国民经济动员机制的深化路径研究

国民经济动员事业是国防动员事业的一个重要组成部分，《国防动员法》第12条规定：国家国防动员委员会在国务院、中央军事委员会的领导下负责组织、指导、协调全国的国防动员工作；按照规定的权限和程序议定的事项，由国务院和中央军事委员会的有关部门按照各自职责分工组织实施。领导政府系统的国民经济动员工作，是国家发展和改革委员会内设机构国民经济动员办公室的职责，它同时也是国家国防动员委员会的办事机构（即国家经济动员办公室）。国家经济动员办公室设在国家发展和改革委员会，是我国国防动员体系中唯一设在政府体系中的办事机构，各级国民经济动员机构也都隶属于同级发展和改革委员会。各级发展改革委员会是政府系统的宏观综合部门，本身具有统筹经济建设与国防建设的能力，也承担着统筹经济建设与国防建设的职责。尤其是在编制“十二五”规划的过程中，国家经济动员办公室与军队有关部门共同组织编制了《统筹经济建设与国防建设“十二五”规划》，并由国务院、中央军委联合颁布实施。国家经济动员办公室在前期的调查研究、理论探索、目标设定、体制与机制设计等方面都开展了卓有成效的工作，为今后更全面地统筹经济建设与国防建设奠定了坚实的基础，具有在政府系统统筹国防建设与经济建设的能力和优势。从深化和升级国民经济动员机制的角度来讲，坚持统筹经济建设与国防建设，有利于在更高层次上把握国民经济动员工作的定位，将国民经济动员工作纳入政府工作的核心议程，不断深化国民经济动员机制。坚持统筹经济建设与国防建设，各级国民经济动员机构应该依据《国防动员法》中关于“与国防密切相关的建设项目和重要产品应当贯彻国防要求，具备国防功能”的规定，在平时的经济建设中贯彻国防要求，将国防建设纳入经济建设总体规划和布局予以考虑，增强国民经济动员潜力，增强国民经济平战转换能力，更好地为国防建设服务。通过调查研究发现，各级国防动员机构对统筹经济建设与国防建设都非常重视，也积极进行探索和研究，提出了不少有价值的意见和建议。

坚持走军民融合发展的路子

党的十七大报告提出，“要走出一条中国特色军民融合式发展路子”。党的十八大再次强调：“坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一”。这表明军民融合式发展的理念已经深入人心，军民融合式发展已经上升到了国防建设的更为重要的指导思想和严格要求。军民融合式发展，不仅能更加合理、有效地配置社会资源，充分发挥经济资源的效率，更重要的是开创了一条全新的发展道路。这已经被先进国家的实践经验和我国近年来的探索所证实。也是我们在加强国防建设时必须坚持的道路。国民经济动员是联系经济建设与国防建设的桥梁和纽带，国民经济动员工作依托国民经济整体实力来增强国防实力，是加强经济建设对国防建设支撑与保障作用的重要手段。长期以来，我国政府系统的国民经济动员机构以新时期军事战略方针为统揽，以国家核心安全需求为导向，以军民融合式发展为有效途径，坚持与国防安全需要相适应、与经济社会发展相协调、与突发事件应急机制相衔接，努力建设战时应战有保障、急时应急有能力、平时服务有作为的国民经济动员机制，已具备良好的工作基础。现在的任务是在党的十八大精神指导下，把军民整合的战略方针进一步落到实处。一方面，促进军民整合式发展是军、地双方共同的职责和目标。就政府系统来讲，由于我国社会经济发展的不平衡性，不存在一种普遍适用的军民融合式发展模式。笔者认为最重要的是政府的各个层级探索促进军民融合式发展的具体途径、方式和方法。当前首要的任务是在省级政府和副省级城市的层面，解放思想、不拘一格地推进各种探索和尝试，然后再逐级向下深入，最终，在全国范围内造成军民融合式发展全面开花的大好局面，实现经济建设与国防建设的协调发展。另一方面，必须看到推进军民融合式发展也是促进国民经济动员事业大发展的重要机遇。尤其是在推进军队保障社会的过程中，通过国民经济动员体制机制建设，将平时保障与战时、应战保障与应急保障统一起来，有利于把基层的国民经济动员工作做到实处，切实加强国民经济动员机构和国民经济动员机制建设、国民经济动员队伍建设[4]。国家经济动员办公室近年来积极推进军民融合式发展，与军事科学院共同举办了三次军民融合式发展论坛，同时，国家经济动员办公室又是军队保障社会化领导小组成员，在推进军队保障社会化方面也进行了积极的探索。当前的任务是总结推广相关工作的经验，必要时在不同层级和不同区域开展军民融合式发展试点，促进国民经济动员机构在推进军民融合方面发挥积极作用。

加强国民经济动员法规建设

党的十八大报告指出：“法治是治国理政的基本方式。”同时，又提出“加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设。”我国各级国民经济动员机构历来重视国防动员法规建设，正是因为国家经济动员办公室的首倡，我国的《国防法》、《国防动员法》先后颁布实施，为国防法制和国防动员法制建设奠定了基础，并且积累了经验。国民经济动员的关键是动员国民经济，国民经济动员工作要在发生战争或者重大危机性事件时，干预和改变国民经济体系的运行机制，干预和改变资源的用途和投入，从而为满足应战、应急需求实现资源的超常规供给。为此，国民经济动员工作，尤其是在实施国民经济动员时可能会剥夺或者限制公民的权利，比如强制要求公民提供国防动员勤务，或者对公民及其他所有制形式的非国有财产进行征收和征用等。《立法法》第8条第5款和第6款分别规定“对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”和“对非国有财产的征收”等事项“只能制定法律”。在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中也要求“落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。”“全国人大及其常委会要加强重点领域立法”。国民经济动员作为国防动员的重要组成部分，是保障国家安全的重要支撑，当然也要进一步加强国民经济动员法规建设，当前尤其要加快推进《国民经济动员法》的立法建设。《国民经济动员法》的立法工作不仅是保护和规划国民经济动员工作的需要，也是贯彻《宪法》、《立法法》等法律的需要。再从国防动员领域的整体情况来看，人民防空、交通战备、武装力量动员和国防教育领域均已由全国人大或者国务院、中央军委立法，只有国民经济动员领域尚未立法。这是与我国国民经济动员事业的发展不相适应的。另外，目前国防动员领域的立法更集中于实施国防动员时的规律规范，对国防动员准备过程中的法律规范关注不足。而我国的国防动员理念，尤其是国民经济动员理念强调的是长期准备，并且强调应战、应急一体化和以军民融合式发展为有效途径，国家国防动员委员会第六次全体会议和第七次全体会议也反复强调，要建立“平时服务、急时应急、战时应战”的国防动员机制，所以，在《国民经济动员法》的立法过程中，应当更关注平时国民经济动员准备和军队应对多种安全威胁，完成多样化军事任务时国民经济动员工作的法律规范。从而为我国国民经济动员领域建立基本的法律规范，促进国民经济动员事业长足发展。

强化国民经济动员工作顶层设计

“顶层设计”原本是一个系统工程学的概念，在中央文件首次出现是在“十二五”规划中。“顶层设计”主要体现了工程的“整体理念”。完成某项重大工程，要从全局视角出发，对项目的各个层次、各种要素进行统筹考虑。第二次世界大战前后，这个工程学概念被西方国家广泛应用于军事与社会管理领域，成为政府统筹内外政策和制定国家发展战略的重要思维方法。国民经济动员工作牵涉面广，影响深远，工作起来千头万绪，更需要开展“顶层设计”以统揽全局。我国国民经济动员工作早在2003年开始抓国民经济动员预案编制时就开展了国民经济动员预案体系的“顶层设计”，建立了“纵向到底、横向到边”基本全面覆盖的国民经济动员预案体系，使得全国的国民经济各省、市、自治区的国民经济动员预案体系结构完整、成龙配套，有些省、市、自治区还编制了市、县级国民经济动员预案，有力地促进了各级国民经济动员机构的工作。抓好顶层设计，统揽全局，并不排除充分调动各方面的各级性进行探索性尝试。除国家经济动员办公室颁布预案格式规范以外，各地还进行了有益的探索，比如宁波编制了跨行业跨部门的《物资保障预案》、大连市开展了《应战应急物资保障机制研究》课题探索，内蒙古自治区针对本身的特殊条件开展了《横跨“三北”国民经济动员体制机制建设》等课题研究，上海、山东、陕西、四川、广东、内蒙、重庆、兵器行业等开展了国民经济动员立法试点，国家经济动员办公室及时组织总结经验在全国推广，进一步推动了全国的国民经济动员工作。在学习贯彻党的十八大会议精神，深化国民经济动员机制的背景下，再次开展国民经济动员工作的“顶层设计”。比如，对原有的预案体系进行升级，纳入近年的新探索，规范化地将有关实践经验推广到全国的国民经济动员工作中去。

提高国民经济动员工作规范化程度

改革开放以来，我国的国民经济动员工作在探索中前进，通过不断尝试，不仅探索出了中国特色的国民经济动员理念，建立了中国特色的国民经济动员理论，也摸索出了行之有效的国民经济动员工作方法，开展了国民经济动员潜力调查、国民经济动员规划与计划、国民经济动员预案编制、国民经济动员信息化建设、国民经济动员演练、国民经济动员中心建设、国民经济动员法规建设等工作。为进一步提高国民经济动员工作的水平，应该进一步加强国民经济动员规范化建设，提高国民经济动员规范化程度。目前，国家经济动员办公室已经颁布了《国民经济动员预案格式规范》以及国民经济动员信息化工作系列标准等。国民经济动员规范化工作应该以此为基础，总结近几年的实践经验，不断提高规范化程度。从调查研究中发现，当前急需提高规范化程度的工作主要有以下几个方面：

第一，升级国民经济动员预案规范。现行的《国民经济动员预案格式规范》颁布于2005年，包括国民经济动员预案的顶层设计和各种预案的格式规范。但现在各地的预案编制工作已经突破了这个体系，需要重新进行国民经济动员预案体系的顶层设计，以便纳入各地的新鲜经验。同时，在现行国民经济动员预案格式规范中还留有一些缺口，即国民经济动员等级和相应的经济核算。当时，限于国民经济动员工作的进展情况，重点在于把全国的国民经济动员预案编制工作推动起来，所以在起草格式规范时没有涉及这些内容。随着国民经济动员准备工作的深入，各类国民经济动员演练的发展，以及各级国民经济动员机构参与重大突发事件应急活动的实践，使得这些问题已经到了必须解决的时候。合理地确定各项国民经济动员活动的等级，适当地启动不同等级的国民经济动员支撑应战和应急活动，有利于充分利用动员能力，避免或者减少过度动员的情况发生。同时，针对不同等级的国民经济动员活动进行经济核算，不仅是国民经济动员决策的重要依据，也是明确各级动员活动的保障条件，确保动员活动成功的前提。

第二，继续完善国民经济动员信息化标准。目前国民经济动员信息化标准只针对国民经济动员信息化工作的部分重要活动制定并颁布了标准。总体来看，当前的国民经济动员信息化标准只解决了国民经济动员数字化的问题，还远没有解决国民经济动员网络化的问题。并且，有些标准也是立足于当时的软件平台和技术条件制定的。随着国民经济动员信息化的发展，“信息孤岛”的问题日益突出，也成为国民经济动员信息化工作进一步发展的障碍。再加上由于软件平台的升级，有些原有的标准已经与现在的技术基础不相适应。在现实条件的约束下，应该面向国民经济动员信息化的发展需要，制定并颁布一些具有前瞻性的技术标准与管理标准，以便在条件具备时，实现国民经济动员的网络化管理。这不仅有利于促进国民经济动员信息化水平的提高，也有助于通过网络化手段，提高国民经济动员潜力数据和国民经济动员预案的“平时服务”水平。同时，国民经济动员的网络化管理，也有助于实现国家经济动员办公室提出的区域协调补给的目标，实现国民经济动员的区域化分工，发挥区域内各地的国民经济动员潜力优势，实现优势互补，在减少国民经济动员准备的工作量的同时，提高国民经济动员的保障能力。另外，目前的国民经济动员管理信息系统的决策支持功能较弱，应该充分吸收现代决策科学的研究成果，引入先进的技术手段，提高其决策支持水平，将国民经济动员管理信息系统升级为国民经济动员决策支持系统。这项工作有相当的难度，但是，随着近年来国民经济动员演练、国民经济动员试点以及国民经济动员参与处置重大突发性事件实践经验的积累，已经初步具备了开展这方面研究与开发的基础，应该适时启动这项工作，抓住启动国民经济动员决策支持系统建设的良好时机。

第三，规范国民经济动员中心的管理。国民经济动员中心以及国民经济动员综合保障基地，是我国国民经济动员工作的重要成果。加强国民经济动员中心的规范化管理，有助于总结国民经济动员中心和综合保障基地建设积累的经验，提高国民经济动员中心的建设水平，进一步强化国民经济动员潜力建设，增强国民经济的动员能力。建议组织专家学者对目前的国民经济动员进行充分调研，建章立制，对已经建成的国民经济动员中心进行分类指导与分类管理。这样不仅有利于国民经济动员中心和综合保障基地的升级和发展，也有利于为《国民经济动员法》的立法工作提供有力的支撑。

狠抓国民经济动员基础性工作

改革开放以来，我国的国民经济动员工作在摸索中前进，注重基础性工作，取得了良好的进展，建立了国民经济动员工作体系，完善了各级国民经济动员机构，建立了国民经济动员工作队伍，涌现出了一大批国民经济动员工作的先进单位和先进个人，国家经济动员办公室和国家国防动员委员会曾分别在2005年和2012年予以表彰。但是，坚实的基础性工作曾经是，也必将是今后国民经济动员工作顺利发展的重要保障。为此，对于国民经济动员基础性工作必须坚持常抓不懈。

第一，加强国民经济动员教育培训，增强国防观念。党的十八大报告提出：“增强全民国防观念，提高国防动员和后备力量建设质量。”国民经济动员牵涉面广，开展国民经济动员教育培训正是增强全民国防观念的有效形式。目前，我国已经建立了以国防大学、北京理工大学、军事经济学院为主的不同层次、不同职能的教育培训体系。为提高各级国民经济动员主管领导的国防观念，加强国民经济动员队伍建设，培养国民经济动员业务骨干发挥了良好的作用。要在新形势下不断总结经验，提升国民经济动员教育培训的质量和水平，更重要的是要采取有效的形式，开展面向全社会的国民经济动员宣传教育活动，增强社会公众的国防观念，提高社会公众参与和支持国民经济动员工作的自觉性和主动性。

第二，继续加强国民经济动员机构建设。我国民经济动员实践的经验表明，强有力的组织保证，是促进国民经济动员工作顺利发展的基础。现在我国已经建立起较好的国民经济动员组织体系，建立和完善了各级政府的国民经济动员机构，但是，国民经济动员机构的人员变动比较频繁，人员流动性很大，再加上明年将会面临又一次政府改革，历史上曾经发生过国民经济动员机构在机构改革的过程中被撤销的情况，稳定、加强国民经济动员队伍，继续完善国民经济动员机构的任务很重。在调查研究中发现，很多从事国民经济动员工作的同志都建议恢复国家发展和改革委员会国防司建制，从国家层面加强对国民经济动员工作的领导，也加强对地方国民经济动员工件的业务指导和监督检查。从而为地方国民经济动员机构创造良好的工作环境。

第三，加紧编制《经济建设贯彻国防需求目录》。《国防动员法》第22条规定：“与国防密切相关的建设项目和重要产品目录，由国务院经济发展综合管理部门会同国务院其他有关部门以及军队有关部门拟定，报国务院、中央军事委员会批准。”国家经济动员办公室已经组织力量开始编制这个目录，希望能够加紧推进，为地方各级国民经济动员机构的工作提供有力的抓手。在调查研究中还发现，地方各级国民经济动员机构对这个目录的需求都非常迫切。这个目录已经具有权威性，在《国民经济动员法》颁布实施之前，有利于各级国民经济动员机构在工作中有所遵循，也有利于增强各级国民经济动员机构依据权威文件开展工作的主动性，更有利于调动与国防相关的建设项目和重要产品的建设方法和生产方参与国民经济动员工作的积极性和主动性。

第四，加强地市级国民经济动员机制建设。作为保障国家安全的和平之盾、统筹经济建设与国防建设的基本依托、推进军民整合式发展的重要途径，国民经济动员工作机制建设也必须不断深化，把国民经济动员工作不断向基层延伸。当前，省级国民经济动员机构已经普遍建立，国民经济动员工作机制基本理顺，国民经济动员信息化取得了切实的进展，各项国民经济动员工作有序展开。但是，我们在调查研究中发现，全国的国民经济动员工作发展不平衡，有些省、市、自治区的地市级国民经济动员工作开展得较好，比如广东省各地级市普遍编制了《国民经济动员“十二五”规划》，很好地落实了广东省的《国民经济动员“十二五”规划》。但在很多省、市、自治区，地市级国民经济动员机构还不够完善，国民经济动员体制、机制还没有理顺。甚至很多省会级城市的国民经济动员工作开展得也很不理想，比如呼和浩特市国民经济动员机构对某大型乳品企业的潜力调查工作进展就很不顺利。这种局面极大地制约了省级国民经济动员机制的深化，无法把省级国民经济动员工作落到实处，必将影响省级国民经济动员工作的成效和进展。应该采取有效方式，强化地市级国民经济动员工作。承担过国民经济动员试点任务的省、市、自治区在完成试点任务的同时，也推动了相关地市级国民经济动员工作的开展。比如，内蒙古自治区国民经济动员办公室通过能源动员试点，有效地推进了鄂尔多斯市的国民经济动员工作，目前正在建设的部级能源动员中心，将分层次将各个盟、市的国民经济动员工作纳入其中，必将有效地促进各盟、市的国民经济动员体制机制建设，有效地将自治区的国民经济动员工作落实到基层。再比如，大连市则正在探讨通过应急物资保障机制建设，推进各区、县的国民经济动员工作。这些措施因时、因地而不同，需要各省级国民经济动员机构根据本地的实际情况，有针对性地采取措施予以推进。

创新国民经济动员工作手段

有效的国民经济动员工作手段，是实现国民经济动员工作目标，深化和升级国民经济动员机制的重要保障。调查研究结果表明，随着社会经济发展的转型，尤其是社会经济体制的变革，传统的国民经济动员工作手段面临着非常严峻的挑战，可以说，改革开放以来的国民经济动员的发展过程，就是不断创新国民经济动员工作手段的过程。直到今天，国民经济动员工作手段依然不够完善，各级国民经济动员机构依然需要不断创新国民经济动员工作手段。党的十八大提出了解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实的要求，国民经济动员工作也应该不断地开拓进取，积极地进行探索和尝试。努力破解国民经济动员事业发展中的难题，突破国民经济动员发展的瓶颈。在军地双方有识之士的倡导下，在国家经济动员办公室和有关省市的支持下，国民经济动员领域启动了在国民经济动员领域引入保险机制的试点，2011年11月15日在南京召开了国民经济动员引入保险机制研讨会。军地双方的专家、学者共聚一堂，进行了充分的讨论。会后，江苏省和天津市分别启动了相应的试点工作，在国民经济动员和海上医疗卫生动员拉动演练中也尝试性地为参演人员购买了保险。国防大学、北京理工大学、紫金保险等研究单位和保险企业，组成课题组开展了相关调查研究和理论探索。这些活动都为国民经济动员引入保险机制积累的难得的经验。在国民经济动员中引入保险机制的试点具有非常重大的意义。首先，突破现行保险体系，为国民经济动员提供特殊保障的尝试。在原有的保险体系中，与军事行动和应战活动有关的风险，都是排除条款，都通过试点积累经验，再加上理论上的创新发展，有利于创造具有中国特色的保险体系。其次，它是丰富国民经济动员补偿制度的一种有益探索。国民经济动员补偿问题，不仅是国民经济动员工作中的难题，也是国民经济动员理论研究中的空白。通过引入保险机制，可以丰富国民经济补偿方式，为尽快完善国民经济动员补偿方式提供参考和借鉴。同时，它也是理顺各级政府、政府与企业、组织与个人国防职责的有益探索和尝试。按照目前的调查研究，在国民经济动员引入保险机制，必须处理好中央政府与地方政府、政府部门与企业、企业与公民的费用负担方式，这就必须在理论和实践上理顺以上各方的国防职责，严格区分国防义务与国防勤务。进行保险机制的研究和探索，必然对理顺国防建设机制产生良好的影响。

当前的任务是，国家经济动员办公室和国务院有关部门（如财政部）和直属单位（如保监会），以及省市级政府（如江苏省、天津市）应该协调配合，加强对国民经济动员引入保险机制试点的领导，有关研究单位和保险企业应全面总结试点经验，强化理论探索，尽早提出相应的研究成果和实施方案初稿，提交全国各级国民经济动员机构研究和讨论，以便在更大的范围内进行试点和推广。当然，创新国民经济动员工作手段绝非唯此一端。可以预见，2013年“两会”之后必定启动新一轮政府改革，政府架构的调整，为创新国民经济动员工作手段创造了良好的契机，各级国民经济动员机构都应该借助这个机会，在政府机构设置和“三定”方案中努力落实国民经济动员工作相关职责，把我国的国民经济动员机制建设提升到一个新的高度。

结束语

由国家经济动员办公室组织编制，经国家国防动员委员会批准颁布实施的《国民经济动员“十二五”规划》，以及由国家经济动员办公室颁布实施的《国民经济动员理论建设“十二五”规划》和《国民经济动员教育培训“十二五”规划》对于“十二五”期间的国民经济动员工作已经进行了长远筹划和统筹安排，是“十二五”期间我国国民经济动员工作的基本依据。这里所谈只是在学习党十八大会议精神过程中，以及在国民经济动员教育培训和科学研究过程中的一些思考，不揣冒昧，就教于各位同仁。不当之处，请国家经济动员办公室领导、各级国民经济动员机构的领导和学术界各位同仁批评指正。（本文作者：孔昭君、陈正杨 单位：北京理工大学管理与经济学院）