市场中表现得特别明显，水权咨询服务公司在美国水权交易中发挥着非常重要的作用，几乎所有的水权交易都要通过水权咨询服务公司。水权咨询服务公司的服务内容包括：①对水权的有关档案材料进行鉴定；②完成详细的水权调查报告；③做水权管理计划；④做合成地图；⑤对水权的实际价值进行评估；⑥申请新水权；⑦诉讼；⑧对灌区进行审查并对灌区公司资产进行评估。

3对构建我国水权制度的思考

从以上介绍可以看出，水权制度具有很强的地域性，不仅不同国家的水权制度差异很大，就是同一国家不同州之间的水权制度相差也很大。但还是存在着一些共通的制度，如水权的界定、分配、转让、水价等，事实证明这些制度具有合理性，值得借鉴。而那些非共通的制度，如水银行、股份灌溉公司等，也因其具有个性和创新，值得我们学习和吸收。

3.1水权的界定

水权的界定、水价和水权交易市场被认为是可交易水权制度运行的三个重要环节，清晰的水权界定是水权交易的基础。在我国，对水权的界定，众说纷纭，莫衷一是。一些学者认为，水权是指水资源的所有权、使用权、经营权、配水量权、让渡权和交易权 ；一些学者认为，水权只包括水资源的使用权、让渡权和交易权，不包含所有权和经营权 ；还有一些学者认为，水权是水资源产权和水商品产权的简称，同其他财产的产权一样，只应包括狭义的所有权（归属权）、占有权、支配权、使用权和收益权。 对以上观点，笔者有不同的看法。

首先，水权不应等同于水的使用权、让渡权和交易权。所谓水权，是指拥有水的一种资格，是对一定范围内的水的占有、使用、收益和处分的资格。按照民法学的观点，对物（水是物的一种）的占有、使用、收益和处分，实质上就是物的所有权的内容，所以，水权只应代表对水的所有权，对水的占有、使用、收益和处分只是水的所有权的内容，是所有权的派生权利，不应成为与所有权并列的权利。

其次，认为现行水权交易的实质是取水权的交易。按照我国《宪法》和《水法》的规定，水资源的所有权属于国家所有，任何个人或单位对水所拥有的只是水的使用权。我国《水法》和《取水许可制度实施办法》又规定，对水资源实行取水许可制度，由水行政主管部门负责发放取水许可证。因此，我国水的使用权是通过取水许可证的形式表现出来的，现行水权交易体现的应是水的取水权交易。从澳大利亚水权和美国水权的分类可以看出，两国在水的使用权分类上都没有使用单一的“水权”这一概念，而是分别用“批发水权、许可证、用水权”和“河岸权、优先专用权、混合水权、公共水权”来表示。我国的水权交易表现为取水权交易符合国际惯例。

再次，认为水权不仅是水资源产权和水商品产权的简称，而且是包含水资源产权、水商品产权和取水权在内的一系列与水有关的权利的集合。水资源产权和水商品产权是水作为一种物体现的权利，它表现为一种水物权；而取水权则是一种债权的体现，它是基于水行政主管机关和用水户之间签订的取水许可合同（即取水许可证）而产生的，它体现的是水行政主管机关和用水户之间就取水这一法律行为而产生的权利义务关系，即水行政主管机关享有依法赋予某位用水户取水的权利和负有提供良好取水秩序的义务，以及用水户享有依法取水的权利和合理取水的义务等。水权应是水物权和取水权的总和。

3.2水权的适用

水权适用就是指水权制度运用于具体的实践。在我国，水权要进入市场进行交易，还缺乏必要的法律根据。按照国务院制定的《取水许可制度实施办法》第二十六条（取水许可证不得转让；取水期满，取水许可证自行失效）以及第三十条（转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证，没收非法所得）的规定，现阶段水权交易在我国是禁止的。而对于浙江省东阳—义乌等3处地方的水权交易，有学者提出其实质只是水合同交易，交易双方买卖的只是用水主体所分配到的配水量权，卖方并没有因这次水买卖行为丧失用水根据 。因此，在我国，水权制度要从理论走向实际，还有待法律法规的修改、完善。

水权适用还涉及到适用范围问题，是在全国范围内适用一种水权制度还是各个地方依据具体情况制订适合自己的水权制度？如果水资源不缺乏，用水户可以轻而易举地取得水资源，就不会有购买水权的需要。以美国为例，美国西部水资源短缺，水权制度和水权转让发达，而美国东部水资源比较丰富，水权转让很少发生。 水权制度呈现出很强的地域特征，不同的地域适用不同的水权制度，某一地方的水权制度不能照搬到另一地方运用。这一原则对我国很有用，它让我们意识到：建立“区域性”水权制度可能比建立“全国性”水权制度更适合中国国情。我国国土面积较大，水资源量南多北少，地区分布不均匀，按照水的地域性特征，建立区域性的水权制度比较合理。以水的调配来说，水的调配需要借助水道，而水道不是四通八达，无限延伸的，它要受地理条件限制，如果是隔省际调水，三省之间还需要解决“过路费”问题。因此，建立区域性水权制度比较顺应水的自然属性和行政区划的特点。

3.3水权的取得

水权的取得也就是水权的获得方式。在澳大利亚基于水权属于州政府所有，在水权交易初期，用水户可以通过向州政府申请获得水权。随着水资源供需缺口增大，各州先后出现无新水权可分配的局面。目前在澳大利亚只能通过市场交易获得新水权。在美国由于水与土地不可分离，在水权的取得上有两种方式：一是基于土地获得，土地所有者可以凭借对土地的所有权取得河岸权。二是对于公共水域或人工水道，申请者可以基于对社会的公共利益需要，通过申请取得公共水权和优先专用权。

在我国，现行取用水存在三种情况，一种是基于法律规定，通过申请取水许可证获得水权，如《取水许可制度实施办法》规定“一切取水单位和个人，利用水工程或机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取水，都应当依照本办法申请取水许可证，并依规定取水。”另一种是基于法律的规定，不需要办理或免于办理许可证取得水权，如《取水许可制度实施办法》规定“为家庭生活、畜禽饮用取水的；为农业灌溉少量取水的；用人力、畜力或者其他方法少量取水的”不需要申请取水许可证。又规定“为农业抗旱应急必须取水的；为保障矿井等地下工程施工安全和生产安全必须取水的；为防御和消除对公共安全或者公共利益的危害必须取水的”免予申请取水许可证。第三种是该办理取水许可证而未办理，基于习惯而实际用水的。如生活在江河湖泊边的使用者形成的对相邻水的习惯使用，以及农村居民对于生活范围内的池塘、水库、小河、溪流等的无证使用等。笔者认为，我国水权的取得制度应实行“取用水许可证制度”，只要用水户用水就要求持有取用水许可证，而不管是以何种方式取得的取用水许可证。有了取用水许可证也就拥有了用水权。

对于取用水许可证的取得可以采取两种方式：分配取得和出让取得。分配取得相当于无偿取得水权，用水户获得许可证不需要支付任何费用，只是基于习惯或获得划拨的土地使用权或法律直接规定获得。享有这种取得方式的用水户包括与河岸毗邻的、养成自然取水习惯的用水户、农村土地承包经营户、城镇土地使用权划拨取得户以及出于社会公共利益需要的用水户，如消防用水、旅游用水等。分配取得的水权所供给水量应是能够满足用水户基本需求的水量，为此需要地方政府制定出具体的行业用水标准，指导初始水权的分配。当用水户的实际用水量超过分配水量，用水户只可以通过水权市场购买许可证来获取额外的用水量。如果用水户采取节水措施使得实际用水量小于分配水量时，多余的用水量可以转让，但在转让时应向国家缴纳与出售水量相当的出让金。出让取得是指用水户向国家申请取水许可证时，需向国家缴纳一定数量的用水出让金。因为水资源是存于江河湖泊等水载体之中，国家在将水载体中的水资源输送到用水户手中时，进行了大规模的水利工程、输水管网等建设，投入了大量的资金，通过水权的有偿出让收回部分投资，有利于水资源的永续利用和节约保护。出让取得应是今后我国用水户获取水权的主要形式，也是国家实施水资源供需调节的主要途径。出让取得水权可以通过申请获得，也可以通过招标、拍卖、议价等方式获得。通过出让获得的水权可以进行转让。

3.4水权的转让

水权转让实际上就是水权交易。如果将水权出让称为水权交易的一级市场，那么水权转让就是水权交易的二级市场。在澳大利亚水权的转让一般经过“申请—审批—转让—水权证转换”程序，在美国水权的转让类似于不动产的转让，经过“申请—公示—转让—变更登记”程序。笔者认为，在中国水权转让应实行公示登记制度，无论是获得水权还是丧失水权，都应向水行政主管部门办理取用水许可证登记，既保护了水权拥有者的用水权利，也保证了水权的交易安全，同时保护交易相对人的利益。

在交易方式，作者认为可以借鉴美国的交易模式，将水权划分为不同的股份，通过水权市场或水权银行进行交易。通过水权市场进行交易，可以利用现有的市场交易模式，如证券交易市场、黄金交易市场，固定资产交易市场等，组建水市场。甚至有可能就在现有的市场基础上，增加交易品种完成水权交易。通过成立水权银行进行水权的重新配置有独特的优势，即有利于政府调控。水权交易的主体将节余的水权股份存入银行，银行再将这部分水权股份按照市场的需求，发放给水权股份的需求者，实现水权的再次分配。这期间，政府可根据水的供需情况进行适时调节，如水的供给量减少，政府可指导银行减少水权股份的发放，反之亦然。政府对银行的指导可以利用“利率”杠杆来调节。考虑到节余水权存入银行与贷出银行不应是无偿的，应该有收益与付出，即对价。同时也考虑到水权银行作为经营企业需要经营利润。政府可以设置一个“水权利率”，让节余水权股份存入银行产生“存水利息”，让这部分水权股份贷出银行收取“贷水利息”，两者的差额产生水权利润。国家还可以将这部分水权利润的一部分通过税收纳入国家水资源建设与保护资金，以弥补这方面资金的不足，达到“以水养水”的目的。另外，节余水权股份的持有者还可以通过水权银行委托发放水权股份，可以指定需求对象，也可以不指定需求对象，水权银行作为中间人，只收取服务费用。而服务费率，政府也可以通过调节进行指导。所以说，水权银行作为一种新形式，应该引起中国水权交易的重视。

3.5水权的价格

澳大利亚的水价完全由市场决定。美国对调水工程的受益者调水，要求一次性支付资源水价。我国对水价也有一些明确的法律规定，如《中华人民共和国水法》第三十四条规定：使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。对城市中直接从地下取水的单位，征收水资源费，其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。国务院制定的《水利工程水费核定、计收和管理办法》第一条规定：凡水利工程都应实行有偿供水。工业、农业和其他一切用水户，都应按规定向水利工程管理单位交付水费。可见，我国对水价的规定限于水费和水资源费。有学者提出水价应包括资源水价、工程水价和环境水价。资源水价是水资源稀缺性的反映，工程水价是供水设施的运行成本、费用和产权收益，而环境水价体现的是水的环境价值。 笔者认为，基于上述水权取得理论，我国的水价应分为三种：水权出让价，水权转让价和水费。水权出让价是用水户取得取水许可证支付的价格，相当于资源水价和工程水价的内容。水权转让价是水市场交易价格，应由买卖双方自主订价，国家不予干预。水费是用水户在使用水的过程中支付的价格，由地方政府根据本地区水资源情况自主确定。

在我国，水权制度还有许多问题值得我们思考，如水权的等级、水权的管理模式 水权转让实施条例、水权的中介服务等，限于篇幅本文不再逐一探讨。中国水权制度的建立任重而道远，愿中国的水权制度能为中国水资源的保护和可持续利用提供坚实的支撑。

主要参考文献：

水利部发展研究中心：《水权转让的现状、存在的问题及对策》，载水信息网，waterinfo.com.cn/NewsR/NewsDisplay.asp?Id=42423，2002年7月30日。

刘洪先：《国外水权管理特点辩析》，载《水利发展研究》2002年第6期，第1-3页。

沈满洪、陈 锋：《我国水权理论研究述评》，载《浙江社会科学》2002年第5期，第175-180页。

崔建远：《权转让的法律分析》，载《清华大学学报（哲学社会科学版）》2002年第5期，第40-50页。

王治：《关于建立我国水权与水市场制度的思考》，载水信息网， waterinfo.com.cn/NewsR/NewsDisplay.asp?Id=48024 ，2002年9月25日。

崔建远：《水权与民法理论及物权法典的制定》，载《法学研究》2002年第3期，第37-62页。

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关涛：《民法中的水权制度》，载《烟台大学学报（哲学社会科学版）》2002年第4期，第389-396页。

⑨ 董文虎：《三论水权、水价、水市场——水价形成机制探析》，载《水利发展研究》2002年第2期，第1-5页。

Thinking about the Chinese water right system

第2篇：水权制度范文

论文关键词：水权；取水权；水权转让

一、国外水权转让制度的发展

水权是权利人依法对水资源使用、收益的权利。水权转让又称水权交易，是指平等的市场主体之间对水权进行的有偿让与。水权转让是实现水资源优化配置的有效方式之一。在国外，关于水权制度的研究起步较早，发端于二十世纪七十年代末八十年代初，九十年代达到高潮。在研究过程中，各国的学者均注意到本国的社会制度、水资源状况、社会经济发展情况和历史文化传统等因素对水权制度构建的影响，同时，他们注重将水权制度的理论研究与本国的水资源使用和管理实践相结合，从而形成了各具特色的水权制度理论。这些理论主要包括河岸权制度理论、优先占用权制度理论、可交易水权制度理论和公共水权制度理论等。

可交易水权制度产生于美国西部的缺水地区，近些年来扩展到其他国家和地区。可交易水权制度是人们为了提高水资源配置效率而建立的一种与市场经济相适应的排他性水权制度。允许水权交易，可以促使水资源使用向效率高的地区、行业和用户转移，利用市场机制优化配置。近些年，可交易水权理论逐渐被广泛接受，美国、澳大利亚、日本、智利等国家正在培育和完善水权市场。墨西哥自20世纪90年代初实施综合的水资源管理体制和法规体系改革后，水权交易也随之发展起来。此外，中东的一些缺水国家也在讨论和准备实行这种制度。纵观国外的研究进展，各国的水权制度理论还不完整，远未达到成熟、经典的程度。相应的，水权转让法律制度有待于各国学者的进一步研究。

二、我国水权转让法律制度的立法现状及缺陷

我国《宪法》、《民法通则》和《水法》等法律中明确规定水资源所有权属于国家所有，并禁止买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。《水法》第6条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。”《水法》并未规定水资源使用权为用益物权，但是，由于我国水资源所有权主体的唯一性以及所有权的不可转让性，法律上明确水资源使用权或者水资源的用益物权无论在理论上还是实践中都将具有重要意义…。

《水法》第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政管理部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”这一规定主要明确了水资源有偿使用制度和取水许可制度，明确规定了取水权这一重要的水资源使用权，从而，取水权的确立对中国进一步确立水权和完全以市场机制为基础的水权交易提供了制度设计路径。为配合《水法》的实施，清除水权转让的法律障碍，实现水资源市场配置的改革，我国2005年1月颁布并实施了《水利部关于水权转让的若干意见》，2006年2月制定并颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，并自2006年4月15日起施行，1993年8月1日国务院的《取水许可制度实施办法》同时废止。

自此，水权转让法律制度有了质的发展。《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品的产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”虽然仅有一条规定，但该条为水权转让确立了法律依据，具有特别重要的意义。

以上寥寥数条的法律规定远未为水权转让提供完整的法律上的保障，现行水权转让制度还存在一定的缺陷，例如：水权制度不够明晰，法律上缺乏对水权种类、内容和取得方式的具体规定；《取水许可和水资源费征收管理条例》仅仅规定取水权可以转让，没有明确取水权以外的水权是否可以转让；水权的归属、权限范围和取得水权的条件没有明确的法律规定，特别是没有建立水权交易的规则和程序制度，不利于维护正当的水权交易的安全等

三、我国水权转让法律制度的完善

1．建立明晰的水权制度。自1993年8月1日国务院颁布实施《取水许可制度实施办法》以来，取水许可制度已初步形成一套比较完整的管理运行机制，在强化水资源的统一管理和保护，合理开发利用有限的水资源等方面都取得了明显效果。明确取水权与有偿使用制度，是对水的自然属性与商品属性认识的结果，而这种认识是市场经济条件下水资源配置的前提与基础。取水权的确立对中国进一步确立水权和完善以市场机制为基础的水权交易制度提供了设计路径。

然而，取水仅仅是用水的一个方面，取水权包含的权利内容太少，并且取水权的行政色彩过于浓厚。取水权不足以反映水权的丰富内涵，但在目前的法律框架下，取水许可制度是用水人取得水权的法律根据之一。近年来，水利发展进人一个新的历史阶段，把水权制度当作最重要的制度之一加以积极推进是现实的需要，更是水利面临的形势和任务的需要。取水许可证制度实际上是一种对水权的初始分配，是在国家享有水资源所有权的前提下赋予用水户对水资源的使用和收益的权利。但是由于用水户没有明确的主体地位，取水权不具有长期稳定性，且不可转让，取水权不能涵盖所有水资源的使用行为，尤其在干旱时期，通常倾向于以行政协调为主的临时性方案设计，政府在协商中承担大量工作，受人为因素干扰多，取水权主体和投资者不能预先把握缺水时的供水状况，造成了“产权模糊”。它是阻碍水市场发展的最大障碍，明晰水权已经成为水利市场化改革的迫切任务。

明晰水权，完善水权初始分配制度，确立明确的水权主体，必须转变水管理体制，即由取水许可证制度向水权制度的转变。而水权的种类、内容和取得方式是水权制度的核心组成部分。实行这一改革有助于提高水资源的利用效率，通过水权主体之间的平等协商，由国家进行水资源的宏观调控，充分发挥水权主体的积极性，利用市场机制来达到水资源的优化配置，实现生产力的提高。

2．允许多种类型的水权转让。由于法兼具稳定性和变动性的要求，且2002年8月29日修改通过的《水法》并未对水权的转让作禁止或同意的规定，基于对《水法》稳定性的要求，国务院适时制定了《取水许可和水资源费征收管理条例》，明确规定取水权可以转让。然而，取水权只是水权的一种，除取水权以外的水权是否也能依法转让呢?《水法》等现行法并未明文禁止水权转让，是否意味着水权可以转让呢?这主要取决于我们采用何种解释原则。

按照民法解释学的原则，解释法律，首先采用文义解释规则；文义解释难以确定法律规定的含义时，要考虑体系解释、历史解释与比较法解释的规则；依靠这些规则仍不能澄清法律规范的意义时，须再进一步探求立法目的，以资阐明。纵观《水法》及《取水许可和水资源费征收管理条例》的全部条文，均未明确规定除取水权以外的其他水权可否转让。体系解释也于事无补，因为从这些法律、行政法规的全部规范的相互联系上仍然找不到答案。这就必须求助于法意解释。

法意解释，又称立法解释，指探求立法者于制定法律时所作的价值判断及其所欲实现的目的，以推知立法者的意思。今所谓法意解释，非为探求历史上的立法者于当时的主观意思，而是探求法律于今日所应有的合理意思，亦即客观意思。立法理由(书)的重要性，因法律实施期间及社会变迁的程度而有不同。在法典制成初期，立法者的认识及价值判断相去不远，立法者的意思应受高度尊重，自不待言。反之，法律实施久已，社会变迁迅速，立法者的意思应依社会变迁情事而斟酌。“法官必须做的并不是确定当年立法机关心中对某个问题究竟是如何想的，而是要猜测对这个立法机关当年不曾想到的要点——如果曾想到的话——立法机关可能会有什么样的意图，以便深入地发掘实在法的含义”，那么，解释《水法》就不能迂腐地去探求立法者当时禁止水权转让的立法目的，而应宣称《水法》具有符合今日社会要求的立法目的，那就是允许包括取水权在内的水权转让。

因此，在相关法律中清晰界定水权的概念、明确水权可以转让以及水权转让的法律效力等为当务之急。水权转让是权利移转的一种形式，是水权主体对自己权利的一种处分。在目前我国法律尚无水权转让的专门规定的情况下，可以参考我国法律有关土地使用权转让的规定，例如，我国《宪法》第l0条关于“土地使用权可以依照法律的规定转让”的规定、《土地管理法》第2条关于“土地使用权可以依法转让”的规定，以及《房地产法》和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》关于土地使用权转让的规定。这样可以保持我国法律术语、法律概念的一致性、统一性和关联性。:

3．完善水权转让登记制度。对于水权的登记，我国台湾地区采的是登记生效主义。这从其《水利法》中的相关规定可以得知。我国台湾地区《水利法》第27条规定：“水权之取得、设定、变更或消灭，非依本法登记不生效力。”从价值层面看，登记对抗主义重在倡导交易自由，登记要件主义重在维护交易安全。水权登记能够防止水权交易对第三方造成的损失，使国家能够合理地引导水权交易，并适时进行监督。水权在我国仍是新兴事物，水权交易目前在我国还不是很活跃，采登记生效主义有利于推进水权转让实践的深入。

关于水权转让的登记机关，依据《取水许可和水资源费征收管理条例》的相关规定，取水许可证的审批与发放由各级水行政主管部门负责，相应地，水权转让的登记也可由各级水行政主管部门负责。申请水权转让登记的当事人双方应当向水行政主管部门提交下列文件：水权转让申请书；水权转让合同；水权转让与第三者有利害关系时，第三者的承诺书或其他文件。水权转让合同应当包括合同当事人双方的个人或单位信息、水权类别、水权的年限、转让目的及利用方式以及转让价格等条款。拟转让水权的年限不得超出该水权存续的剩余年限。同时要强调的是，对公共利益、生态环境或第三者利益可能造成重大影响的不得转让。

第3篇：水权制度范文

关键字： 水资源 水权 相邻用水

水在民法中属于物的范畴，因而水资源利用权也就属于物权，人类通过这种物权的行使以满足自己的生活需要。随着现代物权法向以自然资源利用权为核心发展的趋势，水权的内容也变得以水资源利用权为主，。而且客观上已经成为现代社会最重要的一种物权。但是，由于我国的公有制性质，国家对水资源所有权的行使显得更为突出，具体表现为各地政府对水资源开发利用行为的管理，以此控制水资源利用权的不当行使对水资源本身以及其他环境资源产生不利影响。民法正是通过对水权产生、变更和终止的规定，来实现对行使水权行为的有效规范，以防止对水资源的浪费和破坏，尽管现代民法有向社会本位发展的倾向，但以权利为本位仍然是民法的主要特征，这是民法作为调整市场经济主导性法律的性质所决定的。

一、水权立法

水权是兼有公法与私法性质的特殊权利，其内容主要规定于水法、土地法和民法当中。在罗马法中，水资源属于共用物或者公有物，无法成为私有权的客体，人们在不损害他人利益的情况下可以自由使用。为了灌溉农田，还可以根据农田面积分配用水量。若有人在行使其土地权利导致水流被污染，则法官将通过令状禁止其利用土地的行为。根据（法国民法点典）第714条的规定，水资源是不属于任何人的物，其使用权属于大众，其使用方法由治安法律予以规定：根据（德国民法典）第94条的规定，水资源属于土地的天然辈息，土地权利人可以依法使用。（德国民法典>还在相邻权、用益权与地役权中规定了对水资源的利用问题。依照德国于1998年8月：5日最新修定的水利法第13条规定：本法所谓水权，谓依法对于地面水或地下水取得使用或收益之权。“依此规定，水权显然是一种用益物权。

大陆法系传统民法认为，水是土地的天然孽息，土地所有权人也就是土地上水资源的所有权人。与土地权利相对应，大陆法系民法中的水权也包括水资源所有权和用益物权（用益权、地役权等），由于相邻权属于相邻所有权的一项权能，所以也属于所有权内容的范畴。另外，对于水权设立、变更和终止的问题，除特别法规定外，适用民法中关于不动产物权的规定。

在我国，土地所有权属于国家或者集体所有，所以农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。”这一规定虽然可以解读为农业集体经济组织也是水资源所有权的主体，这是从“水是土地孽息”的角度解释的。因集体土地所有权与国家土地所有权相比，因缺乏核心权能（处分权）而仍为一种虚有权，故集体对水资源的所有权与国家对水资源的所有权相比，在客体的范围方面有很大限制。由于所有权的各项权能可以与所有权相分离，所以国家可以许可其他民事主体有偿或者无偿地使用水资源。根据

当然，对于水资源进行详细规定的还是1988年1月：1日第六届全国人民代表大会常务委员会第4次会议通过的（中华人民共和国水法）（以下简称水法），该法于1988年7月1日起施行，在理论上称为狭义的水法。水法中有关对水资源所有权与利用权的规定就属于实质民法的物权内容。而广义的水法是指调整水资源开发、利用和保护关系的法律，规范的总称，其渊源包括宪法、法律、行政法规和地方性法规中的有关条文。与环境保护法）、（海洋环境保护法）、{水污染防治法）和（水土保持法），水权人在享有用水权的同时，还应该承担一些社会义务，如大学王利明教授主持起草的

在水法方面，由于我国采取了公有制立法的先进模式，所以能够基本适应国际上水资源立法的发展趋势。按照美国现在较为流行的观点，制定一部符合可持续发展要求的水法应该具备三个条件：第一是对本国天然水资源系统的科学认识，如建立先进的水文数据系统；将整个水资源（包括地下水和地表水）看作是有机联系的统一体；把环境影响评价纳入水利规划。第二是全面反映人类活动对水资源的影响，包括人类活动对于水资源的各种需求；人类对洪水、干旱的治理；对水土流失和水污染的预防与治理。第三是建立完善的水资源管理系统，包括不同的水资源管理机构在水资源规 划中和规划实施阶段各种活动的统一，划分国家和地方在水资源管理中的责任。我国与此标准相比目前还有一定差距，但这种思想对我国水法的制定和完善有借鉴的价值，对于我们分析水权的性质和功能也有重要意义。

二、水权取得

由于我国的水资源所有权具有权利主体的唯一性和不可让与性，各级政府代表国家行使水资源所有权时，出现了行政权与所有权的混合，所以水资源所有权的私法性质较弱。只有水资源利用权才有较浓厚的私法性质，根据物权法由以所有权为中心向以利用权为中心发展的趋势，对水资源利用权的规定在民法上更有意义，本文所谓水权除特别指明外均为水资源利用权。就水资源利用权而言，从代表国家的政府那里取得，属于原始取得。由于我国传统民法理论将水资源的利用分为一般使用与水权取得两种，从而本文也将水权的原始取得分为自由取得与许可取得两种。

水仅的自由取得是指无须政府（所有权人）许可即可自由使用水资源的行为，例如根据我国现行水法第32条的规定，“为家庭生活、畜禽饮用取水或者其他少量用水的”行为。游泳、行船、流筏、取冰或者简单引水、排水也属于此类一般使用。一般使用体现了一种自然资源无偿共享的基本人权，并非以水为权利客体，其使用方法以不妨碍他人以同样方式自由使用为限度。若无正当理由妨害这种一般使用，则构成对自由权的侵犯，属于侵权行为。这就是水权的自由取得。

水权的许可取得是指因依法取得水权而使用水资源的行为，根据我国现行水法第32条的规定，“直接从地下或者江河、湖泊取水的”实行取水许可制度，须经水资源所有权人（即国家）的批准。这就是水权的许可取得，也是水资源所有权人设定的水资源利用权。根据我国台湾地区水利法第24条的规定，水权的取得、变更和终止，非经登记不生效力。这是其不动产物权的性质所决定的。在我国较普遍的情况是由政府所有的水利工程向用户供水，这是通过供用水合同来完成的。又依水法第34条的规定，使用供水工程供应的水，应当向供水单位交纳水费；其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，应当交纳水资源费。欠交水费或者水资源费达到一定数额的，应当取消其用水权。

经所有权人许可而取得水资源利用权的民事主体还可以通过合同将其水权依法转让给第三人，这属于水权的继受取得。除合同外，民事主体还可以通过相邻权和地役权而取得对水资源的利用权。根据大陆法系传统民法，由于将水视为土地的孳息，所以取得水权须根据一定的基础权利，如土地所有权、土地使用权、相邻权、地役权等。我国各地方政府代表国家行使水资源的所有权，根据我国现行水法第 31条的规定，国家实行各地用水量分配制度，在地方用水量确定的情况下，地方政府间也可以进行水权交易，如上文提到的我国第一例水权交易。若从这一角度考察，则代表各地利益的政府之间是平等的民事主体，这一问题较为复杂，本文于地区间相邻用水问题中阐述。

我国现行水法第14条规定了水资源的利用顺序，涉及民法中的优先权问题，首先是城乡居民生活用水；其次是农业用水；第三是工业用水；第四是航运需要。我们认为，水法规定用水顺序的法律意义在于解决用水紧张时设定水权的困难，例如在用水十分紧张的情况情况下，应该首先设定城乡居民生活用水的权利；若水源紧张、不足以满足城乡居民生活用水，则第一顺序的用水权人有权请求撤销后顺序的用水权或者限制其用水量。根据我国合同法第 177条和第184条的规定，根据供用水合同而产生的用水权应该有一定的存续期间，期限届满后，除约定续期外，水权终止。

三、水权的公法性质

本文一开始就提及水权是一种兼有公权性质的私权，一方面，政府在代表国家行使水资源的所有权，而国家所有权的行使更多地表现为政府对于水资源的管理行为，水资源利用权的产生、变更、终止均与政府行为有关。另一方面，在我国；行使水权的基础是严格执行水资源利用规划，因为水法的制定必须遵循生态系统的物质循环规律。每条江河的流域都是一个生态系统，它所包含的各种生物群体，只有通过相对稳定的物质循环和能量流动才能为人类提供适宜的环境条件和稳定的物质资源。生态平衡主要依靠生态系统内部的自动调节功能，如果人为因素的影响超过生态系统的自我调节限度，则会造成整个生态系统的崩溃，从而影响到人类的生存和发展。若在水法中遵循这一物质循环规律，则必须将整个水资源作为公共财产来认识，并以此为前提制定综合性的水法。

（一）政府行使水资源所有权

水资源的管理是综合性很强的工作，需要许多行政部门的密切配合，但如何协调是一个非常复杂的问题。水法的各种成分与这些成分在政府中的特定位置有关，实际上对于水资源的管理职能被分割在许多政府部门之中，这就意味着水法的实施不仅与水利部门有直接的关系，而且与其他行政部门的管理职能都有所重叠。例如，水源工程由水利部门管理，配水由城市建设部门管理，污水处理由环境保护部门管理。这种管理体制，管水量的不管水质，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管污水回用……水资源利用和保护的统一属性被人为的分割了。我国水法（包括行政法规）对于各行政部门在水资源管理中如何协调未作出具体规定，而这种状况将直接影响到对水资源的有效管理。因为水法作为一种调整人们行为的社会规范，首先应该具备一种指引作用。告诉人们如何正确地遵守法律，也就是说应该具有一定的可操作性。

政府各部门在参与水资源管理过程中，不可能超越一定的政治、经济和自然环境，只有当政府系统内部实现平衡，又与外部环境相适应时，政府系统的效率才能达到最优化。政府系统内部的平衡应该包括三个方面：一是中央、省、地、县、乡之间的平衡；二是各部门之间的平衡；三是决策、执行和监督部门之间的平衡。政府机构系统从它产生之日，就开始了 由平衡到不平衡，再由不平衡到平衡的循环发展过程，有学者称之为政府机构平衡发展理论。根据我国水法的规定，政府对于水资源的管理大致可以归纳为六个方面，一是制定水资源利用规划；二是对水利工程设施的管理；三是关于水土保持工作的管理；四是审批取水申请、征收水费和水资源费；五是对于防汛、抗洪工作的管理；六是对于水污染的防治工作。（水法）应该对政府各职能部门在水资源开发、利用和管理的各个环节的协调作出具体规定，否 则，模糊、含混的规定难以提高政府在实际工作中的效率。国外的实践表明，实行水资源管理一体化是现代社会水资源管理的发展趋势。2000年5月13日，我国首家统一管理水务的机构-上海水务局成立了。它将原来市水利局、公用事业管理局、市政工程管理局等有关水的职能部门统统合并在一起，把原来那种水质和水量分开、农村和城市水事分开管理的体制，改为对城市和农村的防洪、除涝、需水、供水、节水、排水、水资源保护、污水处理和回用等等实行一体化管理。这一作法得到了中央政府的肯定，并建议推广。

（二）执行水利规划是行使水权的前提

根据一些大陆法系发达国家民法的规定，地下水与地表水都属于土地所有权的范畴，即“水是土地的孳息”。由于土地私有制的存在，无法限制对地下水的过度开采，所以产生了严重的地面下沉和土地盐渍化的现象。目前，许多资本主义国家正在考虑将地表水和地下水都作为公共财产来进行统一管理，也就是说，将水资源公有化已经成为各国立法的发展趋势。根据我国 模式，这就为水资源的统一管理提供了必要条件，这应该是我们的优势，现在的问题是如何发挥这一优势。

目前，以流域为单位开发、利用水资源，已成为各国的共识。根据我国

我以为，除政府工作效率的因素之外，影响流域综合规划执行效果的主要原因有三个方面：第一，由于流域综合规划一般是不公开的，或公开的范围有限，所以直接影响到它的贯彻执行。第二，流域综合开发都是跨地区的，但由于各地的具体情况不同，因此对水资源的利用目的和方式也会有所区别，甚至相互之间有冲突，这种状况也不能不影响到流域综合规划的贯彻执行。第三，由于地方本位利益的存在，所以地方保护主义目前在各地也很严重，在执行流域综合规划时各地不予合作也是客观存在的现实。因此，在我国水法中应该确定二项原则：一是规划公开原则；二是流域各地相互协作原则。至于具体如何协作也要作出明确规定，这样才有实际意义。根据我国水法第11条第4款的规定，经批准的流域综合规划是开发利用水资源和防治水害活动的基本依据。水资源的开发、利用和管理行为，如果违反流域综合管理规划，那么不但违反水法的上述规定，而且势必危害社会公共利益，根据我国

（一）地下水的使用

地下水原则上允许居民根据传统习惯自由使用，掘地取水须经土地所有权人许可。在无水而生产生活又急需的情况下，民事主体有权通过支付一定数额的价款请求供水，这种紧急用水请求权与相邻权的性质类似，属于法定权利。传统民法认为，水源地或者井的所有人有权对超采地下水的行为、污染地下水的行为请求恢复原状或者损害赔偿，水资源的用益权人和地役权人也可以行使相同的权利。在我国，由于水资源属于国家所有，所以必须由代表国家的政府行使损害赔偿请求权，而受到直接损害的个人却不能基于水权请求加害人损害赔偿。

根据发达国家的经验，超采地下水主要是因大量的工业用水而过度抽取造成的。对此，日本于 1956年制定了（工业用水法），在实行取水许可制的基础上，严格控制用水的规模和数量。随着工业用水数量的激增，又于1958年制定了《工业用水道事业法》），实行用地表水代替地下水采满足工业用水的需要，要求用水单位兴建从江河引水的工程设施，同时，。又规定了引水工程所有者向其他用户供水的义务。专家还建议，对于违法建筑物应该停止供水。根据德国1976年10月通过的（德国水法）第 19条的规定，为了保护某些地区的地下水源不受有害影响，国家可以依法设立某些水源保护区，重新补给地下水，在水源保护区内，可以禁止或限制某些对不动产的利用行为，但要给予适当补偿。根据（德国水法）第35条的规定，为防止地下施工对地下水源所造成不良影响，任何地下施工都要报经地方政府水资源管理部门的批准，而且有义务接受政府有关部门的监督。对于任何无意地或未经批准而开发地下水的行为，政府有关部门均有权禁止。

我国（水法）第7条规定，国家实行计划用水、厉行节约用水。1988年11月30日，建设部经国务院批准，了（城市节约用水管理规定），仅适用于城市规划区的节约用水管理工作，对于城市非规划区和农村的节约用水问题并未作出明确规定，这不能不说是一个缺憾，因为在农业灌溉中，浪费地下水的现象也很普遍。另外，依照我国主管部门同意不得增力口工业用水量。这些规定对于节约用水、控制地下水的过量开采无疑是非常有益的，但是，与一些发达国家的节水制度相比，缺乏相应的法律责任制度，实际作用大打折扣。

（二）自然排水和人工排水

根据自然规律，水往低处流，这属于自然排水，所以大陆法系传统民法基于相邻关系理论认为，对于自然水流，低地所有权人不得阻碍，这就是所谓低地所有人的承水义务。这是一种不作为义务，若低地所有权人违反此项义务而阻止水流自然下泻，则高地所有权人有权请求排除妨碍或者损害赔偿。如果水流因不可归责于双方的事由在低地发生堵塞，那么高地所有权人有权进入低地，以自己的费用进行疏通，低地所有权人对此负有消极的容忍义务，这就是高地所有权人的疏通权。在我国，土地使用权人之间也应该适用这一相邻关系原理，法院贯彻执行民法通则若干问题的意见）第98条规定：“一方擅自堵截或者独占自然流水，影响他方正常生产生活的，他方有权请求排除妨碍；造成他方损失的，应负赔偿责任。”

对于人工排水，原则上不适用相邻关系的规定，但也有例外情况，如

（三）水流使用

根据大陆法系传统民法，对地表水流的使用主要表现为民事主体行使三种权利：

一是水流使用权。水源地、沟渠及其他水流地所有权人，可以自由使用水流，但不得违反他人利益和社会利益，尤其应注意不得污染环境、破坏生态平衡。在我国，须遵守水法第32条的规定，即除为家庭生活少量用水外，须经政府许可。

二是水流变更权。水流变更主要是指变更河流的宽度及河流改道，水流变更权的产生过去主要是基于传统习惯，但由于水流变更对周围环境，尤其是下游用水有较大影响，所以现在发达国家均规定，水流变更须经政府批准，若因水流变更损害周围环境或者造成下游土地所有权人的经济损失，则受害人有权请求恢复原状、赔偿损失。

三是设堰权和用堰权。设堰又称筑坝，主要是为了灌溉；对岸地所有权人通过支付合理费用后有权使用所筑水坝，这叫用堰权。而设堰权的产生须具备二个条件：第一，有设堰的必要。此所谓必要须根据当时当地的具 体情况而定，并由水利部门审查批准。第二，不得损害对岸和下游地。这一问题在我国涉及地区间用水纠纷，比较复杂；

（四）地区间相邻用水权

相邻用水权是个民法中的概念，适用于平等主体之间。那么在各省之间、各市之间或者各县之间有没有相邻厝水权的问题呢？就水资源而言，国外有公水和私水之分，属于私人所有者，为私水；属于国家或者公法人所有者，为公水；不能确定其为私水者，推定为公水。[而根据我国（宪法）第9条的规定，我国的水资源都属子公水。由于我国是缺水大国，所以国家对水资源进行统一管理是非常必要的。长江、黄河流域大部分地区工农业生产和生活用水均来自这两条江河的水流，大流域的特点之一就是沿岸各地区对水资源的共享性，由此客观上形成了各地区之间的相邻用水关系，也就是说相邻一方对水资源的利用将影响到另一方的使用状况。在目前进行的西部大开发中，大流域上中下游，相邻地区之间因对水资源利用而产生纠纷的问题急待解决，例如，上游地区不执行国家计划委员会制定的分水方案大量截留河水，扩大耕地灌溉面积，造成中下游地区长期断流，使原有的生态环境遭到严重破坏。随着我国供水紧张状况的加剧，相邻地区用水问题将变得越来越突出，对此需要法律作及时、有效的调整，但目前我国相关法律尚无明确的规定，故实有认真研究之必要。

各地方政府代表国家在本辖区内行使水资源所有权，地方政府拥有的这种权利从民法的角度观察似乎是一种代表权，因为地方政府在本辖区内行使土地所有权时，直接代表土地所有权人，即国家。但地方经济利益是客观存在的，我国目前社会上所谓“地方保护主义”就是这种地方经济利益的突出表现。就水资源的利用而盲，相邻地区（包括相邻省、市、县）之间也存在各自的本位利益。虽然直接利用水资源的是具体的自然人或者法人，但由于国家是以各地区为单位分配用水量的，而各地用水又是由当地政府统一分配的，所以必然存在各地区自己的地方利益。我国实行取水许可制度，对水资源的利用须经当地政府批准，经批准的取水权就是合法的权利，当相邻的两个地区共用同一水流时，若上游地区居民（包括自然人和法人）对水流无限制的利用，尤其是经当地政府批准筑坝，则会使下游地区因严重缺水而造成生态环境的恶化以及经济上的损失，而受损地区的居民也不能依照（民法通则）的觌定要求另一方承担民事责任，因为上游地区居民的用水权是根据当地政府批准产生的。这时，也有人可能会想到；受损一方能否以相邻地区的政府为被告提起行政诉讼呢？其实这一思考的结果也不能令人满意，由子原告的损失不是因被告的具体行政行为造成的，也就是说，被告的行政行为并不是针对原告作出的，所以也不屑子我国（行政诉讼法）的管辖范围。

根据我国（水法）第四章的有关规定，每个地方政府在水资源利用方面的职能主要有三项：一是制定当地长期供水计划；二是在其辖区调蓄径流和分配水量；三是批准当地居民的用水许可。虽说这是代表国家履行政府职权的公益行为，但实际上地方政府在行使这种职权时更多的是考虑本地区的利益，于是属于同一流域的各地区之间在使用同一水流时，一地对水流的使用可能会影响到另一地的利益，因此，地方政府所拥有的这种水资源利用权所体现的利益关系很难说是一种全社会性质的公共利益，而反映的恰恰是一种地方本位利益，即私益。若以同级政府而论，则它们之间的关系是平等主体之间的法律关系，彼此之间没有领导、服从或者隶属的关系。因此，尽管政府作为法律关系的主体具有特殊性，但它们各自拥有的这种权利应该是一种民事权利，即私权。需要强调的是，在民法中它仍是一种上位的概念，目前尚无充分理由可将其归类于具体的用益物权。

尽管各地区都明白地方利益应该服从国家的整体利益，遵守国家制定的水资源开发利用综合规划，但全国仍发生许多地区间对水资源利用的纠纷。在处理这些纠纷时，各地区合法的水资源利用权应该受到法律的平等保护。

对于解决地区间相邻用水纠纷，我国法律的依据仅有（水法）第35条的规定：地区之间发生的水事纠纷，应当本着互谅互让、团结协作的精神协商处理；协商不成的，由上一级人民政府处理。在水事纠纷解决之前，未经各方达成协议或者上一级政府批准，在国家规定的交界线两侧的一定范围内，任何一方不得修建排水、阻水、引水和蓄水工程，不得单方面改变水的现状。“这一条款规定了两种解决方法，一是发生纠纷的两个地区根据相邻关系协商处理；二是协商不成由共同的上一级政府处理。由于地方利益的客观存在，所以发生纠纷后经常出现无法达成协议的情况，根据上述规定由上一级政府处理，但没有明确如何处理，根据什么实体法和程序法处理也不明确，其处理决定的权威性如何，能否及时有效地解决地区间的用水纠纷仍值得怀疑。处理地区间水事纠纷势必首先明确孰是孰非，即确认双方的水权，是否有一方侵权或者违反用水协议的情况。而这显然是民事纠纷的处理方式；

根据（水法）第36条的规定，对于上一级政府处理决定不服的，可以向法院。问题是提起什么诉讼，是民事诉讼还是行政诉讼？上一级政府的处理决定应该是针对下级政府间的纠纷，根据我国行政诉讼法的规定，不屑于行政诉讼的管辖范围。行政法中有一项基本原则，即“禁止自身程序”，是指属于同一法律主体之下的机关之间不得提起行政诉讼。在日本，此类纠纷一般是通过民事诉讼程序解决的。我国（水法）并没有明确规定地区间水事纠纷必须先经上一级政府处理然后再向法院，所以在地区间水事纠纷中受损失的地方政府也可以直接向法院提起民事诉讼，在这种情况下，法院应当按照民法和民事诉讼法进行审理，因为地区间相邻用水权属于民法中的相邻关系。由法院直接受理地区间水事纠纷是否构成审判权力对行政权力的干预呢？地方政府在其辖区内对水资源的管理行为，一方面是在行使其行政权力，另一方面也是在行使其对水资源的所有权。于是，相邻地区间的水事纠纷也可以看作是相邻民事主体行使水资源所有权时发生的民事纠纷，因此，对这种地区间用水纠纷的处理应该是民事审判权的管辖范围，并不构成审判权对行政权的干预。

政府以实现公共福利为目的，且根据公法而设立，在理论上称之为公法人。因此，各地方政府也有其独立的法律地位，在诉讼中享有独立的诉权。地方政府是由当地居民选举产生的，其活动经费也是由当地居民交纳的地方税负担，其行使职权的范围也限于法定的区域之内，其行为目的也应该是为了当地居民的共同利益。而当地的共同利益并不是全国的共同利益，因此当地居民的共同利益也只能是一种地方利益。在服从国家整体利益的前提下，这种地方利益也应该得到应有的尊重。各地在水资源利用方面，若某一地方行使其水资源利用权时影响到另一地方的合法权益，则另一地方政府应该代表当地全体居民的利益向侵权一方提讼。根据我国（水法）的有关规定，对水资源的开发利用是由政府内部设置的水资源主管部门负责统一管理的，那么水利主管部门能否代表地方利。益提讼呢？我们也注意到，实际上还有许多政府部门（如基本建设主管部门、环境保护主管部门、农业生产主管部门等等）与水利部门共同管理水资源的开发利用。虽然这种作法违反了行政法中有关“避免混合行政的原则，无法提高行政的效率，但也说明只能由政府代表地方利益提讼。当然，若水利主管部门代表政府、以政府的名义，则应无不妥。

五、侵害水权的责 任

第4篇：水权制度范文

关键词:水权转让协议;水资源供需矛盾;供水管理

2000年11月24日,我国浙江省东阳、义乌两市政府签署用水权转让协议:义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权,转让用水权后水库原所有权不变,水库运行、工程维护仍由东阳负责,义乌按当年实际供水量按每立方米0.1元标准支付综合管理费。对于水资源短缺、水事纠纷频仍的我国现代水权制度来说,这一事件将为水权制度改革提供了实践经验,也加速了社会各界对进一步完善我国水权制度的研究。

在我国现阶段,水权包括水的所有权、使用权、经营权、转让权等。已经颁布实施多年的《水法》(即《中华人民共和国水法》(2002年修订))明确规定,水的所有权属于国家,各用水单位得到的只是国家赋予的使用权、经营权、转让权等。水权制度是涵盖水资源国家所有,用水户依法取得、使用和转让等一整套水资源权属管理的制度体系。另外,我国《取水许可制度实施办法》中明确规定:利用水工程或者机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取水的一切取水单位和个人,都应当向水行政主管部门或者流域管理机构申请取水许可证,并缴纳水资源费,取得用水权。 “取水许可证不得转让。取水期满,取水许可证自行失效” 。这样说来,浙江省东阳、义乌两市的水权转让事件的合法性会引来争议。

也因此,长期以来我国的水权分配采取“指令用水,行政划拨”的方式,随着社会经济的发展,工业需水量的增加和水资源的减少,在流域管理中,水事纠纷的发生也程上升趋势。

青海省的领导曾公开提出:青海为长江黄河下游的省市保护了水资源,下游应向青海提供生态环境保护资金。山东省的领导则回应说:山东每年向中央财政上缴大量资金,这里面就应该包含这部分资金,中央会拨付给上游地区的。宁夏自治区的领导说:流到宁夏的黄河水都被甘肃省给污染了;内蒙古自治区的领导说:宁夏超用了分配给他们的黄河水量,而这些水本该是内蒙古用的……

在宁夏、内蒙古两个自治区,一方面是工业用水十分紧缺,而另一方面,是农业用水的极不合理。按内蒙古近期拟建设的大型工业项目测算,年用水量将增加2.2亿立方米,宁夏东部能源重化工基地规划至2010年需增工业用水1.9亿立方米。据宁夏、内蒙古两个自治区水利部门介绍,目前两个自治区农业用水占总用水量比例高达90%～96%,而在使用中灌溉浪费严重,有一半多的水在输水过程中浪费掉。

在其他国家,黎巴嫩作为瓦扎尼河的发源国,想在与以色列交界地区修建引水工程,以色列大为紧张:威胁将动用武力解决这一争端。使得美国和欧盟赶紧派特使前去调解。

第5篇：水权制度范文

关键词：水权；取水权；水权转让

一、国外水权转让制度的发展

水权是权利人依法对水资源使用、收益的权利。水权转让又称水权交易，是指平等的市场主体之间对水权进行的有偿让与。水权转让是实现水资源优化配置的有效方式之一。在国外，关于水权制度的研究起步较早，发端于二十世纪七十年代末八十年代初，九十年代达到高潮。在研究过程中，各国的学者均注意到本国的社会制度、水资源状况、社会经济发展情况和历史文化传统等因素对水权制度构建的影响，同时，他们注重将水权制度的理论研究与本国的水资源使用和管理实践相结合，从而形成了各具特色的水权制度理论。这些理论主要包括河岸权制度理论、优先占用权制度理论、可交易水权制度理论和公共水权制度理论等。

可交易水权制度产生于美国西部的缺水地区，近些年来扩展到其他国家和地区。可交易水权制度是人们为了提高水资源配置效率而建立的一种与市场经济相适应的排他性水权制度。允许水权交易，可以促使水资源使用向效率高的地区、行业和用户转移，利用市场机制优化配置。近些年，可交易水权理论逐渐被广泛接受，美国、澳大利亚、日本、智利等国家正在培育和完善水权市场。墨西哥自20世纪90年代初实施综合的水资源管理体制和法规体系改革后，水权交易也随之发展起来。此外，中东的一些缺水国家也在讨论和准备实行这种制度。纵观国外的研究进展，各国的水权制度理论还不完整，远未达到成熟、经典的程度。相应的，水权转让法律制度有待于各国学者的进一步研究。

二、我国水权转让法律制度的立法现状及缺陷

我国《宪法》、《民法通则》和《水法》等法律中明确规定水资源所有权属于国家所有，并禁止买卖、出租、抵押或者以其他形式转让。《水法》第6条规定：“国家鼓励单位和个人依法开发、利用水资源，并保护其合法权益。”《水法》并未规定水资源使用权为用益物权，但是，由于我国水资源所有权主体的唯一性以及所有权的不可转让性，法律上明确水资源使用权或者水资源的用益物权无论在理论上还是实践中都将具有重要意义…。

《水法》第48条规定：“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政管理部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽等少量取水的除外。实施取水许可制度和征收管理水资源费的具体办法，由国务院规定。”这一规定主要明确了水资源有偿使用制度和取水许可制度，明确规定了取水权这一重要的水资源使用权，从而，取水权的确立对中国进一步确立水权和完全以市场机制为基础的水权交易提供了制度设计路径。为配合《水法》的实施，清除水权转让的法律障碍，实现水资源市场配置的改革，我国2005年1月颁布并实施了《水利部关于水权转让的若干意见》，2006年2月制定并颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，并自2006年4月15日起施行，1993年8月1日国务院的《取水许可制度实施办法》同时废止。

自此，水权转让法律制度有了质的发展。《取水许可和水资源费征收管理条例》第27条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品的产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。”虽然仅有一条规定，但该条为水权转让确立了法律依据，具有特别重要的意义。

以上寥寥数条的法律规定远未为水权转让提供完整的法律上的保障，现行水权转让制度还存在一定的缺陷，例如：水权制度不够明晰，法律上缺乏对水权种类、内容和取得方式的具体规定；《取水许可和水资源费征收管理条例》仅仅规定取水权可以转让，没有明确取水权以外的水权是否可以转让；水权的归属、权限范围和取得水权的条件没有明确的法律规定，特别是没有建立水权交易的规则和程序制度，不利于维护正当的水权交易的安全等

三、我国水权转让法律制度的完善

1．建立明晰的水权制度

自1993年8月1日国务院颁布实施《取水许可制度实施办法》以来，取水许可制度已初步形成一套比较完整的管理运行机制，在强化水资源的统一管理和保护，合理开发利用有限的水资源等方面都取得了明显效果。明确取水权与有偿使用制度，是对水的自然属性与商品属性认识的结果，而这种认识是市场经济条件下水资源配置的前提与基础。取水权的确立对中国进一步确立水权和完善以市场机制为基础的水权交易制度提供了设计路径。

然而，取水仅仅是用水的一个方面，取水权包含的权利内容太少，并且取水权的行政色彩过于浓厚。取水权不足以反映水权的丰富内涵，但在目前的法律框架下，取水许可制度是用水人取得水权的法律根据之一。近年来，水利发展进人一个新的历史阶段，把水权制度当作最重要的制度之一加以积极推进是现实的需要，更是水利面临的形势和任务的需要。取水许可证制度实际上是一种对水权的初始分配，是在国家享有水资源所有权的前提下赋予用水户对水资源的使用和收益的权利。但是由于用水户没有明确的主体地位，取水权不具有长期稳定性，且不可转让，取水权不能涵盖所有水资源的使用行为，尤其在干旱时期，通常倾向于以行政协调为主的临时性方案设计，政府在协商中承担大量工作，受人为因素干扰多，取水权主体和投资者不能预先把握缺水时的供水状况，造成了“产权模糊”。它是阻碍水市场发展的最大障碍，明晰水权已经成为水利市场化改革的迫切任务。

明晰水权，完善水权初始分配制度，确立明确的水权主体，必须转变水管理体制，即由取水许可证制度向水权制度的转变。而水权的种类、内容和取得方式是水权制度的核心组成部分。实行这一改革有助于提高水资源的利用效率，通过水权主体之间的平等协商，由国家进行水资源的宏观调控，充分发挥水权主体的积极性，利用市场机制来达到水资源的优化配置，实现生产力的提高。

2．允许多种类型的水权转让

第6篇：水权制度范文

有关专家认为，尽管距离真正实施还有很长一段路要走，但国家水权制度作为化解因短缺、污染、浪费等造成的“水危机”的良方，正在加速“破茧”而出。

两大文件基本完稿

中国水利水电科学研究院水资源研究所副所长甘泓证实，《全国水资源综合规划》主要涉及全国主要江河省际初始水权的分配，目前正处于即将结束的阶段。曾参与《水量分配指导意见》起草的中国水利水电科学研究院水资源研究所水资源配置室主任谢新民表示，《水量分配指导意见》已基本完成，只等《全国水资源综合规划》颁布之后。

2005年1月11日，水利部下发通知，正式公布被称为“开展水权制度建设的指导性文件”《水权制度建设框架》。按照该框架的构想，水权制度体系由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权流转制度三部分内容组成：国家拥有水资源的所有权，而水资源的所有权则被分配到用水户，用水户可以用分配到的初始水权进行转让和交易。《框架》还提出，要编制全国水资源开发利用近期和中长期规划，建立编制水资源配置方案和河流水量分配方案的管理制度。

由此看来，作为里程碑式的文件，酝酿中的《全国水资源综合规划》和《水量分配指导意见》正在向上述目标迈出关键的一步。

谢新民说，《综合规划》主要解决的是流域水权分配到地方的问题，而《指导意见》则通过建立分配原则和程序将初始水权进行固化。具体而言，通过流域和行政两个切分方向，《综合规划》将流域的水量计算和配置单元划分到行政地市套三级、四级或五级区；《指导意见》则进一步细化，并确定分配方式和初始水权分配的法律依据。

面临重重障碍

尽管国家水权制度前景诱人，但在现实中，它还面临利益纠葛、运行设施、制度约束等种种障碍，距离真正的实施还有很长一段路要走。

甘泓说，《综合规划》迟迟没有出台，主要不是技术问题，而是各相关方争论不休，“如果各相关方的意见都满足的话，水资源是远远不够的。”

甘泓还认为，我国水权制度还面临管道、监测手段等运行设施先天不足的问题。比如农田灌溉多没有采用水管或水渠，因而不仅渗透、蒸发耗损严重，而且很难计量实际用水量。此外，流域中水的流入量、流出量等都缺乏有效的监测手段和设施。

清华大学环境系水业政策研究中心主任傅涛认为，水权制度在中国的推进将受到诸多因素的制约，其中包括水权制度的市场化与中央政府大规模调水工程的计划式的冲突，以及水权制度建设与现行法律体制的矛盾。

意义堪比“”

虽然障碍重重，但专家们对国家水权制度的价值做出了充分肯定。“如果国家水权制度建设好了，它的意义跟差不多。”谢新民说，水权制度的本质在于把作为公共资源的水分配给了个人，打破了“大锅饭”，避免了“公地悲剧”，促使社会走出一条节水、治污、保护的发展道路。

据统计，我国人均水资源占有量不足2200立方米，只相当于世界平均水平的四分之一，被列为全球13个人均水资源贫乏的国家之一。

但与此同时，如此珍稀的淡水资源被浪费、污染等现象却屡见不鲜。中国环境与发展国际合作委员会高层课题组曾指出，中国缺水在很大程度上是由水浪费、污染和生态系统退化等人为因素造成的。

实际上，水资源浪费有其体制性的原因，即水资源公有带来的“公地悲剧”。例如，占用水总量67.3%的农业部门无需交纳水资源费，仍然主要采用大水漫灌的耕作方式，水利用系数一般只有0.45，远低于发达国家0.8的水平。而水权制度建立后，农户就可以像甘肃张掖的农民一样，将节约出来的水权卖出去。

此外，工业部门不必要的水资源耗费也时常上演。谢新民说，以前水是国家的，各地都拼命发展耗水的工业，等规模做起来再去找水，但水权制度建立后，则要求“以水定发展，以水定需求”。

第7篇：水权制度范文

关键词：水权 制度建设 现实性

一、水权的含义

关于水权，在水利行业内和一些学术机构，近来出现了各种不同的解释。比如，水权主要指水的所有权；水权包括水资源的所有权和使用权；水权分水资源水权和水工程水权；还有人认为水权是水产权的简称，是一个权利束，有“丰富的水产权内涵”等，这里不一一详述。

何谓水权，从国外和我国台湾地区一些水法律法规中，可以看到较为统一的解释。《菲律宾水法》第13条第2款规定：“水权是由政府授予的取水用水特权”。《台湾水利法》第15条规定：“本法所称水权，谓依法对于地面水或地下水，取得使用或收益之权”。澳大利亚水权制度较为发达，在澳洲的法律中，“水权”一词有如下表示：“water rights”、“water property rights”、“property rights”。从字面看，翻译成“水权”无可厚非，但究其实质，据笔者的理解，却是指水的使用或交易权。如在澳大利亚官方网站的《水改革》一文中，“property rights”（财产权），指一种权利，这种权利在使用的时候，要允许它可以交易或转让给他人。在澳大利亚《水权的永久交易规定》中，“water rights（水权）”，指水的使用或交易权。综上所述，可以得出这样一个认识：在一些存在水权制度的国家，水权是指水资源的使用、收益权（笔者认为，从广义上理解，使用权可以包含收益的内容。使用不仅是对物的效用的利用，还包括在物之上获得经济利益），它区别于水资源所有权，它的获得或者依照法律的规定，或者通过双方当事人的交易来实现。

二、水权的法律属性

1．水权的公权属性

这是由水资源国家所有决定的。19世纪以来，资本主义所有权制度的发展主要表现为法律对私人所有权的限制。在水资源方面，人们逐渐认识到水资源巨大的经济价值和不容替代的生态环境价值，各国在制定《水法》时，大都将水资源的权属定位在国家所有。由于水资源的稀缺性和水污染造成的环境问题，许多国家逐渐开始注重水资源的公共性。国家通过公共受托人（如中央政府）对水资源进行统一管理。水权，既然是从水资源所有权中派生出来的，是对水资源取得的使用和收益之权，它的确立必然基于所有权人的授权，或者基于所有权人与水权人订立的合同，要体现国家的意志和利益。加之“有些水服务则主要具有公共物品特征，比如防洪、河道治理、水文监测、水质保护等都属于公共物品的范畴，具有非竞争性和非独占性，需要由政府来提供这些公共服务”。因此水权的公权性质是必然的。

2．水权的私权特性

作为水资源的使用、收益权，水权首先具有私权属性。从一定意义上讲，水权人就是合理地追求自己利益的“经济人”。水权制度弥补了自然状态下水资源低专有性和低可分性的缺点，水权人将取得的水资源看作私人品，对它进行排它性的支配，进而产生对财产的安全感、利益期待和高度的责任感，对创造财富产生极大的热情。水权制度一旦受到法律的调整，水权作为“跨公私法之独特权利”，其独特属性必然在法律中得到体现。在各种水权人之间，实行私法自治原则，即由法律地位平等的水权人，通过自由协商决定他们之间的权利义务关系，国家原则上不作干予。而只有当发生纠纷不能通过协商解决时，才由司法机关出面进行裁决；或只有当水权当事人的自由意志违反了国家的水资源管理法规，损害了第三方的利益，甚至危及国家水资源可持续利用目标实现时，国家才行使人民授予的权力，为了维护社会的总体利益，为了保护水资源与生态系统，进行必要的干予。总之，由于水资源的稀缺性、多目标性、公共性，水权人行使权利要受到更为严格的法律限制，但所有人不得随意收回其财产和妨碍权利人行使权利，侵害非所有人的利益。

3．水权同传统用益物权有着内在的联系

比如，都以追求的物的使用价值为内容；往往都有明确的存续区间，水权人可依法或合同的约定期限行使权利，合同到期，如不继续延续，权利归于消灭；两者都属于利；两者权利客体发生价值形态的变化，如价值改变、减少等，将对权利人的使用、收益产生直接影响。

三、水资源使用权制度建立的现实性

1．从现代所有权发展状况看

在现代市场经济条件下，各国强调水资源所有权之外水资源使用权法律制度的重要性，与所有权权能分离的现象越来越普遍有着密切的联系。所有权的各项权能都有可能与所有权发生分离，由非所有人享有各项权利，并可享有各项权能作为交易对象带来的利益。权能分离通常导致限制物权的设定，权能分离的现象日益复杂，限制物权的种类也随之增多。而当代物权法中不断增多的物权形式，也证明了权能分离的多样性。

2．从我国自然资源立法趋势看

长期以来，我国的自然资源实行的是行政授权，无偿、无期限使用，不得流转的制度。几乎所有的自然资源单行法律都规定，国家所有和集体所有的自然资源可以由单位和个人依法开发利用（包括取水、采伐、勘探、捕捞等活动），并规定了各种自然资源使用权，如承包经营权、矿业权、渔业权、林业权、狩猎权等。但这些权利却是毫无代价地从政府手中获取的，政府通过许可证形式将这些权利无偿委托给开发利用者，允许自然资源的使用，却排斥自然资源的交易。

从上述自然资源法律变革中可以看出，在我国自然资源国家和集体所有制前提下，自然资源产权制度变迁是沿着自然资源使用权无偿委授——自然资源使用权有偿交易这个路径展开的。自然资源使用权与自然资源所有权形成相互定限的契约状态，单位和个人在权利确定、边界明晰、自由转让的情况下，可减少自然资源使用中的外部性，克服搭便车和机会主义，在降低生产成本的同时，降低交易成本，实现利润最大化。因此，从我国自然资源立法的发展趋势看，我国水资源法律制度变革也应把水资源使用权的有偿交易作为突破口。

3．从国外有关水法的规定看

上个世纪以来，水资源归国家所有是现代各国水法的一般趋势，而为了实现国家所有权的内容，国家可以在对水经济活动进行必要的监督和调节下，将其财产转移给公民、法人或其他组织使用，在国家获取经济利益，保证水资源资产保值增值的同时，鼓励非所有人享有水资源所有权各项权能带来的收益，充分发挥水资源效用。

4．从我国水资源产权改革看

目前的关键性问题是在一些水资源供需矛盾突出的地区，通过水资源总体规划和水资源配置方案，将水资源使用权按照一定的原则分配给开发利用者，以明晰水权，实行资源有偿使用制度和水权流转制度，通过市场手段和政府宏观调控相结合的水市场，达到水资源优化配置的目的。

四、产权、所有权和水权

第8篇：水权制度范文

（一）已建工程的产权改制形式

1.承包

所谓承包即是在工程所有权不变的情况下，由承包方与发包方签订承包合同，承包方按发包方的意愿进行管理或经营，按合同规定向资产所有者交纳承包费。这是一种把土地承包责任制引入到水利行业的形式，将“小农水”整体承包给个人或团体。具体做法为由集体根据工程造价和灌溉能力确定每年上交的承包费用底数，然后公开竞价投标。承包的年限一般为5～15年，各地方具体年限均不相同。在承包期内工程的经营权、使用权和收益权承包给农户。双方签订承包合同，在合同中写明承包费用、水价及双方的责任和义务，尤其是承包方具体的服务任务和工程的管护标准需要在合同中具体体现。从承包主体有个人和合伙两种情况，在承包期内承包者自主经营自负赢亏。

2.租赁

根据产权交易的定义：租赁就是一方向另一方支付租金，以取得在一定时间内对另一方资产的使用权。从企业和财会角度来讲，承包和租赁区别具体体现在：（1）承包经营是以一定的经营利润为目的，对象是经营成果；租赁经营则是以资产使用权的转移及企业的经营管理权为标的，对象是资产；（2）承包的自不完全，而租赁产权分离的比较彻底；（3）由于租赁经营需要实行财产担保，风险比承包高；（4）经营期间新增资本属于租赁经营者，但不属于承包经营者。

3.拍卖

根据2004年修订的《拍卖法》，拍卖是指“以公开竞价的形式，将特定物品或者财产权利转让给最高应价者的买卖方式”。拍卖是根据工程造价和灌溉能力确定底价，按照自愿、公平、竞争的原则，公开竞价拍卖水利设施的经营权、使用权或所有权，年限为5～20年，一般不超过50年。拍卖主要分为经营权、使用权的拍卖和所有权的拍卖。一般来说，规模小的工程拍卖所有权，规模大的工程拍卖使用权。承包和租赁相比，拍卖属于比较彻底的产权制度改革形式。

4.股份合作制

建设“小农水”的关键是资金是否能够顺利筹集，而股份合作制是多渠道筹集资金的一种重要制度安排，是一种农民自愿合作办水利的新形式。农民按照谁投资谁收益的原则，由农民联合在承包租赁的土地上，通过入股合作新建、购买或承包、租赁各种农田水利工程。不仅农民可以入股，集体和国家也可入股，不仅资金入股，还可以以劳力、土地和技术入股。入股农民共同出资、共同劳动，共同拥有工程的所有权和经营权，既取得劳动报酬，又按股分红（国家股一般不分红），一定程度上克服了资金、技术和人力等的不足。

5.组建用水者协会

以工程的受益农户为协会成员，每户为一个会员，把原来属乡镇或村集体管理的工程集中，将“小农水”经营权、使用权或所有权转移给用水者协会，协会属于民间组织，是具有法人地位的服务型社会实体，成立监委会，财务制度、章程和管理制度健全。协会经营具有独立性，与水管单位之间的关系是水的买卖关系，且不属于村委会管辖。

（二）未建工程的产权改制形式

1.农民（单户）、农民联合体或其他农民专业合作组织投资兴建

按照“谁投资，谁所有，谁受益，谁负担”的原则，采取放开建设权，完全由民间资本投资兴办的水利工程产权全部归投资者，并且允许继承、转让、抵押和对外租赁、承包，这种模式有效地调动了农民的积极性。为了避免互相抢夺资源，需要从宏观规划上进行有效控制，即由乡镇政府批准和水管部门选址、设计，然后由农民投资兴办，这样既避免互相哄抢资源，又能优化布局。工程建成后由农民自主选择承包、租赁、聘用人员管理等运营方式。

2.由农民用水者协会兴建和管理

按照水系或者村、组为组建单位先建立用水者协会，然后具体的筹资、建设、运行和维护均由协会负责管理。这种模式的关键是新的协会是否能够承担和胜任这些职责。

3.集体兴建，专人管理

指工程及配套设施全部由集体出资兴建和购买，村委会委派专人负责管理。这种模式与原先集体兴建、管水员看护的区别在于：规划、建设时需要向农民集资，农民就会对工程的规划、设计和建设、运营和维护具有发言权和监督激励，尤其是“一事一议”制度更加促进了农民的主观能动性，对于工程的具体管理者，农民也有相应的选择和监督权力和激励。

4.政府、村集体与农户集体共建

这种模式属于股份合作制的特殊形式，指国家以一定的资金参股，一般是鼓励性的资金投入，希望以政府财政投资来吸引更多的其他投资，政府资金一般是参股不分红。另外部分政府还出台优惠的政策，鼓励农民投资搞水利。除此之外，政府还可以技术、扶贫贷款等形式支持农民发展“小农水”，以此为依托，可以吸引村集体经济组织、农户等投资主体投入资金、劳动力，起到以少促多的作用。这种三方投资的情况中，集体股所占的比例一般较大（资金来源于银行贷款，或集体经济组织的积累等），农民股所占的比重一般较小（农民的资金投入有限）[1]。这种建立以土地、资金、技术、劳动力为纽带的股份合作制，有效地解决了农民有土地、有劳力但无资金、无技术的难题，政府和集体通过投资为导向，吸收农民的劳力和经营、维护优势达到优势互补，建设农田水利工程，扩大灌溉面积。

实践证明，通过新建和已建工程几种产权制度创新模式实践，共同之处是引入了激励机制、竞争机制、补偿机制等市场经济活动的基本原则，大大缓解了工程资金缺乏以及管护责任无法落实的局面。拥有者或参与者取得经营权或使用权后，不仅在经济上享有受益权、在用水上享有一定的优先权以外，同时要承担相应的管理、维修、养护义务，并要遵守相应的约束机制，保证用水和收费的公开公平，有效调动国家、集体、农民三方合力共同兴建和管理农田水利工程。

二、改革主要成效

1.增加“小农水”新建数量，扩大灌溉面积，提高资金使用效率。（1）吸引民间资本投入“小农水”治理。改革放开建设权，搞活经营权，吸引了民间资本加入新建工程行列，增加“小农水”数量。（2）盘活了存量资产，拓宽了小型水利工程的投资渠道，增加“小农水的数量”，扩大灌溉面积，增加农民种植收入，提高农民经济生活水平。（3）农民资本投入的增加，相应减少国家对“小农水”的资金投入或提高中央和地方政府投入资金的效率，节省的资金可以用到其他非灌溉产业，增加其他产业的收入，提高整个社会的福利水平。

2.提高了现有工程的运营效率，提高工程的完好率和经济效益。改革将工程集中到懂技术、善经营、会管理的能人手里，经营者掌握了对工程的自主经营权和对工程水的使用权和处置权，利用收取水费或种植、养殖收入等经济利益的激励，提高了工程管理和灌溉用水的效率。灌溉用水效率的提高带来的收益体现在以下四个方面：（1）减少农业生产成本，相应增加农民的收入，提高经济收益。①（2）水资源的节约可以扩大灌溉面积。（3）节约之水通过水权转让给缺水或高效产业或领域，促进这些产业的发展。（4）提高用水者的水商品意识和节水意识，减少水事纠纷，提高农民之间关系的融洽度，减轻村镇干部压力，改善干群关系，乡村干部也从这类烦琐的事务中解脱出来，将工作重心转移到提高农村整体发展水平上来。

3.提高农村社区社会资本。主要从三个方面体现这种提高：（1）产权制度改革发动群众加入工程的建设和运营，提高其参与意识和管理水平，减轻村干部工作压力，增加农村社会资本。同时水费收取职责从村干部转移到工程运营者，减少了搭车收费现象，改善干群关系。（2）通过灌溉成本的核算和水费的征收，提高用水者节水意识和水商品意识的增加，同时通过用水足额交费措施减少“搭便车”行为，改善农民间关系，提高合作水平。（3）形成多个经营组织或管水组织等民间组织，在提高农民的经营能力和管理能力的基础上提高了组织协调能力和沟通能力，同时农民的参与意识也得到增强，这些都有利于乡村治理以及农村经济发展。

三、小结

“小农水”产权制度改革是一件政策性很强的制度变革，虽然改革涉及的工程规模较小，却是一项涉及农民切身利益的大事。在改制过程中不能急于求成，需要在试点成功的基础上总结经验和教训，不断完善政策和规范，然后以点带面辐射发展，保证改制工作有序健康进行。

虽然“小农水”产权制度改革取得了比较好的成效，但是在改革进程中仍然存在一些问题和阻力：一些利益相关者从自己的利益出发，不想破坏现有的利益格局；一些干部和群众还存在一定的思想顾虑；由于缺乏监督机制，存在违规操作现象。因此，必须要结合当地的可行性条件，精心设计改革的具体条款，尽可能降低经营风险，激发农户的积极性，更好地将工程管理权力和职责转移到经营户手中。此外“小农水”产权制度改革需要符合产权界定清晰、有效转让和受到法律保护等要求[2]，如果不能克服人道德风险和改制成本过高，将导致“改革失灵”。“小农水”产权制度改革同时还要与历史、社会、农民、环境等相关正式、非正式制度发生矛盾和冲突，它并不是“小农水”治理的灵丹妙药，而是对原有政府主导治理模式的市场化有益探索。

参考文献：

[1]吕亚荣.小型农田水利建设的制度模式及绩效评价——以河北省怀安县调查为例[J].人大全文2001年经济类专题，2001,(9).

[2]蒋俊杰.中国农村灌溉管理的制度分析(1949-2005)——以安徽省淠史杭灌践为例[D].上海:复旦大学,2005,（4）:57.

第9篇：水权制度范文

水是人类生活、生产的必需品，水权与每个人息息相关。因此，应当以完善的法律制度予以充分保障。无论实体上的制度还是程序上的制度，都必须科学可行并得到切实的遵守，这样社会才会秩序井然，水资源才能得到最优配置。然而，我国现行水权法律制度还存在许多缺失，因此，完善我国水权制度势在必行。笔者认为，应从以下方面完善我国现行水权制度。 一、建立水权交易制度，充分发挥市场机制有效配置水资源的作用 我国在20世纪90年代已成为世界第一用水大国，水资源短缺成为我国社会经济可持续发展的重要制约因素。因此，节约用水、合理用水，克服用水危机成为当前我国经济发展所必须面对的问题。《水法》规定的节约用水制度对缓解我国水资源匮乏的局面无疑是有益的，但是它毕竟是一种导向性的软约束，对水资源的培植起不到决定性的作用。在市场经济中，作为市场主体的企业和个人都是理性的“经济人” ，是自身最大利益的追求者，“趋利性”是其本质，缺乏强有力的软约束制度很难要求他们为社会去牺牲个人利益。因此，笔者认为，利用“经济人”的趋利本性，建立水权交易制度，充分发挥市场机制的作用，是合理高效配置水资源的有效途径。然而，我国现行法律制度对此持否定态度；但现实中却在悄悄进行，所以建立水权交易制度势在必行。 （一）科学界定我国《水法》中水资源的概念 《水法》对水资源概念没有作科学的定义，只是对水资源的存在范围作了规定。《水法》规定：本法所称水资源，包括地表水和地下水。此规定不是对水资源概念的作科学定义，它没有反映水资源的本质特征—存于自然载体无人类劳动介入的纯天然性。仅以水资源存在的大致范围来界定水资源的概念显然是不科学的和不周延的，因为存于地表的除了自然资源水外，还有产品水（包括人造水）。尽管产品水来源于自然资源水，在物理性质上与之毫无区别，但由于它包含人类劳动，已不再属于自然资源的范畴，而是劳动产品。如果以现行《水法》关于水资源的概念去界定现存于地表的各种水体的权属必然出现错误和矛盾。如“水资源包括地表水和地下水”，“水资源属于国家所有”；你家游泳池的水属于地表水，所以你家游泳池的属于国家所有。显然，这个逻辑结论是错误的。因为，你家游泳池的水是你花钱买来的产品水，怎么变成了国家所有呢？结论错误的原因在于该命题的大前提是错误的，即“水资源包括地表水和地下水”。因此，笔者认为，《水法》对于水资源的定义应修改为：“本法所称水资源，即自然资源水，是指存在于自然载体处于自然状态可供利用的淡水。包括地表自然资源水和地下自然资源水” （二）明确地表明各种载体中水的权属 明晰的产权是交易的基础。要实行水权交易制度，首先必须明晰存于自然界各种水载体中的水产权。我国《水法》规定，水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由 农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。这是法律对水资源权属界定的依据。根据本条规定，地下水属于国家所有的自然资源是毫无争议的，因为地下水所存在的场所简单统一，完全处于自然状态，没有介入人类劳动；而地表水属于国家所有争议极大，因为地表水所存在的场所非常广泛和复杂，介入人类劳动的情况和程度也不一样。江河、湖泊天工所成，其水来自于自然，属于国家所有，大家均无意见，但对水塘水库等人工载体之水属于国家所有则众说纷纭。笔者认为，该条存在以下两个问题： 1.《水法》将水塘、水库等人工载体中的水界定为国家所有，与其他法律法规相悖，也与水权理论不符 笔者认为，水塘水库等人工修筑的水载体犹如一个取水装置，其所载之水已介入了人类劳动。不再是自然资源水，具有产品水的属性。其理由有二：一是人工水塘水库本身包含了大量的人力物力，应视为取水工程，已进入取水工程的水属于工程水即产品水；二是人们拦截雨水或泉水进入水塘水库中的水界定为自然资源水，其权属归国家所有，水塘水库的投资修建者对水体只享有使用权而无处分权，那么投资修建者就不能够将水塘水库中的水进行处分。这与实际情况是不相符的，在实际中因抗旱的需要，往往工程的投资修建者或管理者都要卖水或因养殖人捕鱼的需要而抽干水，这些行为都是一种实质的处分行为。所以，这种界定与民法原理相悖，而且不利于调动社会力量投资水利事业的积极性，使自然资源水白白地流入大海。笔者认为，对水塘水库等人工载体中的水应界定为产品水，其所有权归工程投资修建者所有。但是，法律应对其所有权作以下限制。 （1）投资修建者应向国家缴纳水资源费。因为，水塘水库等人工载体中的水来源于国家的水资源，不管是天上降水还是地下泉水都属于国家水资源范畴。 （2）居民为了生活生产所需少量用水，有权以人力、畜力的方式在水塘水库中免费取水。这是为了保障公民生活用水权优先的需要而设计的制度。 （3）国家为了公共利益的需要，有权对水塘水库等人工载体中的水进行征用，但必须给予适当的补偿。这样的制度安排也符合《宪法》中“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”的规定。 2.法律只对农村集体经济组织的水塘、水库中的水的权属进行了界定，没有对其他经济主体修建的水塘、水库中的水的权属作出规定 随着市场经济的发展，水权交易制度的实施，投资水利建设的市场主体将越来越多，假如其他单位和个人投资修建的水塘水库，他们对水塘水库中的水没有使用权或所有权呢？显然，这种立法理念比较“短视”，其观念和思维还停留在计划经济时代，只看到了计划经济条件下修筑水塘水库的单一主体—农村集体经济组织，而没有看到市场经济条件下水塘水库投资主体将多元化。笔者认为，起码应遵循“谁投资、谁受益”的原则来设计和界定水资源的使用权。《水法》应增加一款：“其他投资者修建的水塘水库的水归其所有。” 综上所述，笔者建议《水法》第三条修改为：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各农村集体组织所有。其他投资者修建的水塘水库中的水归其所有。” （三）完善水权体系的有关法律规定 1.完善《宪法》对水权的确认和保障 笔者认为,应当在《宪法》明确规定以下内容： （1） 中华人民共和国水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。这一规定旨在表明国家水资源所有权的唯一主体。 （2）任何单位和个人都有权依法获得水资源的使用权，但同时负有保护水资源的义务。这一规定旨在赋予公民和单位对水资源的使用权。 （3）国家鼓励单位和个人依法开发水资源和进行水利基础设施建设，以保护其合法权益。这一规定旨在引入竞争急智，促进水资源的有效利用和保护。 2.完善《民法》、《水法》等法律对水权的确认和保障 建议在未来的《民法典》和修订《水法》时明确以下内容。 （1）明确确立水权的财产权性质，并在此基础上构建水权体系。 （2）明确赋予单位、公民个人的水资源使用权；同时，允许依法取得的水资源使用权、特许取水权的买卖、出租、抵押或以其他形式合法转让，以实现对水资源的优化配置。 （3）完善水权责任制度，确立对高危作业侵犯水权的严格责任制度，其法定免责事由除受害者故意引起的外；因第三人过错、不可抗力的情形引起的侵权行为，加害人如果采取了相应合理的措施仍不能避免的也应纳入免责范围。 （4）赋予农村集体经济组织对其所有的水塘和修建的水库中的水以所有权，赋予其他投资者对其兴建的载水工程中的水以所有权。 （5）规定其他组织和个人对自己享有所有权的载水工具中的水可以实施处分行为，但要向国家缴纳水资源费，以体现水资源的国家所有。 二、完善水价制度，建立符合市场经济规律的水价形成机制 水价包括水资源费、环境水价和工程水价。水资源是指水资源所有人为了彰显自己所有权，保护和管理水资源，使其达到永续利用的目的，而向水资源使用者征收的费用。水资源具有的经济价值是水价产生的基础。水是一种特殊的商品，这就决定了水作为一种商品进入市场的必要性和必须尊重市场经济客观存在的价值规律。 （一）现行水价制度不合理的主要表现 长期以来，在计划经济体制下，水被认为是“社会福利”，是无偿供给的，因而形成了水无价、廉价的思维定势，无视水资源的商品属性和市场规律，制定的水价不能体现水作为商品所应具有的价值，从而导致水资源的极大浪费。我国现行水价制度不合理主要表现在以下几个方面。 1.确定水价依据不科学 水资源在我国的分布存在着空间和时间上的差别，加之水资源的稀缺性。因此，应当根据不同地域和不同季节实行不同的水价，以此来体现水资源作为商品的属性。国家发展和改革委员会与水利部联合制定，自2004年1月1日起实行的《水利工程供水价格管理办法》第10条规定：“根据国家经济政策以及用水户的承受能力，水利工程供水价格按供水对象分为农业用水价格和非农业用水价格……农业用水价格按供水生产成本和费用核定，不计利润和税金。非农业用水价格在补偿供水生产成本、费用和依法计税的基础上，按供水净资产计提利润，利润率按国内商业银行长期贷款利率加2～3个百分点确定。” 笔者认为，现行法律规定还存在不足，主要体现在以下两方面。 （1）单纯依靠用水量多少作为以下厘定水价的标准,不能体现水资源的稀缺性程度。水作为一种商品，自然应当尊重价值规律，其价格同商品的稀缺性程度紧密相关，水资源的价值随供求关系而上下波动。在我国，这种供求关系影响不仅表现为用水量的多少，在很大程度上还表现为季节和地域影响。我国北方地区水资源相对贫乏，相应的水价应当较高；南方水资源丰沛，水价可适当降低，经济发达地区的水价在同一程度上应当高于经济欠发达地区的水价。但我国仅根据需要水量的多少来制定水价的做法并未真正反映水市场的供求状况和稀缺程度，与价值规律的要求相悖。 需要指出的是，笔者所称的不同季节和地域对价格的影响不能单纯的割裂两者关系的角度考虑，否则在我国经济尚欠发达且水资源又十分匮乏的西北地区。高昂的水价将使人们难以承受；同样也并不意味着在水资源丰富的地区，水资源就可以任意获取而无需支付任何代价。 （2）对工业、农业和生活用水的水价未能作出明确区分。《水利工程供水价格管理办法》仅区分了农业用水和非农业用水：“农业用水是指由水利工程直接供应的粮食作物、经济作物用水和水产养殖用水；非农业用水是指由水利工程直接供应的工业、自来水厂、水力发电和其他用水。”而对于工业用水的价格，没有依据水源状况、污染程度、供水时间以及提高水量和改善水质而采取的工程措施等差别，分别采用不同的收费标准；对于城市用水收费未能从供水企业的成本考虑出发制定水价。对于农业用水的状况就更为混乱：一方面，对直接抽取地下水灌溉农田而不缴纳水资源费的行为，国家还没有采取有效的制约和监督措施加以解决；另一方面，在我国的总体耗水中，农业所占的比重相当大，而农业用水价格的制定没有从水资源状况和供求关系方面考虑供水成本，客观上纵容了水资源浪费行为。 2.水价偏低 水资源有偿使用制度在我国计划经济向市场经济过度的过程中确立的。水价偏低是我国近年来普遍存在的问题，它不反映价值也不体现供求关系，是有偿使用制度确立后存在的问题。据资料显示：在水价问题上我国长期实行的是全民财政补贴政策，水费在工业产品成本中约占0.1%～0.4%，在其他发达国家中则远远高于这一比重；在我国一般工业生产中原材料费用约占产品成本的70%，大大高于发达国家；而水费在居民生活费中的比例却不足0.5%，许多国家则约占2%。截止2001年底，全国36个大中城市居民生活用水已由0.14元/m3调整至1.27元/m3。但在法国巴黎，城市供水价格折合人民币为21元/m3，甚至连水资源丰富的加拿大，供水价格也约为人民币5元/m3。我国自来水作为稀缺性资源的价值仍没有得到完全体现。 低廉的水费不但使我国供水公司面临开工不足和亏损的困境，而且抑制城市供水事业的发展，甚至严重阻碍了节水政策的推行。如果水价过于低廉以致达到用水者忽略不计的程度，那么一个理性经济人的用水量就会趋于不断扩大，而不会自觉节制。实践中，我国工业用水的重复利用率、工业万元产值取水量与国外相比均有较大的差距，其原因显然不仅仅在技术方面的限制，更在于缺乏水价的激励。水价过低带来的直接后果，就国家方面而言，是国有水资产严重流失，财政收入降低；就供水企业而言，它也会因此而入不敷出，水利工程老化，导致缺乏水工程的维持管理资金，从而制约水资源的可持续发展开发和利用；而对用户来说，低价必然导致用水浪费，排污量大，不利于节水措施的开展，给节水环境和供水带来巨大压力。 （二）我国水价制度的完善 水价不合理是我国长期实行计划经济体制留下的后遗症。近年来，随着市场经济体制的逐步确立，我国已开始对水实行收费。但这种收费并非建立在科学标准基础上，以至于出现水价过低、水价结构不合理现象。笔者认为，应当从以下几方面完善水价制度。 1.确定科学的水价制定依据 制定水价是一个复杂的过程。在市场经济条件下，制定水价必须有科学的依据。只有按照科学依据参照各方面的因素制定的水价，才符合市场经济的发展规律，既反映价值规律，又体现供求关系。概括起来，制定水价应当参照如下因素。 （1）所有权因素 即直接从江河湖泊等水体取水，应当缴纳水资源出让金，即水资源费。其原因在于作为资源的所有者，不但享有水资源的所有权，还要投入大量的人力、物力、财力进行水利、水保工程建设及水资源管理等活动，水资源费不仅是一定水资源的对价，还是对所有者的投入的一种补偿。按照所有权因素制定的水价是水市场价的基准价，其他因素是影响水价上下波动的直接原因。 （2） 可供水总量因素 制定水价应当考虑当年水资源的丰枯程度，在确定可供分配的水资源总量的基础上确定水价。这是因为在市场经济条件下，水价格应随供求关系的变化而上下波动。如果不按可供水量定价，必然违背市场规律，不利于保护水资源。这也是水的以供定需原则在水价上的反映。 （3）地域、季节因素 制定水价应当考虑用水地域和季节，对水资源丰沛地区实行低水价，水资源相对短缺地区实行高水价；对丰水季节实行低水价，枯水季节实行高水价，以避免无节制取用水，造成水资源浪费。 （4） 产业因素 这与国家的整个产业发展政策直接相关。制定水价对国家重点发展的行业应当给予优惠政策，以实现国家对经济的宏观调控职能，如对当前国家扶持的农业、环保产业等用水应当实行低水价。 （5） 用水水质因素 对水质要求高的用水者应当适用高水价，对水质要求低的用水者适用低水价；对取用自来水、地下水实行较高水价，对使用回用水实行较低水价。这表明水价也必须体现以质论价、高质高价的理念，这样才有利于减少污染和浪费。 （6） 水污染因素 根据用水者的排污量确定水价，对污染较大的企业适用高水价，污染小或无污染的用水者适用低水价，有效控制污染源。 （7）水务企业的经济效益因素 水务企业同样要追求经济效益，如果水价过低，企业经济效益差，必然挫伤水务企业的生产积极性，也没有足够的资金提高供水质量，更不利于保证正常的用水秩序。 2.优化水价结构，使之符合市场经济规律要求和保护水资源的需要 水价结构是指构成水价的各种比例关系。考察我国现有的水价结构，一个突出的问题就是还不能收真正体现市场供求关系、保护水资源、实现水资源的可持续利用的水价。优化水价结构必须遵循价值规律和可持续发展的原则，一方面完善水价构成。使水价体现价值规律的要求；另一方面对不同的产业用水实行差别水价。 （1）完善水价构成 水价包括资源水价、工程水价和环境水价。由于水资源属于国家所有，除特殊情况外，取用水者都应当向国家缴纳水资源费。工程水价是指经水工程加工的产品水的市场价格，应当包括水工程的加工费用、税金和合理收益。环境水价即污水处理费，包括取用水带来的外部性补偿和产生的污水处理成本。 （2）实行差别水价 过去我国的水价要么没有包括水资源费，要么没有包括污水处理费，要么象征性地收取水资源费和污水处理费，甚至有的两者都不收取。这不仅造成水价过低，水务企业经济效益低下，而且造成大量的水污染和浪费现象。科学的水价结构应当是：直接从江河取用水的包括资源水价和环境水价；使用水工程供水的应当包括资源水价、工程水价和环境水价。必须改变传统的收费方式，调整水价结构，把水资源费和污水处理费纳入收费项目。据此，应当及时修订《城市供水价格管理办法》，对供水成本中要考虑水资源费，同时合理确定污水处理费，使水价结构逐步趋于优化，满足市场规律的客观要求，促进水资源的可持续利用。 以前，我国在水价制定上仅仅考虑用水量，对不同行业使用统一水价。这种“一刀切”的做法不仅不能体现国家的产业政策，导致国家对扶持行业的优惠政策失灵，同时还因为节约用水与不节约用水一样，造成水资源的极大浪费，不利于节水政策的推行。为保障国家产业政策的实施，鼓励节约用水，应当针对不同行业，不同企业实行有差别的水价政策。具体办法：对国家需要大力扶持和鼓励发展的行业，如生态农业、园艺业、环保产业等实行低水价；对需要稳定发展的行业、企业采用中等水价，如对工业中的低污染企业等；对需要限制的行业、企业，如污染严重的化工、冶金、纺织、造纸等行业采用高水价，以促使这些行业改进技术，提高水资源利用效率，尽量将经济的外部性成本内在化，直至迫使其研制、开发新的污染小的环保替代产品。 三.健全用水制度，提高水资源的利用率 目前，我国对水资源的利用效率仍然停留在较低的水平上，这除了科学用水水平低和节水观念淡薄等原因外，更重要的还在于用水制度的不健全。具体表现在以下几方面： （一）我国用水制度不健全的主要表现 1.工业污水的回收利用制度不健全 由于设备陈旧、工艺落后、管理水平低等原因，我国很多地区的工业生产耗水率很高。同发达国家相比，目前我国工业万元产值用水量103m3，美国是8m3，日本只有6m3，用水量是发达国家10～20倍；我国工业用水重复利用率仅为55%左右，而发达国家平均为75～85%①（①刘毅《我们离节水社会还有多远》，载《人民日报》2002年10月24日）。工业高耗水率和低重复使用率的现实，迫切要求推行污水回用制度。但由于国家污水回用制度规定不健全，污水的资源化的利用就存在着制度上的巨大障碍。 （1）污水的回用制度规定不完善。在我国《水法》、《水污染防治法》等有关水资源的法律法规中均约束对污水回用制度进行规定，导致污水的资源化利用存在着制度上的巨大障碍。 （2） 污水的 回用缺少相关的技术标准。我国的污水回用工程建设起步晚，工程设施设计、建设的标准、规范及相关的配套制度不完善。 （3）缺乏鼓励污水回用制度。问题主要在两个方面：一是对于工业污水处理厂的设立缺乏政策上的有力扶持，污水处理的市场未开放。笔者认为，建设污水回收利用工程是缓解我国日益严峻的水资源危机的一条新出路。我国现有条件下，污水处理的成本较高，而国家又缺乏这方面的优惠政策，这不仅使得国内的民间资金难以介入，而且国外资金的投入也存在诸多限制。二是由于我国污水处理的成本较高，相应的再生水的价格也就高，这就使得企业愿意选择自来水而不选择再生水，这又在很大程度上阻碍了污水处理工程的发展。 2.农业灌溉节水制度落实不力 农业灌溉用水约占我国目前用水量的70%，但有效利用率不到45%，比先进国家70～80%的利用率低20～30百分点，不少灌区灌溉水量超过农作物实际需水量的30%到1倍。在黄河灌区，由于普遍采用漫灌的方式（特别在中上游地区），农用水的利用率极低，每立方米水的粮食生产能力只有发达国家的1/3左右。如果农业灌溉用水的有效利用率提高10个百分点，就可以节约500～1000亿m3的水②（②葛颜祥、胡继连解秀兰《水权的分配模式与黄河水权的分配研究》，山东社会科学2002年第4期）。据此，农业种植结构和灌溉方式缺乏合理的制度引导是造成我国目前农业耕作用水耗水量的重要原因。 尽管我国《水法》规定，各级人民政府应当推行节水灌溉方式和节水技术，对农业蓄水、输水工程采取必要防渗漏措施，提高农业用水效率。但是，对此在实践中却缺少具体的引导，尤其是在水资源贫乏的西北地区更为严重，其中突出表现有三：一是以往的种植目标多偏重于早熟、高产、优质、抗病、耐寒等方面的追求，而忽略了当地水资源的供应状况；二是对于有耐旱能力的新品种，国家未采取相应制度予以鼓励耕种，以至在追求高产的传统观念下，很多地方对有限的水资源进行掠夺式的经营；三是在农业节水灌溉方式的推广上，由于缺乏国家资金上的扶持，节水灌溉方式如滴灌用水方式的推广率很低，从而造成水资源利用的严重浪费。 3、城市生活用水存在着较为严重的制度缺陷 随着城市居民住房卫生设施条件的不断完善和生活水平的提高，以及城市化进程加快，特别是第三产业和城市建设的发展，城市生活用水量不断增加。虽然各级政府在城市供水方面做出了许多工作，增强了城市的供水能力，但是依然不能解决城市缺水问题。在全国600多个城市中，有400多个城市存在供水不足的问题，其中缺水比较严重的城市有110个，全国城市缺水总量达60亿m3。这表明我国城市生活用水存在着危机，而这种危机与城市生活用水制度的下列缺陷有着直接的关系。 （1） 节水用具推广制度约束不力，不利于水资源的节约和充分利用。《水法》规定，城市人民政府应当因地制宜采取有效措施，推广节水型生活用水器具，降低城市供水管网漏渗率，提高生活用水效率。但是，由于缺乏具体的操作制度，致使上述规定无法得到很好落实。 （2） 水价低廉导致公民节水意识不强。水是一种商品，在市场中水资源的价格应当体现其稀缺性。水价低廉使得市场中每个追求个人利益最大化的经济人不会主动地采取节水措施，外在节水压力的缺乏必然导致在生活用水中不同程度的浪费。 （3）城市公共设施用水缺乏严格的制度约束，造成大量的公共用水浪费。由于城市建设的发展，使得城市绿化用水、道路洒水、公园补充用水等不断增加。本来这类用水对水质要求不高，然而许多地方使用清洁水甚至使用符合饮用水标准的自来水。对这个问题我国尚未用法律法规手段加以规范。 （二）我国用水制度的完善 我国大面积用水主要分布于工业，耕作农业和城市，水污染和浪费也要发生在着三大领域。现在必须通过完善用水制度，提高水资源的利用率。 1.完善工业用水制度 由于技术、管理等方面的原因，我国工业用水存在着严重的高耗水率、低重复利用率的现象。针对这一现象，笔者认为应当建立健全以下几方面制度。 （1）实行严格的淘汰制度 这就需要对高耗水、低重复利用的企业，责令实行强制性技术改造，促使采用节水工艺，加装污水净化设施以降低水资源浪费，减少污染；对拒不进行技术、设备改造或虽经改造仍不能达到标准的企业，责令其停业整顿，或转为低耗水生产的产品；对拒不转产或整顿，或虽经整顿不能达标者，必须强制关闭。 （2）建立污水回用制度 这就要放开污水处理市场，鼓励企业建设污水回用设施或投资污水处理，并给予政策上的扶持和财政上的补贴，以提高需要其污水处理率；鼓励对水质要求不高的企业使用再生水，并给予价格上的优惠；制定关于污水回用的技术标准，供企业设计、建设污水回用设施时参照。 （3）对再利用设施实施强制加装制度 为了公共利益的需要，主管机关必须要求用水企业强制安装再利用设备，以充分回收冷却用水及其他可循环利用的工业用水，以促使水资源的经济使用。 （3）实行单位产品用水限额制度 对企业现有的设备进行技术改造后，按照单位产品需水量确定合理用水限额。对限额内用水实行平价收费，节约水量适用低水价，对超额用水适用高水价；对企业节约水量可以采用回购或允许企业经批准后在市场转让。同时，根据科技发展状况逐年降低单位产品用水限额，以促使企业节约用水，提高水资源的效率。 2.完善农业用水制度 农业用水主要存在用水效率低、非点源污染严重等问题，为此必须从以下几方面着手解决。 （1）调整产业结构 根据当地水资源状况引导农民改变传统的产业结构，不种或少种生长周期长、用水量大、产量低、经济效益不明显的农作物；鼓励发展新型的生产周期短、产量高、耐干旱、四季皆宜的农作物；积极帮助农民使用高新技术、提供资金支持、组织产品市场，实现经济效益，克服水资源短缺所带来的困难。 （2） 改变传统的灌溉方式 引导农民改变传统的大水漫灌的灌溉方式，采用新型的节水灌溉方式和节水技术，如滴灌；对新技术推广所需资金，政府应当给予积极扶持政策；对采取节水灌溉的农业用水适用低价水，以体现政府的宏观调空政策。 （3）实行用水分段计费方式 农业生产同工业生产不同，农业生产受季节、气候影响较大，因此不可和工业用水一样实行单位产品用水限额制度，而应当采取用水分段计费方法，促使农户节约用水。具体实施方法：根据农户往年单位面积平均用水量确定略低的用水基准，对基准限额内用水适用正常水价；超过限额用水适用高水价；对节约水量适用低水价，并予以回购或允许农户经过批准后在水市场上转让。当然，基准限额应当随当年降水丰沛程度予以适当调整。

  （4）加强供水管道、设施的维护和管理，杜绝供水管道、网络的跑、冒、滴、漏等现象，减少水资源浪费。 3.完善城市用水制度 我国城市用水存在供水统一、水价不合理等缺陷，应当从以下几方面进行完善。 （1）改善供水体制，实行分业供水制度 目前，我国城市用水不分行业、不管水质要求而统一使用自来水，这种供水体制极不利于节约用水，今后应当按照不同行业对不同水质要求分别供水，如对向居民生活和餐饮娱乐、医疗卫生等行业供应高品质的清洁水，对消防、道路清洁、城市绿化等方面则供应品质较低的再生水或循环用水。 （2）对居民用水实行供水限额和分段计费制度 根据各住户用水的实际情况，确定家庭基本用水限额，实行限额预期。限额内用水适用正常水价，超限额用水适用高水价，对限额内用水节约部分适用低于正常水价；同时对节约的部分予以回购，或以正常价格转入该用户下一计费期间限额，或经批准后允许其在市场上出售。 （3）加强供水管网的维修和管理制度，实行有效推广节水器具制度 供水企业应当及时检修供水设施，维护供水网络，并根据实际要求用户安装节水设备，最大限度地实现水资源的节约和有效利用。 四、建立适应市场需要的水务企业制度，保证水资源的有效供给 （一）当前我国水务企业存在的主要问题 城市供水是一种经济活动。一项企业，应该遵循经济规律，对水的供给应该实行企业化经营和市场化运作。然而，在我国的供、排水行业长期以来被视为公益事业，建设靠政府拨款，运营管理费用靠财政补贴，供水企业的主要业务是由地方政府的企业独家垄断经营，政府扮演着宏观监控、投资和运营三位一体的角色。其结果造成政企不分、职责不明，垄断经营、缺乏竞争，成本高，投资回报率低，自我积累能力差，行业整体效益不佳的局面。考察我国目前水务企业，主要存在以下问题。 1.水务企业的国家垄断经营，政企不分 由于作为自身垄断企业之一的供水公司，其经营活动关涉百姓生活和工业生产，具有很强的社会公共性，甚至与社会稳定相连。因此，在这些政治和经济双重目标之下，企业几乎没有自主经营的权利，不得不听命于政府主管部门的指示，结果导致自然垄断企业几乎没有外部的竞争压力。同时缺乏市场刺激和对利润最大化的追求，从而丧失改革经营体制的迫切需求。有资料显示，1998年我国自来水价格比1978年上涨11倍，按道理说企业的经济效益应当很高，然而供水公司却是吃财政补贴的大户，这种状况的存在，造成两方面的后果：一是产品的价格并不是成本约束企业经营状况的反映，自然垄断企业的资产效率没有得到真正的实现。二是财政补贴造成国家利益的损失，更重要的是消费者受到了自然垄断企业的双重盘剥，即作为纳税人，他承担了对企业的亏损补贴；作为消费者，他又支付了与实际得到的产品与服务价值不相称的高价格。 2.水务企业内部管理制度落后，供水设施维护不力 目前，我国水务企业的政府管理体制以及企业的内部经营机制远不能适应社会主义市场经济发展的要求；尽管我国的供水体制已有一些改革，但从根本上讲，水务企业还没有完全摆脱高度集中的计划经济体制的影响。一方面表现在所有制形式单一，未能形成多元的投资主体；另一方面表现在产品和服务价格改革滞后，未能充分体现市场供求关系的变化，企业内部缺乏激励机制和竞争动力，经济效益不能充分发挥。其直接结果是供水设施建设和维护不力。据统计，到2010年，扩建和新建自来水厂及管网维护和改造的费用将可达2500亿元人民币。由于资金短缺，我国很多城市管网状况存在着很大的问题，甚至“管网之患”。东北的一些城市甚至还在使用日伪留下的管网。供水设施的更新和维护不力带来的危害在全国范围内普遍存在，自来水供应的跑、冒、滴、漏现象非常严重。有资料显示，我国地下管网漏水是地上供水设施损失和人为浪费的10倍以上。高失水率浪费了大量水资源，带来了很大的经济损失，更加剧了城市的缺水问题。 （二）水务企业经营制度的完善 水务企业所承担的任务是关系国计民生的基础性公用企业，是市场主体的一部分。因此，水务企业应当适应市场化的要求，同其他企业一样建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代化企业制度，参与市场竞争，在竞争中求生存。为此，必须从以下几方面完善水务企业经营制度。 1.改变对水务企业的直接控制，实行政企分开 改变对水务企业的直接控制，就是要求政府放弃对企业的直接控制，不以投资者的身份参与企业经营管理和利益分配等活动，而仅仅从企业的监控者的角色，把企业完全推向市场，使企业真正成为市场主体，自主经营、自负盈亏。 过去，我们对水务企业实行的是政府投资建设，政府参与运营，政府给予补贴的政企不分的体制，结果造成企业既无外在的竞争压力，也无内在激励动力，这种体制只能窒息企业应有的生机和活力，致使企业成本居高不下，投资回报率低，靠财政补贴度日，甚至企业濒临破产的边沿，使这必然导致水资源浪费和严重污染。 要实行水务企业的政企分开。至关重要的是实现两个转变：一是要割断政府与水务企业的经济联系，政府不再对水务企业进行直接投资和给予财政补贴；二是政府不再直接控制水务企业的产权，使水务企业真正成为自主经营、自负盈亏，自我发展的经济主体，参与市场竞争。政府作为宏观调控者，干预水务企业的不正当行为，维护正常的竞争秩序。 2. 开放水务企业投资市场，实行投资主体多元化 受计划经济影响，我国水务企业长期由政府投资，不允许其他主体参与投资，这就形成了水务企业独占市场的局面，其结果必然是水资源资产开发利用效率低下，造成水资源浪费。随着市场经济的发展，必须打破由政府单一投资兴办水务企业的局面，放开水务投资市场，让更多的社会资金投向水务行业，鼓励和扶持他们水务市场竞争，从而实现水务市场主题多元化。只有这样才能培养市场竞争机制，促使企业改进技术，更新设备，加强管理，降低成本，提高水资源的开发效率，促进水资源的有效利用。 3.完善水务企业内部的经营管理体制，实行公司制治理机构 水务企业在政企分开、明晰产权、开放水市场的前提下，必须适应水务市场的需求。对此，必须采取以下措施：一是对水务企业进行公司制改造，实现水务企业投资多元化，从而增强企业的资金实力；二是根据公司治理结构理顺内部管理关系；三是变粗放型经营模式为集约型经营模式，引进高新技术用于水务产业，提高劳动生产率，提高经济效益；四是加强供水设施的维修和设备更新，杜绝“跑、冒、滴、漏”现象，提高水资源资产的利用效率；五是积极拓展水务行业新领域，诸如开发生产节水器具、供水设施等，实现从取水、供水、排水、治污、回用一条龙的链条式服务，走集团化道路，提高企业的整体经济效益。 五、完善水污染监督控制制度，减少污染对水资源的破坏 （一）我国水污染监控制度存在主要问题 水污染是中国面临的主要的水环境问题之一。水污染加重了水资源的短缺，导致了水资源供需矛盾进一步加剧，造成了巨大的经济损失。我国水污染控制制度的不完善是导致水资源短缺的重要原因。虽然我国已制定了许多防治水污染的法律法规，但还存在以下缺陷。 1.污染处理欠缺实施监督制度 中国长期以来在增加城市供水能力的同时，未能有效防治水污染。尽管我国《水污染防治法》规定城市污水应集中处理，但是具体的实施操作制度却不配套，缺乏污水处理的实施监督机制，致使工业废水处理率很低，许多处理设施没有正常运行或者基本不运行，许多城市甚至还没有污水处理厂，达标排放流于形式,大部分城市污水还是未经有效处理而直接排放。 2.排放收费制度规定不合理，水污染防治工作难以有效实施 排污收费制度是我国一项重要的环保制度，体现的是“污染者付费”的原则。我国排污收费制度早在1979年《环境保护法（试行）中就有规定，在以后的法律法规中对这一制度又进行了一些完善，但排污收费制度在实施中仍然存在着如下问题。 （1）排污费的征收方式不合理。1982年《征收排污费暂行办法》规定，排污单位排放的废水、废气、废渣中，同一排污中含有两种以上有害物质时，应当按收费最多的一种计算。这种单因素的收费方式使企业承担其污染行为的部分责任，起不到促进企业治理污染的刺激作用，反而给企业一种规避高收费的方法。同时，只对一种污染收费，难以从总量上控制污染物的排放，不利于对水污染的整体防治。 （2）排污费征收标准过低。我国现行排污费的收取标准是每吨水最高不超过0.05元，远远低于水污染恢复治理所需费用和水资源补偿费用。这种规定仅以企业缴纳微薄的排污费和超标排污费，来补偿其造成的环境破坏和污染的全部费用，严重违背了污水处理的市场价值规律，使得污染者不重视污水的治理恢复，难以体现国家用经济手段保护水资源的政策导向。 （3）排污费的征收对象的范围过窄。我国现行的《水污染防治法》和《征收排污费暂行办法》只对工业“三污”排放和直接向环境排放污染物的单位和个体工商户收费。大量的非企业排污以及城市生活污水等仍未征收或低价征收排污费。这不利于遏制愈演愈烈的非企业单位以及城市居民的污水排污行为。 3.对地下水的滥采和水污染防治缺乏有效的制度规范 由于长期以来我国更多的是侧重于经济发展，而在很大程度上忽视了对环境和自然资源的保护，致使地下水资源遭到了相当程度的破坏。一是地下水污染严重。据环保部门统计，目前我国已有50%的浅层地下水遭到不同程度的污染，其中40%已不适宜饮用。二是过量开采地下水出现地面沉降等严重的地质问题。我国现行保护地下水资源的法律制度还存在以下问题： （1）缺乏对非法开采地下水资源的行为尤其是对超量开采地下水行为法律责任的规定。尽管我国《水法》规定了因违反规划造成江河和湖泊水域功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应承担治理责任，《水污染防治法》对污染地下水行为也作出了禁止性规定，《水污染防治法实施细则》对利用储水层孔隙、裂隙、溶洞及废弃矿坑储存石油，放射性物质，有毒化学品、农药等危险行为规定了处以10万元以下罚款，由于缺乏行之有效的执行与监督机制，实际上很难追究违法者的法律责任，仍然不能制止污染者在经济利益的驱使下破坏地下水资源行为。依笔者之见，我国应当采取更为严格的法律责任措施，才能对地下水的非法开采和污染行为进行有效的预防和规划。 （2）缺乏对农村地下水资源保护的法律法规。农村用水尤其是农业生产用水在我国用水总量中占了极大的比重。在一些地表水缺乏或农业水利设施不完善的地区，地下水更成为农业用水的主要来源。而农业生产中化肥和农药的使用、污水灌溉、不适当的开垦及林木滥伐等行为又对地下水资源造成了不同程度的污染和破坏。综观我国现有的相关法律制度，极少发现有关针对农村地下水保护的法律法规。这种状况的存在必将影响到地下水资源保护工作在农村的广泛开展，难以有效地规制农村中现实存在的各种破坏性开采及污染地下水的行为。 （3）缺乏完整的人工回灌补充地下水资源的法律制度。虽然我国自20世纪70年代就进行了人工回灌的实验研究并取得了一定成果，但相关立法明显滞后，仅在《水法》、《水污染防治法》及其《实施细则》中有少量零散的并不具体的规定。如《水污染防治法》规定：“人工回灌补充地下水，不得恶化地下水水质”，而在《水法》中只笼统地规定了“采取措施”防治超采纠纷。这种原则性的规定显然难以满足推行地下水人工回灌的要求，从而达不到有效恢复和保护地下水资源的目的。 4.非点源污染控制制度不完善 水污染按污染源进行划分，可以分为点源污染和非点源污染（也称为面源污染）。点源污染主要来自工业和生活污水的集中排放；非点源污染的来源比较广泛，其中主要是农田的面源污染，这一种是最为重要和分布最广泛的污染。 对于点源污染，我国已在《环境保护法》和《水污染防治法》中通过“三同时”、限期治理以及排污收费等制度的设置对工业企业的非法污染的行为进行了有效的控制，使得点污染越来越少，但随着点源污染控制能力的提高，面源污染却逐渐显现出来。在美国，即使污染物达到零排放，仍然不能有效控制水体污染。从我国现行的对污染物排放的总量控制，只对点源污染的控制有效，而对面源污染的控制却没有任何意义。况且，我国现行法律对非点源污染的控制也及其少见。尽管我国《环境保护法》有“各地人民政府应当加强对农业环境的保护、防治土壤污染、工地沙化、盐渍化、沼泽化、地面沉降和防治植被硫化、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理使用化肥、农药及植物生长激素”的规定，《水法》有关“有关各单位应当加强水污染防治工作，保护和改善水质，各级人民政府应当加强对水污染防治监督管理”的规定，但是这些过于原则，未能明显地体现出对非点源污染的控制措施。农业非点源污染又主要来自农业生产中使用的化肥和农药残留物。在目前我国的不少省份，农业非点源污染是一个主要水污染源。虽然开始推广节水灌溉设施，但是就广大农村而言，大水漫灌仍然是最主要的灌溉方式，与此同时，巨大的粮食需求和地面积水的急剧减少，又使得化肥农药的大面积使用，成了提高土地产的重要途径。虽然有关的法律法规明确规定了农药的使用必须符合农药安全使用的原则和标准，但是由于缺乏相配套的管理监督措施，这些规定也得不到有效的执行。 （二）水污染监督控制制度的完善 随着城市化进程的加快，我国水污染呈现急剧上升趋势，必须从多方面采取措施，完善水污染监督控制制度，减少水污染和水资源破坏。笔者认为，这些措施至少应当包括以下几个方面： 1.实行污水处理监督责任制 现在的关键是要贯彻落实《水污染防治法》和《水污染防治法实施细则》关于污水集中处理的有关规定，根据城市供水量及排污量的大小，兴建污水处理厂，新城镇必须优先规划建设污水设施，实现城市污水集中收治；环境保护行政主管部门加强环境监测，及时了解城市周边河湖的水质状况及变化情况，为污水治理提供科学依据；将当地的污水集中处理设施建设情况、污水处理率和水质状况作为对地方行政领导的考核重要内容，强化其领导责任，层层抓好落实工作，以彻底消除环境与资源保护中的地方保护主义；实行全国统一的环境资源保护督导组和巡视员监督制度，加大环境资源保护监督，并对污染破坏严重的违法犯罪行为和政府的不当保护行为开展调查，严肃处理，以保障法律法规的准确及时施行；在地方召开人代会期间，《政府工作报告》应当包括水污染的治理内容以供人大代表争议；在人大闭会期间，当地环境行政主管部门和水行政主管部应当定期地向同级人民大会常务委员会汇报有关水污状况和污染治理情况，以供人大监督。 2.完善排污收费制度 为了更好地体现“污染者付费”的原则，使外部成本内部化，应当加强排污收费工作。首先要强化现有收费制度，对企业除按照资源水价、生产水价和环境水价收取水资源使用费外，对其排放的废水、废气、废渣应当按照规定的范围、排污的数量征收排污费，并促使其积极采取有效措施，实现水资源的综合利用；二是扩大排污费征收的范围，不仅对排污企业征收排污费，对其他排污主体包括企事业单位、个体工商户、城镇居民家庭也应当征收排污费，真正落实“污染者付费”的原则；三是提高现有排污费的标准，以切实体现排污费的惩罚性和补偿性，彰显国家用经济手段惩罚污染和破坏水资源的行为，使外部不经济性真正的、彻底的内在化，促使排污者自觉减少污染物排放，保护水资源。 3.建立地下水保护制度 目前，我国地下水保护制度还存在诸多空白，应当从以下几方面进行完善。 一是尽快建立地下水保护制度。这一方面必须规范开采地下水的行为，对地下水的开采实行严格许可、定量开采制度，杜绝未经许可私自采水、超量采水以及破坏性采水等严重危害地下水资源的行为发生；另一方面必须严厉制止使用低效用、高污染的化肥和农药以及不适当开垦、滥伐林木等污染和破坏地下水资源的行为。 二是强化对地下水资源的污染、破坏行为的法律责任。一方面对滥采、超采地下水的行为，不仅规定要承担治理责任，还应当规定更为严厉的行政责任，对情节特别严重的行为，还应追究刑事责任，如增设非法取水罪、确立水资源犯罪无过错责任和举证责任倒置原则等；另一方面对污染和破坏地下水资源的行为，给他人造成的损失应当承担赔偿责任。 三是完善有关地下水回灌的法律制度。建立地下水集中回灌制度，通过向地下水开采者征收回灌费，给采水者完成规定的采水量后，由水行政主管部门组织水资源集中回灌。这样才能避免开采者不回灌或用污水回灌等现象发生。 4.加快非点源污染控制立法 我国非点源污染重要是来自农村使用化肥，农药、除草剂、生长素、洗涤剂等导致的污染。我国非点源控制理发比较落后，必须从以下几方面进行完善：一是加快制定剧毒、高残留物农业生产资料生产工艺和设备的淘汰制度，从源头上控制非点源污染物质投放市场；二是禁止生产、销售、运输、使用已被淘汰的剧毒、高残留物农业生产资料；三是对开发生产高效低毒低残留物的农业生产资料产品实行鼓励政策；四是禁止淹没或灌溉方式，违者处以重罚，以减少污染的面积；五是规定奖励和奖励节水灌溉农机具的研制、生产和使用。 六、建议《刑法》增设非法取水罪，加强水资源的保护力度 （一）现行保护水资源刑事立法的缺陷 我国现行立法对水资源法保护的规定见之于刑法分则第六章和水法相关条款，同时还包括环境保护法及其他相关法律法规中的一些原则性规定。这些规定对打击刑事犯罪、保护水资源发挥着重要作用。但这些规定也存在一些缺陷，不利于水资源的切实有效的保护。 1.《刑法》实行过错责任的归罪原则，不利于打击资源刑事犯罪 我国《刑法》针对水资源犯罪的认定采取的是过错责任原则，即以故意或过失作为犯罪构成的主观要件。如重大环境污染事故罪仅以过失构成此罪。然而，一方面实践中许多水资源污染和破坏行为虽然不存在故意或过失，而其结果仍然给国家、社会或公民个人带来严重的危害后果；不对这种行为加以制裁，不足以对公民的生命健康安全和国家、集体或个人的财产予以切实保护，不足以对所侵害水资源社会关系安全加以保护，不足以保护该行为所破坏的水环境和水资源。另一方面，即使采用过错责任原则，也由于水资源破坏的隐蔽性和水资源危害的潜伏性和积累性，从而导致是资源违法行为实施后往往取证困难而使司法机关无法及时对犯罪嫌疑人抓获归案，或者虽然抓获归案却因证据不足而不起诉，撤销案件，甚至作出无罪判决。这就无形中纵容了水资源犯罪，使本该受刑事制裁的犯罪分子逃之夭夭，极不利于打击水资源刑事犯罪。 2.《刑法》未将水资源的合理开发利用纳入保护范畴，对非法取水问题没有相关规定 我国《刑法》第338条重大污染事故罪规定：“违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病原体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的后果的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处以罚金。”这是对水污染犯罪的规定，对水污染违法犯罪行为起着打击和预防作用。然而，我们对严重危害水资源的行为包括两方面：一是对水资源污染；二是对水资源的破坏。《刑法》仅对前一方面作出规定，对后一方面则漠然置之，未免放纵了大量的水资源犯罪行为。依照我国《水法》规定，水资源属于国家所有；同时，除特殊情形外，其他单位和个人直接从江河取水必须征得水行政主管部门许可；单位和个人必须按照许可的时间，地点、程序、方式及数量取水。事实上，许多单位和个人并不是完全按照取水许可的内容进行取水，经常恶意超取、滥取或违背取水顺序甚至未经任何申请而进行取水，不仅造成国有资产大量流失，扰乱了正常的取水、用水秩序，给其他单位和个人带来很大的经济损失，更是对水资源的极大破坏。这种行为已经不是简单的违法许可的行政违法行为，而是有一定社会危害性的严重违法行为，不对其采取相应的刑事制裁，不足以纠正非法取水行为以保障取水许可制度的有效实施。 3.《刑法》只规定了惩罚水资源犯罪的结果犯，对水资源的保护力度不够 《刑法》第六章“妨害社会管理秩序罪”中规定了“破坏环境资源保护罪。”在涉及环境犯罪的各种罪名中，除了极少数罪名外，绝大多数以结果犯作为惩罚对象，而没有以危险犯作为惩罚对象。这对于旨在保护水、大气等自然资源的重大环境污染事故罪也不例外。也就是说，危害水资源的行为只有在“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”时，才构成犯罪；换言之，水资源犯罪为结果犯。然而，同普通犯罪相比，水资源等环境犯罪行为有其自身的特殊性，表现在：普通犯罪行为遵循的是行为直接作用于他人的人身或财产；水资源等环境犯罪行为则是行为作用于环境，然后以环境为中介产生对他人的人身或财产造成损害。这就是说，如果仅仅以对他人的人身或财产的损害后果为构成要件，则众多的破坏水资源因为只对环境造成破坏，而并不一定产生危害人身财产的严重后果，对这类行为就不能实施刑事制裁。这显然与刑法打击水环境犯罪，保护水资源的初衷是背道而驰的。如果放任不管，势必引发对水资源严重的危害后果。因此，对水资源犯罪的犯罪构成客观要件的规定过严，就意味着行为人受到刑事追究可能性很小，只要不发生重大的危害后果，就不会产生刑事责任，从而降低了刑罚实现的可能性，对预防重大水资源污染事故的发生十分不利。 （二）完善水资源刑法保护的若干建议 针对现行《刑法》的上述缺陷，笔者提出以下建议。 1.在水资源犯罪案件中确立无过错责任原则，增设有关举证责任倒置条款 无过错责任，是随着近代民法理论与实践的发展而逐步确立的一项新的归责原则，其基本含义是：无论行为人在主观上是出于故意还是过失，只要行为人造成了危害后果，行为人就应当承担法律责任。它首先在民事案件中被采用。目前，已有不少国家采用该原则来追究水资源犯罪行为人的刑事责任。美国《废料法》规定，只要行为人导致任何废料倾倒入江河、港口，不论其主观上有无过错，均构成犯罪；日本《空气污染控制法》、《水污染控制法》规定，只要排污物对公民生活或身体造成了损害，无需查明排污者主观心理即可追究其刑事责任；法国《农业法》有关水污染犯罪规定中，以实质犯罪或客观的实体侵害行为为事实基础，在法律上建立了客观归罪即无过错构成犯罪的立法体例。 我国水资源犯罪的认定也应借鉴他国立法经验，确立无过错责任原则，理由如下： （1）确立无过错责任原则，有利于加大水资源犯罪惩罚力度，维护社会利益，符合环境资源刑事立法目的。 （2）无过错责任不考虑主观意识，因而对行为人提出了更高要求。可以促使行为人在开发利用水资源过程中规范自己的行为，以产生预防水资源犯罪的功效。 （3）确立无过错原则，有助于减轻司法机关认定、审理水资源犯罪案件的压力，提高司法经济效能。 总之，在水资源问题日益尖锐的今天，只有确立无过错原则，才能逐渐减少，进而避免那种因主观过错不明确而逃脱刑事制裁只承担民事责任的适当补偿了事的不公平现象。在确立无过错责任原则的同时，增设举证责任倒置条款则是必然的要求。当今社会，企业的生产规模、生产过程日趋专业化、系统化、复杂化，显然控诉方发现事实真相的难度也随之增大。如果被告方承担罪轻或无罪的证明责任，那么事实真相往往更容易被发现。因为被告方一般而言对企业的生产、运作具有相当的专业知识，并且通常亲历了危害水资源行为发生、发展的全过程，应该更清楚自己是否有过错，能够更好地承担证明责任。因此，针对水资源犯罪增设举证责任倒置条款，同样具有积极的现实意义。 2.增设非法取水罪 针对我国《刑法》设有对非法取水等行为规定相应的刑事责任，笔者建议应当增加非法取水罪。非法取水罪是指行为人实施了未经行政许可取水或虽经行政许可但没有按照规定取水造成或可能造成严重后果的行为。其犯罪构成包括：①犯罪主体是一般主体。包括一切单位和个人。②犯罪客体是复杂客体。包括国家对水资源的管理制度，正常的用水秩序和水资源的国家所有权。③犯罪客观方面是行为人实际未经行政许可取水或虽经行政许可但没有按照规定取水行为且造成严重后果的行为。一方面行为实施了未经许可滥取水资源的行为或虽经许可但是未按照许可规定的时间、地点、方式，数量等进行取水的行为；另一方面必造成或可能造成严重的后果。如国有水资产大量大流失（以应缴纳水资源费达到一定数额为严重后果的界限）、地面塌陷或沉降、造成生态破坏、地下涵水层被挖穿地下水流失等。如果后果轻微则不构成犯罪；所以在认定犯罪时，一定要掌握度，即后果严重否则社会犯打击面过宽、滥用刑罚的错误，侵犯公民的合法权益。行为人的行为与造成或可能造成的严重后果之间存在因果关系。④犯罪主观方面是故意。包括直接故意和间接故意。 非法取水罪的设立使有效制裁非法取水行为有法可依，有利于打击非法取水的一切犯罪活动，有利于维护正常的取水秩序和取水许可制度，保护国有资产和水资源不受非法侵害。非法取水罪和《刑法》第388条重大环境污染事故罪等规定一道，共同打击水资源的污染和破坏行为，完善了水资源刑事犯罪方法，实现对水资源的全面保护。 3.追究水资源犯罪危险狂的刑事责任 水资源危险狂是指无论危害水资源的行为是否已经造成了严重的危害后果，只要客观上使水资源处于危险状态，就应当认定已构成犯罪既遂。这种危险是客观存在的，使水资源处于一种实际的危险状态，而非主观臆想或推测；并且，危险的程度较为严重，有可能引发范围广、程度深、难以恢复的危害后果，甚至可能危及人们自身的安全或导致公私财务的重大损失。如果已经造成了实际的损害后果，则应当按照结果加重犯处理。 水作为人们生产和生活的重要的资源，在人类社会的生存发展中发挥着不可替代的作用。在目前水资源日益紧张的形势下，必将影响到国家和社会的发展甚至人类的生存。鉴于此，追究水资源犯罪危险犯的刑事责任，其意义在于：一是有利于防患于未然，及时、有效地保护水资源；二是有利于充分发挥刑法的预测、指引作用，帮助行为人预测自己的行为可能产生的法律后果，使行为人更加谨慎地对待水资源；三是增加水资源犯罪危险犯既可以弥补对行为人的打击不力，又可以预防对结果犯的打击滞后，是一种比较积极、合理的措施。 当然，这里存在一个问题，即只有那些对水资源足以造成严重后果的危险状态的行为，才能认定为犯罪，否则社会犯打击面过宽，滥用刑罚的错误，侵犯公民的合法权益。 七、完善公益诉讼制度，保障各项水权的实现 （一）建立公益诉讼制度对保障水权的必要性 1、公益诉讼概述 公益诉讼起源于罗马法，是相对于私益诉讼而言的。“古代罗马法学家把法分为公法和私法，诉讼也被分为‘公诉’和‘私诉’两种。‘公诉’指对有关国家利益案件的审查，‘私诉’是根据个人的申诉对有关个人案件的审查。”①（①周楠、吴文翰、谢判宇：《罗马法》群众出版社,1983年版,第350页） 周楠先生在《罗马法原理》一书中对私益诉讼和公益诉讼进行了论述，指出了两者的差异：“前者乃保护个人权益的诉讼，仅特定人才可以提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”② （②周楠：《罗马法原理》,商务印书馆,1996年版,第88页）可见，公益诉讼制度自古法律有之，历经变迁，延续至今，其应用范围更为广泛、制度本身更为完善。在当代，英美法上的公益诉讼包括三类：其一，相关人诉讼；其二，市民提起的职务履行令请求诉讼；其三，纳税人提起的禁止令请求诉讼。日本法则有所谓民众诉讼，是指为纠正国家或公共团体的违法行为诉讼，属行政案件的一种。③ （③梁慧星：《为中国民法典而斗争》，法律出版社，2000年版,第278～279页）我国学者认为,公益诉讼是任何组织和个人均可以依据法律规定,对违反法律、侵犯国家利益及社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由于法院追究违法者相关法律责任的活动。④（④韩志红、院大强：《新型诉讼—经济利益诉讼的理论与实践》，法律出版社，1999年版,第27页） 2、公益诉讼制度对保障水权的意义 从广义上说，公益诉讼的原告可以是任何组织和个人，在现代社会，组织既包括公法人，也包括私法人及其他非法人组织。因此，公益诉讼可分为由公法人提起的公益诉讼和由私法人、其他非法人组织和个人提起的公益诉讼。当前，我国法治建设进程中的一个重要障碍就是行政权力过大，行政权力侵犯公民权利的事件屡见不鲜。有学者就提出，开放纳税人诉讼，以私权制衡公权，将行政权行使纳入司法审查的范畴。⑤（⑤梁慧星：《为中国民法典而斗争》，法律出版社，2000年版,第275～280页）笔者认为，开放纳税人诉讼是必要的，对公权（主要指行政权）的制衡是我国法治建设中的不可或缺的重要一环；但是，就水资源环境问题而言，仅开放纳税人诉讼是不够。我们知道，水资源是关系到每个人切身利益的公共产品，现实生活中污染和破坏水资源等行为固然与政府行为有着密切联系，但更直接的是排污等行为造成的。因此，应当允许任何组织和个人对政府、企业及其他主体的污染和破坏水资源等侵害水权的行为（包括作为和不作为）提起诉讼，由人民法院依法追究其相关法律责任。也就是说，对污染和破坏水资源等侵害水权的行为提起的诉讼应属公益诉讼的范畴，而我国现行诉讼法中还没有关于公益诉讼的有关规定。这就不利于保护公共利益，不利于遏制污染和破坏水资源的行为。为此，有必要尽快建立、健全我国公益诉讼制度，确保国家、单位和个人的各项水权的充分实现。 （二）水权公益诉讼的制度设计 关于公益诉讼的问题，近年来学界讨论的比较激烈。有的学者主张专门制定一部公益诉讼法用以解决公益诉讼纠纷。笔者认为，没有必要制定公益诉讼法，公益诉讼的范围没有超出现行三大诉的讼范围，只要对现行诉讼法理论和法律法规进行相应的完善即可达到目的，同时又减少了立法和执法的成本。因此，应从以下几方面对现行诉讼法进行完善： 1、扩大诉讼主体范围 其一，扩大民事诉讼主体（原告）范围，改变原告的主体资格必须“与本案有直接利害关系”的规定。任何人只要为了公共利益的需要都可以提起诉讼，即公益诉讼。之所以要建立这种诉讼制度，主要因为环境民事侵权同普通民事侵权存在着重大的区别，即普通民事侵权纠纷行为侵害的是特定受害人的利益，而环境侵权行为侵犯的是不特定多数人所享受的环境利益和民事权益。如果严格按照诉讼主体必须与案件存在直接的利害关系的规定，那么多数环境侵权损害将无法得到救济，这就会纵容环境侵权行为，违反了社会公平和正义。其二，扩大行政诉讼主体（原告）范围，改变只有具体行政行为相对人才能提起行政诉讼的规定。只要行政行为侵犯了不特定的多数人的合法权益，任何公众都有权提起行政诉讼。其三，扩大刑事自诉案件的受案范围和刑事原告主体，改变现行刑事诉讼法只有直接受害人才能对犯罪嫌疑人提起刑事自诉的规定。只要水事行为人的侵犯公共利益达到了犯罪的程度，任何公众都有依法向人民法院提起刑事自诉的权利。 2、举证责任倒置 所谓举证责任倒置，即原告只需要提出受到损害的事实证据，而无需承担更多的举证责任，被告对原告提出的侵权事实否认的，由被告举证。其理由在于，环境污染具有相当的隐蔽性、持续性和长期性，且专业化程度很高，如果由原告承担举证责任，由于原告的科学文化知识水平有限，很难收集到相关的证据。若由被告承担举证责任，不仅解决了这一问题，而且有利于加重被告的责任，促使其在生产经营活动中自觉保护环境。 3、实行因果关系推定 所谓因果关系推定，即并不要求受害者提出损害行为与结果之间有因果关系的直接证据，而仅需作表面性举证，如果被告不能举出相反证据予以推翻，就认为行为与结果之间存在因果关系，从而承担相应的责任。 4、规定较长的诉讼时效 依照《环境保护法》规定：“因环境污染损害赔偿提起的诉讼时效期间为3年，从当事人知道或应当知道受到污染损害时起计算”，这一规定当然适用于因水污染而侵犯水权的行为。上述规定无疑是受害者保护自己水事权益的有效保障。 在此值得一提的是，国外环境民事诉讼的如下做法值得我们借鉴⑥（⑥陈泉生：《可持续发展与法律变革》，法律出版社，2000年版,第327～328页）：一是被诉对象的扩大。即依照传统法律规定不可诉的事项纳入受诉范围，以更好的保护环境。如美国《清洁空气法》第304条规定：任何人均可以自己的名义对任何依照本法提起诉讼。言下之意，任何人都可以依照《清洁空气法》提其关于环境侵权诉讼，对国家也不例外，这就把不能作为被诉对象的国家等列入被诉对象范畴。日本也有公民可以对日本行政厅提其因公害控制不力而产生的公害损害提起诉讼的规定。二是诉讼费用支付方式的改进。按照传统诉讼法规定，诉讼费用由原告方预付，但由于环境诉讼的费用高昂，收集证、举证等活动耗费巨大，即便普通经济状况的人也难以承受，何况受害者本已遭受损失，经济能力绝大多数非常微薄，如仍然要求其预付巨额诉讼费用，必将导致绝大多数受害者无力起诉，这与宪法保障人权的初衷格格不入。于是许多国家采取了对原告有利的做法，如美国规定法院可将原告的律师费用和专家作证等费用判给败诉的一方承担；日本则对原告收入低、胜诉可能性大且诉讼费用大、诉讼时间长的案件予以减免原告的预付额。考察世界各国的通行做法并结合我国的国情，笔者认为，我国诉讼法应规定由直接利益关系人之外的组织和个人提起诉讼的公益诉讼，可以免收诉讼费用。