林业生态经济补偿机制探思

摘要：当前我国林业生态经济补偿机制已经得到了有效落实，并在多年的执行下积累了诸多经验，使得现有经济补偿机制逐步完善，促使生态林业区域实现了可持续发展，经济建设也得到重视。但当前我国社会经济发展速度加快，林业生态经济补偿机制受到影响，所以为了确保补偿机制能够满足经济发展的需求，就务必要根据当前补偿机制的不足，及时进行创新与完善，通过多种渠道补偿的形式来落实经济补偿政策，从而实现生态林业经济的可持续发展，保障生态林业资源能够有效利用。

关键词：林业生态经济；补偿机制；缺陷；完善

生态林和公益林是林业资源发展的必然方向，这样不仅能够保障林业资源得到充分利用，也能够实现木材资源的可持续发展。通过发展旅游业等方式，能够保障林业区经济的获取来源。为了保证林业生态经济的可持续发展，就应当不断完善林业生态经济补偿机制及各级管理方式与补偿政策，实现连续经济的有效建设。生态林业的可持续发展能够有效推动社会与生态之间和谐发展，而补偿机制的落实则能够保障森林管理者的基本权益。通过对各项补偿资金的投入，能够有效保障生态林业的管理效果。

一、林业生态经济补偿的制度价值与可行性分析

林业生态经济补偿机制就是指国家为了保障林业资源的可持续发展，充分提高生态环境保护效果及经济效益而建立的一种经济补偿机制。通过国家向林业地区投资以及生态效益与其他补偿途径的建立来获取相应的管理资金。而此种补偿机制也是对林业保护的一种法律手段。2019年12月28日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议根据当下林业的发展状态修订了《中华人民共和国森林法》，并提出如何构建林业经济补偿机制。同时在国家担任资金投入主体、林业部门设计详细预算机制的同时，逐步引入民营企业。

（一）林业生态经济补偿的重要价值

1.有利于保护生态环境的多样性

通过林业生态经济效益补偿机制的逐步完善，能够保障林业生态环境的和谐发展，实现对生物物种的保护。尤其是在过度开垦荒地的情况下，导致生态系统的结构并不合理，造成诸多野生动植物数量骤减，生态环境越来越恶化，严重影响了人们的生活状态，甚至会出现水土流失、沙尘暴天气等严重影响。而生态公益林建设有效打破了此种情况的限制。生态公益林并不是生产木材为主，而是通过净化空气、保持水土稳固度、防风固沙、维护濒危动物生活环境、科研服务等多项内容为主要发展。[1]因此公益林带来的经济效益难以直接用经济指标来展现，其价值的展现主要通过活立木群落发挥出来，而活力木是生态经济建设的根本。

2.有利于实现经济与生态效益同步发展

目前大部分林区所处位置为偏远地区或者贫困地区，实现全体小康是我国发展愿景，但部分公益林区的居民还面临着生存挑战。而国家投入的财政补偿机制，能够为边远地区提供发展需求，这也就意味着我国通过林业资源无偿获取经济效益的情况已经结束，证明我国林业资源经济效益的获得应朝着新方向发展。通过生态经济补偿机制的落实，能够保障我国公益林区资金投入的充足性。如若公益林资金难以得到保障，那么林业生态建设工作也难以充分发挥出自身价值。资金没有落实，不仅会导致造林初期受到阻碍，影响整体进度，在开展林业保护工作时也会造成成活率低的情况。而对于个体投入的补偿无法及时落实，会进而影响公益林保护者的积极性。

3.有利于增强群众生态保护观念及意识

林业生态经济补偿制度的逐步完善，能够有效增强广大群众的环保意识，让其充分认识到建设公益林的重要性，并推动生态公益工作开展的有效进行。[2]公益林建设首先能够唤起全体群众生态环境保护意识，让其能够将林业发展与社会发展相融合。通过生态规律获取经济效益，也能够得到广大群众的认可，各级政府也能够加强对生态规律的保护与建设，从而调动林权所有者保护林业的主动性。其次，随着林业保护机制的有效落实，出现过度砍伐的情况明显减少，而破坏生态环境的行为也得到了有效遏制，各个部门也逐步着手完善管理规定及经营发展策略。最后，当下公益林管理机制逐步完善，各个不利于生态发展的行为逐步减少，而森林防火工作也得到有效落实，林业资源监测能力不断提高，林区整体环境得到有效保护，实现了林业的可持续发展。

（二）林业生态经济补偿制度落实的可行性分析

林业生态经济补偿制度的实现主要依靠生态补偿基金的建立。生态补偿基金的建立能够使得林业生态保护工作开展更为顺利，同时也能够解决林业建设者与生态效益获得者之间的关系，实现林业部门与其他部门之间的共同发展。国家对林业局的发展目标是构建完善的林业生态体系，要想实现国家的发展战略，响应国家的号召，就应当分析出林业的不同作用，实现分类管理、共同推进的经营战略，而分类经营是当下林业生态经济建设的主要方向。[3]与此同时，通过构建完善的林业生态经济补偿机制，不仅能够改善当前人民的生存环境，促进生态资源的可持续发展，也能够切实提高基层群众的生活质量，保障我国环境资源始终处于高水平状态。而此种发展方式与我国可持续发展战略相吻合，也是实现保护世界生态环境的重要措施。除此之外，完善的林业生态经济补偿机制能够保障林业经济的不断上升，而补偿机制能够从林业的实际发展情况入手，对林业投入持续的资金，并相应地完善优惠扶持政策，保障林业建设的稳定性。

二、现阶段生态公益林补偿机制的缺陷

（一）补偿方式及补偿对象不明确

随着公益林经济补偿机制的逐步落实与实践，当下生态公益林的管理工作效果得到有效提高，但此项经济补偿机制在实际落实中还存在重大不足。比如现有林业经济补偿机制，更多的是针对林业管理者、保护者进行补助，而对于公益林所有者经济损失的补偿却十分有限，从而影响了生态公益林所有者的积极性。根据森林法规定可以得知，补偿基金主要是对公益林保护者在工作过程中给予的补助，但林业经济补偿与公益林所有者之间并无较大关系，最终公益林所有者没有获得相应的实质性补偿。在此种情况影响下，公益林所有者的积极性逐渐降低，使得公益林保护工作的开展难以得到有效进行，甚至面临着较大阻碍。

（二）补偿标准有待调整提高

当前生态公益林的补偿标准存在不合理的情况，这是林业生态经济补偿机制的问题之一，而公益林商业化也会导致采伐等工作受到影响，造成损失。但当前的林业生态补偿机制却无法改善此种现象。因此，林业生态补偿机制的补偿标准亟待调整提高。之所以调高补偿标准，是因为在这一过程中，商品的经济效益能够得到有效保障，随之群众对林业资源的重视程度也会不断上升。然而现实情况是公益林的奖金补偿标准较低，难以确保生态公益林发展的稳定性，甚至会直接影响公益林的发展趋势，给林区管理工作带来严重影响。[4]

（三）林业生态经济补偿来源单一

当前林业地区获取生态经济补偿资金的来源为上级政府的投入，南方等地区会获得相应的配套资金补偿，但部分地区当前配套资金还尚未得到落实。部分以林业经济效益获得为主要收入的企业，也缺乏相应的资金补偿措施，使得林业生态经济的获取与补偿方式较为单一。

（四）经济补偿机制无法独立支配

目前国家对公益林资金的支出已经逐步完善了相应规定，也随之完成了资金补助工作，但大多数都是为了保护公益林，导致实际经营者没有实际的资金分配权。比如林场在宣传保护环境工作时所需要的资金以及相应的办公用品都无法应用实际补偿资金，而这种情况也直接影响了生态林业的管理效果，所以国家在完善农业生态经济补偿机制时，应当将护林防火、公益林地区勘测等多项费用加入其中，从而确保经济补偿机制能够得到有效完善，进而充分发挥出生态公益林工作开展的有效性。

（五）实际补偿覆盖面不完整

当前各个地区都在响应国家的号召落实公益林保护工作，但部分财政补偿工作仍需完善，经济补偿覆盖面积仍需扩大。比如当前部分地区的实际经济补偿面积小于实际公益林面积，这不利于公益林面积的进一步扩大。而部分地区的公益林面积或实际资金还没有得到真正落实，但天然林不允许被采伐，所以就会造成林区所有者的经济效益受到损失，无法正常获取到实际补偿，从而导致公益林建设工作积极性降低。

（六）林业生态管理机构资金不足

当前部分地区护林防火经费以及林区病虫害防治经费都没有得到有效落实，甚至部分林场的监管经费也存在拖延的情况。林场及林业部门是保障生态公益林管理工作的主要执行者，承担着监督生态公益林发展情况的责任，[5]然而，林业生态管理机构的资金短缺造成相关管理人员收入微薄，以致无法充分激发他们在工作中的积极性，从而造成工作效率低下。同时，当地政府也难以将资金投入到林场工作之中，进而使得诸多林场及相关部门，无法落实林业监督工作。林场各项指标没有得到有效发挥，导致公益林管理工作较为落后。

三、林业生态经济补偿机制的完善进路探寻

（一）完善多渠道补偿方案，获取更多资金支持

首先，国家政府部门应当带头不断完善省、市、县三级地方的生态经济补偿制度。各级省政府应当积极争取相应的补偿资金，尽量扩大资金投入力度，同时也要根据自身的经济状况，完善当前的林业经济补偿机制，保障省级补偿资金的规模符合当地林业建设的需求。而市、县政府部门也应当相应地在财政支出比例中划出相应的资金，来推动林业事业的发展，上级政府部门也务必要积极落实资金补偿制度，确保各市县能够按照实际标准落实生态经济补偿基金。林区工作本就较为复杂，经济效益的获取较为缓慢，缺乏充足的资金，会导致林区管理工作效率有限，所以政府也应当积极加大资金支持，保障林区资金来源。其次，逐步完善资金受益者的经济补偿制度。应结合实际经济发展情况以及林业建设情况，结合当地旅游、水电、矿产开发等多项事业的实际发展情况，对实际受益单位及部门征收公益林补偿基金，落实公益林补偿基金制度。而生态公益林则由受益部门进行管理与维护，但要接受当地林业部门的管理与监督。对于条件成熟的公益林地区，要进一步加大对林区的宣传力度，鼓励社会各界企业及个人来认领管护，让社会全体都能够参与到生态经济建设之中，保护生态环境的可持续发展。再次，鼓励非林业资金进入到林业生态经济补偿基金中。由于各级地方政府的资金有限，尤其是一些贫困地区想要筹集大量的企业发展资金，还存在一定的困难，所以针对现有情况可以在维持当下育林基金的同时，构建生态效益补偿基金，将实际生态效益收益人纳入到基金征收对象之中，使得征收面能够得到有效拓展。[6]而对于原有的育林资金只向林区所有者及经营者征收即可，并交由政府统一管理，实现林业生态效益补偿基金的有效增长。最后，要做好上下游受益与建设费用分配工作。在传统的管理模式中，一般上游地区为相应的投入管理资金，以此来保障生态林业工程的有效开展，提高其经济效益，但最终获取经济效益一般为下游地区的民众。但此种管理情况会导致下游群众对生态林区的管理意识较为薄弱，并未重视实际管理技术的应用情况，而在获取经济效益后，才会随之增强思想认知。随着当前社会的快速发展，此种经营管理模式已经不能满足林区建设的需求，下游群众也应当积极承担相应的管理资金，实现上下游地区的共同发展。

（二）探究公益林实际作用，完善林业补偿能力

在建设生态林区过程中，也要不断增强林区的自我经济实力，通过使用科学技术等多种方式来获取最大化的经济效益，从而保障林区经济建设的可持续进行。首先要积极利用科学技术，来不断强化林区的经济效益获得。生态林区的经济效益，大多数为生态效益，同时也存在着少数的社会效益。所以在发展过程中，首先不可降低林区的生态效益，同时利用科学技术来发挥生态林区的价值，以此来增加林区最终的经济收入，实现对经济效益的补偿。比如可以在公益林区内建立考察基地、实验研究基地、风景观测站以及物种保护等多项内容，同时也可以相应地建立旅游景区，通过旅游来带动林区当地经济效益的上升，实现经济补偿。除此之外，林区也可以积极发展种植业与养殖业。在保护林区生态环境的同时，可以在公益林中通过种植果树、药物以及花卉等来完成农业经营工作，而后按照需求进行植株栽种、养护、处理，最后再将其加工、出售，以此来获取最大化的经济效益。生态公益林也应当尽全力发挥出林下作用，可以种植一些耐阴的药物及苗木，而对于一些水肥条件较好，交通更为便利的地区则可以进行林下养殖作业，如鸡、鸭、鹅、羊、鹿等，以此来获取最大化经济收益。

（三）使用分级管理模式，科学选择补偿政策

在现有的经济补偿政策中，生态公益林仍然执行统一的补偿标准，这与当前实际发展需求并不相符，也无法展现出公益林补偿的合理性。在实践中，应当根据生态公益林的实际情况将其划分为不同等级，因情而异实现分级式保护措施从而实现有效管理。[7]第一级保护区为自然保护区，管理方式应当最为严格，例如列入世界文化遗产的名胜古迹或者革命根据地等，又或者一些地处生态环境极为恶劣地区的生态公益林。而二级保护区主要包括风景园林、科学试验林、国防林等，又或者大江大河两岸地区，以及支流源头、两岸等地区。三级保护区是除了一级保护区以及二级保护区之外的生态公益林。按照实际规定的保护级别，要相应地确定补偿标准及保护措施，确定补偿的相关标准，实现赔偿基金的合理使用。

（四）制定合理采伐政策，分步实施购买政策

当前林业经济补偿机制在执行过程中，首先对公益林等地区应当禁止砍伐，而国营林场、集体利益以及各项补偿标准则要做好管理措施，避免其经济效益受到影响。针对此种发展情况，应当完善相应的采伐政策，根据不同生态公益林的级别来制定采伐流程，比如对于一级保护的生态公益林，则不可进行任何的采伐活动，如若出现要加以处罚。对于二级生态保护公益林，要在确保公益林不被破坏的前提下，合理开展采伐作业，对于林木经营者因此受到的经济损失也应适当给予补偿。对于受三级保护的生态公益林，在保护期间，可以适当地进行采伐作业，尽量减少林区经营者的经济损失。对于边远山区而言，林业是其获取经济效益的主要来源，但目前对林业的经济补偿标准较低，许多林区工作人员难以获得相应的经济保障，所以林区就应当根据自身的实际情况对公益林采取不同的管理方式，以此来提高公益林的保护效果。[8]首先国家应通过补偿基金的方式赎买个人人工林，或者通过提高补偿标准等方式来减少对生态公益林的破坏，从而弥补个人种植生态公益林的损失。除此之外，国家也可以构建生态公益林场将当前的利益与个人或集体进行等价置换，而后再通过统一的管理模式，实现对国有生态公益林的全面管理。

（五）强化资金支配权力，完善生态补偿制度

国家在执行相应的补偿标准时，应当注重生态效益的实际情况，明确补偿对象，通过正确的考核方式来保障补偿基金分配的合理性，同时要综合考察公益林是否被完整保存。如果生态公益林能够符合国家的验收标准，那么则可以给予相应林场及林业所有者获得补偿基金的权利，而获取到的补偿基金可以由林场所有者自行支配。同样的，国家向个人或者其他公益林所给付的补偿基金使用方式也不再受限。除此之外也应当积极完善生态补偿机制，通过构建公益林保护中心的形式来确保生态公益林能够被专人管理，而补偿基金的使用也能够得到精细化管理。其次，各级财政部门也要根据补偿基金的实际使用情况，完善相应的反馈机制，定期调查补偿基金的实际下发情况及使用流程，保障基层人民的经济利益。最后要加强纪律管理，对于挪用资金等违法行为要加大处罚力度，及时纠正这种行为，实现对资金的全面管理。而国家也应当针对此种情况及时完善相应的法律法规，在筹集生态基金过程中，要确保基金在补偿时能够得到有效落实，保障基金补偿的合理性、公平性。

（六）建立环境财政，完善林业环境税收政策

当前应当将环境财政融入到公共财政之中，通过对环境财政政策的完善，加大对转移支付过程中对生态环境补偿的力度。首先要按照当前生态补偿机制的实际需求，及时调整财政支出结构，合理安排当下资金，尤其是要向落后地区、生态功能重要区域、水流源头区域等自然区保护区加大资金投入力度，充分保证林业生态环境系统的保护效果，明确重点保护项目，加强对区域性污染情况的防治，通过应用新技术来减小对环境的影响，并相应投入资金支持。对于条件允许的地区，可以加强对林业资源的开发，通过补贴来探寻可再生能源，实现休樵还植，实现对林业资源的再次保护。同时也要加大对资源税的征收力度，扩大相应的承受范围，对水资源、林业资源征收生态补偿税，而对于非再生资源，则要加大征收力度。[9]通过对税收杠杆的利用来加大对生态环境的保护力度，实现对林业经济效益的再次维护，同时也能够保障资源的利用率。在开展资源税征收工作时，也要完善相应的生态经济补偿，针对林业等各项资源税的征收，要完善相应的管理办法，根据不同资源税费来确定生态补偿比例，并向落后地区等多个自然保护区加大比例补偿力度。

（七）探索市场化生态补偿模式，完善生态补偿立法工作

相关林业部门要积极号召社会各界人员参与到生态环境保护之中，通过对资源市场的探究来开发现有林业资源市场，使得林业资源能够向市场化、生态资本化发展。而价格要素也要结合其需求程度加以确定，从而减少资源浪费等情况，并构建出完整的探索资源使用权以及污染管理流程模式。针对林业资源要及时完善资源使用制度，通过对林业资源权利的转让与租赁来践行相应的管理机制。同时也要针对实际污染情况及破坏情况，并根据其参数指标完善分配机制，加强对破坏林业环境行为的管理。在管理过程中也可以结合市场化管理机制，来降低管理成本，提高管理效率，通过保护者与受益者之间的自主协商来完善生态补偿模式。随着生态补偿机制的逐步完善，针对当前林业生态管理情况，也应当逐步完善相应的法律政策，通过加强立法工作来实现林业生态管理工作的有效开展。[10]首先要加强生态补偿立法工作，从根本上明确各级单位的实际责任及义务，并为生态补偿机制的规范化运行提供法律支持。相关部门也应当及时完善生态环境保护法，通过制定科学的法律来促进生态与社会经济之间的协调发展，同时针对林业生态环境建设也要作出合理安排。而法律也应当注重农村林业生态环境的建设，通过完善各项管理规定来保障生态补偿机制的有效落实，进而使得生态补偿更加法制化。综上所述，针对当前林业生态经济补偿机制可以发现林区经济管理存在一定的问题，如何探索出符合我国林业发展状态的经济补偿机制，是当前的重要工作内容。首先林业生态经济补偿机制需要有法律的支持，并通过政府的合理分配来落实补偿机制。同时也要通过科学的技术手段来提高林业生态经济效益，实现对自身经济的补偿，保证我国林业经济的可持续发展。除此之外，国家也可以适当地进行利益补偿，通过对采伐生态公益林的合理控制，建立完善的生态公益性林场，来实现对国有生态公益林的统一管理，保障林业生态经济补偿机制能够真正得到有效落实，林业自身的经济效益也能够得到有效提高，从而实现生态林业的稳步发展。

作者:吴镱俊 单位:安徽大学法学院