国有企业合同管理问题及策略探究

摘要:国有企业是国有经济的重要载体、公有制的重要实现形式和社会主义制度属性的重要保证。坚持深化国有企业改革，提升国有企业管理能力，有助于做强、做优、做大国有企业，推动国有企业高质量发展。合同作为国有企业经济活动的重要载体，加强国有企业合同管理制度建设，扎实推动国有企业合同管理制度的落地与执行，能够提升国有企业经营能力，降低国有企业经营风险，推动国有企业廉政建设。但是目前，国有企业对合同管理的重要性还缺乏认知和理解，合同管理流于形式，并没有将合同管理真正地嵌入企业经营活动中去。文章阐述了合同管理的重要意义，分析了国有企业合同内控管理中存在的问题，并对国有企业合同内控管理提出了几点建议，以期望对国有企业合同管理提供一点帮助。

关键词:合同管理;国有企业;对策

2012年9月至2014年5月，广东省某国有资产公司经营班子，与青岛某公司开展合作，并签订框架合同和具体购销合同。在签约前，相关责任人违反公司规定，在没有对青岛公司及其指定的上下游客户的经营状况、财务状况、履约能力和商业信誉进行调查，没有对上下游企业进行深入了解的情况下，草率签订采购、销售合同，未能及时发现融资性贸易中存在的巨大风险；在履约过程中，又麻痹大意，未对仓单对应货物进行查验从而发现持有仓单存在虚假的情况，致使公司约3.87亿元货款被非法占有，给国有企业带来巨大风险。前事不忘，后事之师，加强合同管理意义重大。

一、国有企业合同管理的意义

1.提升国有企业经营能力

合同是国有企业经济活动的呈现形式，合同管理本身即是对经济活动精细化管理的一个重要方面和体现。通过合同的审批管理，有助于发现企业在采购、销售等各个环节的问题，提高企业经营能力。

2.降低国有企业经营风险

合同作为国有企业与对方当事人就经济活动事项确定的民事关系协议，一经签署，就要承担相应的法律责任和义务。一旦合同出现条款争议或法律漏洞，轻则影响合同事项的正常履行，重则可能给国有企业带来其他风险。加强合同管理，有助于国有企业提前识别经营风险，降低国有资产流失风险，防患于未然。

3.推动国有企业廉政建设

合同是市场经济活动开始的开端，加强合同管理，有助于国有企业推动重大事项集体决策制度、采购制度和公开招投标制度等制度的落地执行，从源头压缩腐败空间，推动国有企业廉政建设。

二、国有企业合同管理存在的问题

1.合同管理制度不健全

建立系统可执行的合同管理制度，营造良好的合同管理环境是做好合同管理的先决条件。但是，部分国有企业现存的合同管理制度存在如下问题：

（1）合同管理制度陈旧，未及时更新调整，适应环境的变化。例如，部分国有企业内部组织架构调整后，合同管理制度中各环节对应的责任主体未进行及时调整，导致合同管理各环节责权不清晰；部分国有企业未根据上级主管单位出台的新规定更新制度，导致合同管理制度与上级单位文件冲突。

（2）合同管理制度存在疏漏，部分事项“无法可依”。例如：①根据中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》的要求，国有企业应当贯彻落实“三重一大”的决策制度，对重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项必须由领导班子集体作出决定的要求，但是在合同管理制度制定时，部分单位未在制度中明确需要集体决策的经济事项的具体限额，导致难以判断部分合同是否需要通过集体决策后方能签署；②部分国有企业履约管理意识薄弱，在制定合同管理制度时，更注重合同订立阶段的制度优化，忽略了合同履约阶段的管控，导致合同履约阶段管理制度不完善。

（3）合同管理制度与其他内控制度脱节。部分国有企业存在预算制度、采购制度未在合同管理制度中体现，合同管理制度与其他内控制度脱节的情况。例如：部分国有企业制定了预算制度、采购制度，但在合同管理制度中，未对预算内外，不同采购金额的经济事项情况区分对待，制订不同的审批要求和流程，导致合同管理“事前管控”的特性未能充分发挥。

2.合同经手人员胜任能力不足

人是管理之本，是管理制度上行下达过程中的核心因素。合同经手人的职业素养对做好合同管理工作的影响举足轻重。但是，目前部分国有企业经手人员胜任能力不足，导致合同管理制度落地执行不到位。

（1）合同管理意识淡薄。部分国有企业合同经手人员责任心不强，管理意识淡薄，合同签署重形式不重实质，致使合同条款设置出现瑕疵，给企业带来损失。

（2）合同经手人员法律素养不高。目前，国有企业合同经手人员多为业务部门人员，对合同及其相关法律法规和制度不熟悉，缺乏基本的法律背景和法律素养，企业内部又对合同相关法律法规和制度的培训工作重视不足，导致合同经手人的法律素养提高缓慢，不能满足业务发展的需求。

（3）合法性审查人员任职缺乏资质要求。目前，大部分国有企业对合法性审查人员的专业资质未作要求，导致部分合法性审核人员业务水平不高、工作经验不足，对合同风险把控敏锐度不够，导致签订合同的质量不高。

3.合同审核不严谨

合同审核是合同管理的关键环节，严把审核环节关，能够显著降低国有企业经营风险，保障国有企业合法利益。目前，部分国有企业合同审核环节流于形式，仅有审核结果，而无审核效果，导致出现以下问题：

（1）合同对方当事人资质审核不严格。目前，部分国有企业对合同对方当事人的资格审查仅有获取营业执照这一形式审查，未对对方当事人的资质、信用、履约能力等做实质性审查，导致部分国有企业与不具有相关资质的单位签署合同，部分国有企业与不具备履约能力的单位或个人签署合同，合同的履约无法得到保障。

（2）合同内容审核不严谨，合同关键条款缺失。部分国有企业合同存在未约定违约责任、未约定履约数量或服务期间、未约定租赁保证金、质量保证金或押金、未约定付款日期等问题，部分国有企业合同约定的预付款比例过高，导致合同纠纷一旦发生，签署的合同无法保障国有企业利益，导致国有企业利益受损。

（3）合同审核流程不严谨，审核过程未留存纸质材料。部分国有企业合法性审核未做到“一事一审”；部分国有企业合法性审核过程（例如对条款的修改部分）未留存纸质审核材料，导致审核过程不可回溯。

（4）合同审核职责不清晰，合同的合法性、合理性、合规性审核未明确责任部门。部分国有企业存在审核职责不清晰，未对合同的合法性、合理性、合规性审核责任做出明确规定，导致各部门之间相互推诿。

（5）合同文本与招标文件的一致性审核不够严谨。国有企业的经济事项经过公开招投标后签署合同，未审核合同文本与招标文件的一致性，导致合同条款与招投标条款存在实质性差异。

4.合同盖章签署不规范

合同签署是合同订立前的最后环节，规范的合同签署是合同管理过程中的守门员。合同盖章签署前应当对合同的基本情况和审核情况做最后的复核，合同签署也应当注重签署的规范性。但是，部分国有企业合同签署环节不规范，导致存在以下问题：

（1）合同签订流程倒置，合同审核流于形式。部分国有企业存在合同约定经济事项发生时间早于合同签署时间的现象，部分国有企业存在合同签署时间早于合同审批时间的情况，导致合同审核管控制度无法发挥作用，流于形式。

（2）合同签约信息不齐全，签署方式不规范。部分国有企业签署的合同存在无法定代表人或授权代表人签字、以盖章代替签字、未注明合同签署日期等现象。

5.合同履约管理不严格

合同履约管理是合同管理过程中的核心环节。合同的订立是合作的开端，合同的履行才是保证双方权利义务的重要环节。但是目前国有企业的合同管理中，普遍存在重前端，轻后端的情况，导致履约风险暴露后，相关风险无法迅速管控，给国有企业造成损失。

（1）未及时签订补充协议。在合同履约过程中，存在部分事项因客观情况变更无法履约，部分事项在合同订立时未能全面考虑导致部分条款约定不明确的情况。例如：近年来，受疫情影响，部分合同出现了受托方延期交付、委托方延期付款的情况，但是相关单位并未对此类情况做出积极反馈，及时跟进情况变化，签订补充协议或解除合同，导致合同利益无法实现，合法权利难以维护。

（2）未按合同条款履行双方权利义务。合同签订生效后，部分国有企业合同执行部门的工作人员履约意识淡薄，导致部分事项未按合同条款履行或部分合同条款履约不严格的问题。例如：①部分租赁合同未按合同要求收取租赁押金、未按合同要求时间及时收取租金；②部分工程项目合同未按合同约定扣留质量保证金；③部分合同未按合同约定时间履约交付。

（3）合同履约缺乏有效内部监督。目前，国有企业普遍缺乏合同履约的整体监督管理机制。合同主管部门一般只负责对合同的归档工作，未参与合同整体的履约过程，合同的履约主要靠合同执行部门完成，一旦合同履约出现问题，若履约部门未积极协调，就可能导致相关问题无法积极有效解决，错过风险防控的最佳时机。

（4）未对合同违约情况采取积极措施。部分国有企业存在部分合同已经实质性违约或无履约可能，且已无法通过沟通、协商等常规流程解决，仍未采取例如保全、起诉、仲裁等积极措施，导致合同风险扩大的问题。

6.合同归档管理不完善

合同档案管理是国有企业合同管理的重要组成部分，是后续进行审计或开展法律诉讼的重要凭证材料，是合同签订全过程的原始记录。合同档案是指合同从签订至终止的整个过程中形成的体现签订各方意志的具有法律效力的文件，也包括与之相关的具有保存价值的其他文件材料。目前，国有企业合同档案管理存在以下问题：

（1）合同档案未做到归口管理。部分国有企业合同档案留存于各个业务部门，未做到归口管理，导致难以掌握企业整体的合同签订和履行情况。而且，国有企业各个部门档案管理水平参差不齐，不归口管理容易导致合同档案遗失等问题。

（2）归档内容不齐全。合同档案归档的内容应当包括合同文本及其他体现签订时各方意志的具有法律效力的文件。例如：①反映对方当事人的情况及风险分析论证的材料；②合同谈判、协商材料；③合同订立的依据、批准文件；④合法性审查意见；⑤调解文书、仲裁机构裁决文书、法院裁判文书；⑥招投标资料等。部分国有企业仅对合同文本进行归档，忽略了其他相关资料的归档，导致合同签署过程难以回溯，司法取证证据链断裂等问题。

三、国有企业合同管理的建议

国有企业合同管理问题，究其原因，是国有企业合同管理制度的建设与落地执行问题。部分国有企业内部制度建设落后，落地执行不到位，监督评价和追责机制不健全，导致国有企业出现合同审核不严谨、合同盖章签署不规范、合同履约管理不严格、合同归档管理不完善等问题。想要做好国有企业合同管理，要根据国有企业发展过程中出现的具体问题来具体分析。通过健全合同管理制度、提升人员胜任能力、加强合同审核力度、规范合同签署流程、强化合同履约管理、提升合同档案管理水平等方面的努力，全面提升国有企业合同管理水平，从而提升国有企业在市场中的竞争力，推动国有企业稳步发展。

1.健全合同管理制度

（1）定期审查合同管理制度。建立健全合同管理制度是合同管理的第一步，完善的合同管理制度有助于指导和监督合同管理工作的正常进行。国有企业应当定期开展合同管理制度的梳理及评估，做好制度的“留、废、改、立”，及时健全、完善或修订合同管理制度，促进合同管理工作有章可循，规范有序。

（2）完善对合同经手人员胜任能力的约束条款。国有企业应当在合同管理制度中完善对合同经手相关人员的胜任能力要求，特别是合法性审查人员，应当要求其具备基本的法律素养或法律背景，从而保证其在合法性审查过程中的严谨性和专业性。

（3）注意合同管理制度与其他内控制度相衔接。例如：国有企业采购制度中可能对供应商的选择有三家比价的要求，可在合同管理制度中要求在合同审核时对相关比价资料进行形式审查，从而防止制度衔接漏洞。

2.提升人员胜任能力

（1）强化合同管理培训，提高合同经手人员管理意识和专业水平。国有企业可以通过内部培训，不断加强专业人才的培养，提高内部相关工作人员的风险意识和专业水平。内部培训可充分借助外部专业机构的师资力量，如律师事务所、会计师事务所等。

（2）构建合理的激励机制。国有企业应建立健全合同经手人员的专业能力激励机制，充分调动合同管理人员的主观能动性，营造积极向上不断学习的工作氛围，创造良好的人才培养环境。

（3）对合法性审查人员设定资质要求。国有企业可对合法性审查岗位的任职资质设定资质要求，指导人事部门通过外部招聘、内部培养等方式，筛选具备专业胜任能力的优秀人才。

3.加强合同审核力度

（1）加强对合同对方当事人的资质审核。特别是对于合同金额高、涉及范围广的合同，应当调查核实对方当事人的资产、信用和履约能力等情况，并对合同的法律、经济、技术和社会稳定等风险以及自身的履约能力进行分析、论证，并形成书面报告。涉及疑难问题或者风险较大的，可以邀请有关专家参加论证或委托专业机构调查。

（2）加强合同内容、条款的审核。加强合同期限、合同款项、合同责任和违约处理等核心条款的审核，确保签订的合同真实、规范、合法。强化招投标合同审核，对照招标采购文件，核实合同文本与招投标文件的一致性，以杜绝擅自更改招标条件中付款方式、违约责任等实质性条款的情况。

（3）强化合法性审查环节的严谨性。要提高风险防范意识，规范合法性审查流程，明确合法性审查的职责。对于合法性审查环节提出的意见建议，业务部门应当仔细考量是否接受，但不论是否接受，均应将相关资料与合同文本一并归档留存。对于委托第三方专业机构完成的合法性审查，可要求对方出具正式的合法性审查报告。

（4）明确合同审核职责。国有企业可建立会签制度，合理划分各会签部门职责，可从合理性、合法性、合规性等方面对合同作全面审核；此外，国有企业可建立分级审核制度，根据金额的大小、性质的重要性分级授予审核权限，提高合同审核效率。

（5）建立标准合同模板。各单位可根据自身的业务情况，对经常性业务的合同，建立标准合同模板。使得合同审核时只需审核非固定部分的内容，这样既能控制合同风险，又能提高合同审核效率，降低各部门工作量。

4.规范合同签署流程

（1）复核合同流程。在合同正式签署盖章前，签署盖章部门应当对合同审批流程进行复核，审查全部流程是否已完成，是否有遗漏，发现问题应当退回；发现存在合同流程倒置的情况，应当要求合同执行部门提交书面说明，认真解释问题原因，提出改进完善措施，避免再次发生。

（2）合同签署注意完整性。在合同签署过程中，要注意签字、盖章、签订日期和生效时间等要素不遗漏，保证合同签署的完整性。若存在非法定代表人签署合同的情况，要注意是否有相关的授权证明。

5.强化合同履约管理

强化合同履约情况管理。要明确合同履约管理人，定期跟踪合同的履约情况。对因客观环境变化，导致需要变更或终止合同的，要及时按流程办理合同变更、终止手续；对出现合同对方当事人未按合同履约的情况，要及时沟通，了解情况，督促对方按合同及时履约，对出现的履约风险，应当及时上报并采取措施。可积极发挥财务部门的监管职能，对履约异常的合同，询问原因，并采取扣款、延期支付等措施，维护单位经济利益。对已经严重违约且难以通过正常沟通手段解决处理的合同，应当积极寻求法律途径介入。

6.提升合同档案管理

国有企业应设立或明确合同档案归口管理部门，明确档案管理责任人，负责对本企业的合同档案进行统一管理。在管理中，应建立合同台账，对合同进行分类并编号，以便日后查阅；要注意符合合同审核、签批流程的合规性，保证合同审核过程步步留痕，责任明晰；要注意检查合同归档材料的真实性和完整性，除合同文本外，应对合同审批资料、采购资料、集体研究资料和履约资料等合同相关资料进行统一归档保管，做到合同归档内容能够真实反映经济业务的流转情况。

四、结语

随着市场经济不断深化发展，国有企业的业务复杂程度将日益提高，国有企业需要签订的合同越来越多也越来越复杂。国有企业要切实理解合同管理的重要性，提高合同管理水平，充分发挥各部门在合同管理中的作用，建立一套适应企业实际情况的合同管理机制，保证经济合同的合法性、公平性、适应性和可执行性，不仅可以保障国有企业在经济活动中的合法权益、避免争议的发生而使单位遭受经济和声誉的损失，也可以审查单位在采购、财务和资产管理等方面的漏洞，加强单位整体内控管理建设，保障国有资产保值增值。

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作者:曹敏慧 单位:宁波国穗会计师事务所有限公司