政府环境规制视角下低碳经济发展

一、政府环境规制下中国低碳经济发展面临的问题

第一，发展低碳经济基础薄弱。虽然发展低碳经济已经成为中国政府和社会的共识，但是在发展低碳经济的实践中仍然存在一些问题。首先，是对低碳经济的重要性认识不足，重视程度不够。一些地方仍以资源高消耗和环境重污染来换取经济的一时增长;更有甚者，还把GDP作为发展的全部，以廉价卖资源或补贴低价出口换取GDP。其次，是经济增长对发展低碳经济构成挑战。中国目前正在加快推进工业化、城市化和现代化，处于能源需求快速增长阶段，大规模基础设施建设不可能停止，必然造成“高碳排放”，这成为中国发展低碳经济的一大制约。而且，中国经济的主体是第二产业，决定了能源消费的主要部门是工业，而工业生产技术水平落后，又加重了中国经济的高碳特征。总之，经济结构不合理，整体科技水平落后，技术研发能力有限，是中国经济由“高碳”向“低碳”转变的最大制约。

第二，政府规制手段比较单一。近年来，我国环境治理引入了一系列环境经济政策工具和手段，但依然存在不少问题。首先是目前采用的政府直控型环境政策和命令———控制型环境政策工具不能适应环境治理新形势。由于直接管制政策不能以最小的成本实现环境改善，因此，各级政府以及各行各业在追求经济利润的过程中，对直接管制政策施加重重阻力，致使直接管制政策难以有效落地。其次是污染费用标准太低，不足以刺激企业主动减少排污。从某种意义上讲，目前的环境经济政策违背了价值规律，因为环境资源的价格与实际价值不一致，排污收费远远低于治理运行成本和污染损失费用，导致许多企业宁愿交纳排污费也不愿实施治理措施。再次是环境经济政策缺乏系统性。政府很少从宏观调控职能以及与其他政策相协调的角度出发，来制定环境政策或采用环境政策工具，导致与可持续发展战略相配套的环境经济政策体系难以形成并实施。

第三，环境治理机制不够完善。在环境治理机制上，中国政府比较注重政府的管制作用。环境政策中的大部分具体措施，都是由政府部门直接操作，并作为一种行政行为借助于政府体制来实施。但是，无论是在政策来源还是在措施推行的过程中，民间社会的公众参与都十分缺乏。换言之，社会公众本该是环境治理的重要主体，但是却被排除在环境治理之外，得不到政府的关注与重视;并且，政府缺乏一种有效的制度，对公众参与环境治理给予保障，从而造成公众参与环境治理的程度与效率均不高。总而言之，在现有机制下，尽管较多的财政资源被消耗在环境治理当中，但难以撬动更广泛的社会资源和力量，形成了环境治理主体不完整的局面。因此，政府急需对现有的环境治理机制进行创新，进一步优化环境治理结构，推动各方非行政力量(包括公众与非政府组织)积极参与，实现“从行政性治理转变成为多元共治，突破环境治理困境。”

二、政府环境规制下中国低碳经济发展的可行路径

首先，坚持科学、绿色、和谐的发展理念。科学、绿色、和谐发展是以科技进步为支撑，以提高质量效益为中心，以节约资源、保护环境为目标，以提倡绿色生产方式和文明消费为向导，形成有利于低投入、高产出、少排污、可循环局面的发展模式。这要求必须从粗放型的以过度消耗资源、破坏环境为代价的增长模式，向增强可持续发展能力、实现经济社会又好又快发展的模式转变;从把增长简单地等同于发展的观念、重物轻人的发展观念，向以人的全面发展为核心的发展理念转变。同时，要正确处理当前发展与长远发展的关系，既遵守社会规律，又遵守自然规律，控制人口增长，合理利用资源，保护环境，促进生态平衡，坚持走新型工业化道路，实现人与自然的协调发展。

其次，建立多元、合作、共存的管理模式。发展低碳经济离不开公众与民间社会，因此，政府必须建立公众与民间社会参与机制。首先，城市既是中国的能耗主体，也是主要的环境污染源。要解决环境问题，发展低碳经济，政府必须带动城市居民参与低碳经济发展。其次，非政府组织作为联系国家与社会、国家与市场的中介机构，它们了解国家政策、具有专业知识，拥有促进低碳经济的明显优势。政府必须动员非政府组织，让它们发挥政府难以发挥的积极作用，弥补低碳经济发展过程中政府管理的“真空”。其三，考虑到环境治理及减排的社会成本，政府还应该引入市场手段，用市场杠杆引导社会资金的正确流向。要借助于价格工具，围绕价格形成一个公开、公正、透明的碳交易市场机制，使企业在市场竞争中自主减排、改进技术，获得盈利。

第三，提高规划、引导、协调的运作能力。政府要结合我国经济社会发展的总体规划和建设资源节约型、环境友好型社会的需求，制订低碳经济发展的中长期规划和技术路线图。具体而言，“就是政府应统一制订低碳经济发展的总目标和阶段目标，以及为实现目标所采取的实施步骤和方法;制订操作性强的低碳排放强制性标准及相应的评价指标体系;明确各级政府及其职能部门的职责，以及政府间、各职能部门间的资源整合和措施联动等。把应对气候变化和节能减排目标结合起来，使生态文明建设和经济建设相一致，统一指挥、分步实施，确保低碳经济发展获得经济、环境和社会效益的三重收益。”在全球变暖的大背景下，希望碳排放的自动减少和低碳经济的自动实现几乎是不可能的，这就决定了低碳时代需要政府发挥重要的引导作用。政府引导力量主要体现在低碳城市治理的制度安排方面。中央政府在制定国家战略时，应考虑将发展低碳城市纳入其重点发展方向，在产业布局和支持政策上，对低碳城市及相关产业予以倾斜。

最后，推行灵活、高效、适宜的公共政策。政府管制是低碳时代经济稳定增长、社会持续发展的保证。政府应构建低碳环境监测机制，组建由相关职能部门，以及企事业单位、人大代表、政协委员等联席的监测机构，对企业等组织定期以信函、上门走访、检查等形式进行碳排放监测，并及时向被监测对象反馈情况，提出整改意见和建议。开征碳税是发达国家富有成效的低碳管理手段，其税收资金可用于资源补偿、生态环保和减排。我国应考虑开征碳税，制定税收优惠政策，对循环利用资源的企业给予税收减免。制定贷款低息政策，对企业进行循环利用资源的技术创新、高层次的技术攻关所需资金，发放政府贴息贷款。构建金融政策体系，为低碳经济发展提供金融政策支持。除开展低碳经济委托贷款、贴息补贴外，还可以逐步发展低碳期货、证券、保险理赔等金融衍生品。改变政府片面追求经济指标的政绩观，建立科学的绿色政绩考核制度。随着政府绩效管理目标和管理方式的变革，企业绩效奖惩机制也应做出相应的变革。在全面完成重点用能企业能源审计工作基础上，建立能源审计长效机制。

作者：丁蕊 单位：大连交通大学思政部