森林生态效益补偿基金管理的思考

一、森林生态效益补偿基金管理存在的问题

1．地方财力和民资的生态公益林建设参与度低。随着生态文明建设的倡导，生态公益林建设和保护得到了重视，但由于财力有限，地方政府仍侧重于追求GDP增长，却忽视对生态公益林建设和保护的投入，对生态公益林建设没有远景规划，这对生态公益林可持续发展是极为不利的。同时，现行低标准的补偿金与林农的林木直接受益预期相差甚远，难于调动林农参与建设的积极性。由于受生态林立地条件、投资收益风险等因素的限制，靠招商引资发展林下规模经济、反哺生态公益林建设的路子仅停留在探索层面。目前的生态公益林建设和保护仅依赖于中央、省级补助，导致建设标准不高，保护效果不佳。

2．补偿标准低不利于生态公益林的长期保护。林权制度改革后，林木、林地价格上涨，随着我国土地流转政策的推广，林地价格正呈攀升趋势，而现行的生态公益林补偿基金主要来源于中央和省级财政拨款，地方政府没有配套补助，林农得到补偿低，加上林农的生态公益意识淡薄，造成林农对生态公益林营造和管护积极性不高。近年来，由于营造巨尾桉速生丰产林带来的可观效益，仙游县林地流转更为活跃，林地租金每亩达26－30元/年，且租金一次性支付。而目前的补偿标准每亩每年只有12元，远低于林木生长和林地流转带来的经济效益。

3．基础设施建设给生态公益林管护带来一定压力。在生态公益林区域划定时，多数地方将人烟稀少、生态脆弱的林地划入生态区位，近年来不断完善公路基础设施建设，一些原本偏僻的区域变成交通便利地带，外出打工村民有返流趋势。如仙游县列入生态公益林的135个村中涉及的7个山区乡镇58个村，原本交通不便，村民几乎靠外出谋生，客观上便于管护。但随着莆永高速、沈海复线高速和环山区公路的开通和当地红木家具产业的发展，返乡的外出劳工正逐年增多，林木受破坏和森林火灾潜在风险也增加，将给生态公益林管护带来压力。

4．补偿标准单一，没有分类补偿。不同地区、区位、地类和质量的生态公益林管护成本和生态价值不一样，但现行补偿标准却相同，没有根据生态效益发挥作用、管护难度高低和公益林分布复杂情况进行合理区分和分配补偿，如交通主干线两侧、饮水源头、环城市一重山、人烟稀少、自然条件好的地带的公益林，其管护难度、林分质量和生态作用不尽相同，已经投入或需要投入的资金差别很大，补偿标准却相同。

5．补偿基金发放环节多，管理仍有漏洞。出于规范管理的需要，补偿基金按照预算级次从中央到乡镇层层下达，由乡镇组织发放到村委会或通过“一卡通”发放到林农，并通过层层检查来督促发放到位。由于尚未开发一套完整的补偿基金发放管理信息系统用于操作，县级以下林业、财政部门每年都承担着分配发放、公开公示、审核校正、纠纷调处和接受层层检查等大量工作，为此耗费的人力、精力和财力不少，监管效率也不高。近年来，虽然截留挪用补偿基金现象得到了遏制，但随着林权改革后山林权纠纷的逐年增多，个别镇村以山林权纠纷为由暂缓发放，进而截留挪用补偿金的现象时有发生。

二、森林生态效益补偿基金管理的对策

1．完善森林生态效益补偿基金法规政策环境。(1)抓紧修订出台专门法规。各地在实施森林生态补偿基金过程中积累了许多好的经验做法，但出现的问题也不少，如普遍反映补偿标准偏低、补偿资金“撒胡椒粉”达不到生态保护效果等。应充分重视林农经济利益诉求与生态利益要求明显冲突这一问题，修订现行管理办法并出台一部完整的法规，以法律条文形式，明确规定生态公益林的保护方式、补偿类型和标准、额度提高办法、补偿资金分配发放、监督检查办法，以及政府、林农、工矿企业各方责、权、利等，切实维护林农权益，提高他们保护生态的积极性。(2)加强法规政策宣传。在切实保护林农利益的前提下，林业部门和有关部门应按规定要求做好生态公益林管护落实工作，定期公布公示管护责任人、管护面积、范围、补助标准、责任和义务等，接受群众的监督，增加执行政策的透明度。同时，做好生态公益林保护和建设政策的宣传工作，积极引导林农履行好义务，鼓励其支持和参与生态公益林建设。

2．确定科学合理的补偿标准。科学合理的补偿标准是整个森林生态效益补偿机制的核心，关系到林农的切身利益，也关系到生态公益林能否持续发挥生态效益。考虑到各地的经济发展水平、森林生态效益需求、生态公益林林分质量和管护难度的差异，在确定补偿标准时，应根据实际区别开来。在财政年度预算补偿金额总量不变的前提下，针对不同类型的生态公益林，以森林生态效益需求和管护难易度为主要指标，调整确定不同类别的补偿标准。(1)一类补偿标准:大气重污染地区的生态脆弱公益林、与群众生产生活息息相关的重要江河源头、饮水源头周围等重点公益林按高标准补偿，提高的补偿部分用于公益林的林分修复补植、调整树种结构。(2)二类补偿标准:交通主干线两侧、城市周边一重山生态公益林，因区位划定前多数是人工造林，且管护难度相对较大，应考虑林地成本投入和管护难度，按中等标准提高林木补偿管护比例。(3)三类补偿标准:边远地区、人烟稀少的公益林，区位划定前多数是天然林，林地成本投入少，管护自然条件相对较好，按一般标准补偿。确定不同类别的补偿标准后，应根据地方经济发展水平、财政收入和生态效益发挥评估状况，相应确定合理的补偿提高额度、调整间隔期和地方配套补偿额度，让林农坚定对保护和建设生态公益林的信心，让林农分享生态公益林政策红利，确保生态公益林持续得到保护和生态效益发挥最大化。

3．拓宽补偿基金筹资渠道。生态公益林所提供的生态服务是一种公共产品，森林生态效益的受益者是全社会，因此，除政府财政资金拨款外，全社会都有责任和义务承担补偿费用。需要拓宽其他筹资渠道，有效保障森林生态效益补偿基金的足额到位，以缓解财政投入不足、林农利益渴望、生态效益需求三者之间的矛盾。(1)建立工业发达地区对森林资源发达地区补偿机制。按照受益者合理承担的原则，分别根据工业发达地区的GDP增长、PM2.5变化趋势、财政收入状况和森林资源发达地区的森林资源保护、森林蓄积量情况，由各省级人民政府统一指导要求受益的工业发达县对口补偿森林资源发达县。(2)建立江河溪流下游对上游地区森林生态效益补偿机制。江河溪流下游的县级地方政府要根据当地受益情况安排一定的资金用于上游地区森林生态效益的补偿。(3)建立受益单位合理的补偿机制。规定可以从森林景观旅游经营收入、水力发电收入、矿山开采经营收入、饮水资源收入中适当提取森林生态效益补偿基金。(4)建立征占用生态区林地交纳森林资源补偿费机制。应严格控制公路、水库、电力线路架设、旅游开发等项目建设对生态区位林地的征占用，确需征用的，应开征森林资源补偿费。福建省从2013年1月1日起对征占用生态区位和城市规划区林地征收森林资源补偿费，生态公益林补偿基金每亩每年提高5元，就是一条很好的举措。(5)积极探索林农自我补偿机制，增加林农收入。鉴于生态公益林直接经济效益受限制，应积极引导林农充分利用生态公益林林下资源，开展林下非木质利用，提高林农自我补偿能力，政府在政策和资金上给予扶持。

4．科学有效管理生态公益林补偿基金。森林生态效益补偿金涉及千家万户，发放工作量大，监管要求严，资金检查频繁，行政成本高，为此，如何科学有效管理尤其重要。(1)对森林生态效益补偿基金实行专户管理，规范会计核算制度，对补偿资金从筹资、发放到使用，实行全过程监控，做到事前、事中到事后的全面监督。审计部门应定期或者不定期对补偿资金进行审计，发现补偿资金管理中存在的问题，及时提出整改意见。(2)减少发放中间环节，建立“一卡通”直补到户的森林生态效益补偿资金下拨机制，逐步实行县级林业部门直接通过“一卡通”发放到林农手中。对因山林权纠纷导致无法按时发放的，应实行专户管理，并限期调解处理到位，防止乡镇财政借机挪用。(3)建立高效的在线监管平台。依托即将推行的智慧林业建设，把生态公益林地理信息、林木蓄积量变化、人口信息变化、补偿资金发放情况等及时纳入智慧林业建设平台。充分利用互联网、物联网优势，开发出一套管理应用系统用于补偿基金的发放和监管，顺畅发放环节，提高监管效能。

作者：苏丽云 单位：福建省仙游县林业局