新态势下城投公司市场化转型发展思路

摘要：随着国家一系列政策的出台，国资国企改革进程加快，城投公司面临着全新挑战。在新态势下如何完成中国城投企业的市场化转变，成为地方政府关心的问题。本文通过分析头部城投公司的主营业务和融资方式，得出目前城投公司的业务特点为以传统业务为基石，产业链式发展以及借优势走特色之路，融资以长期借款和债券为主。文章结合当下新态势，从主要业务五个板块的布局和新业务三方面这两个方向分析探讨城投公司转型思路。

关键词：城投公司；市场化转型；思路探讨

一、政策环境概览

（一）治理环境

2021年4月13日，国务院了《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确提出严控新增隐债务,清理规范地方投融资平台,对没有偿还能力的企业依法进行破产重整或清理。意见出台后,贵州、云南、江苏等省份陆续出台了相关的政策进行表态。今年中央和各地政府多次重提整治规范地方投融资平台,反映了中央政府和各地对化解隐债问题和破除地方城投企业刚兑的勇气和态度。

（二）业务环境

2021年6月29日，财政部官网了财金函〔2021〕40号文，指出基建业务中已广泛存在的ABO、F+EPC模式存在一定的地方政府隐性债务风险隐患。目前城投公司以基建业务为主业，在当前严控隐债的环境下，业务模式有待考究，需防范隐债。

（三）融资环境

2021年4月22日,沪深交易所印发公司债券审核要点注意事项指引，全文共三十项，可触发借新还旧、审慎申报、充分披露等要求，多数与城投有关，隐债、非经营性占款、业务盈利性、现金流、弱平台等引关注。政府同时加强了区域颜色管控与隐债管控。地方政府隐性债务主要由将地方融资平台公司作为债务主体并使地方政府承担支出、担保风险的方式产生[1]。2018年3月，财政部印发的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金〔2018〕23号文件），既严格规范了地方的举债投资活动,也限制了金融机构的信贷范围[2]，并逐步剥离地方财政投融资服务职责,使大量地方财政投融资平台进入瓶颈期[3]。政策倒逼与企业发展的内在需求，使得转型成为城投公司的必然选择[4]。综上所述，城投公司业务偏公益，缺乏造血能力，存在隐债风险，急需转型。

二、头部城投分析

2021年9月1日，我国现代城市发展研究会城市建设投融资研究专业委员会《2021全国城投公司总资产排行榜》。本报告以前五大城投企业为主进行分析，分别是中国天津城市基础设施建设投资集团有限公司、北京市基础设施投资有限公司、上海城投(集团)有限公司、合肥市建设投资控股(集团)有限公司和中国青岛城市建设投资(集团)有限责任公司。该五家公司在2020年的平均总资产为6163.63亿元、平均净资产为2351.90亿元、平均营业收入为229.49亿元、平均净利润为28.24亿元、平均资产负债率为61.61%，除去北京基投，其余四家公司的平均营业毛利率为17.34%。受疫情影响，北京基投2020年营业毛利率为负，其轨道交通板块票款收入下降，运营成本增加，毛利率骤降。因当年政府补贴增加，对公司净利润影响不大。

（一）天津城市基础设施建设投资集团有限公司

天津城投的业务布局主要有四个板块：城市路桥板块、环境水务板块、轨道交通板块和城市综合开发板块。城市路桥板块涉及高速公路、城市路网和管网建设及经营等，环境水务板块主要涉及城市污水与可再生用水的管理、自来水供应和中水供给等。轨道交通板块包括轨道建设、运营以及交通枢纽工程建设等。城市综合开发板块包括海河综合开发、城市快速路、土地整理和置业等。天津城投的融资架构以长期借款和债券为主，占比98%，其中债券占比29%。天津城投通过全资控股子公司市政投资公司,持有原上市公司创业环保公司51.4%的股份。创业环保（600874），主要经营涉及城市污水处理、自来水供水、可再生用水、城市供热供冷服务、危险废弃物处理业务及相关基础设施的建设和管理等服务。

（二）北京市基础设施投资有限公司

北京基投的主要业务包括北京市轨道交通等基础设施项目的投融资管理、资产管理、资源开发及运营。北京基投创建轨道交通投融资的市场化发展项目建设运营模式，以对城市轨道交通沿线地块的合理发展与利用为主要突破，积极促进城市房地产开发建设和城市地下空间发展与利用等运营服务的发展，并共同参与北京市新城建设发展、各项市政基础设施发展投资建设及城市电子清算服务的投入运营，逐步建立起“轨道交通投融资建设和相关资源市场化经营开发”两业并重、互为支撑的“两大业务板块”运营格局。该公司的融资架构以长期借款和债券为主，占比99%，其中债券占比17%。北京基投控股子公司京投发展（600683）主要负责城市地产开发及城市地下空间等物业项目建设。京投发展，以房地产发展为主业，涉及居民住宅、高端综合体、商务、别墅、酒店、区域开发等多个板块。

（三）上海城投（集团）有限公司

上海城投的主营业务布局包括四个主营业务板块，分别是路桥板块、水务板块、环境板块以及房产与置业板块。路桥板块包括高速公路等交通设施的投建和运营。水务板块包括上海市原水收集供应、自来水生产供应和污水处理全产业链。环境板块主要涵盖固体废弃物的清运、中转和处理，以及城市环境治理与维护等项目。房产与置业板块主要涉及土地开发与利用、旧区改建、历史风貌的保护和城市保障性住房建设等。该公司的融资架构以长期借款和债券为主，占比94%，其中债券占比22%。上海城投的环境板块业务主要通过上海环境（601200）开展。上海环境主要包括环境保护科技和产品开发，以及固体废弃物处理、城市生活污水处置等环境保护服务项目。

（四）合肥市建设投资控股（集团）有限公司

合肥建投主营业务包括百货零售、农业、公共事业、房地产业、城市基础设施及配套五大板块。合肥建投采取规划、发展产业布局、投融并举、资金运营等措施，着重围绕新型显示、集成电路、新能源汽车等重点产业，推进京东方6代线、8.5代线、10.5代线、安世半导体、蔚来汽车、欧菲光等一批重大战略新产业项目在合肥落户投产，并带动上下游产业链快速集聚。2020年投资收益54亿元。2021年投资蔚来汽车，1到9月投资收益57亿元。合肥建投的融资架构以长期借款和债券为主，占比92%，债券占比25%。合肥建投为合肥百货（000417）及丰乐种业（000713）的控股股东。合肥百货主营百货零售，涵盖了百货、家用电器、超市连锁店、电商等细分行业。丰乐种业主要从事种子、化学产品和香料产品的产销业务。

（五）青岛城市建设投资（集团）有限责任公司

青岛城投的四个业务布局分别是产城开发板块、实业板块、交通运输板块和金融板块。产城开发板块包括土地一级开发和整理、基础设施建设、房地产开发、产业园区建设等。实业板块包括光伏发电、智能制造、贸易、污水处理、医养健康等。交通运输板块主要为青岛航空客运、货运业务。金融板块包括担保、贷款、融资租赁等金融业务和基金投资等。青岛城投的融资架构以长期借款和债券为主，占比87%，其中债券占比36%。青岛城投持有上市公司青岛中程（30028）22.19%的股份。青岛中程公司主要负责电网节能、环境保护和电力质量优化等解决方案。青岛城投还通过双星集团持有青岛双星32.4%的股份。以及在2020年9月完成收购青岛航空股份有限公司的百分百股权，其主要服务对象分为旅客和货物，争取在未来三到五年上市。根据对头部五家城投公司的分析，可以得出目前城投公司的三个业务特点，分别是以传统业务为基石、产业链式发展以及借优势走特色之路。首先，五家头部城投公司均涉及城投传统业务，如城市基建、土地开发、房地产、公共事业、轨道交通等。传统业务占比平均为57%，传统业务是城投公司业务持续发展的基石。其次，头部城投在做实传统业务的基础上，做精产业，形成产业链式发展：如上海城投、天津城投均在水务处理方面形成了一定的产业链。上海城投轨道交通板块产业链也独具特色。最后，城投公司会借优势走特色之路。通过垄断水务、环境等公用事业,上海城投获取了大量稳定的收入和现金流。合肥建投推动多个战略新兴产业落地，成为产业投资商。青岛城投与地方政府合作打造一批符合城市产业定位、具有城投特色的产城融合新区。市场上，苏州工业园开发集团和张江高科等公司，在园区开发、园区服务等方面，也树立了典范。城投公司的融资特点是以长期借款和债券为主，2020年平均占比为94%，其中债券占比平均为26%，债券成为城投主要融资渠道之一。此外，五大头部城投公司均持有上市公司股份，借助资本市场，助力公司市场化业务的布局和发展。

三、转型思路探讨

城投公司转型很难一蹴而就，需因地施策，谨慎而行。既需要夯实主业，注意防范隐债，也要认清优势，借力转型，循序渐进地提高经营水平和盈利能力[5]。我们将从两个方面来讨论城投公司转型思路，分别是主要业务板块布局思路和新政下的新业务。

（一）主要业务板块布局思路

我们将城投公司主要业务板块分为五大块，分别是基建业务、公用事业、地产、产业投资和园区管理。基建业务方面，传统的基建业务需要城投公司注意项目资金来源和相关规定，避免政府承担支付义务或者偿还责任，防范隐债。公司还应该紧跟政策形势，开展城市更新、乡村振兴等新型基建项目。同时争取有经营性收入的半公益或经营性项目，增加收入和现金流。如果拥有具备成熟施工经验和专业施工资质的城投企业，可以市场化建工企业的身份承接政府工程，厘清政企关系，防范隐债。公用事业板块是较易上市的城投业务类型之一。城投公司应结合当地情况，取得政府支持，争取优质资源。可能水务、燃气、固废等优质业务已瓜分无几，可研究政府预算，是否还有可通过城投公司经营的业务，如道路养护、人力管理、物业、特许经营业务等。地产业务也是较易上市的城投业务类型之一。然而近期地产行业遇冷、土地流拍频发，城投公司可结合城市更新、共同富裕等政策，兼顾商业效应与公益属性，布局地产业务。产业投资板块是城投公司转型的热门板块。公司应结合当地产业战略布局，通过直投或设立产业基金布局重点产业。业务专业性较强，可借助专业投行力量，助力公司转型和当地产业发展。园区管理板块方面，公司需借助园区开发优势，提供园区开发、公用事业一揽子服务，同时着手园区开发与园区服务两方面。城投公司既需要进行地面开发，又要提供出租服务，为园区内公司企业提供商业用房、工业厂房、人才公寓的出租。公司同时要进行园区内的公用事业投资运营，如水务、环境、燃气、供热发电等，还要提供园区招商、融资支持、上市支持等现代化服务。

（二）新政下的新业务

1.城市更新

中央十四五规划中明确提出要加速转换城镇建设发展方式，统筹兼顾城市规划建设管理，积极开展我国城市建设改革行动。2021年8月31日，住建部颁布《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，要求严格把控大面积拆迁。原则上老城区更换单位内拆迁面积不应当超过实际现状总建筑面积的20%；同时严格控制大面积增建。原则上更新单元(片区)或工程项目内拆建比不得超过二；同时严格把控大面积拆迁。更新单元(片区)或工程项目居民就地、就近安置率不宜少于50%。2021年11月4日，住建部颁布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，北京、苏州、宁波等21座城市列为首批试点。第一批试点历时两年，着重研究城市更新统筹规划制度、可持续管理模式、建立与完善相关制度政策。为形成多元化资金保障机制，应进一步增加政府财政投入，完善各类金融机构信贷支持，健全社会资本参与体系，完善公众参与的激励机制。由于以上要求，城市更新项目盈利受限，目前各地的城市更新多数由当地城投企业主导。同时，城投公司需要开拓特殊融资渠道，通过债券融资和基金融资的方式，项目整体打包或者挑选其中有收益的项目，通过企业债、公司债等方式融资，如上海地产集团2021年发行了城市更新企业债。或者设立城市更新基金，如上海已设立800亿元城市更新基金（上海地产集团）、天津600亿元（天津城投）、无锡300亿元（无锡城建发展集团）、石家庄100亿元（石家庄市城发投集团）等。

2.乡村振兴

2021年2月21日,《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》公开出台，对未来的中国农村振兴战略做出了全新的要求与指引，充分体现了国家对于乡村振兴的重视。城投企业需要帮助扶持农民就业和增加收入、巩固扩大脱贫攻坚成果的项目；支持农村现代化、农业基础设施更为坚实的建设项目；支持乡村建设、改善乡村面貌的项目。城投公司应通过发行发改委公司企业债、交易所企业债和银行间产品进行融资。发改委公司债包括县城新型城镇化建设专项债、乡村产业融合发展专项债。交易所公司债包括农村经济振兴专项企业债。银行间融资产品包括农村振兴票据、地方财政专项债、政策性银行借款等。

3.绿色项目

2020年9月22日，明确提出碳达峰碳中和目标。2021年10月，《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》《关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》先后出台，新发展理念中绿色发展理念再受瞩目。同时，以生态环境为导向的开发模式也被提出（Ecology-OrientedDevelopment，简称EOD模式）。2020年9月8日，《关于扩大战略性新兴产业投资培育壮大新增长点增长极的指导意见》，明确指出了“探索开展环境综合治理托管、生态环境为导向的开发模式等环境治理模式创新”。2020年9月23日，生态环境部印发了《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》，提出EOD模式重点在于“以生态文明思想为引领，以生态保护和环境治理为基础，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，将生态环境治理带来的经济价值内部化”。矿山修复和流域治理就是两个EOD模式。城投企业可以在修复矿山和产业园中获取收益，以及治理流域后从砂石、旅游、产业综合开发等项目中获取收益。公司可以通过绿色贷款、绿色债券和绿色基金融资。

参考文献：

[1]毛捷，徐军伟.地方融资平台公司的市场化转型研究：制度溯源、个性刻画与实现路径[J].财贸经济，2021，42（3）：28-43.

[2]牟天琦.地方政府投融资平台转型的困境和对策研究[J].中国物价，2021（3）：52-55.

[3]张艳，沈惟维.浅谈平台公司市场化转型的路径选择[J].中国注册会计师，2019（8）：99-102.

[4]蒋益辉.城投公司市场化转型发展的困境和策略[J].现代企业，2021（6）：86-87.

[5]周金飞.地方融资平台市场化转型的研究[J].商业研究，2020（5）：18-25.

作者:王燕萍 黄鹏 单位:海盐杭州湾投资发展集团有限公司 海盐经济开发区