战略性新兴产业发展税收政策体系研究

摘要：

采用实证分析法、归纳演绎法、比较分析法等方法，对战略性新兴产业企业、行业协会、税务机关以及科技、经贸、金融等相关部门进行实地走访和抽样调查，归纳梳理出促进战略性新兴产业发展的主要税收法规、政策，指出促进战略性新兴产业税收政策存在的主要问题及成因，提出完善战略性新兴产业税收政策体系的建议。

关键词：战略性新兴产业；税收政策；发展思路；产业性优惠；国际税收竞争

加快培育战略性新兴产业是调整经济结构的突破口和重要抓手，有利于增强经济社会发展的可持续能力在市场经济条件下，而税收作为国家进行宏观调控的重要工具，对经济结构调整具有重要的引导作用。当前，我国促进战略性新兴产业发展的税收政策还不完善，对促进战略性新兴产业发展的作用还有待进一步发挥。报告在充分调研及深入研究基础上，对促进战略性新兴产业发展税收政策的现状进行了分析，并指出促进战略性新兴产业税收政策存在的主要问题，构建了相关税收政策体系的发展思路，提出完善促进战略性新兴产业发展税收政策体系的建议，对我国制定促进战略性新兴产业发展税收政策体系具有一定的实践和理论价值。

1税收政策促进战略性新兴产业发展之间的关系分析

税收作为国家财政收入的主要来源、社会财富再分配的重要手段，将税收政策作为促进战略性新兴产业发展的措施，还需考虑其正当性，而决定税收优惠政策正当性的首要要件在于国家希冀通过税收优惠政策所达成目的具有公益性。其次，税收政策对产业发展的影响，主要是通过改变不同产业间要素收入的比价关系从而使供给或需求发生变动，最终影响体现在产业结构的调整上。具体表现在：税收优惠政策可以对战略性新兴产业技术进步的成本和收益提供一定的保障，能够促使大量的社会资本向战略性新兴产业转移；基于战略性新兴产业辐射性特征也将会带动一大批配套产业辅助产业的发展，形成产业集群效应，不但能为国家税收创造丰富的税源，同时也为制定更优惠的战略性新兴产业税收政策奠定了物质基础。

2促进战略性新兴产业发展的税收政策现状分析

（1）梳理促进战略性新兴产业发展的主要税收政策。我国自1994年税制改革以来出台过许多优惠政策，支持战略性新兴产业发展，主要体现在税收促进高新技术企业发展、企业技术创新和技术改造、中小企业发展、促进文化创意产业、绿色食品发展、循环经济、低碳、绿色环保产业发展、地方传统优势产业转型升级、企业淘汰落后产品、产能等方面。此外，各地地方政府也出台过一些地方性的财税激励政策和措施。

（2）分析税收优惠政策的进展成效。系列优惠政策的出台和执行，有力地促进各类企业生产发展和技术创新，帮助企业应对了2008年的全球金融危机，为我国建立现代产业体系和促进战略性新兴产业发展发挥了重要作用。以广东为例，2010年广东（不含深圳）软件企业已落实增值税退税企业335户，累计退税金额为3.4亿元。另据对广东省东莞市的调查，东莞市软件企业自行开发软件产品、综合利用节能环保，仅2010年就有99户次企业享受增值税即征即退优惠4528万元。税收优惠政策造就了软件企业创业初期主要利润的形成，也显著提高了企业的获利能力。据工信部最新统计数据，2010年我国共实现软件业务收入13364亿元，同比增长31%，产业规模比2001年扩大十几倍，年均增长38%。在全球软件与信息服务业中，所占份额由不足5%上升到超过15%。

（3）总结存在的主要问题。①税收优惠立法缺乏系统性和针对性，法律位阶低。当前我国现有涉及战略性新兴产业的税收优惠政策散见于各类税收行政法规、部门规章或税收规范性文件中，缺乏系统性。同时，现有的有关税收优惠政策多数是税收规范性文件，法律位阶低，权威性、严谨性和稳定性不足，在一定程度上制约了税收优惠作用的有效发挥。②税收优惠政策在范围、力度、制度等方面存在不足。主要体现在税收优惠政策覆盖面窄、税收优惠政策受益对象存在偏差、税收优惠方式单一、偏重于事后奖励而事前扶持型优惠较少、税收优惠力度不够等方面。③缺乏配套税收优惠政策。缺乏鼓励战略性新兴产业融资、担保机构为战略性新兴产业提供贷款担保、保险公司为战略性新兴产业提供科技保险等税收优惠政策。④税收征管制度存在问题。协调沟通机制的缺乏导致税收优惠政策执行困难，税收优惠政策的审办机制效率低下。

3构建促进战略性新兴产业发展税收政策的思路及基本框架

2010年10月10日，《国务院关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》确定了战略性新兴产业发展的重点方向、主要任务和扶持政策，提出了以“完善税收激励政策”作为建立促进战略性新兴产业发展税收政策体系的指导思想。调整和完善促进战略性新兴产业发展的税收政策体系应确立公平、提高立法位阶、增强立法系统性、效率性、针对性等基本原则。要以战略性新兴产业的发展促进经济发展模式的转型、促进产业升级换代为目标，不断完善税收政策。提高税收优惠政策的法律层次，保持促进战略性新兴产业税收立法的稳定并适时调整，税收立法应与国家税制改革总体规划相适应，优化税收优惠政策，突出科学性，以产业性优惠为主，区域性优惠为辅，重视对中小企业的税收优惠，与世贸规则相协调，减少国际贸易争端。基于上述分析，报告从系统制定税法、完善税收政策、完善税收征管三个方面提出了构建促进战略性新兴产业发展税收政策体系：

（1）增强促进战略性新兴产业发展税收立法的系统性和针对性。根据战略性新兴产业的特点，结合税制改革方向，从总体上考虑构建促进战略性新兴产业税收政策体系。在梳理现有优惠政策的基础上，对税收优惠政策进行调整、整合、改造，通过“修改”、“扩大”以及“增加新的优惠措施”，形成比较系统的优惠政策体系。

（2）完善税收政策的具体建议。①改革流转税税制，从我国目前对战略性新兴产业的税收优惠政策来看，优惠大多集中于所得税税种，而流转税优惠较少，这与我国双主体的税制结构不相适应，因此，需指定具体的税收政策增强流转税税收政策的优惠力度，改革流转税税制。②优化、改进企业所得税优惠政策，我国目前对战略性新兴产业的税收优惠多体现在所得税税种上，但是政策存在着重事后优惠、忽视研发过程优惠，优惠手段较为单一，优惠门槛较高，政策设置并不十分符合产业特点等问题，因此需从各个方面进一步优化、改进所得税优惠政策。③建立创新型人才的个人所得税优惠制度，我国现行个人所得税减免税仅限于法律规定的少数几种类型，为了提高战略性新兴产业高科技人才的工作积极性，应建立针对新兴产业的个人所得税优惠制度。④建立全面的房产税与城镇土地使用税优惠制度，战略性新兴产业领域内的企业研发环节会使用厂房和土地，而这些房产建造工艺较为复杂，原始价值高于一般经营用房。为了降低新兴产业的税收负担，应对其实行减免税。⑤完善激励战略新兴产业发展的配套税收优惠制度，例如可以针对金融机构、担保机构、保险公司建立不同的税收优惠政策；优化风险投资税收激励政策以减少投资风险，吸引更多的资金向新兴产业投入；放宽我国民间资本准入条件，鼓励民间资本投资新兴产业的税收优惠。

（3）完善税收征管的具体建议。①建立税务部门与其他部门的沟通协调机制。②简化税务审批程序，降低纳税成本。③按照“重服务、轻处罚”的思路提高纳税人的“纳税遵从”程度。

作者：钟广池 陈亚平 王权典 刘勇 林昊 江保国