户籍新政策精选(九篇)

第1篇：户籍新政策范文

[关键词] 户籍制度；就业地落户；政策选择

[[中图分类号] D631.42[文献标识码] A[文章编号]1006-0863（2013）03-0040-04

一、导言

.形成于建国初期的户籍制度是当时强化社会控制、稳定农业生产、加快重化工业发展的有效措施，随着就业机会、社会福利以及粮油等生活必需品供应与户籍挂钩，户籍制度逐渐成为我国计划经济时期社会管理的一项基本制度。这项制度把城乡居民身份分割开来，奠定了我国二元社会经济体制的根基，并导致一系列严重的经济和社会后果。它不仅造成了城市和农村的隔离，还造成了城市与城市的隔离、乡村与乡村之间的隔离、单位与单位之间的隔离，甚至家庭成员之间的分离。[1]在市场经济条件下，这种限制妨碍了人力资源市场的形成，限制了公平竞争，制约了经济的健康发展。另外，户籍制度通过设置农民进城落户障碍，阻碍了农民向城市市民的身份转换。据国务院发展研究中心2007年对劳务输出县301个村的调查，改革以来累计迁移落户的外出就业农民工，只相当于目前外出就业农民工的1.7%。[2]相关研究也表明，户籍制度与土地制度、就业制度、社会保障制度等一起构成了我国城市化发展的障碍。[3].

改革开放以后，户籍管制并没有随着市场化改革的推进而逐步消除。尽管学术界对现行户籍制度改革的探索不断深入，但对于改革的目标及相应的政策措施迄今仍未形成共识。因此，进一步深化户籍制度改革研究既是当前推进户籍改革的现实要求，也是实现我国社会现代化转型的必然选择。

二、户籍制度改革的困境与就业地落户政策的提出

户籍制度改革的步伐之所以缓慢，其根源主要有两个方面：一是户籍制度改革涉及到就业、社会保障、公共福利分配等诸多领域的配套改革，其本身的复杂性增加了户籍改革的难度；二是户籍改革关系到每个公民的切身利益，特别是涉及公共资源分配体制的调整，必然遭遇既得利益者的巨大阻力。因此，顺利推进户籍改革的关键在于厘清户籍制度改革的内在矛盾并降低改革可能面对的阻力。为此，应着力弄清楚在当前制度背景下户籍制度改革可能导致的城乡之间、区域之间和农村社区内部的利益关系调整以及各相关主体的利益得失，并由此判断各相关主体对户籍改革的态度和行动。这些主体主要包括迁出地政府、迁入地政府和居民以及迁移者。

对于迁出地政府而言，人口流出虽然减少了本地劳动力供给，但能缓解当地居民的就业压力，降低当地的失业率。如果迁出者是农村居民，人口流出还有利于减少农村人口，从而增加当地农村的人均耕地面积，提高农民人均收入。如果允许建设用地在当地农村和城镇之间流转，农村居民迁出还能给当地带来宝贵的城镇建设用地指标。这其实也是许多地方政府热心推动以“土地换户口”的动力所在。由于迁出地能够从人口外迁中获得较多收益，因此，迁出地政府通常对外迁人口不予阻拦。

对于迁入地政府而言，流入不仅可以提高当地的总产出，而且有利于降低当地的劳动力成本，从而增强本地产业的竞争力，推动当地经济的发展。但由于我国当前的“福利地方化”安排，地方政府有义务为当地户籍居民提供教育、医疗、社会保障等公共服务和社会福利，外来人口户籍迁入必将增加地方政府在这些方面的财政支出。如果迁入地政府无需为外来人员提供公共服务和社会福利同样能够获得充分的劳动力供给，对于迁入地政府则是最有利的。对于迁入地居民而言，如果允许外来人口落户，他们将有权分享城市居民本已紧张的教育、医疗、廉租房、低保等公共资源，从而使原城市居民的利益直接受损。因此，城市政府和居民对外来人口落户城市大多持反对态度。

对于迁移者而言，其迁移动机主要来自获得更高的就业收入和享受城市政府所提供的公共服务和福利，因此，大城市会因为拥有更好的发展机会、更高的工资水平、更优厚的公共福利而对迁移者具有更大的吸引力。这也是大城市倾向于实施更严格的户籍管制的原因。如果能够落户城市，对于农村迁移者来说，往往意味着更高的收入和更好的福利，但他们也可能面临失去农村耕地和住房的代价。按照现行的政策，其耕地承包权将随着本轮承包期的结束而终止，其在农村的住房也会因无法在市场交易而很难获得充分补偿。对于来自其它城市的迁移者而言，则需要比较迁入和迁出城市在公共服务及社会福利方面的优劣才能判断其得失。在考虑迁移决策时，迁移者都会权衡其在迁入地的“收益”是否能够充分弥补其在迁出地的“损失”。

可见，由于户籍制度与众多的利益和权利紧密相连，从而形成了人口向高福利地区迁移的巨大势能，一旦放松户籍管制，大量“福利追逐者”的到来必然给高福利地区造成巨大的财政压力和人口管理困境。同时，户籍迁移还会导致迁移者原户籍地与迁入地之间出现严重的利益失衡问题。因此，顺利推进户籍改革必须妥善化解以下困境：一是如何在有效提高公民迁徙自由度的过程中确保社会稳定？二是如何实现各利益相关者在改革中的利益平衡以缓解改革面临的阻力？三是如何化解高福利地区的财政和人口管理困境并提供接纳外来人口的有效激励？

显然，简单地实施自由迁徙无助于解决上述问题。在当前制度背景下，户籍改革仍需坚持渐进改革的道路，但目前所推行的渐进改革措施大多只是城市政府自利性的改革探索。不管是购房投资入户、人才入户、土地换户籍，还是优秀农民工入户，城市政府无非是希望通过户籍“诱饵”来换取人才、资本和土地资源，从而获得更多的竞争优势。这种把普通劳动者排除在城市化进程之外的改革措施不仅不公平，而且出于提高户籍“诱饵”价值的动机将进一步加剧城乡分裂和地区差异。因此，推进我国的户籍制度改革必须有新的思路。基于户籍改革的上述困境，笔者认为，“就业地落户”政策不失为一项稳妥而有效的政策选择。

所谓就业地落户，是指将是否在当地“合法稳定”就业作为公民户籍迁移准入的唯一标准，即只要公民在某地具有合法稳定就业，他就拥有了将户籍迁入就业地的权利。在这里，“合法”是指该就业不为法律所禁止，“稳定”是指该就业可持续较长一段时间，而不是一个临时性岗位。除此之外，对于就业者所处的行业和岗位薪酬水平等则不应有特殊规定，以免构成新的户籍迁移歧视。就业地落户政策既与自由迁徙不同，也与购房投资入户、人才入户、土地换户籍等各种地方性户籍改革政策具有显著差异。自由迁移的实质是以居住地为依据的户籍登记制度，与该居民是否在当地就业没有直接关系。而购房投资入户、人才入户、土地换户籍也并不关心落户者的就业情况。与其它户籍改革政策相比，就业地落户政策具有以下显著优势。

首先，就业地落户政策极大地降低了户籍迁移的制度门槛，有利于打破城乡和地域分割，促进公民进城落户和异地落户，推动就业市场的公平竞争和人才流动，有助于解决我国的户籍歧视和流动人口问题。

其次，与自由迁徙相比，就业地落户能够有效避免福利地方化所引发的“福利追逐型”迁移，减轻高福利地区的财政压力和人口涌入压力。同时，只要具有合法稳定职业，该公民就是在通过其辛勤的劳动为当地经济发展做出贡献，理应有权分享为当地居民提供的公共服务。因此，就业地落户政策有助于缓解高福利地区政府和居民对户籍制度改革的抵制情绪。

第三，就业地落户避免了基于财富、学历等条件入户所导致的社会不公平。目前的购房投资入户、人才引进落户、优秀外来务工人员落户、以土地换户籍等各种户籍改革措施的共同缺陷是，改革仅着眼于维护城市自身的利益，希望通过户籍制度改革实现资源交换，使户籍改革成为城市吸引更多资本和人才的杠杆，而同时将普通劳动者拒之门外。这种以财富、学历、技能、荣誉等作为落户条件不仅门槛过高，而且显然是一种新的歧视。

第四，就业地落户政策将户籍迁移权利赋予迁移者本人，有利于保护迁移者的合法权益免受侵犯。迁移者根据自身对迁移利弊的判断自主做出迁移决策，增加了迁移者与迁出地及迁入地的博弈筹码，从而能够更好地维护迁移者的权益。这样，既有利于保障农村迁移者在迁出地的农地权益，也有利于遏制迁入地政府不公平的户籍交易。

三、就业地落户的现实阻力与政策选择

由于户籍迁移过程中的相关利益主体所具有的资源优势的差异，处于优势地位的主体倾向于获取更多的利益，从而阻挠就业地落户政策的实施。当然，在当前福利地方化的制度安排下，户籍迁移所产生的城乡之间和区域之间的利益失衡问题也会成为实施就业地落户政策的阻力。具体说来，阻力主要来自两个方面：

一是来自迁入地的城市政府及市民。一方面，虽然外来务工者为当地的经济发展做出了巨大贡献，但由于城市政府负有为本地居民提供教育、医疗、交通、社会保障、社会救济等公共服务和社会福利的责任，外来人口户籍迁入必然增加城市政府的财政支出。在劳动力供给并不短缺的情况下，城市政府显然不愿为外来廉价劳动力承担社会福利责任，因而会抵制就业地落户政策。另一方面，随着外来人口落户城市，城市公共资源将被更多的居民分享，如果城市公共资源供给跟不上城市户籍人口的增长速度，城市居民面临的购房难、上学难、就医难、出行难等问题就会更加突出，从而引起原城市居民的不满。更为重要的是，城市并不能从接纳外来务工人员落户的过程中获得很多实实在在的利益，因此，城市政府和居民对于落实就业地落户政策缺乏必要的激励。

二是来自迁移者本人。当前外来务工人员大多来自农村，在就业地落户政策下，这些外来人口虽然能够将户籍迁入就业地，但面临着原户籍地农地权益损失的问题。如果迁移者为城市居民，由于目前社会保障仍不能跨区域转续，他们将不得不面对社会保障福利的损失。这些都将削弱流动人口户籍迁移的积极性。因此，当前农地退出机制的缺乏和社会保障制度的缺陷将成为顺利实施就业地落户政策的重要障碍。

鉴此，需要对就业地落户政策精心设计并对相关制度适当调整。

第一，建立教育、社会保障等领域的国家统筹，逐步剥离城市户籍之上的特权。消除公民因城乡身份不同、居住区域不同而享有的社会权利差异不仅是实现社会公平的基本要求，也是实施就业地落户政策的前提条件。当前福利地方化的制度安排既造成地区间的不平等，也是城市政府抵制户籍改革的重要原因。建立教育、社会保障等领域的国家统筹就是由中央政府承担起教育和社会保障的主要责任，以实现基本公共服务领域的相对公平，缓解户籍改革阻力，并降低居民向高福利地区迁移的动机。

如在教育方面，中央政府应加大对落后地区的教育投入，采取措施消除城乡和区域之间的教育差异，并主要根据各地生源数量进行拨款。这样，不仅有利于提高流入地政府接纳流动人口子女入学的积极性，也有利于杜绝流入地政府以经费不足为由拒绝流动人口子女分享教育资源。在高考公平方面，国家可通过改变目前高校招生指标以学校所在地为主的分配模式，将部属院校的招生指标按各省区市生源比例进行分配，而省属院校的招生指标分配则由各地方自主决定。同时，国家应鼓励高等教育资源丰富的省市扩大对资源相对薄弱地区的招生名额，尽量缓解高等教育资源分配的地区差异，以最大限度地消除当前存在的高考录取机会的不平等。

在社会保障领域，当前的突出问题是存在着制度性不公平和体制性分割现象，即不同地区、针对不同人群的社会保障标准差异极大且个人社会保险在地区间难以转续。建立社会保障领域的国家统筹就是以中央政府为主导建立全国统一的可跨地区转续的基本社会保障体系，并逐步实现基本社会保障支出与地方财政责任的脱离。

第二，建立农地退出补偿机制。按照现行的农地制度，农民进城落户就会失去农村社区成员身份，而该身份是获得耕地承包权和宅基地使用权的前提。由于农民退出农地难以获得任何补偿，这显然会降低农民工在就业地落户的积极性。如果政策规定农民户籍迁出之后仍可保留农地承包权和宅基地使用权，则将来必然导致大量的“在外地主”（absentee landlord）现象。这些人已经不再是农民，却每年从农村收取地租，这种状况显然不利于农业资本的积累和农村的可持续发展。建立农地退出补偿机制是解决这种困境的有效途径。

农地退出包括承包地退出和宅基地退出。对于承包地而言，由于承包地仍留在原农村经济组织内，本组织内的其它农民将成为共同受益人。农村经济组织可在本轮承包期内通过承包地流转获得流转收益对退出承包地的农户进行补偿，当然，退地农民也可在本轮承包期内对承包地自行流转以获得相应收益。对于宅基地而言，由于农民宅基地退出及随后的宅基地复耕是城市化进程中维持耕地总量、保证粮食安全的重要措施，对整个国家都有好处。另外，宅基地复耕增加的耕地也为城市建设用地的扩张提供了条件，那些获得新增建设用地的城市事实上也从农民的宅基地退出中获得了利益。从这个意义上来说，宅基地退出补偿由中央政府和获得新增建设用地的城市政府来承担具有其合理性。具体来说，中央政府可在新增支农支出中划出部分资金建立农村宅基地退出补偿基金，通过退出宅基地所在政府对退出宅基地的农户进行补偿。获得新增建设用地的城市政府对农民工宅基地退出的补偿则可通过为落户本市的农民工提供公共服务和社会福利得以实现。对于宅基地上的附着物的价值实现，可通过转让给需要获得宅基地的农户，或者通过社区内部宅基地置换方式获得部分补偿。宅基地的复耕成本可由复耕者获得一定年限的承包权得以补偿。

第三，建立基于户籍人口规模的城市建设用地审批制度。在城市化进程中，农村人口减少可节约农村建设用地，而城市人口增长则需要增加城市建设用地。与农村居民的分散居住相比，城市人均占用的建设用地更少。因此，如果能够真正实现农民的市民化，新市民在农村的宅基地复耕所产生的新增耕地能够在很大程度上弥补城市新增建设用地对耕地的占用。但在我国，城市建设用地审批基本不考虑城区规模与户籍人口规模之间的关系，迁出地政府通过对农村建设用地复耕而获得了较多的城市建设用地指标，而迁入地政府却不能因人口增长而获得更多建设用地，这就导致城市政府竞相争取新增建设用地指标却限制外来人口户籍迁入。而由于农民工无法在城市落户，也就无法退出宅基地以实现耕地的“占补平衡”，其直接后果就是耕地面积急剧减少。

为了解决这一问题，陆铭提出，应允许农村宅基地所对应的建设用地指标入市进行跨地区交易，让进城务工的农村户籍人口用自己拥有的建设用地指标换取其就业所在地的户籍、社会保障和公共服务。[4]这一建议对于激励城市政府接纳农民工入户和实现耕地“占补平衡”具有重要意义。但是，这一建议也存在一些不足。首先，由于沿海发达城市具有更强的经济能力，这一建议将使这些城市获得更多的发展资源，从而有可能加剧我国东西部城市发展的失衡状态。其次，城市户籍、社会保障和公共服务本应是在该城市就业的人员应该享有的权利，不应该要求用建设用地指标来交易。再次，这一建议虽有利于促进农民工落户城市，却不利于城市居民在城市间的迁移。为了加快城市发展，城市政府将优先吸引那些拥有建设用地指标的人群，这显然不利于非农业人口的流动和迁移。最后，当农民工用建设用地指标换取某一城市户籍之后，如果因工作需要迁往另一城市，同样会面临困境。

本文认为，建立基于户籍人口规模的城市建设用地审批制度能够实现相同的目标，而且能够避免上述不足，在政策实施方面也更为简单便捷。基于户籍人口规模的城市建设用地审批制度就是将城市户籍人口规模与城市建设用地规模结合起来，将户籍人口规模与新增建设用地审批结合起来。为此，国家应依据国内外的经验数据制定大中小城市户籍人口与城区面积的适当比例。一般来说，大城市的人口密度应高于中等城市，中等城市人口密度应高于小城市。中央政府应严格控制城市新增建设用地的审批，把城市户籍人口密度作为城市新增建设用地指标审批中最核心乃至唯一的标准。对于那些户籍人口比例很低而城区建设规模较大的城市应严禁审批新增建设用地，除非其户籍人口密度得到了较大程度的增长。这样，城市发展需要新增建设用地，而建设用地增加的前提是户籍人口的增长。如果城市政府不能有效吸引包括普通劳动者在内的流动人口落户，该城市就将失去进一步发展的机会。可见，这一措施至少具备两方面的优势：一是它有助于激励城市政府积极落实就业地落户政策，并为新落户居民提供优质的公共服务和社会福利，从而在某种程度上实现对农民工宅基地退出的补偿；二是该措施有助于建立城市政府间吸引就业人口的竞争，这一竞争不仅有助于提升城市政府公共服务质量，而且有助于从根本消除城市户籍迁移障碍，为实现真正的迁徙自由奠定基础。

第2篇：户籍新政策范文

[关键词]城镇化；户籍制度改革；路径选择

[中图分类号]F290；C921.3 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2016）10-0056-04

加快户籍制度改革，是党的十和十八届三中全会部署的一项重点改革内容，是推进中国特色新型城镇化的一项重大任务，是实现亿万农业转移人口“市民梦”的一项重大举措。中央城镇化工作会议明确提出要推进以人为核心的城镇化，把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务。根据党的十八届三中全会的部署，这次户籍制度改革与有关领域改革统筹配套、协同推进，涉及的面之广、人员之多、力度之大，都将是前所未有的。当前，中国正处于新型城镇化建设的关键时期，虽然从常住人口这一指标进行统计，中国城镇化率已经达到52.6%，但是从户籍人口这一指标来看，中国实际的城镇化率仅仅是1/3。这两个数据之间的巨大差异就是由于中国现有的户籍制度所导致的，既有的户籍制度已经成为了我国新型城镇化建设中必须要尽快破除的瓶颈。如何因地制宜地开展户籍制度改革，成为了当前以及未来很长一段时间内中国政府的一项重要工作，考验着各级地方政府的管理智慧。

一、户籍制度改革的重要意义

当前，中国城乡二元分割的户籍制度与社会发展之间的矛盾不断凸显，既有的户籍制度给社会发展带来的各种负面影响不断彰显，严重影响了经济社会的健康发展，在此背景之下，加快户籍制度改革具有重要的现实意义。

1.推进新型城镇化建设发展的必然要求。近些年来，中国城镇化建设的快速推进，城镇化率节节升高，但是观察中国既往的城镇化，更多的是粗放式的发展，是以城市为核心而不是以人为核心的城镇化。中国2.6亿农民工生活在城市，为城市的更美好努力工作却没有市民身份，实践证明这种城镇化的发展具有不可持续性。中国城镇化从速度向质量转变是必然发展趋势，以人为核心的新型城镇化是中国城镇化的必然选择。而以人为核心的新型城镇化建设的关键所在就在于户籍制度，通过户籍制度的加快变革将农民转变为市民，为新型城镇化的建设夯实基础。

2.保证社会公平的基本要求。目前，中国户籍制度本身附带着太多的利益，城市户口“含金量”远远大于农村户口，城市居民享受到的各种利益要比农村居民多很多。如城市居民享有的各项社会保障不仅仅数量多于农民，待遇水平也要远远高于农民，这种户籍制度导致了严重的社会不公，对于中国公平社会的建设是一个负面的冲击。针对户籍制度本身所带来的种种不公平，必须要加快户籍制度的改革，避免因为户籍的分割导致农民本应公平享有的权益受损。通过建构城乡统一的户籍制度，减少农民遭受的不公平。

3.构建民生型社会的客观要求。从经济主导社会向民生主导社会的转变是中国传统经济增长模式遭遇发展瓶颈、难以持续的必然选择，户籍制度改革是民生型社会建设的重要内容之一。户籍制度改革的基本内容就是要让农民市民化，对于那些常住城市的打工群体拥有城市户籍意味着可以与城市居民平等享有各项社会保障权益。民生型社会的建设是对传统的经济主导社会的一个改进，政府在民生方面支出的不断增加是让全社会居民共享经济发展“红利”，而户籍制度改革就是居民共享发展成果的重要载体，是民生型社会建设的客观要求。

4.破除中国城乡二元经济体制的必由之路。城乡二元经济体制已经成为了中国经济社会持续发展的巨大阻力，长期以来，二元经济体制下，中国农村为城市的繁荣发展输送了大量的利益，由此导致城乡之间的差距逐步拉大。城乡之间的巨大鸿沟不仅仅导致了社会不公，同时也成为了扩大内需的阻碍，尽快破除城乡二元经济体制是中国未来的一项重要战略任务，而城乡二元经济体制的核心问题之一就在于户籍制度，城乡二元分割的户籍制度成为了二元经济体制的“罪魁祸首”之一，因此未来城乡二元经济体制的破除，必须要对现有的户籍制度进行颠覆式的改革。

二、户籍制度改革面临的难点

近年来，中国户籍制度改革步伐不断加快，也取得了一些成绩，但是总体来看，户籍制度改革并没有取得突破性进展，城乡二元分割户籍制度并没有得到彻底扭转，可以说未来中国户籍制度改革依然是任重而道远，面临着诸多的难点。

1.户籍附着利益较多。中国很多地区户籍制度改革之所以步履维艰，很大程度上是因为户籍本身附着太多的利益。进城务工人员难以与城市居民同样的享有就业、教育、医疗等保障，在城市既有社会福利支出一定的情况下，户籍制度改革意味着非户籍人口共享社会福利，这必然会导致既得利益群体的阻挠，同时很多城市囿于财政实力虽然有心却无力放开落户限制。虽然仅从户籍制度改革本身来说并没有太大的技术难度，但是因为户籍附着太多的利益导致户籍制度改革成为了一个“难啃的骨头”，户籍制度改革因此停滞不前。

2.区域之间差别巨大。区域之间差别巨大是户籍制度改革难点之一。中国东西部之间、城乡之间、城市之间无论是在经济方面，还是在其他方面都存在着巨大的差别。一些特大城市、省会城市聚集了大量的社会资源，吸引了大量的人口，并因此导致诸如交通拥堵、生态承载力下降等问题。而一些小城市虽然没有交通拥堵等问题，但是各种社会资源却比较少，即使放开户籍限制，也难以吸引到人口前来落户。同样的情况在东西部地区之间体现的也是比较明显，这对于户籍制度的改革来说是一个难点，如何照顾到不同地区之间的差异是一个难点。

3.居民诉求千差万别。户籍制度改革涉及到的人群之广、人数之多都是空前的，不同居民在户籍方面的诉求客观上存在很大的差异，如何照顾到不同居民的利益诉求是户籍制度改革中不可回避的问题。也正是因为不同群体之间诉求的千差万别，直接给中国户籍制度的改革带来了很大的阻碍，因为任何户籍改革方案的出台必然会遭受到很多居民的反对，这延缓了中国户籍制度改革的步伐。

4.政策调整难度较大。从政策层面来看，户籍制度改革涉及到不同地区之间政策的衔接和调整，不同地区之间的户籍制度千差万别，千头万绪，衔接难度非常大。时至今日，中国社会保障层面绝大部分都是做到了市、县一级的统筹，加上户籍制度的调整必然会触及到一部分人的既得利益，不可避免的会遇到一定的阻力，会给户籍制度的调整带来难度。

三、加快户籍制度改革应遵循的基本原则

户籍制度改革本身从全国来看并没有现成的模式可以借鉴，考虑到户籍制度改革本身的艰巨性以及复杂性，以下几点基本原则是户籍制度改革中必须要遵循的。

1.自愿为主。正所谓“强扭的瓜不甜”，在目前的城镇化建设中，很多城市户籍制度改革大干快上、违背居民意愿，片面追求速度，“被落户”屡屡出现，违背了农民的自主意愿，由此导致很多居民对于户籍制度的改革抱有抵触心理。未来户籍制度改革中要充分的考虑到农民的自主意愿，不能违背农民的意愿来开展户籍制度的改革。农民是否愿意进城，是否愿意将农村户口转变为城市户口等都需要事先征询农民的意见。

2.分类实施。鉴于中国各个地区户籍管理方面存在很大差异，不同地区情况不一，这客观上要求各级政府在户籍管理制度方面进行统筹规划，因地制宜推进户籍制度的改革。其中重点是要根据不同群体的诉求，综合考虑难易程度以及地区的实际情况开展户籍制度改革。对于当前户籍改革中普遍出现的一刀切问题要坚决给予纠正，分类推进户籍改革，确保户籍制度改革效果的提升。

3.循序推进。户籍制度改革是一项任务重、难度大的系统性工作，政府要循序渐进的开展各项工作，戒骄戒躁，正所谓“欲速则不达”，户籍制度改革不是一蹴而就的事情，很多地方政府寄希望于一朝一夕就能在户籍制度改革方面“毕其功于一役”是不现实的。户籍制度改革的循序渐进要求试点、推广的基本做法，大胆创新、小心谨慎，充分考虑到社会各方面对户籍改革承受力，最大限度的减少改革阻力，确保户籍制度的改革能够小步快走，稳步前进。

4.把握政策。户籍制度的改革要始终把握好政策方向，通过充分调研进行户籍制度改革政策的制定，政策要反映民意，能够获得民众的认同。国家通过相关会议对于户籍制度改革已经进行了很多的讨论，并制定了很多的政策。对于这些政策内容，户籍制度改革中做到充分的领会，按照政策的要求来进行户籍制度改革。反之如果户籍制度改革没有把握好政策的要求、方向就很容易进入误区，影响到此项工作的整体开展。

5.遵照法规。户籍制度的改革要遵照相关法律法规的要求开展，当前中国有关户籍制度改革的法规无论是数量层面，还是层次方面都还存在很大的不足，远远不能够满足户籍管理改革的需要。未来的户籍制度改革中，一方面要遵照既有的法规有序开展，另外一方面要尽快的立足当前、着眼长远，从国家层面出台专门的户籍制度改革法规，为各级地方政府进行户籍制度改革提供坚实的法律依据，实现户籍改革的法制化。按照党中央、国务院的部署要求，公安部会同国家发改委等12个部门组成工作班子，在广泛深入调查研究和总结各地经验的基础上，研究提出了具体的政策措施，形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿，并由6个部门负责同志带队组成工作组，分赴东中西部部分省区市听取意见。目前，正在根据中央城镇化工作会议精神和各地意见对《意见》稿作进一步修改完善。

四、户籍制度改革的路径选择

户籍制度的全面改革能否稳步推进事关未来中国城镇化建设的质量，针对当前中国户籍制度改革中面临的难点，考虑到新型城镇化建设的需要，结合户籍制度以及与之密切相关制度的内容，本文提出加快中国户籍制度改革的具体路径。

1.城镇化进程中要破除城乡二元户籍制度的政策。城乡二元分割户籍制度作为二元经济社会的伴生物，始于上世纪50年代的这一户籍管理制度将我国人口划分为了农村户籍以及城市户籍两大类，实施不同的管理策略，这种户籍制度目前已经成为了中国新型城镇化建设中面临的巨大阻碍，其对于新型城镇化建设所带来的诸多负面问题已经引起了政府的高度重视。未来户籍制度改革的重中之重就是要尽快的制定政策，破除城乡二元户籍制度，构建一个城乡统一的户籍制度管理体系，实现以人为核心的城镇化，让所有在城市中生活居住的人都能够拥有同样的户籍，享受到同样的社会福利待遇。破除城乡二元分割的户籍制度需要我国最高层从顶层进行政策设计，政策的制定要充分的考虑未来我国城镇化发展的需要，适度超前的进行城乡同一户籍制度政策制定，确保户籍制度改革能够有政策层面的保障。

2.城镇化进程中要推进社会服务区域公平的规划速度。目前中国户籍制度改革有两种基本思路，一种就是解决好与户籍制度本身相关社会服务以后，再统一城乡户籍制度。另外一种就是先统一城乡户籍制度，然后再逐步的解决其他问题。从中国的具体情况来看，前一种思路比较合理，这就涉及到社会服务区域公平的规划问题，通过推进社会服务公平程度的提升，来逐步使附着在不同户籍制度上的利益做到基本一致，这样再进行户籍制度的统一改革就会容易得多。因此，针对当前中国社会服务区域不公平的问题，当务之急就是要进行全面的规划，各级政府的财政支出要向社会服务薄弱的区域进行倾斜。针对中国超过80%的财政支出都集中在20%的区域这样一个现状，国家要进行社会服务区域公平的总体规划，实现各个区域社会服务的公平化。这样就能实现附着在户籍制度本身方面的各种利益公平化，更加有助于户籍制度的统一，而且在社会服务公平的情况下，户籍制度改革本身也就没有了必要。

3.城镇化进程中要构建城乡共享公共资源的法规。在公共资源的分配方面，城乡之间存在巨大的不公，绝大部分的公共资源都集中在城市，户籍制度改革的重要内容就是要构建城乡共享公共资源法制建设。在法制建设层面，中国要利用构建法制化国家的有利契机，做好财政分配、公共服务、土地制度等方面的法制化工作，通过完善法制来给上述工作的开展提供基本的法律保障。具体来说就是要对现有的公共资源分配机制进行调整，从法律层面来规定城乡之间共享公共资源的具体比例，逐步提升乡村地区公共资源的享受比例，加大对农村教育、财政、医疗、环保等方面的支持力度，实现农村地区农民生活水平的不断提升，为户籍制度未来的改革奠定良好的基础。

4.城镇化进程中要确立城乡经济社会体制一体化模式。城乡经济社会体制一体化是户籍制度改革的基础所在。中国要尽快的确立城乡经济社会体制一体化的模式，统筹城乡之间的协调发展。城乡经济社会体制的一体化建设涉及到土地、产业、就业等诸多方面的内容。从土地来看，中国要建立城乡一体的土地建设规划制度，提升农村土地的利用效率，做好城乡土地的转化工作；在产业层面，在改变农村工业薄弱的问题上，引导资金、技术、人才向农村地区的流动，促进农村地区的经济发展，同时要注意调整一二三产业结构，实现三次产业结构的合理优化；在就业方面，要坚持实施积极的就业政策，坚持劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业的方针，多渠道扩大城乡就业。

5.城镇化进程中要把握新型城镇化建设的规摸和进程。新型城镇化建设中要注意推进的速度、规模，急于求成在当前很多地方政府城镇化建设中普遍存在，为了在最短的时间内大幅提升城镇化率，在户籍制度改革方面，一些地方政府采取了冒进的措施，影响到了户籍制度改革的质量。未来新型城镇化建设与户籍制度改革之间要保持一个动态的匹配，不能够以牺牲质量来换取城镇化的狂飙突进。目前一些地区的城镇化带有很大的“水分”，真实的城镇化率要远远低于统计数据。通过控制新型城镇化建设的规模质量来确保城镇化建设的可持续性，真正实现以人为核心的城镇化，而不仅仅是一个“圈地运动、造城运动”。

新型城镇化建设正在全国各地如火如荼的开展，户籍制度改革是新型城镇化建设顺利开展的重要保障，各级地方政府要充分的利用新型城镇化建设的有利契机，采取切实有效的措施来加快户籍制度的改革，为新型城镇化建设保驾护航。

参考文献：

[1]黄爱东.着力提高城镇化质量与加快户籍制度改革[J].福建论坛，2013，（10）.

[2]王琼.农民工市民化与户籍制度改革？押进程与思考[J].生产力研究，2013，（9）.

[3]曾文鸿户籍制度改革与农村转移人口市民化[J].湖南行政学院学报，2013，（3）.

第3篇：户籍新政策范文

【关键词】:学生集体户口 高校 户籍管理

中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：1003-8809（2010）12-0211-02

当前，中国政治稳定，经济和社会持续向前发展，综合国力不断提升，我国的高等教育发展和改革也逐步驶入快车道。然而，现行的高校学生户籍管理模式是计划经济下的产物，已逐步暴露出其手续繁琐，重复迁移等弊端，为在校学生和大学毕业生造成了诸多不便，越来越难以适应当前的发展需要，与高校的改革步伐不同步。近年来随着高校办学规模的日益扩大，学生人数在逐年增加，学生就业方式、就业渠道日趋多元化，加上若干新的高校管理规定的实施，使得高校学生集体户籍管理工作面临着严峻的考验。

一、高校学生集体户籍管理的现状及弊端

1、高校扩招导致户籍管理工作负担加重

纵观全国高校户籍管理模式，大学生入学后，所有学生户口都迁入学校专门设立的学生集体户口，成百上千的学生使用的都是统一的街道路巷和门牌号码，学生户口从生源地的常住户口变成了挂靠性集体户口。现行高校集体户籍管理要求新生入学时统一将户口迁入学校，毕业时再大批逐个迁出，这种从家庭所在地迁到学校，再从学校迁回家庭所在地或工作单位的还原式户口迁移管理模式，不但加大了高校保卫部门的工作量，而且在一定程度上成为一种苦不堪言的负担。再者，目前各高校招生规模的扩大趋势有增无减，为了及时做好新生户口迁入、毕业生户口迁出等手续，户籍管理人员必须加班加点，在相当短的时间内完成如此大的工作量，给学校保卫部门和公安机关的户籍管理带来诸多困难。这样的现状从人口管理和社会治安的角度来讲，存在很大的漏洞和隐患，是高校户籍管理中存在的一大弊端。

2、“人户分离”现象增多，违背了户籍管理的原则

户籍制度要求“人户一致”，即户口跟着人走，人在哪里，户口也必须在哪里。而现实情况是，已有越来越多的高校毕业生宁可没有户口，也要找到最能发挥自己特长、实现自己价值的工作，导致“人户分离”，从而与管理原则相违背。近年来，高校学生户籍管理中出现“人户分离”、“户口滞留”的问题有增无减，形成了一个十分矛盾的现状，一方面，法令要求每个人必须或者尽可能地“人户一致”，另一方面，又允许有不少“人户分离”的事实存在，甚至大量增长，给高校户籍管理工作增添了新的难度，违背了户籍管理“人户一致”的原则。

3、影响了学校的管理秩序，增加了户籍管理的难度

为了提早申请到所聘人员的户口指标，各招聘单位进入校园开展各种招聘活动，为毕业生开辟了更广阔、更便捷的就业途径。学生入学时迁入高校的户口，在规定的期限内，学生可以选择将户口迁移至工作单位或迁回原籍，否则，在规定时间内未迁出的户口将会被学校迁移至高校当地的就业指导中心或人才市场，期间还要向学生收取一定的托管费用。从现实情况看来，其实由于各方面的原因，许多毕业生毕业之后仍将户口挂靠在学校，主要包括户口长期滞留学校不迁移、户口托管协议期满不迁户、被学校除名或劝退的学生不迁户等。学校户籍管理部门无法与上述毕业生取得联系，又不能擅自注销其户口，只能拨出一定的人力、物力对其进行管理，并处理与之相关的事务。此举既损害了学校管理的权威性，也影响了学校的管理秩序，增加了户籍管理的难度[1]。

二、高校学生集体户籍管理存在弊端的原因

1、简单低效的管理模式

由于高校是一个大的“流动人口集散地”，户籍管理人员有限，因此，许多高校为了简易行事，把学生户口在新生入学时都迁入专门设立的学生集体户口统一管理。这样，成百上千的大学生居民身份证上看到的是同样的地址和门牌号码，极大地弱化了《居民身份证》的功能和作用，从而降低了管理的效能。

2、户籍政策宣传不及时、不到位

户籍管理具有很强的政策性，随着社会的发展和改革的深化在不断地发生变化。一些旧的政策因为不适应时代的发展要求而被取消，新的政策、规定相继出台实施。有时受时间、信息渠道和宣传方式所限，户籍管理部门无法及时将涉及高校学生户籍管理方面的新政策和新规定及时、有效、广泛地加以宣传，造成了工作的被动。

3、学生户口意识淡薄[2]

近几年，随着公安部门一系列户籍政策的改革和放开以及相关便民措施的实施，让许多学生错误地认为户口已经不如以前那么重要了，可有可无，甚至若干年后会取消户口。因此，学生毕业离校后不办理户口迁出手续的现象屡有发生，等到以后需要用到户口时才想起来回学校办理迁移手续，给自己造成了许多不必要的麻烦。

4、较低的大学生就业率

高校不断地扩招势必带来严峻的就业形势，许多大学生在毕业当年很难找到合适稳定的工作，因此未来得及将户口从学校迁出，待业时间的长短就给高校的户籍管理造成一定的混乱，因此高校为了减轻户籍管理的工作难度，许多高校就采取任务推脱的方式，在大学生毕业之际就将户口的管理分流到人才市场或者生源地。这样就给高校毕业生带来了更多的麻烦，造成了不必要的人力、财力及精力的浪费。

三、高校学生集体户籍管理改革的必要性

高校毕业生如果想把户口落在工作所在地，必须有落户指标。这是用计划经济的办法管理市场经济出现的问题。这种做法出路会越来越窄，因为户口不可能无限制地迁入，户口的吸引力也不可能长久地存在。“常住”的概念是相对的，以后人们也不会只有一个居住的场所、一个居住的城市。招聘单位应该唯才是用，不必问户口在哪里。地方政府部门更是要不求所有，但求所用。

高校如何进行集体户籍管理的改革，为促进人才培养和流动服务？随着改革开放的进一步深化，现行的高校集体户口的管理办法已经越来越不适应现在人才大流动的新形势，必将随着各方面的改革进程而逐步淡化。随着国家种种法制法规的健全和户籍管理制度的完善，户籍管理制度也将以其较完备、较宽松的姿态出现！在国家户籍管理制度改革尚需时日的情况下，要解决上述一系列就业中存在的问题，完善大学生的就业体制，关键在于改革当前实行的高校集体户籍管理的思路和政策，使户籍管理制度更利于人才流动的需要，从而提高人才资源配置的市场化程度。

四、高校学生集体户籍管理改革的几点建议

1、户籍管理人员要加强交流与学习

高校户籍管理人员要与时俱进，开拓创新，时刻关注最新的户籍政策、规定，经常性地向公安部门户籍管理机关询问有关政策的变化情况，及时主动地了解新政策、规定，掌握工作的主动权。对于那些信息化办公条件较好的高校户籍管理人员还应熟练掌握实现信息化管理所必需的操作技能。还需加强与兄弟院校的同行之间的交流与学习，借鉴宝贵经验，改进工作方法，提高自身的管理水平和工作效率，为在校学生提供更加优质的服务打下坚实的基础。

2、加大户籍政策的宣传力度

积极出台和宣传大学生户口迁移相关政策规定，让更多的学生及其家长了解户口迁移的利与弊，合理选择户口的迁移问题，让他们消除更多的不合理心理因素，正确看待户籍政策。根据《江苏省公安厅关于进一步深化户籍管理制度改革意见的通知》文件精神，从2003年开始凡考取本省或外省籍学生，入学时根据本人自愿，可以不办理户口迁移手续，每年新生入学及毕业生离校前，应主动向公安部门询问有关户籍政策的变化情况，及时、准确地了解新政策，掌握工作主动权，通过宣传使新生入校前知道迁户口是自愿的，除了一些特别的省市，让学生了解户口问题不影响就业，使他们正确对待户口去留问题。通过他们向学生宣传户籍管理政策，请他们协助，提醒、督促相关学生及时办理户口迁出手续，减少户口积压，提高户籍管理的水平[3]。

3、建立健全相应的机制和管理制度

当前，有些高校在毕业生户籍管理上作了有益的探索，把日常的做法形成了制度。对落实单位和末签约的毕业生进行区别对待，凡是落实单位的学生都在报到的同时将户口迁往单位，避免出现档案都己派出，而户口仍滞留在校的情况发生。要充分利用各级人才市场的资源，将毕业离校时未落实好单位的毕业生户口及时迁往人才市场，由其统一管理，不仅减轻了学校户籍管理部门的压力，也为毕业学生的就业减轻了心理负担；本人为了考研或有特殊原因确想放在学校的，一定要通过书面申请将户口在学校保留两年，并采取签约形式规定两年后本人必须迁回原籍。这样既对学生的就业和生活需要提供相关服务，也不会影响户籍管理的有序性。

4、凭居民身份证入学取代户口迁移

目前，许多在校大学生出国留学、外出探亲、参加考试等，受到户口的限制，另外，无论从《居民身份证》的使用期限和身份证的法律效力来讲，原籍的《居民身份证》同样可以继续使用，但是，对于将户口迁移至学校的学生，高校还要求其更换新的身份证，因为同样只能用短短几年，这样的《居民身份证》和《暂住证》没多大区别，而这种种问题都是弱视居民身份证的原因造成的。随着新一代居民身份证的广泛使用和功能技术的改进可实现全国范围的联网快速查询和身份识别的独特功能，要求学生凭身份证入学而不是户口，逐步用居民身份证取代户口这一做法逐渐成为可能，并结合《学生证》等相关证件，充分发挥《居民身份证》等证件的证明力，这一做法会大大减少因户口频繁迁移而造成的不利影响，也为高校学生的工作学习扫除不必要的障碍。

5、采用“暂住式”管理模式

随着社会经济飞速发展，高校毕业去向遍布全国各地，而且许多学生就业所在地以及单位对户口的接纳上存在一定的局限性，要么是空挂户口，要么是集体户口；另外，暂时未找到工作的学生的户口将会被移入人才市场，这又会给以后的户口迁移带来更大的麻烦。

因此，有效的办法是对大学生进行暂时人口式的管理，无论从生活时间长短和居住形式来说，大学生本来就是暂住性质人口的一类，所以将大学生作为暂住人口来管理具有合理性；不管新生是否迁移户口，在其入学时候就采用办理《高校暂住证》的形式编号发证，和《学生证》配合使用，暂住期限与大学学制期相对应。当大学生毕业就业时，其落实好工作后需要迁移户口时候，再从生源地将常住户口迁往单位所在地，这样就减少了大学入学、高效管理、毕业时几次户口迁移所带来麻烦。

6、开发户籍管理系统，实现户口“网上迁移”

目前，大学生迁移户口都是凭《录取通知书》和《居民户口簿》采用直接办理迁移证的方式办理。现在是网络信息时代，户口的迁移工作应当更加网络化，这样既方便学生，又保证户口迁移的准确性，便于户籍管理。

开发出“常住人口网上迁移户籍管理系统”，在城市之间建立“联网工程”，进行网上迁移。这样，新生入学时就可凭入学通知书、户口簿等有效证明，直接到迁入地派出所就近办理迁移。迁入地派出所在核对有关材料、手续等无误后，就可通过电脑网络从迁出地派出所调取迁移人的户籍资料办理迁移。“网上迁移”实现后，迁移户口只需在迁入地派出所一次性办结；各城市公安机关之间也将可以迅速查询系统中常住人口的服务处所、住所、照片等个人信息以及家庭成员情况，扩展人口信息管理系统在社会管理中的使用效能；还可以实现人口信息网络化办公，建立完善“网上迁移、网上审批、网上制证、异地办理”的管理运行新机制。户口“网上迁移”不仅可以方便学生，减轻户籍管理人员的工作量，同时还可以避免户口迁移中重复登记中的差错[4]。因此，这一高效的模式代替旧模式应该成为相关部门努力的方向。

五、小结

当然，所说的高校集体户籍管理改革，是在根据市场经济发展的需要进行的必要改进和完善，使集体户籍管理与时俱进，促进国民经济以及个人在市场经济条件下的健康、有序发展。要实现当前高校户籍管理更加科学、更为高效的管理目标，并非一朝一夕之功，不断深化高校户籍管理制度改革任重而道远。集体户籍管理的改革，必将朝着最有利于解决“人户一致”原则与“人户分离”现状相矛盾的方向努力。为适应改革发展的需要，作为高校户籍管理人员有必要对工作中出现的问题加以研究和探索，以便尽快地实现户籍改革的预期目标，更好地为学生提供服务，从而推动高校不断向前发展。

参考文献：

【1】李笑华. 对当前高校户籍管理若干问题的思考[J]. 市场论坛. 2008(07): 86-87.

【2】卢维英. 高校学生集体户口管理存在的问题及对策[J]. 辽宁公安司法管理干部学院学报. 2008(03): 98-99.

第4篇：户籍新政策范文

关键词：统筹城乡；户籍制度改革；城乡一体化；公共服务均等化

中图分类号：C921.3 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）13-0020-04

由于历史原因，我国二元户籍制度以城乡分割为特征，它背后承载着社保、住房、医疗、教育、就业等诸多利益关系。户籍制度成为城乡政策差异“硬杠”，城乡户口是城乡差异的重要标志。随着国家经济持续增长、城乡不平衡进一步加大，农村经济社会发展更显滞后，统筹城乡发展成为当前重大的历史任务。户籍制度改革目标不在于取消城乡户籍称谓上的区别，而在于剥离其附着的利益关系，还原户籍制度本身的功能，改变城乡二元结构，缩小城乡差距，实现城乡一体化。

一、成都统筹城乡户籍制度改革的现状

进入21世纪，尤其是2007年被国务院批准为国家统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都将“统筹城乡”作为城市发展的战略要务，积极推进户籍制度改革，实现城乡公共服务均等化。经过多年实践，成都统筹城乡户籍制度改革发生了质的变化。

（一）循序渐进，户籍制度改革初见成效

根据地区实际，成都通过循序渐进的方式推进户籍制度改革，将实现城乡统筹和公共服务均等化作为户籍制度改革的目标。2003年《关于调整现行户口政策的意见》，取消了入城指标限制，以条件准入制代替“入城指标”；2004年《关于推行一元化户籍管理制度的实施意见》，取消“农业户口”和“非农业户口”性质划分，统一登记为“居民户口”，旨在做好农村工作，统筹城乡经济社会发展，推进城乡一体化；2006年《关于调整现行户口政策的意见》，实现本市农民租住统一规划修建的房屋可入户；2008年《关于促进灾后重建和经济发展调整我市部分户口政策的暂行意见》，实现本市农民租住私人住房可入户，打破由货币筑起的阻碍农民走向城镇的壁垒。经过几年的努力，成都市农村面貌发生了巨大变化，农民的生产生活方式和居住条件得到明显改善。2008年，全市农民人均纯收入达到6481元，比2003年增长了77.3%。2008年城乡居民收入差距由2003年的2.64∶1缩小至2.61∶1。

这四次改革，采用积极稳妥方式，改革对象从少到多、改革范围由小及大，为最终实现“全域成都”奠定基础。2010年,成都出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》（以下简称《意见》）。《意见》提出户籍制度改革的最终目标是“充分保障城乡居民平等享受各项基本公共服务和参与社会管理的权利”，促进城乡居民自由迁徙。这个目标是彻底的，欲从根本上将那些不恰当的制度联系分割开来，让公民在自由、财产等权利上实现平等，享有的社保、福利、教育、就业等权利均等化。《意见》提出的改革内容包括户籍制度本身、就业、社会保障、住房保障、生育、教育、政治权利等，以户口政策为突破点促进整体发展，这对改变我国城乡二元结构有着重要的理论意义和实践意义。

（二）以统筹城乡为目标，户籍制度改革彰显特色

2010年成都市户籍制度改革具有其开创性特色，它以实现城乡公共服务均等化为目标，消除过去附于城乡户口之上的利益差异，在统一户口的同时，公民获得相同种类、相同质量的公共服务和政策待遇。

1.建立户籍居住一元化管理机制，实现城乡自由迁徙。成都市提出破除束缚城乡居民自由迁徙的制度障碍，尊重公民权利，实现城乡居民双向迁徙的自由，从制度上“建立户口在居住地登记、随居民流动自由迁徙的统一户籍管理制度，实现户口登记地与实际居住地一致”，①确立户籍地、居住地一元化管理体制。根据《意见》精神，进城农民可将其在城市的实际居住地登记为户口所在地，城市居民也可到农村定居，并将户口由原住地迁入村镇。这从制度上迈出了统筹城乡的一大步，也是我国户籍制度改革史上的首创。

2.充分保障农民权益，农民可带产权进城。成都的户籍制度改革立足于“经济市场化、社会公平化、管理民主化”，着力推进农村产权制度改革，保障农民权益，改变了“土地换社保”的流行做法。农民进城不以牺牲宅基地、承包地等财产权为代价，农民可以带产权进城，就业、社保不影响这些权利的行使；原住农民也享受政府提供的等质等量的公共服务和社会保障等。农民不再是一种身份的象征，而是一种职业的体现。

3.实现统一户籍背景下的公共服务均等化。城乡居民因为二元化的户籍制度，在享受政府提供的基本公共服务和社会福利方面存在巨大差异。此次改革破除了这种长期附在城乡户籍差异上的权利不平等，实现统一户籍背景下享有平等的社保、教育、住房、就业等基本公共服务和社会福利。在本质上突破城乡二元结构，促进城乡一体。

二、成都统筹城乡户籍制度改革的启示

我国现行户籍制度下，城乡居民之间竖着一道樊篱，二者不能享有同等的权利，这不符合我国宪法规定的公民的平等权。2012年以来，各地户籍制度改革纷纷取消“农业户口”和“非农业户口”，但依然没有改变因户口差异而享有不对等权利的现状。成都在推进户籍制度改革的进程中，构建城乡一体化的新形态，加快农村经济建设步伐，对促进地方经济、社会可持续发展产生了积极的影响。

（一）构建城乡一体化的新形态

成都统筹城乡户籍制度改革在规划和实践上统筹安排，以城乡一体化为目标，以户籍制度改革为推手，形成了推进成都可持续发展的总体思路、政策措施和体制机制，促进整体发展。《意见》的施行意在恢复户籍制度的原始功能，在改革户籍制度的同时，对与之相关的住房、教育、就业、医疗保障、社会福利、计划生育等都作出了相应的改革，使其保持一致。成都在国家统筹城乡综合配套改革的背景下，构建城乡一体化的新形态：实现了城乡规划一体化、城乡基础设施建设一体化、城乡管理一体化。城乡发展规划方面，把区域发展定位、产业结构调整、基础设施建设、村庄合理布局等作为一个完整的系统进行整体规划，“形成人口、经济、资源环境相协调的发展格局，推进繁华城镇和优美田园有机融合，加快构建现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城乡形态。”②城乡基础设施建设方面，已建成连接城区、覆盖乡村、城乡一体的交通基础设施体系，初步实现城乡水、电、气、通信、广播电视、垃圾处理等公共设施一体化。城乡管理方面，根据统筹城乡发展的实际改革管理体制，拆并重组，先后进行了30多个行政机构的重组和职能调整，促进公共管理与服务向农村覆盖，建立了全市统一标准的行政体系，改变了政出多门、职能交叉、城乡分割的状况。

（二）建立城乡均等的公共服务保障体系

二元户籍制度是在城乡二元结构下产生的，它按照地域来确定权利和配置资源，形成并维护地域特权，限制公民自由迁徙。“地方管理者、居民利用户口来行使排他性权利，从而导致本地人与外地人法律地位和权利的不平等，以至于籍地权利原则高于了公民权利原则。”[1]正是由于城乡二元户籍制度固化了城乡二元体制，导致了附在这种户籍制度之上的城乡公共服务保障体系长期以来不均等。成都户籍制度改革，逐步剥离附加在户籍制度背后的利益关系，在城乡范围内统一调配资源，建立了包括教育、就业、社会保障和医疗卫生等在内的城乡均等的公共服务体系。教育上，实施了农村教师素质提升、城乡学校结对发展、农村中小学远程教育等工程，全面完成了450所农村中小学标准化建设，普及高中教育，基本实现教育硬件城乡均衡配置、教育软件农村紧跟城市快速发展；就业上，建立了由市到村的公共就业服务网络，基本实现城乡居民比较充分就业；社会保障上，探索多种形式的统筹城乡社保制度，建立了农民养老保险制度、城镇居民养老保险制度、非城镇籍从业人员综合保险制度；医疗卫生上，城市社区卫生服务模式延伸到农村卫生机构，全面覆盖城乡居民，率先在全国将新农合、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险合为一体，实现了城乡居民医疗保险制度一体化，建立了城乡一体的公共卫生服务体系，完成了乡镇公立卫生院、村卫生站和社区卫生服务中心（站）标准化建设。由户籍制度改革带来的城乡一体化，促进了公共服务体系和社会保障体系的建设，客观上优化了城乡居民的生存空间，为社会的公平、正义提供了有力的支撑。

（三）户籍制度改革和促进农村发展并进

户籍制度改革要求取消户籍壁垒，剔除影响城乡整体协调发展的消极因素。城乡一体化不是以城并乡，是城乡居民平等地共享发展成果，促进农业增效、农村发展、农民增收。当前中国农业生产存在生产规模小、科技水平低、经营粗放等问题。对此，邓小平在很早以前就提出了对策，农村要“适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。”[2]城乡一体、共同发展的需求成为必然，时不我待。成都农业存在和全国农业相似的问题，诸如中低产田比重较大、田块过小过多且不规整、田间道路占地较多等，不适应农业规模化发展。成都农村居民多为零散居住，土地家庭承包责任制很难实现农业的规模经营。针对这些情况，成都市推行“金土地”等工程，大力开展土地整理、“拆院并院”工作，土地整理面积达120万亩，新增耕地16万余亩。在坚持和完善土地家庭承包经营责任制的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取转包、租赁、入股等形式，推广股份合作、“村企合一”、土地开发、物业经营等农村新型集体经济发展模式，推动土地集中规模经营，壮大了农村经济实力。截至2008年，成都35%的耕地面积实现了规模经营，土地产出效益得到了巨大提升。除了进行农村土地整理和集体经济体制改革外，成都还建立多元化的投资融资机制和改进财政对三农投入方式，促进了农民增收和农民向非农产业转移。“十一五”期间，农村居民人均纯收入增长到12.8%，和城市人均增速12.9%持平。

三、成都统筹城乡户籍制度改革的几个问题

成都户籍制度改革已初步成型，取得了瞩目的成绩，但是仍存在一些不确定因素，面临一些困难和问题。

（一）经济发展实力和改革需要的资金之间存在矛盾

成都统筹城乡户籍制度改革面临的突出问题是欠缺相应的经济实力。改革所需资金带给政府的压力主要来自两个方面：

一是改革资金来源单一，不具有稳定性。2010年，全市地方财政一般预算收入达到526.9亿元，年均增长30.1%，①发展势头良好，但就改革所需庞大资金而言仍显不足。成都地区广大农民不是很富裕，难以承担制度改革的高成本。比如，耕地保护资金。在实践中，土地出让收入是成都市耕地保护基金主要来源，它受房地产市场状况的左右，具有不稳定性。成都市共有660万亩耕地，目前通过区（市）县发放的耕地保护基金仅500万元，随着农村改革的推进，基金筹集发放的缺口很大。

二是改革项目资金投入不足。改革所需数量巨大的刚性支出与财政收入不足的矛盾日益凸显，成为制约户籍制度改革最突出的瓶颈。当前成都很多改革项目的实施都因为配套资金投入不足而进展缓慢或停滞不前；建立均等的公共服务体系所需资金投入不足；建立健全农村社保、文化、教育、医疗、社会化服务等公共服务体系，都需要大量公共财政的投入。

（二）改革所依据的法律体系还不完善

中国统筹城乡发展和户籍制度改革面临的关键问题，在于不同社会群体囿于不同的生产资料所有制关系和由不同所有制关系决定的社会成员的身份差异[3]，而所有制关系和身份差异都是由法律来界定的。换言之，如果要进行有效的改革，需要有相关法律的应允。当前我国户籍制度的法律依据是《中华人民共和国户口登记条例》、《关于处理户口迁移问题的通知》和《居民身份证条例》等法律规范。这些法律规范本身就意味着来自制度层面的对农村居民的歧视，这些与《宪法》赋予公民自由迁徙等权利是相冲突的。除户籍管理的法律外，其他的关于土地管理和产权等的法律制度也不能适应统筹城乡发展的要求。成都改革具有明显的“实验区”特色，改革广度和深度都史无前例，在改革过程中遇到一些与我国现行法律、法规不相符的地方，或者法律空白都是很正常的。由于改革所依据的法律体系不完善就增加了其经济风险、法律风险、金融风险，甚至增加了改革者个人所承担的风险，这些对改革的顺利进行是极其不利的。

（三）农民问题给城乡一体化建设带来挑战

农民问题仍然是统筹城乡户籍制度改革的主要问题，其重点就是农民集中居住。到2011年为止，成都市已建成800多万平方米农村新型社区，入住21万多农村居民。农民集中居住有利于集约利用农村建设用地、土地流转、规模化农业生产，但也会带来诸多不利之处。比如，居住地远离承包地造成生产不便；农具等生产用品和收获农产品不便存放；集中居住后不便饲养禽畜导致收入降低；农民自身要负担很大一部分新居成本；土地流转收益难，不能抵消因集中居住而超出的水电等生活必需品的支出，等等。

“严重的问题是教育农民。”[4]由于种种原因农民的整体素质偏低，不能适应农业产业结构调整和农业产业化的要求，在运用和推广农业新技术上，离实现农业空间布局的转型和农业产业发展模式的转型有相当大的距离。成都农村和其他地方的农村一样，具有老年农业的特征，从事农业生产的主要是老年农民。他们不仅农业技术和经验水平还停留在传统种养业的层次上，而且很难接受新事物、新技术，跟不上现代农业的专业化、集约化、规模化生产的步伐。

（四）农民的各类财产权利还需厘清

市场经济中的市场主体在进行任何经济行为时首先考虑的是经济利益，农民在统筹城乡户籍制度的改革中也必然要追求自身财产价值的最大化。农民的财产除承包地（土地承包经营权）外，最有价值的是对宅基地的使用权及其对房屋的所有权。一些农民因进城务工和居住而需要转让其承包地和宅基地，以便置换成进城创业、定居的“资本”，这是他们实现自身财产权利的合理诉求[5]。这就涉及诸多财产权利关系问题：农民的土地承包经营权该如何流转？农民进城后继续享有这个权利恰当否？继续拥有此权利应不应该有期限？这个期限确定为多少年？农民宅基地使用权是无偿取得的，农民该获得些什么样的民事权利？怎样通过市场流转合法地使宅基地资源得到优化配置和充分利用？所以，当前改革面临的重要问题就是如何在户籍改革过程中既要保全农民的财产利益，又不造成新的不平等。在政府层面上，对农民的各类财产权利也需要公平合理地进行调整，比如，对于集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押、作价入股、土地流转，拆迁房屋补偿、赔偿的分配制度等。

四、关于成都统筹城乡户籍制度改革的几点建议

统筹城乡发展和户籍制度改革是一个综合的过程，需要经济、法律、政策、文化、社会服务等各方面共同发展，相互促进。

（一）促进经济发展，为改革提供坚实的物质基础

发展是解决所有问题的关键，统筹城乡和户籍制度改革也不例外。根据第六次人口普查的结果，成都共有人口1404万；截至2010年底，成都的城镇化率为65.1%。也就是说，成都市还有约504万农村居民。现在要向这些人口提供与市民相同的公共服务和社会保障，必将需要坚实的经济基础作为后盾。如果经济发展水平不能同社会变革同步，户籍制度改革就会变成户政管理制度改革，会止于建立城乡统一的户籍登记管理制度，而不会改变与户籍制度相关联的经济社会关系。在这种背景下，成都只能大力促进经济发展，增加财政收入，建立多元化的改革资金筹集机制。根据成都地处内陆的实际情况和经济发展水平，应该从建设内陆开放型经济战略高度出发，加快构建现代产业体系，加快发展服务业、提升支柱产业、培育新兴服务业，实现经济快速发展。在提高整体经济实力的同时，需更加重视农村的发展，推进农村金融创新、创新金融产品和服务，探索现代农业保险体系，加大金融服务三农的力度，为改革提供更多的资金保障。

（二）加快立法进程，完善配套的法律政策体系

统筹城乡发展和户籍制度改革的法律政策体系应该在《宪法》的框架内进行，权利就是权利本身，不能附加城乡属性或户籍特征。在制定和完善户籍改革的法律政策的过程中，既不能重复过去对农村和农民的不公平，也不能因为过去的“亏待”而用“补偿”的方式来对待改革，这是现代政治文明民主原则的基本要求。总体上，废除与宪法迁徙自由精神相悖的有关户籍歧视和身份歧视的法律法规，制定新的符合宪法原则的法律法规。将户籍制度和其他权利分割开来，是改变中国城乡二元结构的强力保障。具体地讲，就是要制定新的户籍法，还原户籍本身的登记功能；改革中所涉及的宅基地使用权、土地承包权、社会福利、社会保障、医疗、教育、住房等权力和利益则由物权法、合同法、社会保障法、教育法等法律去调整和规范。

户籍改革的成功不仅需要法律层面的保障，也需要职能部门的协作。比如，规划部门科学规划新型社区卫生、学校、商业街等公共服务设施；教育部门制定合理分配教育资源、推行城乡共享优质教育资源的政策；劳保部门和民政部门制定促进就业、健全社会保障体系和保险制度的政策；农业部门要制定户籍制度改革后新的农业产业化政策，发展农村经济；计生部门制定新的计划生育政策规定，以适应改革的新情况，等等。

（三）规范农村产权流转，保障农民的各项权利

成都市农村产权制度改革处在起步阶段，产权流转存在流转不规范、发育不健全等问题。国家政策在目前对农村各类产权的流转管制较严格，不能保障流转过程中各方面的利益，存在较大的风险。对此，成都市需要在地方政府和实验区的权限内，稳定和强化现存的土地承包制度，深入细致地研究和制定农村产权流转的配套政策，将农村各类产权的流转经营具体化，赋予农村产权以抵押权、继承权、租赁权等权利，保障农民和其他参与者在土地承包经营权、宅基地使用权、住宅所有权等权利流转中的利益，促进农村土地资源向土地资本的转变，改变现在农村土地产出低下，利用效率不高的现状。此外，需加快村级综合改革，通过对集体经济组织股份制改造和农村集体建设用地权利的合理分配，大力发展土地股份合作社、股份制公司等新型集体经济组织，实现农民“持股进城”。

（四）培育市民文化，实现全域成都

探索和完善农民进城落户机制的多种办法，以及城市人口到农村居住的机制，提供均等化的公共服务，实现全域成都。在政策上为进城农民提供与市民同等的教育、医疗、社会保障等公共服务待遇；在住房问题上采用优惠政策，让进城农民安居乐业。实现全域成都，政府除了在物质上作好保障外，还需在农民个人素质提升方面出台相关政策；社区和其他相关部门要积极组织农民参与各类培训、文化活动，提高素质，拓展视野，改变其“小富即安”的心理和各种短视思想行为，推动农民向市民转变。

综上所述，实现全域成都，迁徙自由，健全法律政策体系，促进农村经济发展，为农民的就业、住房、医疗、教育等提供均等的公共服务体系，赋予农民市民待遇，是一项系统的工程，任重道远，需要全市上下齐心协力。成都统筹城乡户籍制度改革在实践中摸索，在理论上创新，推动了城乡经济社会发展一体化进程，对全国改变城乡二元结构，构建社会主义和谐社会，实现全面小康具有重大的现实意义和理论意义。

参考文献：

[1]陆益龙.正义:社会学视野中的中国户籍制度[J].湖南社会科学，2004，（1）.

[2]邓小平文选：第3卷[M].北京：人民出版社，1993：1355.

[3]中共重庆市委党校统筹城乡发展研究中心.我国工业化进程中的农村土地流转——以重庆统筹城乡中的农民工土地流转为例[J].探索，2008，（3）.

第5篇：户籍新政策范文

关键词：异地高考 教育权利 教育公平 利益博弈 制度改革

博弈：政策出台前利益相关者的互动

2012年8月30日，教育部公布了《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》（以下简称《通知》）。尽管《通知》是以四大部委决定的形式出现的，但其本质上却是一个被动的政策选择结果。改革开放30多年来，人口流动已成为现实。据2010年第六次全国人口普查数据显示，我国流动人口有2.6亿人。据全国妇联2007年调查数据，与这2.6亿流动人口同时存在的是约5，800万的留守儿童和2，700万的随迁子女。在户籍制度没有根本改变的情况下，随迁子女在迁入地接受义务教育的政策早几年就已经出台了，而与户籍制度绑定的高考报名限制却没有实质性的改变，甚至在2005年还因解决高考移民问题而得到了强化。[1]

然而，在不变的高考户籍规定面前，却是流动人口要求平等受教育权诉求方式的变化。网络时代给自发组织提供了非常便利的条件。从2010年3月开始，北京、上海和广东等外地户籍学生家长，就以学生权益监护人的身份，开始了有组织的维权活动。他们组织了“教育公平志愿者”团队，采用了各种手段，不断击打户籍制度形成的高考地选择权利的壁垒：上访教育部、召开媒体见面会、拜访关注教育的学者和名人、给教育部长发公开信、约见教育部官员进行面对面的沟通、给两会代表发公开信等，采用法律允许的各种手段，推动政策的改变。

北京的志愿者们借助地利的条件，每月一次轮流值班到教育部递交公开信。闸门开始松动，2012年1月教育部了《2012年工作要点》，在第12条中明确提出了“要研究制定随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”。此后，家长们提升了博弈的速度和力度。2月6日，家长们给教育部长发出了公开信，并从那天起每天都派人到教育部递交公开信。在公开信中，家长们明确提出了维权诉求：为所有纳税人提供不分户籍、不分贫富、不分地位的公平教育机会，户籍与学籍分开，以学籍为高考报名的主要条件。同时，信中还提出，要面见部长讨论异地高考问题。2月23日，教育部约定与家长见面沟通。当天，中国政府网公布了2011年制定的《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，在第十一条明确提出，要对造成暂住人口学习、工作和生活不方便的政策措施进行清理，该修改的认真修改，该废止的坚决废止。3月1日，志愿者们发出了《九万随迁子女家长致全国人大代表和全国政协委员的一封公开信》，呼吁“尽快取消高考户籍限制”。全国人大代表、民进中央副主席朱永新在两会上向教育部和公安部提交了《关于尽快出台政策解决非户籍常住人口子女教育问题的建议》。各类社会团体的影响，加快了各级政府的回应速度和力度。

2012年2月29日，山东省教育厅宣布，2014年将在全国率先允许非户籍考生在山东省参加高考。之后跟进的广东省和福建省，都将异地高考政策的实施时间定在了2014年。在2012年3月的全国政协十一届五次会议开幕式上，教育部长袁贵仁声明，异地高考改革方案将在10个月内出台。《通知》在约定的时间内出台，表达了政府解决问题的诚意，也昭示了在各方的博弈过程中，方便管理的政府利益向公民的教育权利作出了让步。

门槛：政策留下的时空敞口

《通知》出台前，异地高考政策能否成行，吸引了社会各界的关注和讨论。《通知》出台后，依然留下了一些需要进一步确定的规则问题，如具体实施时间、什么人能够得到异地高考的权利、权利适用的空间有多大等。因为《通知》只是对一些原则作出了规定，但具体的操作细则，还需要各个地方政府结合本地情况来决定。《通知》揭示了异地高考政策的意义：“坚持以人为本、保障进城务工人员随迁子女受教育权利、促进教育公平的客观要求，对于保障和改善民生、加强和创新社会管理、 维护社会和谐具有重要意义”。《通知》提出了实施规则的基本原则：“统筹考虑进城务工人员随迁子女升学考试需求和人口流入地教育资源承载能力等现实可能，积极稳妥地推进随迁子女升学考试工作”，“因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策”。

同样作为国家公民，不能因为一纸户籍，就使得不同地区的学生享受差距过大的教育权利。在输入地，非户籍居民和户籍居民应该具有均等的教育机会，维持不同户籍学生的利益平衡，这样才可以使得整个社会的教育公平水准得到提高。对于教育而言，户籍制度本就是不公平的，不能因为制度原因剥夺学生平等的受教育权利。在《通知》下发之后，此种教育公平理念已成为政府与民间各种利益相关者的共识。但是，具体到异地高考政策如何平衡异地考生与本地考生的权利问题，还需要利益相关者们继续博弈和互动。

社会各界对异地高考政策规划提出了不同的操作样本。主要有三种：一是“异地借考”思路。二是放宽高考报名资格条件的思路。即通过将“户籍+ 学籍”高考报名条件，调整为“居住证+ 学籍”或者“多年纳税证明+ 学籍”来解决进城务工人员子女的异地高考问题。三是高考改革思路。探索建立“统一测试+ 高校自主招生”的考试招生体系，所有学生不分户籍选择参加自主招生统一测试，学校结合统一测试成绩、考生中学成绩、考生所在地教育因素综合评价，进行录取。[2]

“教育公平志愿者”们，也曾公布了经过调查后提出的“随迁子女输入地高考”门槛高度：随父母在常住地上学至高中毕业，达到3年以上连续学籍的学生就应该可以在居住地参加高考和录取；北京和上海两地的学生连续学籍要达到4年以上的标准。

从上述政策建议中，我们可以预见到，在《通知》给地方政府留下的操作空间中，利益各方虽仍然会有一定的博弈，但是各方都会比较理性，其差别无非是当地学习时间长短和政策具体生效时间的早晚两个方面。因为《通知》给了地方“因地制宜”的裁量权。

治本：需要深层次的制度改革

其实与户籍绑定的高考问题，远不止异地高考所涉及的非户籍地参考资格问题。曾经引起高层出台政策进行规范的还有“高考移民”问题，即为了提高被高校尤其是优质高校录取的概率，一些学生在高考报名前将自己的户口迁入不是自己接受普通教育的、且教育水平相对落后些的其他省市，并在户口转入地报名参加高考。在国家统筹的计划招生名额不变的情况下，这些“高考移民”就挤占了当地学生的升学机会，因而引发当地考生及家长们的严重不满。所以，2005年教育部和公安部联合颁发了《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》，要求“各省级招生委员会要切实加强本地高考考生报名资格审查工作”，要坚持户籍学籍双认定原则。其后，一些省市开始实行地方性课标和高考单独命题，以期减少高考移民的流入。

首先，今天的异地高考政策，试图解决的依然是与户籍绑定的高考报名资格问题。但是，利益诉求的对象变了，政策的规则变了。如今是有条件地放开户籍作为高考报名资格的规定，而且，放开门槛的高低取决于地方政府的操作性规则。这个弹性空间，是否会引发各地政策差异造成新的教育公平问题？因为因地制宜的原则，一定会体现出地方规则的差异性，而公平的教育权利需要普适性的共享标准，在共同标准下的任何特例，都是对统一标准的违背。既然是允许异地高考了，门槛高低差别一定会造成新的教育公平问题。

其次，在高考报名资格整体原则维持不变的情况下，即考生必须在户口和学籍所在地报名参加高考的大原则不变的情况下，允许在某地有长期居住和求学经历的人参加当地的高考，那么其他群体对异地高考的合理诉求是否也能得到政府的支持呢？如父母长期在某地工作的留守儿童、如户籍近期变动的考生是否可以在户籍地报名参加高考。

再次，在统一分配招生名额的前提下，非户籍考生流入地的学生和家长也有教育权受损的担忧。上海本地学生家长也曾多次到上海市教委，提出他们的维权诉求。的确，在统一分配高考招生名额的条件下，非户籍生流入或多或少都会对本地学生录取几率产生一定的负面影响。虽然《通知》提出要给有非户籍考生流入地增加统招名额，但是具体是否能够与流入生的比例相匹配，的确是个令考生和家长担忧的问题。因为，非户籍学生增长的速度是难以预料的。

对上述问题的思考，并不表示我们反对异地高考政策。相反，我们主张公平的教育权利，对于任何能够改善教育公平的举措都双手欢迎。不仅因为教育公平是教育民主化的指标之一，而且更重要的是，公平的受教育权是教育稳定和持续发展的必要条件，也是社会繁荣和稳定发展的必要条件。但问题在于这个改善措施是否完善，至少应该是帕累托式的改进，即不会因此而产生新的教育权利受损人群。据统计，2011年北京市的小学新生有47.6%为非户籍学生，此现实既是非户籍生流入地考生和家长忧虑的注脚，也是在流动人口达到如此比例的现实情况下，与户籍绑定的高考制度必须改革的充分证据。因此，我们希望从根本上认识和解决问题，同时也担忧这种针对性过强的局部解决方案，会引发新的公平问题。无怪乎有人会担心“异地高考即便按下葫芦也会浮起瓢”。[3]

在户籍与高考报名资格绑定的根本制度问题没有改变的情况下，占到如此比例的非户籍学生，不论出台多少针对特定人群的支持性政策，都无法真正平衡户籍和人口流动产生的所有问题。此外，高考招生指标的统一分配制度不改革，地方教育发展水平差异引起的各地高考录取机会不平衡就会存在，由此引发的高考移民流也不会停止。《通知》所标志的异地高考政策，其进步意义在于，政府开始关注教育管理过程中要保护受教育者的教育权利问题，而且，政府能够与利益相关者进行互动，并尊重民间群体的利益诉求。

任何事情都有双面性，有针对性的改革，必然不会对根本性和整体性解决问题有所帮助。罗尔斯在其《正义论》中明确指出“平等的公民自由是确定不移的，由正义所保证的权利绝不受制于政治的教育或社会利益的权衡。”[4]真正平等的受教育权利，也同样应该是排除个别社会群体利益干扰的，对所有受教育者一视同仁的普适原则下的教育公平。按照教育社会学的理论，只有回归到依据受教育者的学习意愿和学习能力来分配教育机会时，教育机会才是真正均等的。异地高考政策已经触动了问题的核心，即户籍制度对教育权利的限制，也打破了户籍制度对教育权利的刚性约束，允许一部分人在满足某些条件的前提下，可以不受户籍的约束。但若真正使户籍和高考资格脱钩，我们还需要进行非常深入的研究和设计完善的高考制度改革方案。

参考文献：

[1]参见教育部、公安部联合颁发的《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》。

[2]阳锡叶.平稳突破异地高考的种种藩篱[J].湖南教育（上旬），2011，（10）.

[3]舒圣祥.异地高考即使按下葫芦也会浮起瓢[J].教育·研究，2011，88.

[4]约翰·罗尔斯著.正义论[M].何怀宏、何包钢、廖申白译.中国社会科学出版社，1988，（3），2.

[5]熊丙奇.“异地高考”的阻力究竟在哪里[J].教育旬刊，2011，（3）.

[6]王金宝.“异地高考”破题在即[J].中国新闻周刊，2010，（10）.

[7]李配亮.“异地高考”在希望中破冰[J].云南教育，2011，（12）.

[8]欧金昌.“有条件的”异地高考[J].广西教育，2012，（5）.

[9]徐金海，朱思鹤.从异地高考谈平等受教育权的实现[J].湖北警官学院学报，2012，（7）.

[10]吴学安.推行“异地高考”关键是拿出时间表[J].山西教育·管理，2011，（9），55.

[11]张苏婷.推进异地高考——中国高等教育改革的突破口[J].佳木斯教育学院学报，2011，（6），78-79.

[12]晏扬.异地高考[J].上海教育（半月刊），28.

[13]方立新.“异地高考”不能等到花儿也谢了[J].教育旬刊，2011，（11），10.

[14]张璐晶.异地高考，难在哪里[J].中国经济周刊：两会直通车，68-70.

[15]燕农.异地高考：一个时代的形容词[J].高中生之友，2011，（1-2），96.

[14]谢良兵.异地高考破局在即[J].中国新闻周刊，2012，（3），28-30.

[16]杨东平.异地高考为何破题难[J].中国新闻周刊，2010，（11），86.

第6篇：户籍新政策范文

【关键词】 新型城镇化；户籍制度；改革

一、我国当前户籍制度的弊端

我国现行的户籍制度把农村、农民与城市、居民人为地分割开来，对同是一国的国民实行有差别的经济和福利政策。随着城镇化进程的高速发展，现行的户籍制度所引发出的种种弊端也日渐显现出来。主要表现为：

1、户籍制度阻碍了城镇化的进程

新型城镇化是“人”的城镇化，人的城镇化重在农民工市民化，是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程。据官方统计，2011年我国城镇化率达到51.27%。城镇人口首次超过农村人口，在很多人看来，这是一个具有标志意义的历史性转变。但我国城镇化的“水分”不容忽视。根据国家统计局农民工调查监测报告，有城镇户籍的不足35%。很多农民工出现“就业在城市，户籍在农村；劳力在城市，家属在农村；收入在城市，积累在农村；生活在城市，根基在农村”的“半城镇化”现象。

2、不利于公共服务均等化

新型城镇化在某种程度上是公共服务均等化的过程。我国目前的基本公共服务供给在区域之间尤其是城乡之间的差别较大。而户籍制度正是产生这一问题的主要因素。户籍制度区分城乡居民，居民依据其自身的户籍身份不同，获得截然不同的公共服务供给保障。在超过50%的人口城镇化率中，相当一部分农村户口居民享受不到城市户口居民所享有的大部分社会保障和福利制度。由于没有城市本地户口，农民工在基本社会保险制度、最低生活保障及其他社会救助项目、子女义务教育、保障性住房等基本公共服务上的覆盖率，大大低于城镇居民和户籍就业人员。农村务工人员，没能享受到和城市居民同等的公共福利和政治权利待遇，没能享受到改革和发展的成果，不能享受相应的基本保障和公共服务。

3、阻碍了劳动力资源的合理流动

劳动者自由流动和自由迁移是市场经济存在和发展的重要条件之一，而我们的户籍制度却阻碍着劳动者的自由流动和迁移。我国现有的户籍制度在很大程度上会对劳动者产生一定的限制。劳动者不能随着自己的工作和居住地的变化而变化。尽管在限制劳动者流动方面在逐渐放宽，但特别是涉及到与农民相关的教育和社会保障方面的问题阻碍了农民在城市和农村的自由流动。一方面，农村劳动力因为没有城镇户口，到城镇就业会受到相关的限制。另一方面，已经拥有城镇户口的居民由于“户籍优势”，不愿意失去已经获得的城镇户口而到农村工作，这就阻碍了劳动力的双向、合理流动。

二、推进我国户籍制度改革的对策建议

十报告指出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。可见，新型城镇化的关键是“人的城镇化”，而“人的城镇化”将始于户籍制度改革。但对户籍制度进行改革是城镇化进程中一项庞大而复杂的系统工程，需要从以下几方面加强。

1、完善户籍管理制度

目前我国户籍制度改革主要目标是突破城乡相分割的二元户籍管理模式，实现城乡一体化的户籍管理，进而推动劳动力的合理流动、资源的优化配置和经济的健康发展。同时也对保障公民的相关权利起到积极作用。改革的根本就是切断利益分配、社会待遇与户籍的关系，发挥户籍固有的作用。所以，各级政府必须在中央领导下，根据自身实际情况切断利益分配、社会待遇与户籍的联系。户籍制度改革的最终目的是建立与市场经济相适应的新型户籍管理制度，起到更好地发挥户籍管理工作在统筹城乡经济社会发展、保护公民合法权益和维护社会和谐稳定方面的作用。

2、革除户籍的附带功能，逐步实现公共服务均等化

户籍制度改革的关键是户籍内含各种权利和福利制度的综合配套改革，户籍制度改革只是“标”，而其内含各种权利和福利制度的改革才是“本”。户籍制度改革必须剥离户籍内含的各种权利和福利，逐步建立城乡统一的户籍登记管理制度和均等化的公共服务制度。为此，要进一步扩大户籍制度改革范围，地市级以下全部放开，同时逐步放开大中城市落户的限制。在此基础上，稳步推进基本公共服务均等化，逐步实现农业转移人口在劳动报酬、就业培训、子女教育、公共卫生及社会保障方面与城镇居民享有同等待遇，真正实现他们的“市民梦”。各地对就业、教育、计划生育、医疗、养老、住房等领域现有各种与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理，取消按户口性质设置的差别化标准，研究制定城乡统一的新标准，使现有政策逐步与户口性质脱钩。逐步建立城乡统一的社会保障制度和均等化的公共服务制度。一些地方户籍制度改革存在“空转”现象，即直接把农民的户籍变了，但并没有改变他们生产和生活居住条件，这样的户籍改革没有意义。人的城镇化绝对不是简单地给他改户口，关键是贫富均等化。要逐步剥离粘附在城镇户口的各种福利，最终实现二者完全脱离。

3、完善公共财政制度

随着公众对就业、教育、医疗、退休、住房等基本需求较前有显著提升，社会也期待城市基本公共服务水准相应提升。倘若在此时敞开城市大门，意味着城市要承受更大的资源和人口压力，财政负担加重。要推进新型城镇化，最重要的是重塑地方财源。为此，加大对户籍制度的改革，财政制度责无旁贷。要从以下几个方面着手完善公共财政制度以推进户籍制度的改革。首先，要完善分税制财政体制改革，确保地方财政有稳定可靠的税源。其次，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，解决财政职能“缺位”、“越位”问题，通过优化政府财力资源配置，调整城镇财政支出结构，将城镇财政放在本地范围的公共物品和劳务上，提供城镇居民等量的文化、教育、社会保障、水供应系统、环境保护、交通和城市公用设施等利益，不断增强公共产品和服务的供给能力。最后，加大省以下财力差异调节力度，增强基层财政保障能力。户籍制度的改革一定程度上依赖于财政，因此，要不断完善公共财政制度，以推进我国户籍制度的改革。

总之，户籍制度改革是一个系统而复杂的工程，涉及社会各阶层的利益。它承载着国家与社会、个人与集体、城市与农村乃至不同地区和职业之间各种错综复杂的利益关系。只有逐步解开缠绕在城市户籍改革的“绳结”，实现从城乡二元结构的制度架构转向城乡整体发展的制度架构，才能够为继续推进城镇化构建良好的制度环境。

【参考文献】

[1] 陈文兴.快速城市化进程中的我国户籍制度改革[J].云南行政学院学报，2013.1.60-64.

[2] 冯奎，钟笃粮.完善基本公共服务体系促进户籍制度改革[J].中共中央党报学报，2013.1.94-99.

【作者简介】

第7篇：户籍新政策范文

该项限购措施貌似“猛药”，但却并未击中房价调控(尤其是一线特权城市)的要害，反而可能抵消法律平等和政治认同上业已取得的初步改革成果。该政策的合法性与合理性值得商榷，限购令的功效与局限也需要反思。

户籍歧视：从城乡结构到地区结构

京版限购令出台不久，北京的王振宇律师即向国务院法制办递交审查建议书，指控北京市新版限购令涉嫌户籍歧视。确实，限购令的政策要素包含“限内”和“限外”两个方面，户籍歧视至少体现在两点：一是购房数量限制上“内…‘外”不平等，户籍人口可多购一套住房；二是对无住房的非户籍人口提出了“5年”的严厉限制。WWw.lw881.com王律师向国务院法制办递交审查建议的行为不太可能得到积极回应，因为北京市的限购令正是对国务院房价调控政策的落实，可能失之严厉，但政策目标是一致的。

以户籍作为政策工具在共和国的成长历史中并不罕见。在毛主席时代，为维护林毅夫所谓的“重工业优先发展”的经济战略，城乡二元结构获得了体制化，“城市户口’’意味着充分的就业机会和福利保障，而“农村户口”则意味着“禁锢”。改革开放通过对农民的土地经营放权和自治放权，实现了农村生产力的恢复和农民政治素质的提升，然而这些改革仅限于农村内部资源存量的结构性调整，尚未涉及城乡平等问题。城市发展与农民工进城将城乡平等问题正式“问题化”，成为我国政治和宪法上的严峻问题。“同票同权”、“同命同价”就代表了平等的时代呼声。户籍制度遭受批评的主要维度就是这样的城乡结构。

然而，限购令提醒我们，户籍歧视不仅针对农村和农民，还在城市之间构筑起了新的樊篱。限购令的有效规制对象并非那些在城市没有购房预期的农民工，而是相对于一线城市的那些二、三线城市的中产阶层。以往的“购房入户”毕竟还确定了一种相对明确的户籍获取条件，现在的限购令则从户籍现状出发限制购房。现在的关键已经不仅仅是你出生于城市还是农村，还包括你出生干哪个城市。在一线“特权城市”的决策者眼中，二、三线城市只是“更像”城市的农村罢了。以往我们愤慨于上海人歧视一切地方来的“乡下人”，现在这种歧视则在房价调控的“政治正确”之下将既有的歧视予以扩充和强化。

限购令反映了城市群内部歧视的“地区结构”的凸显，其背后是一种单向的“地区歧视主义”(地区保护主义可能是双向的)，这对于进行改革顶层设计的决策者们应具有警示意义。

特权城市：高房价的真实因素之一

此次从中央到地方的“集束限购令”的直接原因是高房价。房价居高不下有着各种复杂的体制和市场原因，不同人七会根据自身偏向的原因提出不同的对策。笔者这里尝试提出“特权城市”这一概念，作为分析高房价的因素之一。

所谓特权城市，指的是北京、上海、广州之类的一线城市，它们通过历史积淀和体制安排的方式获取了远远高于全国平均水平的资源与成就，且通过户籍福利的方式保持城市户籍人口对发展成果的独占。特权城市的高房价不完全是市场因素的结果，还有“超额福利”型特权的作用。比如高等教育领域，北京市名校林立，尽管是教育部直属，是全国纳税人供养的事业单位，但对北京市户籍予女的招生比例远远超过地方。著名宪法学者张千帆教授曾毛持过高考地域歧视的研究课题，从理论和政策的角度深入剖析了相关的成因与状况。这些一线城市的房价被“推高”，所反映的正是“购房入户”的政策安排所承诺的“超额福利”。为了子女教育，地方各路诸侯，无论出身职业如何，均举全家之力在北京购房入户，他们所购买的绝不仅仅是单纯的房地产，而是北京市的“超额福利”。因此，是受到体制保护的“超额福利”而非房地产本身的市场价值在支撑北京的高房价。从公平性上讲，“购房人户”毕竞有明确的市场标准，其政策正当性要超过目前的限购令。

特权城市的“超额福利”是高房价的真实因素，因此调控的方向就不是撕开法律平等的薄纱而重祭“户籍”利器，而是反思这种“超额福利”的正当性与合理性。这种“超额福利”的形成，在其历史根据上不仅仅或主要不是北京户籍人口的贡献，因此其成果也不能被北京户籍人口独占。毛主席时代的财富积累模式是一种非常特殊的计划体制，“户籍”的意义早已超过了简单的人口管理，而成为盛装“特权”的巨大容器。改革开放以来，户籍福利在社会平等化改革的进程中逐渐松动，但其中包含着不同利益群体之间的激烈博弈。限购令重新充实了“户籍”的特权与福利内涵，与改革的分享逻辑之间存在紧张。可以预料，这种“毒性”极大的严厉调控不仅效果难以持久(因为这是治标不治本，最终还是要回到常态化的市场机制之中)，而且会产生极大的副作用，比如再次动摇人们对市场自由、社会平等和政治认同的信心。

针对支撑高房价的“特权城市”因素，正确的政策思考方向应该是如何合理拆解那些“超额福利”。例如，北大清华这样的全国性名校取消招生名额的地域歧视，实现平等竞争和公平招生，则穷举家之力来京“购房入户”的地方人士就会有更加理性的投资思考和生活安排。拆解“超额福利”不是要取消那些特权城市的所有福利，而是让其恢复到法律和公众可按受的合理水平，重点是拆解那些因历史和体制惯例而不合理地归属于市民福利的相关内容。拆解允许一线城市保留部分只针对本市户籍居民的合理项目。更宏观地讲，特权城市还根植于地区发展的不平衡，因此国家在宏观政策上应着限于地区平衡发展的结构性设计，包括分散超大城市的功能、调控地区间发展的互补结构、在政策与法律层面不断释放公平机会并确屯平等规则。

改革的政治理性：“身份”与“契约”赛跑

户籍是很重要的“身份”控制技术，一度成为改革的对象，但却始终难以消解或转型。英国著名历史法学家梅因在

其《古代法》一书中将法律发展过程概括为从“身份”到“契约”的过程。“身份”是特权的标志，来自传统的政治概念和技术系统，以区分为前提；“契约”是自由的标志，来自古罗马法，以平等为前提。梅因概括的法律史规律实际上也是政治社会史的规律。改革开放以来经济社会自由的发展和国家政治法律结构的调整，其基本逻辑与发展主线正是从“身份”到“契约”的进化线路，如不断释放身份束缚和特权空间。在改革30年“一起做大蛋糕”的过程中，由于大部分群体均能从发展中获益，而且平等观念和权利意识尚不发达，一些性质“严重”的歧视被“无知”地容忍了下来。但是，随着改革转向强调共享与公正的分配领域，改革初期的默契就被打破，特权群体希望借助一切政策机会和法律漏洞来巩固自身利益。如何巩固呢?第一步，确立具有“政治正确”性质的政策问题(如高房价)，描述甚至夸大其严重程度；第二步，采用传统的身份识别与控制技术(如户籍)达到“排外”的目的(比如通过限购令推高房租价格，逼走在京“蚁族”，压制京外人士来京预期)；第三步，利用房市的价格刚性和周期反弹，不断延续或重启身份性调控。

我们看到，在改革新的三十年里，围绕社会公正与个体自由的问题，很可能出现“身份”与“契约”赛跑的现象——这就是改革中的反复现象。政策调控往往没有从长效机制和公平政策的角度着手，这次的调控重新打开那只名为“户籍”的“潘多拉之盒”，所迟滞和干扰的正是改革以来的“契约化”逻辑与进程。限购令所折射出来的政策设计者的“身份崇拜”表明其并没有理解改革的“契约化”逻辑。

第8篇：户籍新政策范文

一、当前农村户籍管理中存在的问题

随着城乡差别的日益缩小，人口流动性的不断增大，当前农村户籍管理中主要存在以下问题：

（一）出生落户问题。由于农村，特别是边境地区的农村，受地理位置偏远、受教育程度低等客观因素影响，农民对户籍管理规定认识不深。虽然公安边防部门经过多年的大力宣传，已使得70年代后期出生的农民意识到户籍管理的重要性，但受历史等原因影响，在子女出生落户问题上仍存在问题。主要表现为：一是手持《出生医学证明》，久拖不落；二是《出生医学证明》丢失，因不知如何办理或不急着使用，长期未落；三是受经济等影响，在家中生产后，无《出生医学证明》，不会落；四是受当时计划生育政策影响，超生手持《出生医学证明》，不敢落；五是父母不负责任，生育后再婚或死亡，对非婚生子女因无依据，不能落。

（二）姓名变更问题。由于农民文化素质较低，在子女起名问题上随意性较大，随着子女的成长，要求姓名变更的情况增多。变更姓名的原因主要是：一是与祖籍的家谱不符；二是听信迷信，求字更名；三是随意使用同音字，造成户籍登记与实际使用的名字不符。

（三）户口类别问题。由于受国家政策和部门规章制度影响和约束，农业人口与非农业人口之间仍存在差异。主要表现为：一是前些年城镇户口待遇好，许多农民求人办理了“农转非”，可近年来，随着农民粮食补贴政策的施行，已经“转非”的农民和城镇人口受利益驱动，申请“非转农”；二是由于国家对农村计划生育实行“二胎制”，许多想要二胎的城镇人口，千方百计以各种理由，申请“非转农”；三是大中专毕业生，因无法找到正式工作，而申请“非转农”。

（四）户口迁移问题。主要体现在人户分离上。一是受当前农村“三补一免”政策的影响，许多人户分离人口不愿将户口按照实际居住地进行迁移，导致人户分离人员大量存在；二是受居住地村规民约的制约，许多符合落户条件、想将户口迁移的外来人员，因村委会不同意落户，而无法迁移；三是法院判决离婚后，原夫妻一方因无固定住所，无法迁移；四是按当前信贷制度中“五户联保”规定，五户独立的住户可为一户担保，办理信用贷款，因此许多居住在一起的村民申请分户；四是由于实行户籍微机化管理和各地户籍管理规章制度的差异，许多举家常年在外务工人员，原户籍所在地派出所因无法核实户籍档案，没有对这些人的户籍档案进行微机录入，或者已经录入，但因其常年不在户籍所在地，按“土政策”注销了常住人口信息，导致这些群众无户籍，居住地派出所也因无法核实其身份，无法予以办理落户，从而使这些人成了名副其实的“黑人”，严重影响了户籍管理工作和人口管理工作。

（五）注销问题。许多农民在家庭成员死亡后，不及时到户籍所在地派出所进行户口注销，导致人口信息不能及时更新，死亡人员长期“活”在户籍档案中。

二、解决问题的对策

上述问题的存在，有主观原因，也有客观原因;有历史原因，也有人为原因;有政策原因，也有制度原因。但主要应从以下几个方面加以落实，问题才会得到解决。

一是加强户籍管理政策法规的宣传教育，不断提高农民的户籍意识，增强对户籍管理工作重要性和严肃性的认识，自觉按照规定办事。

二是深化户籍制度改革，加快计划经济体制下二元化户口管理结构的改革，实行城乡户口登记管理一体化，统一居民户口，彻底改变原有的农业户口、非农业户口二元化及集体户口等多元化管理模式。在户籍管理一体化尚未推行的情况下，要积极推进乡村建设，对长期居住、有国定住所的，实行身份证管理，减少矛盾，从根本上解决当前因户口性质引起的各种问题。

第9篇：户籍新政策范文

关键词：户籍制度 利益分配 户口利益主体 地方政府

当代中国户籍制度自建立之初，就有其特殊之处。就内容而言，中国户籍制度不仅包括人口信息登记与管理制度，还与粮油供应、劳动就业、社会福利、教育、住房等具体社会管理制度紧密结合在一起。就功能而言，它远远超出了“提供基本的人口数据资料”和“为公民个人行使民事权利提供相应证明”的基本价值，还承担资源配置和利益分配等强大的附加功能。

户籍制度改革的困难就在于户籍与诸多利益的捆绑，那么，户籍为什么不能与这些利益完全脱钩，它面临的障碍根源是什么？地方实施改革的阻力来自哪里？户籍改革过程涉及哪些利益调整和协调？作为户籍制度改革的主要执行者，地方政府是如何做出改革决策的，又呈现怎样的倾向？

本文试图以户籍制度的利益分配机制为切入点，去了解改革面临的根源障碍，并以地方改革为例，找出改革过程中地方政府面临的利益因素制约和阻力，从而解答地方政府的户籍制度改革选择。

一、户籍制度利益分配机制的形成及改革走向

从起源上看，当代中国户籍制度产生于传统发展战略及与之相适应的一系列制度安排。新中国工业化赶超战略的实施，必然要求农业支持工业、农村支持城市，这一城市偏向策略又必需相应的社会管理制度来保障，户籍制度由此产生。它将中国公民划分为农业户口和非农业户口两大类，并依据户口类型和籍地建立和实行不同的资源分配政策和福利体系。同时，根据户口辖地管理原则，对人口的迁徙与选择自由实行严格的行政控制，使得不同户籍身份间相互转换和自主迁徙遇到各种条件的障碍。

劳动力自由流动权利的丧失，使得1958年以来的中国户籍制度演变成为了城乡居民之间的一种利益分配机制。一方面，城市户口被赋予了更多的利益；另一方面，城市户口的获得被严格限制，除了新生婴儿可以随母落户城市，外来人口只有通过政府制定的严格准迁制度才能获得城市户口。

因此，现有的户籍制度改革，要么是调整城市户口偏向的城乡利益分配格局，逐步实现城乡户口利益均等化，要么是逐步放开户口迁移限制，最终实现迁移自由化。从内在逻辑来看，户口迁移限制是对城乡差别的户口利益状况的客观维护，户口利益均等化才是户籍制度改革的核心内容，当城乡户口利益均等化目标得以实现，人口的自由流动和迁徙便水到渠成。（见下图）

二、户籍制度改革面临的障碍根源

我国户籍制度改革面临的障碍根源是城乡之间、不同行政区域内的居民在公共产品方面的非均等化享受。不仅在城乡之间，地区之间户籍居民可享有的公共产品数量和质量也相差迥异，大城市或经济发达地区的中小城市往往比其他地区能提供更优质的公共产品。

通过人口迁移限制，维持现有的城乡之间的户口利益差别格局具有一定的现实合理性。因为如果任由人们自由迁移并且完全根据属地原则确定社会公共产品的分配，那么外来人口向城市的大量涌入，必然会激化城市人口数量和社会公共产品供给之间的矛盾。

这也正是绝大多数城市，尤其是大中城市，依然对外来人口实行户籍分隔政策的根源。对于大城市而言，面对可能蜂拥而入的外来人口，如果城市的福利保障体系和公共设施完全开放，必将在短期内对城市本身的相关支出产生巨大压力。因此，在公共服务均等化目标实现之前，盲目放开城市户口迁入限制，必将带来更大的社会问题。由此不难看出，户籍制度改革的根源障碍主要是公共产品供给的城乡与区域性差异。

户籍制度改革的阻力则是政府的部门利益，主要体现在政府财政收支矛盾、地方政府方面的矛盾、城乡居民之间的利益矛盾等方面。但归根结底，户籍制度的全面开放，有赖于城乡户口差别、地区户口差别的不断缩小。只有这两个差别小到了一定程度，大城市户口之上已没有太多可供追求的预期利益，户籍开放才能最终实现。而这个“缩小”，只能靠“补低就高”，不是靠“削高就低”。因此，户籍制度改革需要整体性的方案和多个政府部门之间的协调合作，仅靠一个城市的力量是不可能实现的。

三、户籍制度改革相关的利益主体

在户籍制度改革的背后存在着不同的利益主体，主要包括城市政府、城市居民和外来人口。城市政府是户籍制度改革的主要执行者，但其实施户籍制度改革的倾向是复杂的。其一，地方政府鼓励劳动力流入，尤其是投资者、纳税大户、人才的流入，这对于城市经济的发展是有利的。其二，户籍人口的养老、医疗、教育等公共服务由地方政府提供，使地方政府具有了限制户口迁入的“本能”，挫伤了地方政府实施户籍制度改革的积极性。

城市居民享有更多的福利待遇，是现行户籍制度安排的既得利益者。新生力量一旦大规模进入城市区域（比如外来人口的大量迁入），极易导致城市公共产品享用的短期拥挤现象，从而使原城市居民的特殊待遇不复存在。因此，他们倾向于反对户籍制度改革，以维持既得利益。

对外来人口的“流入”而言，如果不再存在迁移限制，目前形势下，其流动的成本与其在城市获得的利益相比，是小之又小的。因此，从制度变迁的角度看，外来人口是户籍制度改革的强烈需求者。

在外来人口当中，还可以根据他们的经济收入和职业划分出不同阶层。依据其对政府实施的户籍制度改革决策的影响力，可将其大概划分为外来精英和一般打工者两大类。

外来精英是指流动人口中拥有较多资本、知识、技能的人群，包括投资人员、私营企业主、外来人才等。对外来投资者而言，资本的自由流动性和追求利益最大化的本性使得它们随时预备用“脚”对不同城市的政府进行投票，因此其对户口的利益诉求更易影响到政府决策。对外来人才而言，在各地展开激烈的人才竞争的背景下，他们对户口的渴望也会对政府的改革决策产生不小的影响。

以农民工为主的一般外来打工者是城市中的弱势群体。作为弱势群体，他们不能参与当地的政治过程，不能形成自己的社会力量，更不能有效表达自己的诉求和需要。同时也应该看到，一般打工者对户籍制度改革的反应普遍较为冷淡。一方面，城市户口带来的社会保障这一潜在利益并非吸引他们的主要原因，他们进城的主要目的是获得城里的较高工资，只要户籍制度不阻止他们流入城市，他们普遍缺乏对户口的兴趣；另一方面，对自身作为弱势群体的认识，也使得他们对拥有城市户口抱有极低的期望，表现出典型的“低期望不表达”状态。

四、结语：户口与利益捆绑下的地方政府户籍制度改革倾向

户籍人口增长带来的公共服务供给压力是地方政府实施户籍制度改革的首要制约因素。在城镇户籍人员的公共福利、社会保障等公共产品主要由地方政府提供，且公共产品供给水平存在较大地区落差的背景下，随着城镇户籍的放开，大量人口进城必将对城市社保、教育、卫生、治安、交通、环境等方面的公共产品供给产生新的需求，这势必会加重地方政府的财政压力，从而打消城市政府放宽户口迁入限制的积极性。

这也正是大中小城市户籍制度改革力度差异的原因所在。在大城市，由于仍有诸多利益附着在户口之上，放开城市户籍，必将面临大批“福利移民”，给地方公共服务供给带来巨大的压力，因此，户籍制度改革较为保守。而在中小城市，尤其是小城镇，由于户口利益已基本剥离，放开户口并不会导致大批的人口迁入，因此，绝大多数地区的小城镇户口已基本全面放开。

对户籍制度改革而言，地方政府的公共服务供给水平与能力十分重要，其供应能力越强，越有能力应对和化解户籍改革之后城市居民以及社会公共需求增加的压力与冲击。然而，问题常常不在于地方政府社会公共服务的实际供给能力，而在于地方政府提供公共服务的意愿。尤其是在经济增长或人均GDP为导向的政绩观刺激下，地方政府的财政资源更倾向于投向经济发展激励方面，而不是投入到社会公共服务能力的改进方面。而以人均GDP为指标的经济实力排名更加刺激了地方政府对外来流动人口本地化的努力的排斥。就户籍制度改革而言，地方政府乐意于大力推行有利于地方经济发展的户籍制度改革举措，“本能”地以户口政策作为引进资金和人才的工具。因此，不少地方政府在户籍制度改革方面存在明显的学历等技术性歧视问题。

在现有政绩观刺激下，地方政府改进公共服务能力的意愿明显不足，而是将有限的资源投向经济发展激励，户籍改革甚至成为促进地方经济发展的有效刺激。正因为此，地方政府的户籍制度改革选择往往表现为：第一，过分注重发展，呈现“财富主导”、“人力资本主导”的户籍制度改革倾向。第二，淡化民生，对社会关系落户政策的实施力度不足。

参考文献：

[1]蔡.户籍改革的逻辑顺序[J].发展,2002(3).

[2]余佳,丁金宏.中国户籍制度:基本价值、异化功能与改革取向[J].人口与发展,2008(5).