课后服务政策执行的制约因素分析

摘要：课后服务是解决“三点半”难题与落实“双减”政策的关键举措。基于史密斯政策执行过程模型的分析发现，我国省级政府课后服务政策执行面临政策体系尚未完善、政策执行主体能力欠缺、目标群体缺乏政策认同、政策执行缺乏良好环境等现实问题。应从优化政策顶层设计，提高执行主体能力，增强目标群体政策认同，改善政策执行环境来推进课后服务政策有效落地。

关键词：课后服务 政策执行 史密斯政策模型 省级政府

一、问题的提出

2017年2月，教育部《关于做好中小学生课后服务工作的指导意见》（下称《意见》）明确提出广大中小学应主动承担学生课后服务责任。随即，各地方政府依据国家政策要求相继出台了省级实施方案，省级课后服务政策执行情况受到社会各界的广泛关注。然而，目前相关研究多停留在“政策内容分析-政策存在不足-政策优化建议等静态层面”[1]，尚缺乏政策执行过程的动态分析，难以全面解释省级课后服务政策执行的动态过程及制约因素。美国学者史密斯（T.B.Smith）于1973提出了政策执行过程和影响政策执行因素的模型，该模型由理想化的政策、执行机构、目标群体和政策环境等要素构成[2]。其中，理想化政策是指政策本身的情况，执行机构是负责执行该政策的组织机构，目标群体是指政策作用的对象，政策环境是指被影响或影响政策实施的因素。该政策模型“将众多可能影响政策执行效果的因素进行维度划分，模型结构清晰，可操作性强”[3]，不仅直观地反映出四个因素的执行效果，还呈现出因素之间相互作用的动态过程。因此，本研究基于史密斯政策执行过程模型分析我国省级课后服务政策执行的制约因素，以期为优化政策执行效果提供有益参考。

二、我国省级政府课后服务政策执行的制约因素

依循史密斯政策执行模型可知，我国省级政府推进课后服务政策执行在政策本身、执行机构、目标群体与政策环境等方面存在不足，导致政策执行陷入困境。

1.省级政府课后服务政策体系尚未完善

（1）政策话语模糊，政策指向不明确政策文本中课后服务的概念与内涵缺乏明确界定，导致多重理解。教育部《意见》中表述的是“课后服务”，而地方政策文本中有天津、福建等17个省、直辖市直接使用“课后服务”，广西、广东等7省份表述为“校内课后服务”，湖北、浙江和新疆等表述为“校内托管服务”。官方政策文本没有对课后服务概念进行明确界定，也没有指出“课后服务”与“托管服务”之间的区别与联系。笼统而言，这些表述的含义大致相同，但是深入分析可发现二者的区别：一方面是承担主体的不同，课后服务的主体是学校，而托管服务的主体更多偏向社会；另一方面是服务目标的不同，托管服务更多在于对学生进行看管，确保学生的安全，而课后服务更强调在安全基础上提供各种服务促进学生全面发展。关键概念的模糊与概念理解的不同导致课后服务政策目标不明确。《意见》鼓励中小学校与校外活动场所联合组织开展学生综合实践活动[4]，而表述为“校内托管服务”的省级政策文本在执行中“将学校服务视为学生可以托管看护、完成作业的场所，相应地在课后服务中可以承担较小的责任风险”[5]；表述为“校内课后服务”的政策文本在执行中则限定了课后服务的场所，忽视学生参与校外社会实践和职业体验等服务形式，限制了学生的全面发展。

（2）政策供需失衡，配套措施欠完善从课后服务政策的出台可知，省级政府对课后服务的治理采取的是渐进式改革模式，这与我国教育改革基本思路一致。但这种渐进式改革模式使政府部门难以从“需求侧”对课后服务精准实施，导致政策供需失衡的现象出现。譬如，由于《意见》中对课后服务经费的来源与使用并未给出明确指示，导致省级政府大都以“适当收取托管费和财政适当补助等方式多渠道解决经费来源”等较为模糊的表述，并未明确说明课后服务费用收取的标准与方式。经费来源和使用问题等相关政策供应严重不足，导致课后服务无法及时开展。与此同时，随着课后服务的深入推进，很多具体的实践问题也逐渐凸显，如市场化运营的课后服务机构的资质问题，教师参与课后服务的报酬问题等都未得到及时的政策供给。虽然《意见》提出要将课后服务要纳入学校发展与教师质量考评，但现实中“尚没有真正意义上关注课后服务评价，对课后服务进行评价只能停留在层面”[6]。

（3）条款内容宽泛，可操作性待加强以参与课后服务工作教师的报酬问题为例，几乎各地的政策文本都提及鼓励教师参与课后服务工作，并给予适当补助、取得相应的劳动报酬。但仔细考察政策文本可知条款呈现内容宽泛、操作性不足等问题。首先是由于经费来源不够明确，课后服务的公益性、非营利性使得学校不敢轻易收取费用，尤其是教育部“午休管理服务费和课后看护费不能收费”等政策文件的影响，使学校课后服务处于“不能收费或是不敢收费”的尴尬局面[7]。其次，省级政府在国家未出台明确政策前，往往倾向于与《意见》“通过政府购买服务、财政补贴等方式对参与课后服务的学校、单位和教师给予适当补助”[8]等相关表述一致，只是增加一些文字性的宽泛表达，并未提高经费来源、使用和分配政策的可操作性。

2.省级政府课后服务政策执行主体能力不足

（1）人员专业性欠缺，执行能力不够首先，面对课后服务政策问题的复杂性和跨界性，地方各级执行人员由于专业素养不够，通常采取表面化和形式化的执行方式。通过各地政策文本阅读发现，很少有省份结合本地实际，体现本地特色的可操作性政策条款。《意见》提出“要把课后服务工作纳入中小学校考评体系”[9]，目的是让地方政策执行者结合本地实际情况，进一步完善和细化课后服务质量评价和教师课后服务工作质量评价，但省级政策文本中并未发现可操作化的条款，大多直接采用其表述，未能体现地方政府的积极性和创新性。其次，作为课后服务政策执行者的教师，仍然是来自学校的一线教师，这种“依靠本校没有接受过系统专业培训的普通教师，使课后服务教师的专业化水平难以保障”[10]，导致课后服务内容与课堂学习内容大致相同，并未充分体现课后服务特色。

（2）跨部门协作困难，职责分工不清从各地课后服务政策发文部门情况可知，做好课后服务这项系统民生工程，还需要发改委、人社、财政等多个部门的联合参与和协同合作。但受行政体制、劳动分工以及部门利益等因素的影响，课后服务政策执行跨部门合作存在多重困难。首先，我国科层制的行政体制使得部门之间的协作必须要有来自上级部门的正式文件，否则无法进行合作。目前，除了教育部门外，其他部门并未相关的专项文件来支持课后服务工作的开展，而对于由教育单一部门课后服务政策的省级政府，其跨部门合作则更为艰难。其次，从行政学角度来看，“不同的行政组织其目标也不尽相同,每一个部门都有属于自己的部门利益和视角，在利益驱使下,每个部门都会追求部门利益最大化”[11]。教育部门及中小学从完成组织任务与提高组织绩效角度出发，希望财政部门给课后服务工作进行专项拨款，但是财务部门从本地经济发展情况，以平衡预算均衡投入和部门利益出发来统筹预算，教育作为一项投入大、见效慢的工作，会进一步制约财务部门的拨款行为及额度。最后，我国行政部门在专业化的基础上进行了任务分工，每个部门都有各自需要完成的任务，针对课后服务的跨部门合作，会增加执行人员的工作任务，受部门办公场所距离、执行人员专业性和数量等因素影响，出现职责不明确、权限不清晰等指挥不协调的局面，增加政策协商成本，降低政策执行效果。

（3）监管评价机制缺失，监督行为失范一是监管评价机构与标准缺失。目前，我国省级层面尚未设置课后服务政策执行结果的评价和执行过程的监管机构，以致一些地方“课后服务出现服务人员准入资格宽松、服务内容笼统单一、服务收费方式混乱、服务质量不高等问题”[12]。二是监管评价人员能力不足，导致评价与监督行为失范。课后服务质量评价不同于传统的课堂教学评价，需要掌握相关知识与能力的专业人士才能对课后服务质量进行全面的科学评价，但目前各地区并未组建专业的评价小组。对于课后服务政策执行中出现的问题，以及对于公众反馈意见和建议的搜集和整理，都没有执行到位。

3.目标群体对省级政府课后服务政策缺乏认同

（1）校长对课后服务政策缺乏认知和理解一是省级课后服务政策的具体实施指导意见尚未出台，校长对课后服务政策缺乏认识和理解。课后服务政策作为一项新政策，校长基于自身认知和能力对课后服务政策进行解读与执行，据调查“尽管不少地方已将课后服务工作列为民生实事来抓，但政策不清晰，如何根据学生和家长需求统筹安排服务形式和内容，如何保障学生在课后服务过程中的安全等让不少学校领导发愁”[13]。二是出于对学校发展和个人利益的考量，采取“上有对策，下有政策”的表面化执行。如果在学校现实资源和能力有限的情况下开展课后服务会影响学校正常教学和校长个人业绩，而为了应对来自上级政府的检查，校长就会采取表面化执行，即出台学校课后服务相关的制度却不具体执行。

（2）教师对课后服务政策缺乏认同和支持一是教师对课后服务政策了解不足，没有树立正确的态度。有调查显示“25.9%的教师基本上或者完全没有阅读过教育部颁布的《意见》，有些教师对于课后服务是什么完全不知道”[14]，这种了解不足直接导致教师对课后服务不够重视，现实中教师在课后服务时间段仅仅只是让学生完成作业便是体现。二是教师缺乏开展课后服务的经验和能力，信心不足。课后服务不是简单的托管，由于缺乏相应的技能和经验，教师信心不足，尤其是已有教学任务繁重的情况下，教师没有时间和精力去学习课后服务知识和技能，无法将课后服务真正落实。三是对课后服务政策的激励效价的认同迷失，缺乏积极性。参与课后服务能否得到报酬，报酬的分配制度是否公平等是影响教师参与课后服务积极性的关键。目前，虽然学校为鼓励教师参与课后服务制定了给予适当报酬和优先职称评定等制度，但由于经费缺乏，教师报酬较低，甚至是无偿服务。

（3）家长对课后服务政策缺乏认识和参与首先，多数家长对课后服务政策认识不到位，具有片面性。相比促进孩子全面健康成长的课后服务内容与方式而言，多数家长更为关注孩子的成绩提升与作业完成情况，导致学校课后服务“只是延迟了放学时间，违背了政策的初衷”[15]。其次，家长作为课后服务的核心利益相关者，本该具有较高的话语权，但现实中家长在课后服务政策的制定与执行过程中缺乏有效参与，其意见与诉求难以在具体课后服务活动中得到满足。此外，家长对于课后服务政策执行过程缺乏有效监督渠道，且难以对学校课后服务质量进行评价。

4.省级政府课后服务政策缺乏良好的执行环境

（1）应试教育观念严重，课后服务流于形式在目前应试教育观念严重的大背景下，学校的考试合格率、升学率依然是地方教育行政官员等主体关注的重点，这种关注对课后服务的全面发展、健康成长等素质教育理念会产生束缚和倾轧。课后服务所强调的兴趣爱好、全面发展和素质教育等投入较大、见效缓慢，抵不过高升学率的诱惑。地方教育行政官员出于快速谋求职位晋升的绩效，仍然会将更多的教育资源投入到学校的应试教育项目当中，这也是省级政府虽然出台了课后服务政策，但迟迟未开展的重要原因之一。即便是开展课后服务工作的学校，也是更多将其作为一种“面子工程”，通过运动式方式推进课后服务以应对上级领导的检查。

（2）地方经济水平差异大，教育发展质量不均衡受各地区经济发展不平衡的影响，相应的教育发展也不均衡，地区差异、城乡差异、学校差异等现实因素影响课后服务政策执行效果。一是政府的经费投入对辖区学校课后服务政策执行产生直接影响。政府对课后服务基础设施建设、教师待遇保障、优质资源引入等方面的扶持是课后服务有效开展的重要保障。从课后服务经费投入来看，沿海发达省份明显高于中西部地区。二是经济发展水平对公众课后服务观念以及课后服务开展创新举措的间接影响。经济发达地区民众在关注学生成绩的同时，更关注学生综合素质能力的提升，促使课后服务形式从作业辅导等单一形式向艺术、体育、科普等多元形式转变。

（3）个别媒体报道失实，带来社会负面舆情在地方层面，个别媒体由于缺乏对课后服务新政策的全面理解，对政策产生不实报道，误导公众舆论。一是在没有对政策进行全面解读的基础上，进行错误报道。例如，有些媒体一经发现课后服务有收费行为就将其报道为乱收费，甚至是变相补课行为，致使“很多学校已经习惯了教育乱收费的重磅治理，不让收费已经逐渐演变为不愿收费和不敢收费”[16]，殊不知各地课后服务政策文件中已明确说明课后服务可以适当收取相关费用。二是过分渲染教师的社会公德，忽视教师的个人需求。个别媒体以“教师应无私奉献于教育事业，不求回报”等标题进行大肆宣传，并鼓吹教师在课后服务活动中不应该索要报酬，甚至要求教师牺牲休息时间无偿为学生补课，这明显忽视了教师的正当利益和需求。三是借用其他相关错误性报道来消解课后服务政策。譬如，针对关注度较高的暑期托管服务，有媒体竟造谣“要取消教师寒暑假”和“暑期托管变成第三学期”等。

三、破解我国省级政府课后服务政策执行困境的路径选择

1.改进政策设计，增强课后服务政策执行成效

首先，明确政策目标，提升政策的精准性。省级层面课后服务政策顶层设计既要考虑国家课后服务政策的宏观部署与整体要求，也应考虑各地区以及学校层面的基层实践。通过深入辨析课后服务与校内服务、课后托管等概念的关系来明确课后服务的政策内涵，围绕课后服务本质内涵在政策文本中进一步明确课后服务的对象、内容及保障措施等，为课后服务精准施策提供政策基础。其次，优化政策内容，提高政策的可行性。各省级政府应遵循实施求是的思想路线和具体问题具体分析的实践路线，开展对本省各地区课后服务实施现状与问题的调研，全面搜集相关信息，并在此基础上出台课后服务实施细则方案，例如浙江省于2021年8月出台了《浙江省课后服务政策实施细则》，同时坚持协商对话，加强政策制定者、研究者与执行者的对话与合作，切实提高政策可行性。最后，完善配套政策，增强政策的系统性。当前，我国课后服务工作的关联性不断增加，尤其是“双减”政策的出台进一步凸显了课后服务工作的重要性与复杂性，各地区要积极完善课后服务配套政策，如课后服务经费来源与分配政策，课后服务教师队伍来源与培训政策等，打好“组合拳”，发挥政策合力。

2.提高执行能力，健全课后服务政策执行机制

一是提高课后服务政策执行主体的专业能力。各地应组建一支由教育行政人员、教育专家、一线教师以及社会人士构成的结构合理、业务精湛的课后服务政策团队，通过其对课后服务政策的解读和对课后服务执行主体的培训来提升政策执行主体的专业能力。在此基础上，政策执行主体要发挥自身的主体能动性，加强对课后服务政策内涵和精神的理解，创造性执行政策。二是高位推动课后服务政策执行的跨部门合作。上级政府部门应在政策文件中明确课后服务的政策目标，并依此确定需要哪些部门来参与，使其对目标达成共识，这是跨部门合作的前提；加强资源整合与利益分配，跨部门合作需要多部门通过资源的有效整合，凝聚政策执行合力，实现单一主体所不能实现的目标，为课后服务政策执行的跨部门合作提供保障。三是完善课后服务政策执行的评价与监管机制。一方面需要建立课后服务政策执行过程的监督机制，确保执行主体各司其职，正确履职，使执行主体权力与责保持一致；另一方面需要完善课后服务政策执行的评价机制，引导学生家长、新闻媒体以及社会第三方等参与到课后服务政策执行结果的评价中来，不断提升课后服务政策执行效益。

3.增强政策认同，催生课后服务政策执行动力

首先，增进目标群体的政策认同度。各省级政府除了要及时出台课后服务相关政策外，要加强对政策的宣传，组织专家通过新闻媒体或到学校场域去进行课后服务政策的解读，使目标群体对课后服务政策有全面的认识和正确的理解。其次，提高目标群体对政策的参与。倘若制度本身较为完善，但管理者在执行过程中“说一套做一套”，则会起到起到负面的价值引领作用[17]。因此，校长应完善学校课后服务实施细则与绩效分配方案，大力宣传和积极引导广大教师参与到课后服务中，在学校内部建立家长参与课后服务政策制定、执行和评价的全过程参与渠道，鼓励家长利用自身资源和智慧为学校课后服务工作做出贡献。最后，增强目标群体的满意度。对课后服务效果好的学校进行表彰和奖励，为校长等管理者的晋升提供通道；将课后服务服务工作纳入教师工作绩效，提高课后服务报酬，激发教师参与课后服务工作活力；丰富课后服务形式，提升学校课后服务质量，提高家长对课后服务的满意度。

4.改善政策环境，营造课后服务政策执行生态

（1）树立全人教育理念省级政府应转变应试教育观念，落实立德树人理念，促进学生全面健康成长。地方教育行政官员及学校管理者应该重视学生的全面发展和健康成长，而不是片面追求升学率，要把推进课后服务政策落地作为一项重要工作来开展，有效缓解家长教育压力和焦虑。

（2）健全课后服务保障机制各地政府应大力发展经济，多渠道解决课后服务经费问题及发展中面临的新问题。一方面各地区应大力发展经济，加大对课后服务的政策和经费投入，在积极引进我国发达省市课后服务的成功经验和优秀做法的基础上，鼓励所在地区中小学探索课后服务新模式；另一方面，通过政策优惠、税收减免等方式引导社会力量参与学校课后服务，激发社会力量参与学校治理活力，实现优质课后服务教育资源共享，不断解决课后服务工作中出现的问题。

（3）创设课后服务育人环境各地应高度重视课后服务政策的宣传和解读工作。各地政府应充分利用电视台、报刊等新闻媒体广泛宣传开展课后服务工作的意义，及时向社会公众课后服务质量评价等方面的信息，畅通课后服务质量评价和监管渠道，形成多主体参与课后服务工作的多元治理格局。加强对课后服务的正面宣传和报道，积极报道课后服务工作的质量和成效，营造课后服务工作的社会价值共识，严厉打击有关课后服务的虚假错误报道，为政策执行营造良好的社会环境。

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作者：邓亮 汤红英 单位：江西师范大学教育学院 江西省吉安市吉安县实验小学