许可证制度精选(九篇)
第1篇：许可证制度范文
生产许可证是指国家对于具备生产条件并对其产品检验合格的工业企业,发给其许可生产该项产品的凭证。国家规定对重要的工业产品特别是对可能危及人体健康、人身、财产安全和公共利益的工业产品实行生产许可证制度,是为了保证产品质量,维护国家、用户和消费者利益的强制性措施。
第2篇：许可证制度范文
关键词：水污染物排放；点源污染；排污许可证制度
中图分类号：C935 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）14-0132-02
水污染物排放许可证制度是世界范围内广泛采用的控制水污染、保护环境的重要制度。20世纪80年代，我国首次引入水污染物排放许可证制度，并在很多地市开展了水污染物排放许可证试点工作。部分省市，如上海、江苏，在试点的基础上，还将其纳入地方环境保护条例之中。但我国的水污染状况依然严峻，水污染物排放总量远远超过环境自身承载能力。2010年全国七大水系监测断面中Ⅳ类及以下水质占40.1%，水环境质量不容乐观。
一、法律依据
水污染物排放许可证制度是指具有法定环境管理权限的行政机关针对相对人提出的水污染物排放申请，依法进行审查，允许其从事符合法定条件和标准的水污染物排放活动并对此项活动进行全程监控的制度。该制度的核心是将排污者应执行的有关国家环境保护的总量控制目标和环境技术规范的内容有针对性、具体集中地规定在每个排污许可证上，要求排污者必须持证排污，否则即属违法。我国在1987年推行水污染物排放许可证制度的试点工作，在此基础上颁布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，详细规定水污染物排放的申报登记，确定本地区污染物排放总量控制指标，许可证的审核、发放、监督与管理制度。该《办法》是早期我国水污染物排放许可证制度实施的主要法律，今已废除。1995年，国务院在《淮河流域水污染防治暂行条例》中14条规定“在淮河流域排污总量控制计划确定的重点排污控制区域内的排污单位和重点排污控制区域外的重点排污单位，必须按照国家有关规定申请领取排污许可证”。2000年国务院了水污染物排污许可证制度的另一个主要法律依据——《水污染防治法实施细则》，从行政法规的层面对水污染物排放许可证制度作了新的规定。第10条规定：“县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理。限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”由于未规定具体的实施机制，该条规定实际上成为一纸空文。2001年国家环保局的《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》规定了特定水域必须实施重点污染物排污许可证制度。2008年修订的《水污染防治法》，更是明确规定了国家实行排污许可证制度。该条文只是原则规范，具体办法和实施步骤由国务院规定。但至今，国务院都未出台相应规定，因此该条文的执行力也大打折扣。
由上述水污染物排污许可制度的发展历程可以得知我国水污染物排污许可的法律依据可以归纳为：第一层次法律：《水污染防治法》；第二层次行政法规：《淮河流域水污染防治暂行条例》《水污染防治法实施细则》《太湖流域管理条例》；第三层次部门规章：《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法》；第四层次地方规章：《上海环境保护条例》《江苏环境保护条例》。我们不难看出水污染物排放许可证制度的尴尬的法律地位，作为环境保护法的基本制度，它的产生必须有一定的法律依据。但是，纵观我国《环境保护法》却并未发现关于“排污许可”的只言片语，仅仅在第27条规定了排放污染物的企事业单位的申报登记制度，但排污许可证制度是比申报登记制度更为严格的对水环境进行科学化、目标化和定量化管理的一种制度。
二、适用范围
我国水污染物排放许可证的规范对象包括“污染源”“水体”“污染物”三个要素。2008年修订的《水污染防治法》对“污染源”“水体”作了明确的规定。第20条规定“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企事业单位，应当取得排污许可证；城镇污水集中处理设施的运营单位，也应当取得排污许可证”。虽没有明确“点源”的概念，但规定应当取得水污染物排放许可的污染源包括：直接或间接向水体排放工业废水的企事业单位，排放医疗污水的企事业单位，城镇污水集中处理设施运营单位，其他按照规定应当取得排污许可证的排污单位。“水体”则是指“中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体”。这些规定扩大了水污染物排放许可证的适用范围，为在全国全面推行统一的水污染物排污许可制度，确定了原则规范。但根据《水污染防治法实施细则》第六条、第十条规定，可知我国实践中的水污染物排放许可证制度主要是以重点污染物总量控制制度为基础，仅仅适用“实现污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体”。因此，可知我国实行的是重点污染物总量控制区域的水污染物排污许可证制度。这些重点区域包括三河（淮河、海河、辽河）、三湖（太湖、巢湖、滇池）、两区（酸雨控制区、SO2控制区）、一市（北京市）、一海（渤海），也就是“33211”地区。而何为水污染物，“十一五”期间国家重点控制的水污染物主要是COD和工业固体废弃物（如大肠菌、石油、汞、镉、铅、砷等）。但是，《水污染防治法》在29条至33条列举了“禁止向水体排放油类、酸液、碱液、或者剧毒废液；禁止将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下。”故此类工业固体废弃物已经被禁止向水体排放。
综上所述，我国的水污染排污许可证制度仅仅适用于重点流域的重点水污染物总量控制区域内的排污单位。这种仅限定于特定水域特定污染物总量控制框架下的排放许可制度，忽略了“水文活动”的系统性、循环性，是一种典型的“头疼医头，脚疼医脚”的环境管理理念。事实上，随着经济的快速发展，对水环境造成严重污染的不只是重点污染源和重点污染物。因此，进一步扩大该制度的适用范围变得十分重要。
第3篇：许可证制度范文
[关键词] 行政许可 听证制度 职能分离
听证制度是现代行政程序法中核心制度，为各国所广泛采用。我国1996年制定的《行政处罚法》率先在行政处罚领域规定了听证程序，这在我国行政程序立法历史上具有里程碑的意义。之后，听证扩展适用至政府价格决策、城市规划、行政立法、行政裁决等领域。2002年1月12日国家计委主持举行的铁路价格听证会，由中央电视台向全国现场直播，使得听证会成为普通老百姓所熟知的话题。如今，听证制度又一次被引入到行政许可领域，从而使听证制度在我国适用范围日益扩大。行政许可听证是指行政许可机关在作出是否准予行政许可的决定之前，告知申请人或者利害关系人听证权利，申请人或者利害关系人陈述意见、提供证据、申辩、质证以及行政许可机关听取意见、接纳证据并作出相应决定的程序法律制度。严格来说，听证并不是一个独立的行政许可程序，它只是行政许可审查过程中的一个特殊程序。 [1]虽然并不是每项行政许可都必须要经过听证程序，但听证在一些重大的行政许可尤其是涉及利害关系人正当权益时的适用却具有十分重要的意义。通常认为，行政许可中的听证程序体现了对许可申请人及其他利害关系人的尊重，通过吸收申请人及其他利害关系人的参与，既有利于保障其实体权利和程序权利的实现，也能够为行政许可机关作出正确的行政许可决定奠定坚实的基础，从而增强行政许可决定的可接受性。
我国《行政许可法》明确规定了行政许可听证制度。在第四节用了三条的篇幅规定了听证的提起、范围和程序， 声明申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用， 听证公开和根据听证笔录作出行政决定等一系列内容， 但我们认为，该法有关听证的内容仍存在下列尚待完善之处。
一、从深度和广度上扩大行政许可听证的适用范围
对行政机关实施行政许可中听证制度的适用范围，行政许可法规定了行政机关应申请举行听证和依职权主动举行听证两类事项。对于许可机关应当主动举行听证的事项，行政许可法规定为“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许可听证事项”，从立法本意来看，是基于行政许可行为繁杂、听证事项难以概括，将主动听证事项范围留待单行法规定和许可机关自行决定，能够照顾到不同种类行政行为的特点，为听证的范围不断扩大留下充分空间。但在实践中由于相关配套的法律、法规滞后常容易导致听证无法可依。而且就我国目前的状况而言，法律、法规、规章作上述规定的情形尚不多见，只有极少数做了类似规定。例如，根据《公共文化体育设施条例》有关条款规定，对于因城乡建设确需拆除公共文化体育设施或者改变其功能、用途的，有关地方政府在作出决定前，应当组织专家论证，并征得上一级政府文化行政主管部门、体育行政主管部门同意，报上一级政府批准；而涉及大型公共文化体育设施的，上一级政府在批准前，因当举行听证会，听取公众意见。[2]
期望许可机关依据对公共利益影响的主观判断而主动举行听证又有一定的难度。在行政许可实施过程中，往往充斥着个人利益与公共利益的矛盾与冲突：对于某个具体的申请人来说，行政机关作出准予许可的决定意味着其可以从事某种特定的活动，即属于一种受益性行政行为，申请人自然不会要求听证；然而此时行政许可决定常常会对公共利益构成潜在的威胁，如征地拆迁许可、排污许可一旦北批准，广大拆迁户及污染源附近不特定居民的利益就会受损，且这种不利影响往往是长期的、全局性的。这可能使利害关系人的合法权益得不到有效保障。因此，一方面要在制定和修订行政许可法律规范的过程中对是否设定听证程序予以高度重视。另一方面，我国应借鉴各国常用的两大类标准，从广度和深度上拓展听证的适用范围。一是行为标准， 其依据是行政行为的性质和种类； 二是利益标准，依据是相对人在行政程序中的利益范围。此两项标准是密不可分的。具体而言， 在确定某一行为是否适用听证程序时， 首先要看该行为是否对当事人权益产生不利影响， 其次要看这种不利行为是否侵害了法律赋予当事人的合法权益， 最后还要看对当事人合法权益的侵害是否达到了严重程度。只要满足了以上三个条件， 就可适用行政听证。[3]
对于许可机关应申请举行听证的事项，行政许可法规定为“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”的事项，对于此类事项，相对人提出申请的，许可机关即有组织听证的义务。行政许可法对于应申请举行听证的事项规定的较为原则，这给予许可机关较大的自由裁量权，具有较强的灵活性。但弊端也是十分明显的，它将会经常发生相对人认为某行政许可“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系”，而许可机关认为不是的情况。下面所举的美国1946年“阿什巴克尔广播公司诉联邦电讯委员会案”就是以上弊端的具体体现，该案的基本案情如下：
联邦电讯委员会先后收到两个公司请求广播执照的申请，这两个公司在邻近不远的地方，而申请使用的频率相同。由于两个频率互相干扰，所以电讯委员会只能批准其中一个申请。根据当时的电讯法规定，批准执照的决定不用听证，而拒绝批准的决定必须举行正式听证。联邦电讯委员未经听证，批准其中一个申请，同时通知另一公司举行听证，后者不服提起诉讼，最高法院判决认为联邦电讯委员会的决定侵犯了被拒绝公司所享有的听证权利，因为对前一公司的实现批准使得给予后一公司的听证形同虚设。为了维护两个当事人的听证权利，判决要求联邦电讯委员会必须合并互相排斥的申请，举行比较听证，在听取和审判各申请人的辩论和证据以后，才能作出决定。[4]
一般而言， “多人同时竞争的有数量限制的行政许可，给予申请人的行政许可将直接影响其相邻权人、竞争对手甚至消费者重大经济利益、重大环境利益的规划许可、建设用地许可等无数量限制的行政许可等”[5]，应当视为直接涉及申请人与他人之间重大利益关系，但这在实践中仍将可能被规避。这就需要借鉴行政处罚中对“较大数额罚款”的界定方法，对适用范围以列举的方法作出较为细致、明确的界定并确定评判的具体方法和制度，便于实施中的准确把握。
此外，随着媒体对听证会的介入和不断曝光，我们发现很多听证会都流于形式，听政结果与行政许可事项涉及的利害关系人的期望存在着较大差距（如春运票价上涨听证会），这也极大的挫伤了利害关系人参加听证的积极性。听证会作为现代决策形式，自推行以来至今少有实效，“听而不证”几成通病。广州社情民意研究中心曾有一项调查表明：认为听证会对公民参与政府决策“没有作用”、“作用不大”和“是形式主义”的受访者三项合计竟占62.5％，其中15.5％的人认为 “是形式主义”。虽然听证的本意是听取证据，但听证的内容不可能不涉及基于证据事实的法律适用问题，当事人参加听证的目的，可能并非仅仅是因为事实问题，而是还希望通过听证，对作为决定根据的法律问题进行质证和辩论，从而影响行政许可决定。如果听证程序仅仅给予了当事人讨论案件的事实，而将拟适用的规范性文件排除在外，行政相对人就可能不知道行政许可行为是否或究竟适用了什么法律，是否应该适用该法律，这势必会影响到当事人权利的行使，从而影响听证的公正性。因此，听证内容不仅应包括程序问题还应包括实体问题。
二、适当扩大听证参加人的范围
为满足听证的公开和全面的要求，很多国家的听证主体的范围都有扩大趋势，比如日本《行政程序法》中规定：听证主持人认为必要时，即对非案件当事人的第三人，依照作出该不利益处分所依据的法令，认为其与该不利益处分有利害关系时，听证主持人可要求该利害关系人参加听证程序，或者许可其参加该听证程序的申请。依此规定，不利益处分中，所有利害关系人的参加听证或参加听证的申请权均受到法律保护。美国在相关判例中也确认了此原则。[6]
目前我国有权参加听证的主体还较为狭窄，按照我国《行政许可法》的规定，有权提请听证的只能是行政许可申请人和利害关系人。某种意义上有权参加听证的只能是申请人和利害关系人，因为根据该罚48条的规定，如果行政机关认为没有必要而不经听证会内容予以公告的话，其他人是没有机会参与听证的。这种规定显然不尽合理。由于行政机关的许可决定往往间接的甚至直接的影响到第三者的合法权益，间接利害关系人往往也由于许可决定而受到利益上的影响，如果这个影响已实质性的侵犯了间接利害关系人的权利和利益，那么就有必要允许他们申请并参加听证。在实践中，尤其在市政建设、环境卫生等行政许可中，如果发生行政机关偏袒或者放纵侵权人的情形，应当允许被侵权人寻求行政听证这一救济途径。如果这些合法权益受影响的第三者不能通过听证程序寻求自身合法权益的保护，显然不公平，也不利于社会矛盾的化解，应扩大听证申请人的范围，将行政听证的申请人由原告和第三人的范围延伸到一切利害关系人。这样才能真正确保公民、法人和其他组织的合法权益，也符合行政程序法的立法宗旨。
在进一步讲，在我国目前国有资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件不断增多的同时，有关在行政诉讼中公益诉讼的案件也频繁出现。提起公益诉讼的原告不一定就是与侵权案件由直接的利害关系。我国《宪法》规定：“中哈人民共和国一切权力属于人民”。各级政府的权力既然是人民赋予的，人民就有权监督政府机关的行政行为，追求正义是每个公民的权利。由此可推，行政许可行为也应当在人民的监督之下，对于可能导致资产流失、环境污染、资源破坏、垄断以及不正当竞争行为等案件，每个公民都可以要求政府就某项行政许可行为举行听证，而不必局限于与之有利害关系。
三、行政许可听证主持人与职能分离、回避原则
行政许可听证主持人作为听证活动中举足轻重的人物，其独立性是听证制度的核心内容。程序公正的条件之一是程序中立，裁判应在争端的各方参与者之间保持一种超然和无偏袒的态度和地位，不得对任何一方存在偏见和歧视。否则听证会就会呈现出一边倒的形式，听证会也会因此无法发挥出其应有的作用，于是出现了以下一幕：铁道部近日发出通知，确定明年春运期间部分旅客列车票价继续实行政府指导价，上浮幅度为硬座15％，其他席别20％（据各大媒体2004年12月4日报道）。[7]
其实，铁路部门并没有决定春运铁路票价是否浮动的“资格”，因为铁路票价属政府指导价，价格主管部门才是具有价格决策权的法定行政机关。在这个问题上，经营者（即铁路部门）与消费者（即乘客）一样，都是利益的相关方。也就是说，听证会开不开、怎么开，主要由价格主管部门决定，而之所以开或之所以不开当然也只能由价格主管部门来“解释”。铁道部关于不再举行听证会的那番解释，是以“运动员”的身份扮演了 “裁判员”的角色，确实有“越位”之嫌。今年，铁道部倒是没有再“越位”，可是“裁判员”为什么不说话？它又在哪里呢？很显然，全国范围的铁路票价是否浮动以及是否举行听证会的“裁判员”是承担价格管理职能的国家发展和改革委员会。就2004年春运铁路票价上浮是否举行听证会这个具体问题来说，价格主管部门应进行充分的调查研究，并广泛听取各方面的意见，然后才能作出决策。就价格听证制度这个宏观性的问题来说，发改委需要做的工作更多，比如像春运铁路票价这样的重大政府定价行为应该多少年举行一次听证会，应该怎样判断听证会的举行是否有必要等等。以上这个发生在价格听证领域内的案件向我们表明：听证主持人的素质、地位及权力对行政听证的效果有着直接影响，决定着行政听证能否有效发挥作用。
为此，我国行政许可法明确规定听证主持人应当为“审查该行政许可的工作人员以外的人员”、“申请人、厉害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接厉害关系的，有权申请回避”，职能分离与回避是确定听证主持人的基本要求，是保证许可结果与程序公正的重要保障。然而，本项规定采取的只是行政机关内部职能分离，即在同一行政机关内部由不同的机构或者人员分别行使许可申请的审查与裁决权力的一种制度。这种内部职能分离是基于审理行政许可案件所需要的行政专业性知识，提高行政效率的考虑而设计的。这种做法比起职能不分有较大的优越性。但是从行政许可申请人和利害关系人的角度看，仍存在违反自然公正的嫌疑。因为，我国的听证主持人是由行政机关内部的非许可审查人员担任，并由行政机关负责人指定。其职权仅仅是具体组织和主持听证过程，而无权作出行政处罚决定，具有地位的依附性，这样会影响听证主持人的责任意识和作出公正、客观的判断，使之很难不受外界影响而独立主持听证。另外，由于“审查行政许可申请的工作人员以外的人员”的范围十分广泛，即可以是负责行政许可审查部门的其他人员，也可以是机关首长，还可以是本机关其他部门得人员，并且在实际操作中，大多数将听证主持人定位于本行政机关的法制机构工作人员。这样，难以避免这类人员与调查人员的接触及受到影响，难以保证听证主持人处于中立和公正超然的地位。
此外，我国行政许可法虽然规定听证主持人要职能分离，但没能避免听证主持人设置中的临时性的缺陷，同时由于没能建立稳定的听证主持人队伍，听证主持人的指定具有一定的随机性， 导致具有良好经验的听证主持人并不能将其积累的主持经验充分发挥。另外， 根据权责相结合的原则， 没赋予听证主持人对行政许可的建议权， 却让其承担一定的责任， 是显失公平的， 也不利于调动其积极性。
鉴于听证制度对听证主持人提出了较高的要求，听证制度的实施效果也与听证主持人的水平、能力有较为密切的关系，我国应借鉴美国的行政法官集中使用制度， 美国的听证主持人称为行政法官。他们由文官事务委员会从具有律师资格和工作经验的人中，通过考试录用；行政法官具有独立性质，不受行政机关首长直接控制，除非有文官事务委员会所规定和确认的正当理由，否则行政法关不能被罢免。行政机关无权自己任命行政法官，只能从文官事务委员会所确认合格的人员名单中选择任命人员。他们在编制上是所在机关职员，在任免、工资等方面，不受所在机关控制，1981年修正的州示范行政程序法，规定行政法官集中使用制，即在州行政部门设立行政听证局，行政法官根据听证局的指派可以在不同机关服务。[8]
有鉴于此，我国应建立一支相对独立、稳定的听证主持人队伍， 要求听证主持人具有专业法律知识和若干年以上行政管理工作经验， 并通过全国统一考试取得资格证书，然后与其所在行政机关脱钩。设立专门机构对听证主持人进行统一管理制度， 根据听证案件的具体要求， 统一选派主持人， 并负责参与主持人级别的晋升、罢免等。听证案件中的主持人不限定为一人， 最好以听证委员会的形式出现， 由政府部门、行业主管部门、相关领域专家、学者等几方面的代表组成， 这是行政决策的可行性、合理性和科学性的内在要求所决定的。当然职能分离也不是绝对的，在某些特殊领域，职能分离仍有若干例外。如在对申请原始许可证的决定程序，涉及价格的正当性与选用的程序，或涉及公用事业、公共运输的设施和经营活动的程序中，应当允许相对融合。
另外，《行政许可法》还应赋予听证主持人明确的权责， 这是其相对独立地位的表现， 也是其能否充分发挥作用的关键。我国听证案件的决定权在行政机关而不是听证主持人。行政决定应该基于听证的内容作出， 应赋予听证主持人的“决定建议权”和对行政决定行为以及实际执行情况行使监督权。这样， 行政听证才有现实意义， 基于听证笔录作出的行政决定才具有科学性和公正性， 同时还可提高行政效率。
四、听证形式应根据具体情况不同而多样化
听证分为调查性和裁定性两种，又称为非正式听证和正式听证。正式听证又称审判性听证，是指当事人一方有权对另一方所提的证据发表意见，进行口头辩论和质证，而行政机关必须根据听证的记录作出决定的程序。非正式听证是指行政机关在制定法规或作出行政裁决时，只需给予当事人口头或书面陈述意见的机会，以提供行政机关参考，行政机关不须基于记录作出决定[9].非正式听证是行政公开制度的体现，一方面可以增进行政机关吸收各种不同的意见，使行政许可更加科学、适当； 另一方面因行政机关的规章制度不受公众意见的约束， 可以弥补正式听证牺牲行政工作效率的缺陷……相比正式听证，非正式听证具有成本低、灵活性强、效率高的特点。听证本质上是行政机关提供给相对人对将作出的行政决定陈述、申辩的机会和权利，非正式听证和正式听证都能保障相对人这种权利的行使，区别在于正式听证对于相对人权利的保障在形式上更为严格，更有利于相对人权利的行使，更能增加许可机关保障相对人权利和依法行政的责任感。但是相比非正式听证，成本较高。
《行政许可法》只规定事前的正式听证方式， 听证形式单一。这既不适应行政听证制度的自我发展， 也不能满足现代行政管理的需要。我国应在完善和规范行政许可正式听证制度的同时， 视不同案件的具体情况， 采用更为多样的听证形式，而且规定多种形式的听证也可避免因行政许可范围的扩大而导致效率低下。我们认为在行政许可中， 对于那些关系公众切身利益的事项以及行政机关根据有关法律的授权必须采取正式听证程序的， 行政机关应遵守规定采用正式听证形式。除此之外，在法律没有规定排除听证的例外情况和非紧急情况下， 行政机关制定其他的法规、规章采用非正式听证。在程序运作中， 行政机关应在公告中公布非正式听证的期间， 公众既可用口头方式发表自己的看法， 也可向行政机关提供书面意见、书面资料， 行政机关应根据听证情况制作详细的笔录。
此外，根据《行政许可法》的规定可知：我国听证程序缺乏事后听证的规定。事后听证程序的缺乏同样导致了听证程序适用范围的狭窄。建立事后听证程序的必要性表现在：借鉴世界上听证较为发达国家的实践经验，可以发现，这些国家在实施听证程序之前，并不一概采取实现听证的形式，而是区分不同的情况，分实现和实后两种形式予以解决。甚至存在事后听证的比例高于事前听证的情形。[10]
大多数的听证在行政决定作出之前实现进行，以避免当事人陷入不可弥补的损失之中。但是有些听证也可以在行政决定作出之后举行。例如，在紧急情况下，行政许可机关必须立即作出决定，否则将使公共利益遭受不可弥补的损害；而行政决定的作出又不能违背最起码的公正程序，即不要任何形式的听证程序。此时，可以在实间上予以变通，举行事后的听证。即时强制的行为适于举行事后听证。例如，在我国抗击“非典”期间，有关部门批准建立专门收治非典病例和非典疑似病例的医院及特护病房时就可适[11]于举行事后听证程序。
五、小结
《行政许可法》的立法宗旨之一就在于提高行政效率， 行政听证程序提倡争当公正与效率结合的典范， 但《行政许可法》中恰恰没有对行政许可听证程序作必要的期限规定， 这必然损害行政效率， 没有效率的行政许可行为是不公正的。这显然违反本法的立法本意。因此， 应当规定听证结束的期限和听证案件作出决定的期限。
综上暴露的行政立法问题， 不应仅依靠某部法律的修补来完成。我们期待统一的行政程序法典， 将听证程序在内的行政程序进行统一全面的规定， 也只有本着公正优先、兼顾效率的精神制定的行政程序法典才能促使行政行为遵循公正、公开与民主程序， 确保依法行政，保障行政相对人权益， 提高行政效能。
[参考文献]
1 方世荣主编。《行政法与行政诉讼法》[M] 中国政法大学出版社。2000年版
2 刘阳中。《建立我国行政许可听证制度之构想》[J] 云南行政学院学报，2001，（4）
3 沈越。《行政许可中的自由裁量权》[J] 江苏警官学院报，2003，（1）
4 王勇著。《行政许可程序理论与适用》[M] 法律出版社。2004年版
5 解君、肖泽晟著。《行政法学》[M] 法律出版社。2000年版
6 杨新民著。《中国行政法学原理》[M] 中国政法大学出版社。2002年版
7 章剑生：《行政程序法基本理论》[M] 北京：法律出版社。2003年版
注释：
[1] 本文所讨论的是许可听证权仅仅是指行政许可实施程序中的听证并不包括行政许可设定程序中的听证。根据《行政许可法》第19条的规定，在法律、法规、规章草案设定行政许可时，起草单位也应当采取听证会等形式听取意见。
[2] 应松年、杨解君主编：《行政许可法的理论与制度解读》 北京：北京大学出版社2003年版
[3] [美]伯纳德·施瓦茨著，徐炳译：《行政法》 北京：群众出版社。 1986年版，第241页
[4] 王名扬：《英国行政法》（上册） 北京：中国法制出版社，1995年版，第415页
[5][5] 汪永清主编：《中华人民共和国行政许可法教程》 北京：中国法制出版社。2003年版，第140－141页
[6] 应松年：《比较行政程序法研究》 北京：中国法制出版社，1999.第222页
[7] 《新京报》2004年12月5日， 第二版
[8] 王明扬：《美国行政法》（上册） 北京：中国法制出版社。1995年版， 第418页
第4篇：许可证制度范文
一、《行政许可法》出台前关于听证笔录的效力的几种观点
（一）听证笔录应当作为行政决定的重要依据或主要依据。其重要理由是：听证笔录中的证据、依据，由于经过质证，因而比行政机关调查人员独立调查的报告要客观、真实、可靠的多，这就使得听证笔录及确认过的证据比其他证据更具说服力，所以，它是重要依据，但仅仅持有这一依据而作决定又显得过于绝对化，对其他依据也应全面分析，再做出决定。
（二）听证笔录只能作为行政机关做出行政决定的依据之一。持这种观点的人认为：1、听证程序是行政决定一般程序中的特别程序，与司法程序存在区别，在听证会之后补充得到的证据不能认为是无效的，仍应作为行政决定的依据。2、在听证会上，只有调查人员需要将与认定事实相关的证据在听证会上被质证后确认，而相对人拥有的证据可以不出示。因此听证会上并非所有的证据都被确认过。3、如果相对人在陈述阶段表示放弃听证，意味着这次听证会不必出示证据和进行质证。因此，听证笔录只能作为依据之一，而不能排斥其他依据。
（三）听证笔录是行政机关做出行政决定的依据。这种观点认为，上述三种观点放在一定的特定条件下，都有其合理性，不能简单否定，但若以一种观点来代替全部，又过于绝对化。听证制度才刚刚引进，有待与实践进一步探索，现在对此可以把握宽松一点，让以后的实践来佐证和完善。
（四）听证笔录应当作为行政机关做出行政决定的唯一依据。笔者持此种观点，下文将详细论述。
二、西方国家关于听证笔录制度的规定
美国联邦《行政程序法》第556条e款规定，证言的记录、物证以及程序中提出的一切文书和申请书，是行政机关依正式程序作出裁决的唯一案卷。557条c款还规定，一切决定包括初步的建议和临时的决定在内都是案卷的组成部分。案卷在听证程序中具有非常重要的意义。美国联邦《行政程序法》556节d款规定，除非考虑了全部案卷或其中为当事人所引用的部分，并且符合和得到可靠的、有证明力的和实质性的证据的支持，不得作出裁定。这即为“案卷排他性制度”。日本《行政程序法》第26条规定，行政机关为不利益处分时，应充分参酌所记笔录的内容及听证报告书中主持人的意见。这要求行政机关不基于听证笔录上没有记录的事实进行判断，也不允许行政机关基于使当事人等没有利用记录阅览请求机会之余暇的调查资料作出处分。
案卷排他性制度是指行政裁决必须基于听证记录作出的制度。这一制度旨在使一切用于裁决的事实都必须在听证中公开出示，并经当事人质证和辩论。案卷排他性制度是真正实现当事人在听证过程中陈述自己意见和批驳不利于己的事实的权利的最根本保障。当事人在听证过程中积极行使质证权和辩论权，最终目的就是期望通过这些活动来影响行政机关的最后裁决，以取得最大限度有利于自己的结果。如果行政机关作出决定时并不依据听证记录中的证据，而以当事人所未知悉和未论证的事实为依据，就会使当事人的质证和辩论失去意义，整个听证也完全流于形式。同时，这一制度也有利于司法审查中法院对行政机关的监督。
三、听证笔录应为行政决定的唯一依据
第一，从法治现实上讲，我国正在推进法治建设，其基本目标是参照西方的法治模式，结合中国的法治现实，建设有中国特色的法治模式。西方国家程序正义的理念在中国是非常薄弱的，要是行政听证制度在中国发展，必须切实实现程序正义精神，而听证笔录作为行政决定的唯一依据恰是其中的关键。“如果行政机关可以走形式，接纳堆积如山的证言和书证；但是，如果行政机关可以依据未在审讯中出示的材料作裁决，那么厚厚的案卷就成了掩盖真相的假面具，秘密的证据或几分钟的秘密会议就可以长时间的审判。”
第二，从法理上讲，行政听证是一种事先的权利防御程序，而不是事后的权利救济程序。听证程序为相对人提供了一个平等抗辩的机会，其实只包含了民主参与、平等自主及经济有效等精神，行政相对人要求行政机关举行听证，在听证期间及时提供与自己有关的证据，来维护其合法权益是应然之举。另外，引进听证制度的一个重要目的，就是希图通过新制度的创设来增强国人的权利意识从而推进法治，如果不能将听证笔录作为行政决定的唯一依据，则权利人提起听证程序的实效性大大降低，权利人的参与积极性就不高，则有关听证程序的各种立法也就会成为空文。
第三，从听证程序上说。首先，所有与认定的事实相关的证据应当在听证中出示，并经质证后被确认。其次，参加听证的调查人员和当事人均应在听证会上出示所有相关的证据，在听证会之外出示的证据应不予采纳。最后，如果听证会结束后，行政机关认为证据不足，应当依法调查取证，但这种证据应当给予相对人质证的机会。
四、《行政许可法》对听证笔录制度的发展
《行政许可法》出台以前，我国的法律、法规和规章中，只有《劳动行政处罚听证程序规定》在第16条明确规定：“所有与认定案件主要事实有关的证据必须在听证中出示，并通过质证和辩论进行认定。劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据。”而《行政处罚法》和其他规章却未吸收该原则。根据《行政处罚法》规定，行政机关在听证结束之后，原则上必须以事实为根据、以法律为准绳作出决定。因此，行政机关作出决定并不受听证笔录的严格制约，而可以在查清事实的基础上依法作出行政决定。这一立法例透露出对听证程序的不信任，认为听证程序并不一定能查清事实，这反映出我国行政立法重实体的倾向。但实质正义如果缺乏程序正义的保障，实质正义就会根本不存在。我国从来就是一个行政主导的国家，行政权凌驾于其他一切之上，从西方引入行政法律就是为了能够给这种畸形膨胀的行政权的行使划定界限，案卷排他性制度正是基于这一精神而设置的，如果不能坚持行政听证中的这一制度，就可能导致听证制度名存实亡。
《行政许可法》在第四十八条中明确规定：“行政机关应当根据听证笔录，作出行政许可决定。”全国人大法律委员会副主任乔晓阳在其著作《中华人民共和国行政许可法释义》中认为，“目前，我国的《行政处罚法》、《价格法》以及一些法规、规章对听证程序作出了规定，但由于缺乏听证笔录对行政决定的约束力的规定，导致一些听证会‘听而不证’没有真正发挥作用。所以在本法中，就听证笔录对行政许可决定的约束力，做出了明确的规定。”由此可见，这样规定是出于约束行政机关自由裁量权考虑的。因此，从《行政许可法》的规定来看，我国采用了典型的案卷排他性原则。这对于行政权力十分强大的我国来说意义深远，有利于校正长期以来的官本位思想，树立以人为本的新思想。
第5篇：许可证制度范文
第一条为加强农作物种子管理,规范农作物种子生产、经营许可证的审核、审批和管理行为,根据《中华人民共和国种子法》（以下简称《种子法》）的有关规定,制定本办法。
第二条在**市辖区内申请、审核、审批和管理农作物种子生产许可证和经营许可证,适用本办法。
第三条审核、审批机关应当对办理主要农作物种子生产许可证和种子经营许可证的条件、程序予以公示。
第二章主要农作物种子生产许可证
第四条主要农作物商品种子生产实行许可制度。
主要农作物杂交种子及其亲本种子、常规种原种种子的生产许可证由生产所在地区、县级农业行政主管部门审核,**市农林局核发。主要农作物常规种的大田用种生产许可证由生产所在地区、县级农业行政主管部门核发。
第五条申请种子生产许可证的,由直接组织种子生产的单位或个人提出申请。
委托农民或乡村集体经济组织生产的,由委托方提出申请；委托其他经济组织生产的,由委托方或受托方提出申请。
第六条申请领取种子生产许可证应当具备《种子法》第二十一条规定的条件,并达到如下要求：
（一）生产常规种子（含原种）和杂交亲本种子的,注册资本100万元以上；生产杂交种子的,注册资本500万元以上；
（二）有种子晒场500平方米以上或者有种子烘干设备；
（三）有必要的仓储设施；
（四）经**市农林局考核合格的种子检验人员2名以上,专业种子生产技术人员3名以上。
第七条申请领取种子生产许可证应向审核机关提交以下材料：
（一）主要农作物种子生产许可证申请表,需要保密的由申请单位或个人注明；
（二）种子质量检验人员和种子生产技术人员资格证明；
（三）注册资本证明材料；
（四）检验设施和仪器设备清单、照片及产权证明；
（五）种子晒场情况介绍或种子烘干设备照片及产权证明；
（六）种子仓储设施照片及产权证明；
（七）种子生产地点的检疫证明和情况介绍；
（八）品种审定证书,品种为授权品种的,还应提供品种权人同意的书面证明或品种转让合同；生产种子是转基因品种的,还应当提供农业转移基因生物安全证书；
（九）种子生产质量保证制度。
第八条申请种子生产许可证按以下程序办理：
（一）申请者按本办法第五条的规定向审核机关提出申请；
（二）审核机关应当在收到申请材料之日起20日内完成审核工作。审核时应当对生产地点、晾晒烘干设施、仓储设施、检验设施和仪器设备进行实地考察。具备本办法规定条件的,签署审核意见，上报审批机关；审核不予通过的，书面通知申请人并说明原因；
（三）审批机关应在收到审核意见之日起20日内完成审批工作。对符合条件的,发给生产许可证；不符合条件的,退回审核机关并说明原因。审核机关应将不予批准的原因书面通知申请人。审批机关认为有必要的,可进行实地审查。
第九条种子生产许可证应当注明许可证编号、生产者名称、生产者住所、法定代表人、发证机关、发证时间,生产种子的作物种类、品种、地点、有效期限等项目。
许可证编号为“（X）农种生许字（XXXX）第X号”,第一个括号内为发证机关简称,第二个括号内为年号,号码为顺序号；品种是指批准生产的所有作物种类和品种；地点可以明确到区县及乡（镇）；有效期限为3年；生产种子是转基因品种的,应当注明。
第十条在种子生产许可证有效期限内,许可证注明项目变更的，应当根据本办法第九条规定的程序,办理变更手续，并提供相应证明材料。
种子生产许可证期满后需申领新证的,种子生产者应在期满前3个月,持原证重新申请。重新申请的程序和原申请的程序相同。
第三章农作物种子经营许可证
第十一条农作物种子经营许可证实行分级审批发放制度。
主要农作物杂交种子及其亲本种子、常规种原种种予和常规优质油菜商品种子经营许可证,由种子经营者所在地区、县级农业行政主管部门审核，**市农林局核发。市、区辖（指徐汇、长宁、普陀、杨浦、闸北等区）种子经营单位和个人,由**市农林局核发。其他种子经营许可证由种子经营者所在地区、县级农业行政主管部门核发。
从事种子进出口业务的公司的种子经营许可证,由**市农林局审核,农业部核发；实行选育、生产、经营相结合,注册资本金额达到本办法第十六条规定的种子公司的经营许可证,可以向**市农林局申请审核,报农业部核发。
第十二条申请主要农作物杂交种子经营许可证的单位和个人,应当具备《种子法》第二十九条规定的条件,并达到以下要求：
（一）申请注册资本500万元以上；
（二）有能够满足检验需要的检验室,面积不少于20平方米；检测仪器配备应达到一般肿又柿考煅榛沟谋曜?计量仪器必须通过计量部门检测合格；
（三）有2名以上经**市农林局考核合格的种子检验人员；
（四）有成套的种子加工设备和1名以上种子加工技术人员。
第十三条申请主要农作物杂交种子以外的种子经营许可证的单位和个人,应当具备《种子法》第二十九条规定的条件,并达到以下要求：
（一）申请注册资本100万元以上；
（二）有能够满足检验需要的检验室,面积不少于15平方米；应配备开展种子发芽试验、水分测定、净度分析等检验项目的必要仪器,计量仪器必须通过计量部门检测合格；
（三）有1名以上经**市农林局考核合格的种子检验人员。
第十四条申请从事种子进出口业务的种子经营许可证,应当具备《种子法》第二十九条规定的条件,申请注册资本达到1000万元以上。
第十五条实行选育、生产、经营相结合,向农业部申请种子经营许可证的种子公司,应当具备《种子法》第二十九条规定的条件,并达到如下要求：
（一）申请注册资本3000万元以上；
（二）有育种机构及相应的育种条件；
（三）自有品种的种子销售量占总经营量的50%以上；
（四）有稳定的种子繁育基地；
（五）有加工成套设备；
（六）检验仪器设备符合部级种子检验机构的标准,有5名以上经**市农林局考核合格的种子检验人员；
（七）有相对稳定的销售网络。
第十六条申请种子经营许可证应向审核机关提交以下材料：
（一）农作物种子经营许可证申请表；
（二）注册资本验资证明；
（三）种子检验人员、贮藏保管人员、加工技术人员资格证明；
（四）种子检验仪器、加工设备、仓储设备清单、照片、计量合格证书及产权证明；
（五）种子经营场所照片；
实行选育、生产、经营相结合,向农业部申请种子经营许可证的,还应向审核机关提交下列材料：
（一）育种机构、销售网络、繁育基地照片或说明；
（二）自有品种的证明；
（三）育种条件、检验室条件、生产经营情况的说明。
第十七条申请种子经营许可证程序：
（一）申请者首先到工商行政管理部门办理企业名称登记,凭工商行政管理部门开具的“名称核准通知书”按本办法第十一条的规定向审核机关提出申请；
（二）审核机关应当在收到申请材料之日起20日内完成审核工作。审核时应重点核查申请者提供材料的完整性和有效性,并对经营场所、加工仓储设施、检验设施和仪器进行实地考知。具备本办法规定条件的，签署审核意见,上报审批机关；审核不予通过的，书面通知申请人并说明原因；
（三）审批机关应在收到审核意见之日起20日内完成审批工作。对符合条件的，发给种子经营许可证；不符合条件的,退回审核机关并说明原因。审核机关应当将不予批准的原因书面通知申请人。审批机关认为有必要的,可进行实地审查。
（四）申请者持审批通过的“种子经营许可证申请表”的第3联,向工商行政管理部门申请办理《营业执照》,再凭《营业执照》向审批机关领取《种子经营许可证》。
第十八条种子经营者专门经营不再分装的包装种子的,或者受具有种子经营许可证的种子经营者以书面委托代销其种子的、以及种子经营者按照种子经营许可证规定的有效区域设立分支机构的,可以不办理种子经营许可证,但必须按以下程序办理：
（一）种子经营者专门经营不再分装的包装种子的,领取《营业执照》后,应当向当地农业行政主管部门登记备案；
（二）具有《种子经营许可证》的种子经营者以书面委托其他经营者代销种子的,应当在其种子经营许可证的有效区域内委托，并到当地农业行政主管部门领取由**市农林局制作的《代销种子委托书》,按《代销种子委托书》的格式如实填写；
（三）种子经营者在经营许可证规定的有效区域设立分支机构的,应当在办理或变更营业执照后15日内,向当地农业行政主管部门和原发证机关备案。
第十九条种子经营许可证应当注明许可证编号、经营者名称、经营者住所、法定代表人、申请注册资本、有效期限、有效区域、发证机关、发证时间,种子经营范围、经营方式等项目。
许可证编号为“（X）农种经许字（XXXX）第X号”，第一个括号内为发证机关简称，第二个括号内为年号,号码为顺序号；经营范围按作物种类和杂交种或原种或常规种子填写,经营范围涵盖所有主要农作物或非主要农作物或农作物的,可以按主要农作物种子、非主要农作物种子、农作物种子填写；经营方式按批发、零售、进出口填写；有效期限为5年；有效区域按行政区域填写，最小至县级,最大不超过审批机关管辖范围,由审批机关决定。
第二十条在种子经营许可证有效期限内,许可证注明项目变更的,应当根据本办法第十七条规定的程序,办理变更手续,并提供相应证明材料。
种子经营许可证期满后需申领新证的,种子经营者应在期满前3个月,持原证重新申请。重新申请的程序和原申请的程序相同。
第四章监督管理
第二十一条种子生产经营单位停止生产经营活动一年以上的,应当将许可证交回发证机关。
第二十二条弄虚作假骗取种子生产许可证和种子经营许可证的,由审批机关收回,并予以公告。
第二十三条种子生产许可证和经营许可证的申请人对审核、审批机关的决定不服或者在规定时间内没有得到答复的,可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第6篇：许可证制度范文
关键词：生产许可；强制性认证；并轨改革
中图分类号：D9
文献标识码：A
doi：10.19311/ki.1672-3198.2017.16.061
在国务院简政放权各项改革中，行政审批制度改革具有牵一发而动全身的效果，由于涉及面广，改革的难度大，需要周密的顶层设计与基层的大胆探索相结合。江苏省宿迁市按照国务院深化“放管服”改革要求，着力破解企业“办照容易办证难”等问题，以市场化为导向，以“减权去利”为核心，启动工业类产品生产许可制度改革，充分激发市场和社会主体活力，其探索性做法有不少亮点，值得关注。
1 生产许可制度与强制性产品认证制度：起源与同
所谓产品生产许可证制度和强制性产品认证制度，其实施的前提是国家采用市场准入的法则参与其中，包括有效控制公共安全和人体健康、确保人身财产安全和产品质量等方面，目的是维护人民群众的合法权益，实现“以人为本”，特定时期，两种制度并行不悖、互为补充，在我国经济生活中发挥了不可估量的重要作用。但二者虽然目标相似，毕竟性质不同、手段迥异、效果不一。
1.1 生产许可制度与强制性产品认证制度的设立
工业产品生产许可制度（简称“许可制”）是一种监控制度，其制定部门是国家主管产品生产领域质量监督工作的行政部门，其目的是为了控制产品生产加工企业生产条件。该制度规定：从事产品生产加工的公民、法人或其他组织，必须具备保证产品质量安全的基本生产条件，按规定程序获得《工业产品生产许可证》，方可从事产品生产，准入产品加贴“QS”标志。
强制性产品认证制度（简称“认证制”）是一种产品合格评定制度，其目的是政府为了保证消费者人身安全和国家安全，加强产品质量管理，依法建立的。这个制度最大的特点就是统一性，如统一的收费标准，统一的标志标识，统一适用的国家标准、技术规则和实施程序等。凡列入强制性产品认证目录内的产品，必须经国家指定的认证机构认证合格，取得相关证书并加施认证标志（“CCC”）后，方能出厂、进口、销售和在经营服务场所使用。国家认证认可监督管理委员会统一负责国家强制性产品认证制度的管理和组织实施工作。
1.2 生产许可制度与强制性产品认证制度的区别
1.2.1 两种制度设立的基础不同
工业产品生产许可证制度产生的时间是上世纪80年代改革开放初期，其产生的背景是，在不具备生产条件的情况下，部分企业盲目进行生产，因其质量低下，导致事故频繁发生，同时，也给人体健康和财产安全带来了极其恶劣的影响。伴随着工业产品生产许可证制度的建立，市场准入门槛提高了，进入市场的企业，必须具备基本生产条件和检验手段，同时，也要有稳定生产合格产品的能力，总而言之，最后稳定了市场经济秩序，假冒伪劣产品流入市场的比例也缩小了。强制性产品认证制度是在原有认证的基础上发展起来的一种产品质量安全保障制度。2001年，为兑现我国加入WTO的郑重承诺，中国政府按照世贸组织有关协议和国际通行规则，为保护广大消费者人身和动植物生命安全，保护环境、保护国家安全，由国家认监委依照法律法规、借鉴先进经验设立了强制性产品认证制度。
1.2.2 两种制度性质不同
生产许可证制度和强制性产品认证制度最大的不同在于，前者属于行政许可范畴，实施主体是国家行政机关，后者的实施主体是社会中介性质的认证机构，行政机关只是起着监督保障的作用。
1.2.3 两种制度管理方式不同
在具体管理方面，这两种制度的区别在于：一是时限要求不同。因为生产许可证的实施主体是国家行政机关，所以，在进行申请、受理、审查和颁发证书等方面，会受到行政法规严格的时间限制和过错追究。二是对产品性能要求不同。强制性产品认证突出强调产品安全性要求，而生产许可证考核的方面比较全，例如产品安全性、可靠性、理化指标和卫生指标等方面。三是监督管理履行方式和责任不同。生产许可证制度属于行政许可，因此，定期或不定期的，各级质量技术监督部门会对产品或者企业生产条件进行监督检查，这也是为了履行维护政府公信力而进行的义务。对不能履行监督管理义务的，还应当按照《行政许可法》第77条承担过失责任。强制性产品认证更倾向于企业应当接受监督检查的义务，从侧面也反映出强制性产品更加强调行业的自律。
1.2.4 两种制度管理范围不同
强制性产品认证制度管理的范围比较广，它用于国内生产企业，也适用在中华人民共和国境内销售的国外企业生产的产品，反过来说，国外企业的一些产品被列入列入强制性产品认证范围，要想在我国境内销售，必须首先取得强制性产品认证；生产许可证管理的范围比较窄，仅限于在中华人民共和国境内生产、销售、经营活动中，使用列入生产许可证管理范围的产品的企业和单位。
2 生产许可制度与强制性产品认证制度：效果与讨论
随着经济社会发展，两种制度对工业生产企业的影响不断分化，许可制度弊端不断凸显的同时，认证制度公信力逐步提升。
2.1 生产许可制度：弊端不断凸显，影响企业创新，推高企业成本
伴随着经济社会的发展，设立于我国改革开放初期的工业产品生产许可制度越来越不适应经济新常态的发展。许可种类多、办理手续多、中介收费多、行政管控多的弊端日益凸显。一是许可证目录调整慢，覆盖领域偏多。目前我国工业产品生产许可证涉及10个部门，25大项117类683种工业产品。企业从事简单的木材加工也要办理生产许可，同一产品生产要许可、销售也要许可。二是办理程序复杂、需要材料较多。一般需要经过申报、受理、核查、检验、批文和发证等环节，办理耗时少则1个月、多则半年。五年一次换证，材料准备过多过细，企业需要专门人员准备材料，有的甚至找中介帮忙。三是各种收费多、制度性成本高。咨询服务费、发证检验费、专家审核费、计量器具检定费、委托检验费等，一个许可证少则花费四五千，多则五六万，有些隐性成本企业还没法入账，一定程度上推高了企业运行成本。四是政府对企业的微观干预过多。企业不分大小，都要具备一样的生产条件、管理制度、控制流程等，如果企业有工艺改进，可能会不符合生产许可实施细则而无法办证、换证，政府生产许可成了企业的生产管理。
生产许可制度的“四多”问题推高了企业成本、制约了企业创新。创新型企业反映，相对静态的产品许可证难以跟上创新步伐，使用新材料、新工艺、新技术的产品，往往不能及时纳入生产许可证类别。比如，一家餐具生产企业“使用新型可再生淀粉原料（PLA）制造的产品没有对应的许可证类别，而经销企业要求提供生产许可证才能销售”。传统企业反映，生产许可证到期前，往往要提前半年以上着手准备各种资料。比如，一家砂轮生产企业每次换证都要2次以上才能通过审核，换证之后两人多高的材料都当“废纸”处理。换证期间，有票据可查的费用2万多元，专家接待费等没法入账的隐性成本达10多万元。新建企业反映，企业试生产的产品经过自检合格，或者通过第三方检验合格后才能申请办证，但是试生产后再申请办证的时间差较长。一家企业说，企业初次办证期间不能非法生产，只能干耗、空转，100多个员工每月工资40多万，半年200多万。
2.2 强制性产品认证：公信力逐步提升，企业自主选择，政府专心监管
与生产许可制度比较而言，现行的强制性产品认证制度的效果得到更广泛认同。相关机构及企业普遍认为，目前认证机构适度竞争、企业可以自主选择、政府能够专心监管。一是适度竞争的市场化格局逐步形成。认证产品从最初的130种，发展到现在的160多种；强制性产品认证机构，从最初9家认证机构、68家检测机构，发展到现在的20多家和180多家，初步形成了认证机构优胜劣汰的市场化机制。二是企业选择自主性增强。一些类别产品认证指定机构通过动态调整，不断优化布局、增加数量，逐步打破了垄断，便利了企业认证，降低了企业成本。三是政府行政风险减小。实行“谁认证谁负责”，政府加强事中事后监管，监督检查产品率，把承担质量安全事故责任的板子打在认证机构身上，形成了“政府问责机构―机构认证企业―企业公开承诺”的良性循环，提升了社会信用水平，支撑了政府职能转变。
2.3 两种制度的关注与讨论：何去何从
一是认为没有必要再继续实行工业产品生产许可证。在召开的座谈会中，参加的企业家一致认为：工业类产品有国家标准、行业标准和企业标准，至于企业怎么生产，使用什么设备、采用什么工艺，没必要一张图纸、一种流程，只需检验最终的产品是否达标。比如，无水液氨等不直接进入消费领域的工业中间品，别的企业购买时都会严格检验产品质量，产品如果达不到采购标准就没有销售市场，企业为了生存制定的生产标准往往高于国家标准，市场机制能够发挥作用，政府没有必要规定企业如何生产。二是认为生产许可制度阻碍了创新创业。一方面，“香肠做的篱笆，挡住了羊、吸引了狼”，生产许可证这道篱笆，反而增加了各种机构向企业索取利益的借口。另一方面，政府精力有限，颁发许可需要时间，许可之前企业不能生产；一旦过多企业准入，政府监管流于形式，企业就有机会偷工减料、掺假造假。这最终导致政府发证趋于谨慎，减缓发证。三是认为现行两种产品质量保障制度应该按照市场化的方向整合。强制性认证制度更注重抽检最终产品是否达标，跟踪合格率低的产品，及时向社会公开，能够促进企业创新、改进工艺、提升质量、维护品牌，是改革的方向。取消生产许可证的产品，可以通过强制性认证制度保障质量安全。
3 宿迁样板：开启工业生产许可制度改革“破题”模式
在中央命题、省里部署、企业呼吁、社会参与下，江苏省宿迁率先开启了工业生产许可制度改革“破题”模式。
3.1 围绕“减权去利”原t，探索实现从政府审批向市场认证为主转变
厘清政府、市场、社会三方边界，把属于市场主导的事项还给市场，让政府回归制定规则、过程监管和公共服务的本位。一是减权。从源头上消除不合理的行政干预，减少不必要的行政管制，实现从登记到生产全流程简化，实现市级无审批的目标。二是去利。清理整顿审批过程中各类不合法、不合理收费行为，出台了防止中介服务领域利益冲突暂行办法等，从制度上切断部门私利和寻租空间。三是市场主动。除事关国家安全等特殊产品外，其他工业类产品生产许可由政府审批变为市场认证，强化企业质量管理的主体地位。四是法治。把改革过程纳入法律，特别是《行政许可法》等框架内考量和审视，实现于法有据。
3.2 围绕“双轨合一”目标，制定实现生产许可和强制性认证并轨的路线图
一是制定整体方案。通过《宿迁市工业类产品生产许可证制度改革实施方案》，明确“力争用3年时间取消工业类产品生产许可证制度”，实行市场化认证制度，强化事中事后监管，优化营商环境，为深化“放管服”改革积累经验。二是出台配套文件。先后制定出台了《产品监管及过渡期发证办法》、《监督管理办法》、《质量安全事件应急处理办法》、《证照合一衔接办法》、《实施细则》等8个配套文件，形成“1+8”政策体系，有效保证改革整体推进。三是坚持“增量逻辑”。对改革中涉及的部门机构、编制、人员、收入调整的，在顶层解决方案出台之前，通过赎买式过渡政策保障基本利益不受损；制定出台《建立健全党员干部改革创新容错免责机制的实施办法》等，充分调动各方积极性。
3.3 坚持“分类分步”路径，确保改革阻力最小化、动力最大化
一是按照统筹兼顾、先易后难原则，对工业类产品进行分类，制定暂停行使类、先证后核类和暂时保留类三个目录，成熟一批、推进一批，逐步减少暂时保留类产品生产许可，通过阶段性改革成效凝聚改革共识，避免因阻力较大而被搁浅的风险。二是坚持谋定后动、科学清晰的原则，把改革分为启动改革、深化改革和全面实施三个阶段，明确每个阶段的具体任务，比如启动改革阶段，确定三个目录，制定配套文件；深化改革阶段，实施先证后核并逐步取消先证后核类生产许可，优化暂时保留类产品发证程序；全面深化改革阶段，取消暂时保留类产品生产许可，探索转为产品认证方式。
3.4 实施“五位一体”监管，从机制上保证改革取得预期成效
在信用监管上，将涉改企业信息和信用记录纳入全市社会信用体系，对失信企业实施联合惩戒，将严重失信企业列入“黑名单”。在行政执法上，将涉改企业全部纳动监管平台，实现监管和执法信息互联互通；实现“飞检”、专项督查、“双随机”监管等方式，严厉打击危害公共安全、人身健康等质量违法行为。在行业自律上，鼓励行业协会参与制定行业规划和政策法规，掌握和监控行业产品质量的总体状况，有效解决可能出现的监管缺位问题。在企业自觉上，实施公开承诺制，实现企业自觉遵法守诺、自我约束。在社会监督上，健全公众参与监管机制，营造共同维护质量安全的社会氛围。
宿迁市改革取得积极进展，全市受理申请企业47家，其中暂停行使类15家、保留类32家，已办理企业对改革满意度100%。改革前，生产许可证办理费时耗力，一般需要60天以上；改革后，暂停行使类产品企业可以自由组织生产、无需审批，先证后核类产品1-5个工作日即可完成审批，暂时保留类产品25个工作日内即可完成审批。改革将惠及1100多家企业，企业负担大幅降低：改革前企业未投产就要为产品“合法户口”花费不少成本；改革后必要的产品检验费用外，现场评审、核查、第三方中介服务、迎接专家现场检查、企业送检等费用都得以取消或大幅减少。
4 宿迁市工业生产许可制度改革的启示建议
深化“放管服”改革，离不开地方的探索，地方探索离不开中央支持。目前，工业产品生产许可证制向市场认证制的转变得到企业广泛点赞，地方强烈期盼国家层面进一步放权授权。建议国务院有关部门，围绕“企业是质量管理主体地位”理念，进一步明确“许可认证并轨”的最终目标，从整合到突破、从削减到取消，做好顶层设计，大力授权试点、鼓励地方探索，适时总结复制地方经验。
4.1 做好顶层设计，实现两种制度逐步并轨
中央已经明确提出“削减一批生产许可证、经营许可证”的改革任务。削减只是改革的第一步，国家层面还应进一步做好顶层设计：一是明确许可认证并轨方向。从大方向上明确改革的目标，制定路线图、时间表，从易到难、由削减到废止生产许可证，稳步推进两证并轨。二是加快修法便利改革。针对地方改革已突破《生产许可证管理条例》、《生产许可证管理条例实施办法》等实际情况，拟定修法目录表和修法时间表两张表单，抓紧对《条例》和《办法》进行修改，为依法改革创造条件，为基层改革提供法律支持。三是不断完善认证制。在强制产品认证基础上，发展自愿认证，通过市场化机制培育一批知名度高、社自觉认可的权威认证机构。
4.2 扩大放权授权，放大地方探索改革空间
可以在基层开展试点工作，树立起典型和样板的作用，一定程度上可以削减中央大政方针实施的阻力，在基层试点中可以试错纠错，减少改革所需要付出的成本。现状是可以进行全局意义的重大改革，但又存在一时拿不准、难以“一刀切”的问题，因此，可以划分出不同类型、不同重点，找出一批具备条件的试点地区，在基本路径、实现过程以及结果评估等方面出台原则意见，放手基层先行先试、大胆突破，实现上层决策与基层实践、群众愿望的紧密结合，为顶层改革融冰破阻、积累经验。
4.3 建立容错机制，保护地方探索改革热情
简政放权等改革已经进入深水区，有的地方认为改革遇到“天花板”，而出现“怕出错、怕问责、绕道走、不敢为”等现象。有的地方积极探索创新，而有的地方在“摇头”、“观潮”。应抓紧建立奖励改革创新担当的激励机制和容错纠错机制，严格区分因经验缺乏导致失误与违纪违法的界限，保护改革者的热情，营造“想改革、谋改革、善改革”的社会氛围。
第7篇：许可证制度范文
［关键词］制度变迁，市场机制，公民社会，政府管制限度
环境污染，不论是在先发展国家，还是在后发展国家，都是经济发展过程中不可回避的严峻事实。不过，与先发展国家比较，后发展国家的环境污染显得更为突出和严重。针对环境这一公共物品，政府如何在环境管制和对环境污染管理中发挥有效作用值得引起人们的高度重视，但同时，也离不开市场机制的经济功能与公民社会自组织的参与监督。排污许可证制度是实行环境可持续发展的一项基本制度，而水污染物排放许可证制度是整个排放许可证制度的一部分，也是整个排放许可证制度最先实施的一项制度。水污染物排放许可证制度，自1985年在上海率先实施，然后国家环境保护局在1987年作为一项新的环境管理制度开始在部分城市试行，到1990年已取得了一些经验，后逐渐在全国推广。从时间上看，水污染物排放许可证制度从试点、推广到现在已快十五年了。考虑到沿海地区尤其是农村地区水污染物排放的普遍性以及其对人们生存状态的严重危害性，因此，有必要对此类问题进行调查和研究，以便发现问题寻找有关对策，并从理论上加以阐述与分析。通过描述水污染物排放许可证制度的现实，探讨排放许可证制度的演变过程，分析政府在水污染物排放管理中所起作用及其限度，呼唤市场机制的经济功能和公民社会的参与监督。[3]
一、排放许可证制度安排、现实困境与制度变迁
改革开放以后，我国实施以经济建设为中心的发展战略，因此，工业生产是发展经济的唯一选择。在农村，乡镇企业在充分利用廉价的劳动力、充沛的资源与宽松的管理环境（包括税收、土地与服务费用方面的优惠等）过程中得以起步与壮大，城市也以发展重工业与化学工业为主，但经济发展的结果是自然环境的破坏与人们生活质量的下降。农村地区水污染特别严重，而城市地区受水污染困扰的同时，也面临着噪音污染、大气污染等，环境污染已经影响着城乡居民的身体健康与生存质量。这样，八十年代中叶以后，由于水污染、固体污染、大气污染、噪声污染和放射性污染等生产性污染大量出现，国家环境保护局为了扭转环境恶化的趋势，在国家有关法律法规的基础上，先后制订了八项管理制度，其中排污许可证制度是一项具有法律效力的政府环境管理制度。由于排污的种类较多，本文限定在水污染物排放许可证制度上。
水污染物排放许可证制度是当地环境保护部门根据排污单位申报登记经审核批准，发放排放许可证，并对排污单位进行监督管理的一项制度。1985年，排污许可证制度（主要是水污染物排放许可证制度，下同）首先在上海、徐州、常州、金华等地试点，后来逐渐推广，作为一项基本制度存在。
排污许可证制度在实践过程中逐渐得到完善。这一制度建立在三个基础之上。第一个基础是手段，通过浓度控制与总量控制的办法来测定排污总量；第二个基础是配套制度，排污申报登记制度和限期治理制度对排放许可证制度有直接的影响；第三个基础是侧重点的选择，饮用水源的强管制与一般水源的软约束。
（一）在手段基础上，排放许可证制度由单一的浓度控制向浓度控制与总量控制两者并存的测量方法转变
开始，排放许可证制度以浓度控制为主。国家环境保护总局根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家污染物排放标准，省级政府可以制定地方水污染物排放标准。浓度控制的优点是比较简单、管理方便，可以根据它的排放浓度来决定它对水质的影响程度。一般而言，排放浓度越大，对水质的破坏程度越大。因此，只要监测出排放浓度，就能计算出受污水质的损害程度。不过，这种控制方式的不足之处在于：一是没有将污染源削减与水体环境目标相联系。实际上，污染源由于它们在地区上、时间上和排放去向及方式的差异，使其对水体环境污染的影响是不相同的。如季节因素影响。水质对浓度的稀释常受季节的制约，汛期时稀释快，一般情况下，稀释慢；二是浓度控制所确定的污染源治理方案不具有经济优势。在浓度控制的管理战略下，污染源治理方案是工厂达标排放的点源单独处理方案，没有考虑到污染单位的经济技术条件、生产规模和厂群之间的联系；三是浓度控制管理方式缺少针对性和灵活性，没有经济刺激作用。所有环境保护工作都围绕“达标”来进行，没有考虑到局部与整体、重点与非重点的区别。[4]由于浓度控制方法存在着上述缺陷，而且在实际管理中两个问题较突出：一是污染源达标，但水体继续恶化；二是按排放标准进行污染源削减，所需投资大，污染单位无力承担。因此，总量控制方法就提到了议事日程。国家环境保护总局于1988年颁发《水污染物排放许可证管理暂行办法》，提出“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”1989年全国有60多个城市实行了以总量控制为基础的环境保护制度。1991年又在总量控制的基础上，相继推出了行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制为基础的不同形式的排放许可证制度。这样，浓度控制与总量控制并存的格局基本形成。具体的分布特点是：在区域上，农村地区以浓度控制为主，城市地区以总量控制为主；在排污单位大小上，小型排污单位以浓度控制为主，大型排污单位以总量控制为主；在污染源重点非重点上，非重点污染源实行浓度控制，重点污染源实行总量控制。
污染物排放总量控制方式是根据环境目标的预期目的，事前测算出本环境目标所允许的污染物最大排放量，再将污染物指标分配到各个区域并进行分散管理的一套管理办法。行业总量控制、目标总量控制和容量总量控制是总量控制的具体表现方式。1、行业总量控制。针对各地不同的工业行业，环境保护部门有选择地对重点行业污染物进行控制。如浙江平阳县，它的主要产业是制革行业，因此，环境污染控制以制革行业为主兼顾其他行业；2、目标总量控制。国家环境保护总量根据1995年的排放总量作为基数，每年设定比上年递减的排放量目标。总量控制的办法，首先在各省区市申报基础上，核定省区市排放量基数。经全国综合平衡，编制全国污染物排放总量控制计划，把“九五”期间主要污染物排放量分解到各省区市，作为国家控制计划指标，然后由各省区市把省级控制计划指标分解下达，逐级实施总量控制计划管理。实行污染物总量控制是强化水环境管理的有效措施。为了保证水体质量，必须严格控制排放污染负荷量（即污染物总量），使其不超过自然环境的净化能力；3、容量总量控制。根据河流水质承受污染的最大容量来决定排污单位的排污量。
在实际环境管理中，目标总量控制是最主要的手段。但目标总量的制定可能与以下三个问题有关：第一，排污总量如何确定。如果按照每一个排污单位总量相加，就牵及到每一个排污单位排污总量如何测定的问题。在实际过程中，自动化的监测仪器还没有成批的使用，仅凭人工监测有它一定的偶然性。第二，水体纳污容量如何确定。排污总量与水体纳污容量有密切的关联，在测定排污总量之前，首先应该确定水体纳污容量。第三，排污总量该由哪级政府部门确定。主要在上级环境保护部门和当地环境保护部门中选择确定。由上级环境保护部门决定，主要考虑的是整个行政区域的排污总量，这样，在分配当地排污总量时可能会有高低之分，也会出现与事实不符的状态。如果由当地环保部门自行确定，在现行的平行管理体制（一级政府直接管理当地环保部门的体制）下难免会出现地方保护主义的弊病。
水污染物排放许可证制度是建立在浓度符合标准与确定污染物目标总量控制和排污总量削减基础上的。这一制度的关键是确定污染物排放总量，分配污染物总量削减指标。另外，水污染物总量控制还应涉及到流域、区域水量水质、总用水量和排水量等诸多因素。
（二）在配套制度上，排放许可证制度与排污申报登记制度、限期治理制度紧密相联
从水污染物排放许可证制度的变迁情况表明，国家首先实施的是排污申报登记制度，这在《环境保护法》和《水污染防治法》中有明确的规定，其次才开始推行排放许可证制度。可以说，排污申报登记制度是排放许可证制度的前提和基础。众所周知，排污申报登记制度不同于工商行政管理部门企业登记制度，因此，它的效力受到严重削弱。由于企业营业执照是由工商行政管理部门办理的，因此，为了有效控制污染企业的“出生”，在实行“三同时”制度的基础上对某些污染领域采取一定的措施。国家环境保护总局、国家工商行政管理局《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》（1995年）指出：“新建、改建（含翻建）、扩建、转产的饮食、娱乐、服务企业，有涉及污染项目的，应按环境保护法及有关行政法规，向当地环境保护行政主管部门办理环境影响申报登记或审批手续。……工商行政管理部门在审核企业登记申请和对企业的监督管理工作中，可以要求企业就污染及防治情况作出说明，发现有可能存在污染或已存在污染的，要及时向环境保护行政主管部门通报情况。”明确提出工商行政管理部门应与环境保护部门合作，共同预防环境污染。但这些规定都建立在与工商行政管理部门合作顺利的基础上。温州市鹿城区采取与工商行政管理、消防、劳动、防疫等部门联合审批的办法，行使自己的环境污染评估权，效果良好。问题是，若工商行政管理部门不执行这一方面的规定，可能出现办理营业执照或年检时环境保护部门无力干预的状况。而排放许可证的年审，不象工商执照年审那样有强制力。有的地方也尝试着另外的办法。从2000年10月始，杭州市环境保护局与市计委、经委、建委、规划、土管、工商等17家部门实行联合投资项目审批一条龙服务。杭州市将投资项目审批的政府部门安排在同一地点办工，也把环保部门纳入，这对环保部门的事前管理是有效果的，也便于处理好与其他职能部门，尤其与工商行政管理部门的关系。当然，所有的制度都有可能会发生变化，最好的办法是，把相关职能部门共同处理环保事务的有关规定，不仅仅体现在部门规章中，而且应在法律法规中加以明确。
不少排污单位在申报登记之前已经在生产，这在浙江温州、嘉兴的乡镇企业最为明显。当然，如果排污单位超浓度或超总量排放，就面临着罚款和限期治理的处罚。国务院的《水污染防治法实施细则》（2000年）规定，县级以上地方政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排放许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排放许可证。在这里，已经将排放许可证制度与限期治理制度相联结。只有符合达标排放的排污单位，才能领取到正式排放许可证，而没有达标的排污单位处于限期治理阶段，只能领取临时排放许可证。
（三）在侧重点的选择上，饮用水源的强管制与一般水源的软约束
一般来说，一旦涉及到当地饮用水源的污染问题，各地都会采取强管制的方式，在城市地区，重点保护的是饮用水源。上海市政府对黄浦江上游水源保护十分重视，对水源保护区的198家重点企业全部实施了排放许可证制度。针对饮用水源污染问题，有的地区还出台了局部性水域的地方性法规。如1990年上海市通过了《黄浦江上游水源保护条例》。1993年2月杭州市政府《杭州市苕溪水域污染防治管理规定》，1996年杭州市人大常委会通过，浙江省人大常委会批准通过《杭州市苕溪水域水污染防治管理条例》，规定：“污染物排放管理实行污染物排放总量控制制度。……环境保护部门根据苕溪水域地面水环境质量标准和污染物排放总量控制限值对排污单位核发排污控制证，排污控制证由杭州市环境保护部门统一制定。……对责令限期治理的，在限期治理期间必须严格按照排污控制证规定的要求排污；对责令停产治理的，在治理期间不得排污；对责令关闭的，应停止生产，吊销排污控制证。”在这里充分反映出对水源保护区实行的是强制性的管制，对排污单位的进入作出了禁止性限制，而对一般水源的管理，实行的是诱导性的管制，大都以收缴排污费和实施污水处理为主，属于软约束。这两种许可证在实际上是有严格区别的。前者管理力度强，涉及到居民的生活用水和社会的稳定，行政措施到位率高。而后者则没有这种要求，往往使管理流于形式。
在讨论排放许可证制度时，切不可忘记现实生活的残酷无情。在对浙江省有关市县调查后，人们发现许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地。
一是严格按规章制度发放许可证的市县比例不高。在调查的八个市县中，就有五个没有按规范操作，见表一。
浙江省按规范发放许可证的有关市县分类（表一）
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| 按规范发放许可证的市县 |
温州、杭州、宁波
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|不按规范发放许可证的市县| 金华、嘉兴、海宁、瑞安、平阳[5]|
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二是发放许可证的数字与实际排污企业数差别太大。温州市（不包括区，只统计市本级）96年开始发放污染物许可证，97年到99年的统计数字包括正式许可证和临时许可证，共316个。据有关领导直观的估计，领取许可证的排污单位仅占排污单位总数的20%左右。那就意味着许多排污单位根本就没有到环保局领取许可证，但仍照样经营与生产。
三是有的市县根本就没有真正落实过这项制度。瑞安市从96年开始实施许可证制度，但只发放不超过40份的临时许可证，从97年到2000年间基本上没有发放过许可证。
当然，得出许可证制度“名存实亡”结论的更为充足的一个理由，那就是，现行的排放许可证制度不是真正意义上的排放许可证制度。排放许可证制度在实施过程中出现了制度变迁，使原先设计的制度安排发生重大的变化。
行政许可是指行政主体根据行政相对人的申请，经审查依法赋予行政相对人从事一般法律所禁止的权利和资格的行为。按照行政法的基本原理，结合排放许可证制度的实际状况，人们可以得出以下六个方面的判断：
1、许可应该是依申请事先批准，而不是事后核查。现行的许可证制度仅仅是一种事后同意，没有事先的批准。排污单位在水污染物排放之前根本就没有向环境保护部门提出申请，而只是在事中或事后才由环境保护部门消极被动地去监督，这在农村地区水污染物排放管理中尤为明显。
2、许可是一种赋予权利的活动，应该赋予相应的权利。但现行的许可制度没有做到这一点，排污单位没有合法的排污权。在实际过程中，国家只是默认这种权利而已。
3、许可应该是赋予的特殊性权利，因此，发放的许可证应该受到严格的数量限制。目前，环保部门所发放的排污许可证不受数量限制。
4、许可应该建立在审查手段确定这一前提下，而不能建立在不确定的结果基础上。从上述得知，排放许可证制度基本步骤有四：一是排污单位申报；二是当地环境保护部门审核批准；三是发放排放许可证；四是监督管理。其中第二个步骤审核批准的依据是什么，这很重要。排放许可证制度刚推行时，审核的依据是浓度控制，后改为总量控制。（农村地区仍是浓度控制）。但现在的问题是，在农村无法做到总量控制，只能根据浓度控制，即使在城市地区，其总量控制也难以确定每个排污单位到底排放了多少污水。因为现行的监测手段做不到这一点。这样，发放的许可证实际上是建立在审查手段不确定的基础上进行的。
5、许可是一种审批行为，因此，它会产生批准或不批准两种结果。作为行政许可，它以“禁止义务”的存在为前提。义务分两种：作为义务与不作为义务。禁止义务属于不作为义务。行政许可不是对一般义务的免除，而是对禁止义务的免除。如果没有禁止义务，也就无所谓行政许可。排放许可证应该以禁止一般单位排污为前提，如果只存在批准，不存在不批准，事实上就与政府确立许可证制度的本义相违背。
6、许可是一种要式行政行为，一般要求许可证有统一的格式，而排放许可证格式不统一。尽管国家环保局规定水污染排放许可证要有统一的格式，国家环保局也提供过统一的排放许可证的书面格式，但没有要求统一印制，结果，各地按照自己的理解制作许可证格式。尽管许可证所反映的具体内容大同小异，但名称上就存在着不同。有的是许可证，有的是注册证，如浙江金华和嘉兴。
考虑到排放许可证制度在实施过程中的困难，无法真正按照许可证的要求来推行，所以，有关市县（如金华、嘉兴，包括下属县）在放弃排放许可证制度的同时，就发明了另外一种制度形式，那就是注册证制度。
注册证制度的基本内容如下：1、注册证制度规定，排污单位排污不需要由环保部门批准或许可，排污单位只是向环保部门注册，然后就表示排污单位的合法存在。这种注册实际上就是行政确认，而不是许可。许可是环保部门对排污单位申请的事先批准，而确认是事后同意。当然，其排污费、超标超量排放费仍要按规定交纳。2、由于环保部门对排污单位排放污水总量难以核定，因此，采取排污单位自报或环保部门根据排污单位用水量或用电量来折算出一个概率值。对于浓度控制的排污单位，浓度的比例由排污单位自测或环保部门抽检所获得的数据确定。3、根据排污单位申请或备案，环保部门就发给注册证，不受数量上的限制。也就是说，任何排污单位都可以拿到注册证。
通过以上的分析，结合许可证理论的规范与许可证实践的操作，我们认为，现行的许可证制度仅仅是一种注册证制度，没有达到由环保部门行使真正管理权力的状态。现行的注册证制度是水污染物排放管理最初步的管理，尚需依托相关的管理内容与规范，才能进入到真正的许可证制度。即制度变迁将呈现的趋势是：第一步，排污企业先注册，环保部门备案后就发给注册证；第二步，排污企业先申请，环保部门核实审查，再由环保部门批准同意或不同意核发许可证。可以肯定，这种许可证制度，一方面不完全具备规范性许可证制度的本质特征，但同时又具有许可证制度特殊的具体形式。这样，现阶段的许可证制度实际上属于过渡性的制度安排，具有承上启下的特殊价值和意义。
二、制度需求与制度供给：政府管制失灵
如何处理环境保护与经济发展的关系，世界各国有不同的做法。象日本和匈牙利实行的是“目的一元论”，这些国家的环境法律规定，环境保护法的唯一目的是保护人群健康。因此，一旦经济发展与环境保护总原则相抵触时，人们除了选择环境保护外别无选择。不过，世界上大多数国家实行的“目的二元论”，即既保护人体健康，又促进经济发展。[6]
中国是后发展的社会主义国家，必然把保护人体健康与经济发展有机结合起来。但不管怎样，政府对于已经产生污染的企业管理来说，事实上仍走上了一条“先污染”的道路，沿袭着“后治理”的旧模式。
我国经济发展以粗放的外延发展为其特征，通过高投入、高消耗和高污染实现经济的较高增长。因此，对于环境公共物品的自然保持只有一个底线，就是不以严重影响人们的基本生活和降低生活质量为界。各地在发展经济过程中，不论是损耗资源型的产品，还是损耗环境型的产品，只要能取得一定的经济效率就能得到政府的鼓励与百姓的欢迎。
制度变迁的需求产生于内在变量与外在变量的双重作用。排放许可证制度的内在变量指制度本身安排及其存在的合理性程度，外在变量是经济发展过程中，人们所面临的社会生存与社会发展的压力。据上所述，排放许可证制度在内在变量方面已经存在着制度安排设计上和技术上的漏洞，外在变量上更与制度原设定的目标大相径庭。当然，任何制度都会出现不足，这是正常现象。“把制度搞正确是一个困难的、耗时的和引发矛盾的过程。这个过程既需要能在文化上被认同的规则，又需要有关于时间变量和空间变量的可靠信息。[7]”水污染物排放许可证制度在现实生活中所遇到的尴尬，主要原因在于制度需求不足，制度供给困难，内在变量与外在变量发生变异，最终导致政府管制失灵。
（一）制度安排的需求不足。对排放许可证的需求不仅对排污单位来说没有强烈的依赖性，而且对政府环境保护部门来说也嫌底气不足。
1、排污单位需求不足。环境是公共物品，任何人都可以享受，但没有人愿意承担治理成本。正如布坎南所言，每一个理性人，都是以获取经济利益最大化为其宗旨和目标的。这样，针对水污染物排放问题，就排污单位本身而言，最好的处理办法是只管排放而不管治理，只要获取所得，不支付任何成本，这是最佳的选择。不过，如果听任排污单位自以为是，为所欲为，那么，人类就无法再继续生存和发展，公有地的悲剧必将发生。[8]这时候，作为公共事物的管理者-政府被迫对环境污染进行管制，约束人们的生产与经营活动，保护环境。既然政府加入了对环境的管制，排污单位就被迫交纳相应的排污费和超标超量排污费，但排污单位的环境保护意识却没有相应提高，认为交纳排污费和超标超量排污费后，排污单位就已经履行了保护环境的义务，有的还对环保部门污染物申报登记工作不配合。1996年1月1日，湖北省环境保护局向铁道部第四勘测设计院等16家企业事业单位发出排污申报登记通知书及排污申报登记表。3月1日又发出催报通知。各排污单位均逾期未报。湖北省环境保护局于1996年6月18日分别对各排污单位作出行政处罚决定，认定其行为已构成“拒绝申报”，并分别对其罚款3000元。[9]
对治污设备的兴建也持消极态度。这与企业发展预期与贴现率高低有关。大中型企业与小型企业对预期与贴现率态度是有差别的。大中型企业对企业发展有较高的预期，因此，重点放在企业长远的发展利益上，不仅仅着眼于追求近期的贴现率。小型企业则有所不同，它对未来的预期收益评价较低，对自身的生产与经营状态没有长期的发展计划，囿于近期利益，因此，对近期的预期收益评价较高，这导致小型企业关心的仅仅是近期的贴现率，其直接后果便是这类企业行为的短期化。显而易见，大中型企业对兴建治污设备行动积极，小型企业持观望拖拉的消极态度。而且，治污设备的投入也是一笔较大的开支。据市场调查，自动监测设施，即便最低的国内产品也需要花费每台4万元，而且性能不稳定。国外的产品价格更高，每台10-20万元不等。比较而言，大中型企业对高性能的治污设备需求可能会迫切得多，对投入舍得花钱，财力上也能够承担；对小型企业来说，没有企业存在的稳定性需求，谈不上长远利益的考虑，而且购买价格不菲的设备，毕竟是一笔不小的成本开支，费用承担上较困难，这样，小型企业对自动监测设备的内在需求不足。
当然，低层次的排污单位对许可证临时应景式的需求还是存在的。如有的排污企业（在浙江省瑞安市）在从事国际贸易时，为了使外商感觉到它是合法企业，做贸易伙伴较安全可靠，出于这样的动机，才主动地向环境保护部门“索要”许可证。有的排污企业由于是“五小”企业[10]，工商行政管理部门登记时需要环境保护部门的证明，企业才被迫来向环境保护部门申报。象这些需要许可证的，并不是治理本身的需要，而仅仅是在国际贸易与工商行政管理部门企业登记与年检压力下被迫领取的，是一种非自愿的行为。转贴于
2、社会公众的需求不足。众所周知，新办企业的产生在本区域内肯定会形成一定的资金流、物资流、人力流与就业流。随着生产、销售服务的规模化，运输业发达，带动了第三产业如饮食业、宾馆业的发展，有的地方还出现交易市场，如浙江温州皮革市场、绍兴柯桥中国轻纺市场、嘉兴皮衣市场等。很明显，当地排污企业在增加就业与提高经济收入方面对本地居民有较大的吸引力，因此，社会公众对环境保护方面的需求相对显得不足。尽管《环境保护法》中规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。不过，社会公众对环境污染的容忍程度与环境污染对生活造成的损害程度有密切关联。也就是说，对生活与生产损害程度较低，没有产生直观的副作用，社会公众对环境污染的包容在容忍程度范围内。正像美国学者所言，人们如果被迫为获取生活必需品而不停地奔忙的话，人们可能无暇或无意顾及污染问题。可是，在生活逐渐富裕的社会里，教育水平、生活条件和个人利益直接损害程度都会有助于引起人们对环境污染问题的关注。[11]一旦无法容忍或直接损害了个体利益，有关居民首先就会与排污企业交涉，如果交涉无效，就会考虑投诉，向环境保护部门或新闻媒介或通过区长热线、市长热线等投诉，反映社会公众对环境污染的不满，有的提出制止污染或索赔要求。
不管怎样，从总体上说，不论是排污企业，还是生活在污染源区域的居民，都对排放许可证制度缺乏足够的认识，也对排放许可证制度的有效性感到怀疑。
3、政府需求不足。政府与制度存在着一定的依存度。政府需要制度来维护秩序，而制度又需要政府加以完善与落实。但在实际工作中，政府与制度间并不是系统平衡的，有时政府可能会出于主观上的原因，对制度建设本身显示出需求不足。在环境保护领域，相当多的一级政府或环境保护部门对环境保护制度缺乏需求，具体表现在两方面：
一是没有直接自身利益需求。刚一开始发放排放许可证时规定可以收取一定的成本费，一般每本收取20到30元不等。成本费中应该既包括印刷的成本费又内含发放的劳务费，而现行规定不能收取此类成本费。这样，不仅许可证印制的成本要由环境部门内部承担，而且连劳务费也无法获取，对环境保护部门来说，失去了发放许可证的利益冲动。
二是怕影响当地经济发展和官员升迁。改革开放以来，中国政府始终将经济建设作为其中心工作，只有到“九五”时期才将可持续性发展作为政府工作目标的一部分，不过与经济建设相比较，还是处于主流与支流的关系。以发展经济为中心的制度安排，凭借其较大的影响力左右着政府收入与分配状态，直接关系到资源的有机配置效率。对地方政府来说，这种以经济效率为中心的制度安排创造的机会大大超过因创造这些机会而支付的单纯经济成本，则被认为提供了净利益，而不考虑环境成本，或忽视环境成本。相反，由于保护自然环境，而没有出现经济的有效发展则被认为是引起了净损失，在经济发展中往往处于劣势。在评价政府管理行为时，众多政府较多地注重当地经济发展速度、国民生产总值和居民生活水平程度。据统计，乡镇企业在温州市工业经济中占有较重要的地位。1997年全市乡镇工业总产值达819.23亿元，占全市工业总产值（1242.40亿元）的65.94%.[12]这对温州市政府来说处于两难境地：一方面财政税收来源高度依赖乡镇企业，没有乡镇企业的发展，就无法保证政府管理所需庞大开支的财力支持，另一方面乡镇企业往往又是污染大户，影响当地水、气资源环境。如果一旦关停大量污染企业，对当地税收会有较大冲击，而且对当地经济持续发展与社会稳定也会有负面影响，这是地方政府所不愿看到的结局。从这方面观之，地方政府对环境污染所采取的被动消极态度不足为怪。
其实，在一级政府与环境保护职能部门之间，对环境保护的态度不可相提并论，两者之间是有差别的。环境保护部门出于职能动机的推动往往会采取一些措施治理污染，但一进入一级政府层面，阻力就会逐渐增大。根据《环境保护法》和《水污染防治法》的规定，关停并转的权力在一级政府，而不在环保部门。对造成环境严重污染的企事业单位，能够采取限期治理措施。由于限期治理是一种具有强制性的行政措施，而且还有相应的法律后果，因此，对排污单位影响较大的，法律规定了较具体的报批程序：中央或省级政府直接管辖的企事业单位的限期治理，由中央或省级政府决定；市、县或市、县以下政府管辖的企事业单位的限期治理，由市、县政府决定；对经限期治理逾期未完成治理任务的企事业单位，责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定。一般来说，环境保护部门对治理污染有强烈的职责意识，但一级政府可能会过多考虑地方经济发展和政府官员升迁的因素。[13]因为，在中国政治权力安排过程中，越来越反映出一种趋势，那就是地方政府官员的提升与当地经济发展是成正比例关系的，地方经济发展了，地方官员升迁和进京做官的机会就会增大。这是中国地方政府从传统的“服从中央型”向现代“政绩显示型”转化的一个很重要的标志。
而且，环境保护部门在一级政府组成部门中的排名相对较后，其行政地位不高。在中央政府中，国家环境保护总局属于国务院的直属部门，不少地方政府环保局在地方政府职能部门的排名序列中也较后。温州市政府有45个局级机构，市环境保护局列15位。一级政府对环保不够重视以及环境保护部门地位较低由此可见一斑。鉴于一级政府掌握着限期治理和关停并转的批准决定权，所以水污染严重而得不到有效治理，或治理后又回潮的，其责任更多的应该在一级政府上。也就是说，政府需求不足的主体首先应该是一级政府，其次才是环境保护部门。
（二）制度安排的供给不足
制度变迁的供给依赖于制度设计的“成本”以及寻找可选择目标的知识基础。设计制度的政府，尽管环境保护意识观念在逐渐增强，但在制度安排上仍缺乏周全的思考，甚至正是由于这种制度安排上的某些缺陷，使整个制度出现较多的弊病，无法在实际执行中产生出高效率。
1、法律规范供给不足。我国由于地域辽阔，各地自然条件、经济发展状态与环境污染程度存在着较大差别，国家环境保护法律法规不能一刀切，只能对一些原则性的问题作出规定，不可能涉及到非常具体的细节。现较突出的问题是，能够对各项具体制度安排产生较大影响的基本制度没有从法律法规上得到保障。《环境保护法》与《水污染防治法》都没有具体规定许可证制度。1989年的《环境保护法》规定“排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”这可以理解为是排放许可证的低级形式。[14]1990年12月《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》提出各级环境保护部门要逐步推行污染物排放总量控制和排放许可证制度。由国家环境保护总局的《工业污染源监测管理办法》（1991年）中规定：“对企业发放或更换‘排污许可证’时，对其所申报的污染物排放设施和处理设施必须经环境保护行政主管部门环境监测站的核查监测合格，否则，不予发放或更换。”国务院于1989年批准并由国家环境保护总局的《水污染防治法实施细则》明确规定，排污许可证制度的管理办法由国务院环境保护部门另行制定。这是对《水污染防治法》的一个重要补充。显然，国家法律法规对水污染物排放许可证制度的规定几乎是空白，但作为行政规章的规定还是有的。国家环境保护局总《水污染物排放许可证管理暂行办法》（1988年）规定：“在污染物排放浓度控制管理的基础上，通过排污申报登记，发放水污染物《排放许可证》，逐步实施污染物排放总量控制。”并在该办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定， 1990年国家环境保护总局《关于下发排放水污染物许可证和申报登记表的通知》提出排污单位在排污申报登记的基础上，向当地环保部门申请排污许可证。1993年国家环境保护总局发出《关于进一步做好建设项目环境保护管理工作的几点意见》，要求开发区污染物排放要实行总量控制与集中治理。在总量控制的原则指导下，对开发区内新建项目污染物排放实行合理分配，并积极推行排放许可证制度。直到2000年3月，国务院在《水污染防治法实施细则》上才有新规定：“向水体排放污染物的企业事业单位，必须向所在地的县级以上地方人民政府环境保护部门提交《排污申报登记》。……县级以上地方人民政府环境保护部门根据总量控制实施方案，审核本行政区域内向该水体排污的单位的重点污染物排放量，对不超过排放总量控制指标的，发给排污许可证；对超过排放总量控制指标的，限期治理，限期治理期间，发给临时排污许可证。具体办法由国务院环境保护部门制定。”不过对于水污染物排放许可证的规定，不像《固体污染防治法》、《大气污染防治法》等中明确规定实行许可证制度。[15]这样，就产生两大问题，一是行政法规没有法律的权威性，在执行中可能会遇到困难；二是对许可证制度的规定缺乏操作性，没有具体的步骤与措施。国家立法主要针对的大型企业，对小型企业的操作性与有效性显得差一些。而且，对地方环境保护部门来说，仅有国家和政府的法律法规不行，应该有地方性法规来保证它的实施，以加强水污染物排放许可证制度的力度。目前，省一级有关许可证制度的地方性法规没有出台。
2、配套的技术规范供给不足。环境保护法律规范需要通过制定相应配套的技术规范来实现。如环境保护制度的建设项目“三同时”审批，就涉及到大量的技术规范；环境噪声污染源防治与规划布局空间距离有密切关系；水污染物排放去向与受纳水体不同，对技术标准要求有别[16].目前，国家环境保护部门单一性的技术规范已经大量存在，但相配套性的技术规范有机衔接的较少。环境保护制度这方面技术规范供给的不足，容易产生执法上的随意性和制度本身的不严密，使环境保护制度缺乏操作性，易使基层环境保护部门在实践中无从着手。
3、排污收费标准供给不足。由于现行收费标准大大低于治理设备运行费用，远离经济价值规律，失去经济手段的惩罚作用，不利于对污染的有效控制。
4、政策规范供给不足。为了有效抑制污染恶化，一方面需要政府采取严厉的管制办法限期治理污染严重的企业，另一方面应制订配套政策规范，大力发展质量效益型、科技先导型、资源节约型的环境保护产业或企业，实现环境资源与人力资源、财力资源的优化组合与高效利用。目前，政府对环保产业或环保产品生产企业支持与扶植不够，又无法做到优化产业结构和工业布局，反映出政策规范供应的严重不足。
三、对策措施：政府管制、市场机制与公民社会有机一体
对水污染物排放管理问题，政府应该健全法律规范，制定切实可行的措施，同时，又要适应社会主义市场经济的发展趋势，通过经济收益与成本之间的核算，用市场机制的办法完善排放许可证制度，同时，要加强公民环境保护意识的教育，通过有效手段调动社会公民参与环境保护的积极性。当然，仅仅凭政府管制与市场机制单一因子无法彻底解决环境污染问题，只有使政府管制、市场机制与公民社会三者的有机合作，才能从源头、源流和终端三者上真正解决水污染物排放问题。
（一） 健全法律规范
为了提高水污染物排放许可证的权威性，加强制度的严肃性，应由国务院颁布《排放许可证制度条例》，对有关重大制度作出具体的安排。地方尤其是省级政府或省级人大也应制定相应的《排放许可证制度条例》，以规范本区域内排放许可证制度的具体执行与落实。
（二）制订严密而符合实际的政策措施，充分发挥市场机制
1、针对大中型企业与小型企业的实际情况，制定相关的差别政策。对大中型排污企业，政府可采取提供低息贷款或无息贷款等措施支持它购置自动监测设备，尽量购买性能稳定、监测准确的设备。对小型排污企业，政府可采用区域排污集中处理的办法，如平阳水头镇兴建的大型污水处理中心，集体分摊相应成本。同时，考虑到小型企业的排污量和浓度的测算存在着不稳定的情况，环保部门可以模拟体育比赛常用的兴奋剂检测手段-“飞行检测”进行监测，以体现公平性与公正性，一旦查实有关排污企业有超标超量排放的，应加重处罚。
2、提高排污收费标准。环境管制的一个重要内容是对环境污染的控制。按照谁污染谁负责承担成本的原则，这些污染者应该支付由它们的污染而产生的额外处理成本。对排污单位一定要在经济上采取严厉的给付政策，提高排污收费，尤其要提高超标超量排污的收费，使环境污染成本逐渐做到内部化，使排污终端制度安排有所成效。[17]
3、实行有偿且限额发放排污许可证。对自然环境而言，污染单位越多，对环境的破坏作用越大。政府既然在排污的终端规定了相关的收费制度，那么在排污的始端也应该作出限制进入的安排，以保护环境不受过多污染单位的侵扰。这种限制进入制度安排可以体现在水污染物排放许可证的有偿且限额发放上。政府可以通过竞拍的制度安排，使排污许可证从一开始就内含价值，获取排放许可证的排污单位应支付相应的成本代价，而且获取时也不是无限获取，应该有限发放。这方面可以参照城市出租车运营投放数量限制办法，用竞拍方式来决定其价格。
4、探索排放许可证的交易制度。既然排放许可证是一种排污权，那么，它也就是一种产权，就可以按照市场法则进行转让或拍卖，政府只能在制定交易规则上加强管理，没必要在排污权的交易价格上进行干预。排污权的“成交价格必定界乎高成本与低成本之间，这样的价格必定能被双方都接受，而且双方都通过排污权的交易获利。所以排污权的交易不必由政府从中撮合。”[18]目前，北京环境与发展研究会同美国环境保护基金（Environmental Defense Fund ，USA）合作，在辽宁省本溪市和江苏省南通市开展排污权交易的试验。杭州市也有意向进行这方面的试点。由于排放许可证发放时没有收取资源使用费，这样，许可证交易后所得的归属问题就成为人们争论的话题。这实际上涉及到资源初始分配权的问题。一种观点认为，排污单位获取排放许可证后，就获得了它的所有权，因此，交易后所得应该归属出让方；另一种观点认为，排放许可证发放是资源配置权的发放，通过发放活动，使排污单位优先拥有了资源，但排污单位拥有的仅仅是资源的使用权，不是资源的所有权。鉴于排污单位在领取排污许可证时没有付出任何初始的成本，因此，交易后所得应该归排放许可证发放的政府所有，交易后所得也是国有资产的一部分。浙江金华某县级市于2000年下半年进行了这方面的试点，一化学工业公司欲购买一化工企业的排放许可证，其价格是每吨排污量为5万元，共6吨，计30万元。由于环境保护局领导班子调整，再加上交易后所得归属棘手，一下子难作决断，这一交易行为只得作罢。可见，市场力量与社会力量已经在迫使政府管理部门尽快从解放思想、实事求是精神出发，探索出一条适合中国国情的排放许可证交易之路，妥善处理好许可证交易所得的归属问题，从而产生既能确保国有资产的保值和增值，增加国家对环境保护的投入资金，又能使许可证转让方有利可图，启动市场的逐利动力，促使市场发展活力的效果。
（二） 确立公民参与环境保护的监督制度
美国著名经济学家刘易斯认为“如果没有一个明智的政府的积极促进，任何一个国家都不可能有经济进步，……另一方面，也有许多政府给经济生活带来灾难的例子，以致于要写满几页警惕政府参与经济生活的话也是很容易的。”[19]这一段话告诉人们，政府在经济发展过程中的作用尽管有其积极作用，但其在一定条件下也会产生副作用。实际上，政府在环境保护过程中的作用也是特定的，不是无限的。市场机制只能发挥经济本身的作用，无法解决人们观念的调整与弥补排污许可证制度本身的缺陷，再加上环境资源公共物品与行为外部性两大特点，市场价格只能反映局部性私人成本，不能充分反映全部整体性成本，这样，导致经济行为失去制约，产生市场失灵。
为了矫正两者的不足，需要充分发挥公民社会能动性的参与特点，加强对环境污染单位个人和群体的监督，利用公民社会的自主力量，确立起公民社会参与环境保护的监督制度，弥补政府管制与市场机制的不足。
这方面的监督制度随着创建国家环境保护模范城市活动的开展已经在部分城市中逐渐形成。如浙江富阳和杭州先后于2000年、2001年开展环境违法行为公众有奖举报制度。根据杭州市环保局2月12日的有奖举报通告（第一号），市民对环境违法行为举报踊跃。据最新统计，环保有奖举报中心已接到举报电话279件，属“工业企业水污染有奖举报”范围的有23件，已查明18家单位为污水超标排放，处罚金额总计约37万元，已有10位举报人领取了1000元的奖金。[20]考虑到政府管理人员少和管理手段的局限，无法及时了解排污单位的违法信息，同时，公民关心公共事务需要时间、精力甚至包括金钱上的投入和开支，因此，推行有奖举报制度有利于解决政府管理不力与公民参与不够之间的矛盾。通过这一制度进一步促使公民关心环境保护，关心社会，提高公民自治与自律的能力，弥补政府治理不足，推动政府积极主动地做好环境保护工作。
总之，通过水污染物排放许可证制度的考察，我们认识到环境保护制度是一项政府管制制度，它可以在适度的范围内获取最大效果，但这种效果是有限度的。可以说，不仅是环境保护制度本身存在着缺陷，而且政府管制本身也有失灵的地方，甚至这种失灵比市场失灵的后果更严重和更可怕。这就需要借助市场机制本身的力量来弥补政府管制的不足。事实已经有力地证明，市场力量与政府力量最终仍无法从根本上解决环境污染问题，只有凭借社会力量，即通过公众群体的努力，才能使环境保护真正发挥出社会自主的力量。环境保护是每一个社会成员应尽的职责，同样也是应尽的义务。每一个社会成员都有权监督污染单位的排污行为，督促政府采取措施使排污单位做到污染成本内部化。
通过政府、市场与社会的多方努力，并且实施以市场机制为基础的政策措施，才能使环境保护制度真正趋向成熟。
注释：
[1]本课题是北京天则经济研究所资助的“政府体制改革”研究项目子课题的研究成果，在此特表谢意。感谢茅于轼、郑易生、时和兴等先生对本文的初稿提出了非常有价值的意见。
[2] 徐家良，浙江大学政治学与行政管理系副教授，北京大学政治学博士候选人。Email：xujial@263.net
[3] 本报告对调查地所进行的仅仅局限于制度实施有效性的分析，并不包含对调查地环境保护工作的优劣评价问题。
[4] 祝兴祥等编著：《中国的排污许可证制度》，中国环境科学出版社1991年版，第3－5页。
[5] 这里暂且将与发放许可证不同名称的发放注册证的金华、嘉兴列入不规范分类中。规范是指能够按照有关规定每年正常发放许可证的，包括临时许可证，若有一年没有发放，就算不规范。
[6] 王灿发编著：《环境保护四法一条例诠释》，中国人民公安大学出版社1993年版。
[7] [美]埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道》，上海三联书店2000年版，第30页。
[8] [美]V·奥斯特罗姆、D·菲尼、H·皮希特：《制度分析与发展的反思》，商务印书馆1992年版，第83页。
[9] 国家环境保护局政策法规司编：《中国环境保护法规全书》，化学工业出版社1997年版，第303页。
[10] “五小”指小制革、小电镀（小炼焦）、小造纸、小印染、小化工。
[11] [美]詹姆斯。E.安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年，第78页。
[12] 温州市1999年软科学研究项目：《温州市环境污染与生态破坏经济损失研究》专题之二“环境污染经济损失研究”，温州市环境保护设计科学研究院（1999年12月）。
[13] 瑞安市1999年限期治理时，准备关闭三个电镀企业，但上报到瑞安市政府法制局后迟迟不见回应，最后不了了之。
[14]国务院环境保护委员会秘书处、中国人民大学人口环境与发展研究室编：《中国环境资源政策法规大全》，中信出版社1996年版，第1089页。
[15] 《固体废物污染环境防治法》（1995年）规定，“确有必要进口列入前款规定目录中的固体废物用作原料的，必须经国务院环境保护行政主管部门会同国务院对外经济贸易主管部门审查许可，方可进口。”“从事收集、贮存、处置危险废物经营活动的单位，必须向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证，具体管理办法由国务院规定。”
[16] 金华市环境保护科学研究所：“金华江流域水环境季节容量的研究”（总量控制研究课题鉴定、排污许可证试点工作验收材料之四），1990年5月。
[17] 茅于轼：“造路用地和排污付费”，《中国21世纪城市交通可持续发展》，琼斯基金会、天则经济研究所，1999年9月。
[18] 茅于轼：“排污权交易”，北京天则经济研究所网站，1998年7月15日。
第8篇：许可证制度范文
我国是一个发展中国家,拿出很多钱治理水污染在目前是不可能的。但是,每年用于水污染治理的总投资还是不少的,我们还有相当的环境容量资源可以利用,"一七五"后三年,如果能通过发放许可证工作,切实总结出一些有益的经验,将为"八五"在全国更大范围内开展此项工作打下一个良好的基础。
草原、矿藏、野生动植物等自然资源的开发、利用。排污许可证:适用于工业"三废"其它公害物质的排放;生产经营许可证:适用于环境能产生有害影响的产品或行业的生产经营(如电俄业生产许可证等)。
环保职能许可证:适用于从事某些环保业务工作(如环境监测、环境影响评价等)的单位或个人的资格审查。
许可证制度的适用范围和形式(一)适用范围从理论上讲,环境保护许可证制度指对环境可能产生消极影响的建设项目,开发和生产活动及排污设施,其兴建人、经营人在兴建、开发、投产和污染设施启用之前,应提出书面申请,并附缴各种有关技术资料和文件说明,经环保部门审查批准,发给许可证后,才能开发、兴建和投入使用,在这个范围内环保的各种许可证均适用。
分类环保许可证根据控制对象与内容的差异,一般分为五类:
规划建筑许可证。适用于各项影响环境质量的工程、建筑的规划、建设和区域生产力布局。
开发许可证:适用于对土地、森林、二、许可证的办理顺序(一)顺序1.企业审报:
书面申请,附必要的图表,说明及其他情况(包括规模、品种、生产量、工艺、治理情况、三废情况及规划)。详见附表12。审查:从经济上、技术上、时间上、布局上等方面综合考虑而定。审批:形式工种.临时和长期许可证。发放:说明义务和各种限制、要求、奖励。
监督:按规定进行抽查、检查,实行奖罚改革。每年一次全面性复查,贴花凭证,每三至五年一次换证。政策的朴充和修改。
环保部门的工作顺序1。准备阶段工作调查、监测、摸底似)向政府领导汇报工作设想;听取有关部门的意见,特别是经委、工商局等部门c4>制定改革和许可证的具体标准和要求?.实施阶段工作开会请政府和有关部门领导讲清许可证的政策、要求,布置具体对单位和主管部门的任务。
请新闻单位配合舆论上的支持。环保部门实地按考核要求帮助、检查、指导、落实。环保部门有重点树典型,以点带面推广,有计划、分批发放、完成,同时注意面上工作,有条件先发一至二个典型单位许可证。环保部门从治理和管理。总结经验、印发资料,供单位参考,推动许可证的工作正常进行。定期对单位进行检查,提出存在的间题,限期整改。
检查验收阶段(D邀请工商局、经委、主管部门联合实地、有日的、有计划验收。
环保部门全部汇总,根据许可证设发的条件,综合平衡后,提出初步意见。初步意见,报政府领导审查。根据领导审查意见和具体设发规定进行发放。抽查复查和管理工作(1)每年一次贴花凭证,年检、年审。平时根据规定,监督进行奖罚。每3-5年换证一次。
实行许可证的好处通过实践证明,许可证是加513%环境管理的一项系统、全而、严格、灵活的法律手段。其主要优越性表现如下:
环保许可证制度可把土地和其他自然资源的开发、利用置于国家统一竹软之下。
环境保护许可证制度可以把污染源及各种排污活动纳入国家统一管理轨道,严格控制在国家规定的范围内。
由于技术水平所限,生产过程中的排污水平(包括污染浓度和数量)还不能达到"零排放,。但又非可以无限制地排放,而应有个总控制量。这个总控制量就是一定区域内排出污染物的总水平不超过环境的自净能力。总控制量与各单个污染源的排污水平密切相关,我们可以通过发放许可证,对各污染源的排污水平进行严格而可行的规定,以实现总控制目标。
环境保护许可证制度可以对建设项口、生产、经营活动和污染源设施进行事先审查和控制,对不符合环境保护要求的不予批准,不发给许可证。
违.环境保护许可证具有较大的灵活性,可以根据不同情况,在许可证中规定具休泊限制条件和特殊要求。
一个污染源对环境的影响不仅取决于其本身的排污水平,同时,也受其周田的候、水文、地质、植被等自然因素和产业布局、人口密度、交通状况、文化设施等因素的影响。发放许可证,既可以考虑污染源本身的性质、排污水平,而且还能顾及周围的自然、社会因素以及特定的环境条件,以满足公共利益和特定环境的要求。
环境保护许可证制度可以使污染物排放标准的执行更加具体化、合理化。
污染物排放标准是国家或一个地区为实现环境质量标准或环境目标,对人为污染排入环境中的污染物的数量和浓度所作的限量规定。不论国家还是地方排放标推,都是具有相对全局性,因此,用它来衡量各具体,污染源,总会存在一定的差异性,甚至不合理性。因此,为了即控制污染危害,又充分利用环境的自净能力,人们可以利用许可证结合国家或地方排放标准,对不同污染源作出相宜的更具体更合理的排放标谁规定,以取得最佳经济效益和环境效益。
对持证人实行有效监督发放许可证后,经过检查监督,促使持证者遵守各种环境法规和标准、履行许可证中所赋予的特定义务。对违反许可证规定了者,可视情节轻重及所造成的危害后果大小,予以警告、中止直至吊销许可证,以制止污染、破坏行为的继续,防止严重污染事故的发生。
总之,实行环境保护许可证制度具有较大的优越性和现实意义。许可证制度实施中要注惫的问题排放,甚至不排放。在发放许可证的过程中,要垂点同一般相结合,先抓重点,以点带面,逐步推广。
自备的热电站有两台600oKW的汽轮发电机组,配备有4台S HLP35-39/450型风力播煤倒转炉排链条锅炉。日耗煤量578吨,每天排放废气547万标立方米。虽然安装了水膜除尘器,但是烟囱低矮,消烟除尘效果很差,烟气林格曼黑度高达J级。这样既浪费了大量的煤炭,也严重污染丁津市地区的大气环境。特别在烟囱未加高以前,烟气形同火山爆发,黑烟滚滚,随着风向形成一条巨大的黑龙,横跨空中达几公里之遥。
该矿自1986年起投资500多万元新建一座35燕吨煤粉炉的锅炉。1988年i1月份与另外原3台链条炉同时投入运行,原锅炉均安装了文丘里麻石水膜除尘器,烟囱加高到80米,消烟除尘效果大大好转,烟气林格曼黑度降低到1.5^-2.5级,消除了以前黑烟滚滚的现象。
第9篇：许可证制度范文
为加快推进开发区工程建设项目审批制度改革工作，根据《国务院办公厅关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》(国办发〔2019〕11号)和《内蒙古自治区人民政府关于印发自治区工程建设项目审批制度改革工作实施方案的通知》(内政字〔2019〕43号)，结合开发区实际，制定本实施方案。
一、 指导思想。
全面深入贯彻党的和二中、三中全会精神，以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持“以人民为中心”的发展思想、坚持“放管服”改革的实施路径和全面优化营商环境建设的部署要求，牢固树立“宽进、快办、严管”意识，深入推进工程建设项目审批制度改革，加快投资建设领域治理体系建设，提升城市治理能力现代化水平。统一审批流程，统一信息数据平台，统一审批管理体系，统一监管方式，实现工程建设项目审批“四统一”。
二、改革内容。
（一）、优化审批流程。按照“只少不多”原则对审批阶段进行简化。确定专人负责，牵头联络建设工程规划许可证审批阶段的审批流程优化工作，实行“一家牵头、并联审批、限时办结”。
（二）、改革审批环节。清理不合法、不合理、不必要的审批事项，实行统一的审批事项清单管理，各审批环节不得擅自增加清单外审批事项。合并审查事项，整合同一审批阶段的多个审批、审查事项或实施的内容相近的审批、审查事项（如规划放线、验线可合并一起进行）。调整审批时序，落实取消下放行政审批事项有关要求，环境影响评价、节能评价、地震安全性评价等评价事项不作为项目审批或核准前置条件。推行告知承诺制（填报容缺承诺书，并取得批准），对通过事中事后监管能够纠正不符合审批条件的行为且不会产生严重后果的审批事项，实行告知承诺制。
（三）、完善审批体系。充分发挥各科室职能的联动，深化“只进一个门”综合服务改革。“一张表单”整合申报材料，清理审批服务中的模糊条款，属于兜底性质的“其他材料”“有关材料”等一律明确具体内容，不能明确且不会危害国家安全和公共安全的一律取消。
（四）、强化监管服务。加强事中事后监管，积极探索建立和参与与工程建设项目审批制度改革相适应的监管体系，明确监管内容和方式。加强信用体系建设，实行“黑名单”制度，将企业和中介机构违法违规、不履行承诺的不良行为记入诚信档案并向社会公开，构建一处失信、处处受限的联合惩戒机制。加强对中介和市政公用服务管理，清理规范行政审批中介服务事项，在开发区信息平台增加中介服务市场，谋求搭建中介服务网上交易平台，对中介服务行为实行全过程监管。
三、具体实施。
