网络化社区管理治理

一、问题的提出

“全球化、信息化和市场化的纵深推进，使我国进入了社会结构的裂变期：传统的政治、经济、社会由领域合一走向领域分离，现代社会的开放、异质、多元、分歧性特征日趋明朗”[1]。社会结构、社会要素的显著变化，给我国社会管理事业带来了前所未有的挑战，传统的“政府—单位—个人”单一主体垂直方向管理模式，行将穷途末路。非营利组织作为社会力量的集合体，如雨后春笋般发展起来，广泛分布于社会生活的各个主要领域，发挥着弥补市场政府管理缺陷、降低社会管理成本、维护公共利益、推动社会和谐管理的功能。

二、理论模型

所谓网络治理“就是为了实现与增进公共利益。政府部门和非政府的部门(私营部门、第三部门或公民个人)等众多公共行动主体彼此合作，在互相依存的环境中分享公共权力，共同管理公共事务的过程”[2]，该模式具有治理主体多元化、多中心化；治理过程合作化、民主化；公共利益的公平与正义等特点[3]。

1.角色定位

网络治理理论认为，“非政府组织是网络化治理的第三种力量，具有灵活、专业、高效的优势，可以重新激活公共事务领域中被政府所遗漏的治理盲区”[4]。结合我国正处于社会转型期的具体特征，非政府组织应明确自身作为社会管理主体之一的角色，积极参与社会管理事业，在空间上覆盖政治、经济、文化等社会生活各个领域；在功能上承接政府转移的部分职能；在发展时序上与政治体制改革、经济体制改革同步[1]。

2.职责功能

在网络治理模式下，非营利组织成被认为是社区管理的主要主体之一[5]，其职责功能丰富：对政府而言，弥补政府资源、搭建政府与居民之间的桥梁、改善社区条块分割的治理思路、促使政府部门工作效率的提高与服务品质的改善；对社区而言，推动社区管理服务专业化、促进社区整合，以“安全阀”的形式，缓和社会矛盾，减轻社会压力；对社区居民而言，为居民提供社区参与机会、形成社区居民的广泛参与意识与自我认同感[6]。

3.参与领域及方式

非营利组织可以广泛参与到社区社会保障、社区就业、社区卫生、社区环境、社区文化、社区治安等服务性工作以及承接社区评估、社区调查、社区培训、社区调解、社区维权等事务性工作中，其参与社区管理的方式主要包括以下四种：一是志愿服务，开展助人自助的志愿服务活动，组织社区居民广泛参与；二是机构服务，建立小型的专业的服务机构，针对特殊人群开展专业服务；三是政社合作，通过政府购买服务、项目分包等形式与政府建立联动关系；四是组织建设，政府牵头，建立社区社会组织管理机构，探索政府与非营利组织协同工作机制[7]。

三、个案分析

南京市白下区社会工作站是一家具有独立的法人资格和财务自主权的社区非营利组织，成立于2003年3月，截至2003年底，白下区社会工作服务站已遍布该区60个社区居民委员会，自社工站成立后，一方面根据社区居民实际需求，广泛联系各方资源，组织社区志愿者提供无偿服务，并在服务过程中培养居民参与意识、服务意识，营造“助人自助”的和谐社区环境，另一方面，通过政府购买服务的方式，承接从政府、企事业单位剥离出的社会服务职能，开展有偿服务，以增强自身资源支配能力[8]。

1.运行机制

白下区社会工作站以“项目管理”的方式开展社会服务，参与社区管理。首先通过问卷调查、焦点小组、深度访谈等方式开展需求评估，了解社区居民的实际问题与真实需求，在此基础上确定服务目标、服务群体、服务计划。其次，联络基金会及相关政府部门，获取项目所需资源，并招募社区志愿者，开展筹备、宣传等前期准备活动。此后，通过广泛发动居民参与，落实服务项目，实现具体服务目标，并增强居民的参与意识、志愿精神、凝聚力与归属感。最后，组织工作者、服务对象、督导开展项目评估工作。

2.参与过程

白下区社工站在发展过程中，逐渐形成了服务型、活动型、维权型、创业型四种类型的服务团体。服务型团体以为社区居民提供各种便民服务为主要工作内容，如：洪武路街道马府街社区社工站成立了“康爱百姓服务店”，为社区居民提供无偿或低偿服务，建立了“康心茶社、康乐室、康雅交友、康居家政、康宁解忧、康爱助困”等九大系列，近30个项目，社区内500多人先后享受了该项服务[8]。活动型团体以开展社区文化体育活动为主要工作内容，各社区社工站普遍成立了腰鼓队、扇子舞队、武术队、健美操队、京剧票友、书画社、卡拉OK艺术团等文化娱乐团体，每到重大节日，各社区文化团体都会组织形式多样的文体娱乐活动，极大地丰富了社区居民的精神文化生活[8]。维权型团体用以维护社区内弱势群体的合法权益为主要工作内容，如建康路街道各社工站，与辖区内5所律师事务所合作建立法律服务站，为困难家庭、贫困老人提供低偿或免费服务。创业型团体以为社区内下岗工人就业指导为主要工作内容。如洪武路街道社区社工站坚持“内引外联”的思想开展就业指导服务，一方面针对社会内下岗工人开展求职技能培训，另一方面邀请已成功再就业的人员开展家政服务、家电维修等内容的培训，最终近300名下岗职工实现再就业。

四、非营利组织参与社区管理的优化

1.政府应加大对非营利组织的扶持力度

政府部门应充分认识并肯定非营利组织参与社区建设的功效，为非政府组织的发展提供优良的社会环境、法律环境、政策环境及制度环境。第一，提高重视程度，为非政府组织的发展提供优良的社会环境。倡导建立独立于非营利组织、政府的第三方评估机构，运用项目评估的专业方法，针对非营利组织的建立、项目开展、项目成效、财务等方面进行评估，以规范非营利组织管理，增强其社会公信力。第二，针对实际问题，完善管理非营利组织的法律体系。针对《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》等法律法规在实践过程中暴露出的问题，不断建立健全相关法律体系，特别是在监管、评估方面的法律规定。第三，推动社会工作教育，制定专业人员的培养、就业政策。政府应提高非营利组织在现行体制内的地位，制定非营利组织人才招聘的扶持政策。第四，改革管理体制，创新管理方式。可适当放宽登记“门槛”，简化登记手续，使更多非营利组织有机会参与到社区建设之中[8]。

2.非营利组织提升自我的管理能力与水平

近日来，多起“慈善丑闻”的发生，暴露出非营利组织在自身管理中存在的诸多问题。在网络化治理模式下，非营利组织既是社会管理主体又是社会管理客体，然而在实践过程中举步维艰，不仅由于政府传统管理模式的阻碍，其自身的不成熟、不完善也是极为重要的原因。因此在发展过程应不断强化内部管理，本着“合理布局、优化结构、壮大队伍、突出质量”的原则，采用新的管理技术与方法，推动财务管理、项目评估的完善，切实提高自我管理、自我监督能力，使慈善在阳光下茁壮成长[9]。