生态农业园政府扶持策略

一、中央财政投资扶持的范围和对象

(一)扶持范围

三峡库区的种植、养殖等生态农业项目及农产品加工和配套储藏、批发等流通设施项目，只要符合国家农业产业政策，都应该属于国家投资扶持的范围。具体来说主要包括果园、蔬菜、食用菌、苗木、茶叶、花椒、胡椒、药材等种植类生态农业园建设项目，生猪、鸡、牛、羊、鱼类等养殖类生态农业园建设项目，生态观光、立体种养等综合类生态农业园建设项目，以及以上各种农产品的加工、储藏、批发等配套建设项目。

(二)扶持对象

国家投资扶持对象主要包括:第一是三峡库区从事生态农业产业化经营的龙头企业。我们的调研发现，三峡库区每个县市目前都已经培育了数十个具有一定规模的农业龙头企业，这些龙头企业在促进三峡库区社会经济发展、增加农民收入、改善生态环境等方面发挥了重要作用。但是农业龙头企业还存在生产规模小、科技创新能力不足、抵御风险的能力较差等一系列问题，还需要国家投资的大力扶持，帮助他们做大做强，从而为三峡库区生态、经济、社会的可持续发展发挥更大的作用。第二是三峡库区生态农业园区的农民专业合作社。按照《中华人民共和国农民专业合作社法》的定义，农民专业合作社是在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合，共同民主管理的互助性经济组织。农民专业合作社以其成员为主要服务对象，提供农业生产资料的购买，农产品的销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务，是一个非盈利性的组织。三峡库区农民人均耕地面积不到0．8亩，如果由农户独立组织生产销售，不仅成本高、产量低，而且市场风险特别大，农民生产的积极性普遍不高。大力发展农民专业合作社，将分散经营的农民组织起来，统一组织生产资料的采购，统一组织科技培训，统一进行市场开拓，就可以大大降低生产经营成本，提高产量，显著增加农民收入，降低农民的市场风险。第三是三峡库区生态农业园区的农民。生态农业园的经营管理模式不同，国家投资扶持的对象就会有所不同。在“公司+农户”模式下，园区农户已将土地租赁给龙头企业，部分人外出务工，部分人成为龙头企业的雇工，生态农业园完全由龙头企业投资，并由龙头企业承担全部的经营风险，国家投资扶持的对象就是龙头企业;在“公司+基地+农户”模式下，龙头企业一般是从事农产品加工业务，他们会向基地的农户提供种植、养殖技术，提供良种等部分生产资料，并向农户收购农产品，基地主要还是由农户自主投资、自主经营并承担经营风险，那么龙头企业和农户都应该是投资扶持的对象;在“农村经纪人+农户”模式下，生态农业园由农户投资建设并自主经营，农村经纪人主要通过农产品的购销业务获取利润，并没有参与农业园的投资，只有农户才应该享受投资扶持;在“农民专业合作社+农户”模式下，农民专业合作社是农民自发成立的互助组织，他们服务于全体社员，统一购置农业生产资料，统一组织生产，统一进行技术培训，统一组织产品销售，对农户的增收致富起着非常关键的作用，国家投资扶持主要以农民专业合作社为对象。

二、中央财政投资扶持的内容

国家资金应该主要用来扶持农业园区具有社会公益性或社会正效应的项目和部分资金需求量较大的项目，因为农业园的经营者往往不愿意或无力投资这些项目。根据这一原则，国家对农业园的投资扶持主要包括以下几个方面:一是三峡库区生态农业园区的道路交通、土地整治、农田水利设施、电网改造、农业技术推广设施、气象服务设施等农业基础设施建设项目;二是三峡库区生态农业园区农作物种子、种畜禽、牧草种子、食用菌菌种、兽药、农机及零配件、蔬菜大棚、高科技杀虫设备、水产苗种、渔药、农机渔具等农业生产资料的购置;三是三峡库区生态农业园区生活污水处理利用池、农村改水、改厨、改厕、改圈配套设施建设、农田废弃物收集池、农村废弃物发酵处理池等建设、环境监测设施等节能减排和生态环境保护设施建设;四是三峡库区生态农业园区农业技术推广、动物防疫体系、农产品质量安全检验检测体系、食品质量安全检验检测体系、粮油储存设施、退耕还林工程和天然草原退牧还草、生猪奶牛标准化规模养殖小区、植保工程、种养业良种工程、渔政渔港、保护性耕作、基层农技推广体系建设、农产品批发市场建设。

三、中央财政投资扶持的方式和条件

(一)扶持方式

目前，国家财政资金对农业投资的扶持方式主要采取国家直接投资、投资补助、贷款贴息、奖励四种方式，而《2011年国家农业综合开发产业化经营项目申报指南》明确规定，国家扶持农业产业化经营采取贷款贴息和财政补助两种方式，以贷款贴息为主。根据三峡库区的自然、经济、社会条件特征和库区生态农业园建设发展的要求，国家财政资金对三峡库区生态农业园建设发展的扶持，可以根据不同的项目分别采取直接投资、投资补助、贷款贴息和奖励四种方式。

1．直接投资

直接投资是指运用国家资金投资建设三峡库区生态农业园区具有广泛公益性而且没有财务收益的项目。三峡库区生态农业园区的道路交通、土地整治、农田水利设施、电网改造、农业技术推广设施、气象服务设施等农业基础设施和环境监测设施等部分生态环境保护设施的建设具有明显的正外部效应，单个农业园业主或农民专业合作社根本不愿意也无力投资建设，而这些项目的建设完善对生态农业园的建设发展至关重要，所以只有依靠国家资金的无偿投资去完成。我们在调研过程中也发现，三峡库区大部分县市的生态屏障区的基础设施还非常薄弱，农业园的经营者普遍反映道路交通、农田灌溉等基础设施是阻碍他们生产经营活动的最主要的难题。

2．投资补助

投资补助就是为调动龙头企业、农民专业合作社和农民发展生态农业的积极性，降低他们的资金压力，按照他们投资额的一定比例或一定金额给予现金补助的投资扶持方式。这种扶持方式在前期的帮扶过程中采用得比较多，效果也比较好。在后期的帮扶过程中，应该继续对生态农业园的基础设施建设、农业生产资料购买、农业科技推广、农业技术创新等方面的投入给予投资补助。

3．贷款贴息

贷款贴息的主要扶持对象为农业产业化龙头企业。农业是成本高、风险大、收益低的弱质产业，农业龙头企业购置固定资产、收购农副产品等生产经营环节需要大量的资金投入，申请金融机构贷款是解决自有资金不足的一个重要途径，但是高额的贷款利息成本会吞噬企业微薄的利润。通过贷款贴息方式对龙头企业进行扶持，既可以降低金融机构的信用风险，提高其发放贷款的积极性，从而让更多的资金需求企业获得信贷支持，又可以降低农业龙头企业的投资成本。

4．奖励

科技是第一生产力，生态农业园的发展要想实现预期的生态效益、经济效益和社会效益目标，同样离不开科技创新与科技成果的应用，所以应该对生态农业园的农业科技创新和科技成果应用给予相应程度的奖励，对采用新的生产技术获得国家“绿色食品”、“有机食品”认证的农业园也给予奖励，以调动农业园经营者进行农业科技创新和科技成果应用的积极性。

(二)扶持的条件

1．预期效益良好

生态农业园的运营效益可以从生态效益、经济效益和社会效益三个方面来评价，申请国家投资扶持的生态农业园应该具有良好的生态效益、经济效益和社会效益，而且生态效益是首位的。在三峡库区发展生态农业园，首要的目标就是减少农业生产过程中产生的面源污染，改善库区生态环境，减少自然灾害。生态农业园正常运营后园区的生态环境必须比建园前有所改善，也就是生态农业园的生态效益必须为正效益才能获得国家的投资扶持。

2．具有一定的规模

受制于中国的农地集体所有制，中国的传统农业生产基本上是采取以家庭为单位的分散经营模式，单个家庭的农地面积一般都在10亩以下。不论是从生态效益角度还是从经济效益和社会效益的角度来看，这种小规模分散经营的模式都无法发挥大规模集中经营的规模效益。建设生态农业园，推进现代农业发展，从某种程度上说，就是推进农业的规模化、集约化经营。国家资金对三峡库区生态农业园投资的扶持应该鼓励或者引导这种规模化、集约化经营，只有具有一定规模的龙头企业或农民专业合作社才给予投资扶持。但是，鉴于三峡库区的经济基础和地形地貌特征，这个规模标准不宜过高。而且可以制定多个规模等级，对不同规模等级的龙头企业或农民专业合作社给予的扶持力度不同。

3．享受国家投资扶持的农民专业合作社应该是农民自发的组织，是一个非盈利性的机构。

4．接受国家投资扶持的生态农业园应该符合三峡库区生态农业园的相关建设标准。

5．接受国家投资扶持的生态农业园应该有最低经营年限约束，未达最低经营年限停止经营的生态农业园，要根据未满年限的长短补偿国家投资。

6．接受国家投资扶持的生态农业园应该建立合理的移民收益保障机制，以确保生态农业园的发展能带动移民增收致富。

四、中央财政投资权益的管理

国家对三峡库区生态农业园的建设发展进行投资扶持的目的是在改善库区生态环境的前提下，带动库区经济发展，使库区广大农民尤其是移民能够增收致富，所以国家对生态农业园的投资扶持都是无偿的，投资形成的资产都会转变成园区的农民尤其是移民的资产。具体来说，根据投资扶持的对象不同，资产权益的转换有几种不同的形式。一是对农民专业合作社和分散自主经营的农民的投资扶持，直接受益对象就是农民，投资后形成的资产由农民管理，或者由农民专业合作社代表农民进行管理，自然就转成了农民的权益。二是对农业产业化龙头企业的投资扶持，其中以贷款贴息和奖励的方式进行的投资扶持，可以直接转为龙头企业出资人的权益。但以直接投资方式进行的投资扶持和对农业园建设初期的基地设施建设和固定资产购置等给予的投资补助，就不应该转为企业出资人的权益，而应该让更广大的农民或移民享有权益。这部分资产如何转为农民的权益可以采取两种方式:第一种方式是根据投资扶持资金占企业投资总额的比例转换为向企业出租土地的农民的股权;第二种方式是将这种投资扶持当做是对农民土地的投资，从而增加土地的级差地租，龙头企业在与农民商定土地租金时，由政府相关部门出面干预，将投资扶持形成的级差地租考虑进去。此外，对生态农业园的产权转让也是需要注意的一个问题。农业投资是一个风险高且投资回收期非常长的产业。龙头企业带动型的生态农业园，接收国家资金的投资扶持后，其市场价值必然上升，农业园的产权所有者可能存在短期内高价转让农业园的产权套现、骗取国家投资的倾向，这是其规避风险和追逐利润的理性选择。但这种行为将导致三峡库区后期规划资金的流失，也使生态农业园失去健康稳定发展的基础，甚至会直接导致生态农业园的经营困难或破产。在前期国家对农业企业投资扶持的实践中不乏这样的先例。为了防止这类事件在三峡库区的生态农业园中发生，应该加强对生态农业园产权转让的监督管理，对于在合同期未满前转让产权的农业园经营者，应该按一定比例退还或补偿国家投资，否则不予办理产权转让手续。