结构调整对耕地管护的挑战

本文作者：于建军 单位：永吉县国土资源局

一些现代农业，高效农业、绿色农业、产业化农业应运而生，打破了长期以来传统的农作物生产方式和种植方向。由单一的发展粮食作物调整为农、林、牧、副、渔全面发展，带来了我国农村和农业经济一次历史性变革。永吉县农业结构调整起步于1979年。近年来发展很快，效果明显。到2008年全县粮食和经济作物的比例已经调整到85：15，有力促进了农业增效、农民增收、县财政增长。我县农业结构调整的特点和发展趋势，从笔者调查的资料（1979－2008）主要有以下四个发展阶段。第一阶段，1979－1982年，冲破“以粮为纲”的束缚，着重调整了粮食作物和经济作物的种植比例，并注重发展林、牧、渔等。第二阶段，1983－1984年，在普遍实行家庭联产承包责任制的基础上，从发展农村商品经济需要出发，着重发展农村第二、第三产业。第三阶段，1985－1999年，在稳定粮食生产的同时，积极发展特产业，加快产业调整。到1999年，农村社会总产值（现价）达到224372万元。其中，农业总产值130409万元（种植业、其它农业），林业总产值2152万元，牧业总产值88058万元，渔业产值3753万元。第四阶段，2000－2008年，大力发展绿特农产品，推动农业结构优化升级，全面提高农村经济整体水平。依据区域独特资源和区位优势，按照农业产业化的要求，积极培育龙头企业，壮大特色产业基地，逐步形成一乡一品、多乡一业的特色产业发展新格局。万昌的绿色稻米、金家乡的玉米制种、北大湖的果品、西阳的柞蚕、岔路河的瘦肉型猪、黄榆的优质肉牛、永吉经济开发区的蔬菜等均已成为全县农业经济的主导产业。到2008年，全县农、林、牧、渔业总产值218，600万元。其中，农业总产值137，905万元，牧业总产值71，460万元，林业总产值2065万元，渔业总产值3370万元。永吉县农业结构调整通过四个阶段的发展，给农村和农业经济带来了前所未有的大好形势。通过农业结构调整，有利促进了永吉县农业和农村经济快速发展，是今后农业和农村经济发展的必由之路。

农业结构调整是当前今后一个时期我国农业和农村经济发展的必由之路，也是我国农业发展的客观必然。然而结构调整的用地问题给我们现行的耕地保护制度和机制带来了挑战和压力，引发了诸多的新情况，新问题不容忽视。一是结构调整用地缺少统筹规划，一些地区在农业结构调整中，缺少科学布局和总体规划，往往由企业或经营者自行决定，任意在耕地上搞开发。二是农用地开发利用机制不健全。三是重调整、轻保护，缺乏对耕地的保护意识。四是，复耕措施不到位。五是，农地管理机制不顺。本次农业结构的调整是由农业部门牵头，耕地保护上由国土资源部门负责，农业结构调整中势必碰到耕地保护问题，两个部门缺乏沟通和统一思想，制定的目标和任务缺少两个部门的共识。

综上所述，耕地保护与农业结构调整一个是人类生存发展的物质基础，永恒不变。一个是现阶段我国农村增产增收的必由之路，不可阻挡。两者都紧密联系着我国人民生存、城乡稳定、经济发展大计。因此正确处理两者关系，应从保护和发展的辩证统一出发，本着在保护中发展，在发展中保护，在确保粮食安全生产能力前提下把耕地管好、管强、用好、用活。实现资源利用最大效益化的原则，树立新的耕地保护观，科学的农业发展观，做到耕地保护与结构调整的协调统一，相辅相成，互补互助，共同发展。

农业结构调整的重要环节是合理用地。结构调整时应依据各类农业经济发展目标做好总体规划。根据土地资源及其他综合条件指标，搞好各类经济生产的合理布局。对优质农田要优先划入粮食生产保护区，实行特殊保护。因地制宜地安排农、林、牧、副、渔各种用地，发挥地区优势，保证资源配置的最大效益化。保粮食安全的核心不在于保产量，而在于保生产能力。在当前粮食供应相对充裕情况下，可将一些不破坏耕作层的农经作物如林、果、草等安排在基本农田或粮食生产保护区，一旦粮食供应紧缺时，可迅速恢复粮食生产能力。保护粮食安全生产能力，实现资源优化配置的关键是严格控制非农用地，合理利用土地资源。结构调整中，除国家依法征收外，现有耕地不准随意转为非农用地。对于生态脆弱地区或用于生态建设的退耕地，要作为农用地加强管理，不得随意改为非农建设。

从农业视角出发，对不破坏耕层的种植业内部调整可不加限制；对部分破坏耕作层的，如挖塘养鱼，建临时性畜牧场、饲养场等视同农业用地，应到县级土地行政主管部门办理备案手续，签订复耕保证书，按标准交纳耕地复耕保证金。

建立完善与我县工业化，城镇化以及农业现代化相适应的耕地保护新机制。面对经济快速发展和农业历史性变革的新时期、新形势，应在现有耕地保护制度基础上同，积极研究建立完善与我县工业化、城镇化以及农业现代化相适应的新的耕地保护机制。坚持在保护中发展，经发展促进保护的新的耕地保护观，使经济发展为耕地保护创造良好的环境。在满足各类建设用地需要，促进经济发展的同时，保证实现耕地保护目标。要在强化土地用途管制、制约新增建设。用地无序扩张的同时，逐步建立起与我县工业化、城镇化以及农业现代化水平相适应的对耕地保护的反馈机制，逐步加大对农业的支持和反哺力度，引导和利用建设用地收益补偿耕地，发展农业生产，促进农业增收增效。

在各级政府的领导下，农业部门、水利部门和土地部门应密切配合，设立专项基金，大力进行农业基础设施建设，改善农业生态环境。探索设立部级基本农田保护区，制定在保护区内进行农业生产经营的鼓励和扶持政策，提高农民种粮积极性保证粮食安全生产能力。加强农村地籍调查和管理，显现土地资产化认真开展农村地籍调查和加强农村地籍管理，是有利于显现集体土地资产化的有利条件。首先有利于土地产权的明晰，而明晰产权是土地流转的必要前提；其次，有利于加强对集体土地和农民承包地的资产化管理，有利于土地承租承包过程中土地资产的显化，保证土地资产投资的公平、公正。发挥土地资源在结构调整中的重要增收作用。第三，有利于在农地流转过程中实行跟踪管理，确保土地物用途性质等资料的清晰，保证耕地多次转移后不改变性质。目前，要充分利用第二次土地调查和土地登记发证工作的大好时机，进一步做好农村地籍管理工作。