央行会计核算业务风险与防范研究

摘要：随着经济金融的发展和科学技术的进步，社会资金总量越来越大，资金结算速度日益加快，中央银行会计核算数据集中系统（以下简称ACS）于2014年在全国推广上线运行，ACS的上线运行，央行的会计核算业务处理模式发生了全新的变革，实现了业务标准化处理，提高了会计的核算质量。央行会计核算业务的风险点和风险环节也随之出现与以往不同的特点。因此，为确保央行资金核算业务的安全运行，加强和防范资金核算风险则是重中之重；基于此，本文主要对央行核算业务中涉及的风险以及风险存在的问题进行分析，提出防范风险的对策和建议，从而有效地防范和化解会计核算风险。

关键词：央行；会计核算；ACS

一、ACS模式下央行会计核算的发展变化

（一）ACS模式下央行会计核算的架构变化及系统运行优势。1.ACS模式下央行会计核算的架构变化。2014年ACS系统在全国分批上线推广，ACS模式实现了央行会计核算由多个核算主体向一个核算主体的转变。ACS采取“一个中心，三级管理，多个网点”的全新组织架构，即一个业务处理中心下设北京、武汉两个作业场所，负责全国的会计业务数据与账务处理，赋予总行、省级、市级三级运管中心的管理职能，并分别按权限对机构、用户、参数和日程的管理，则各地分支机构作为营业网点负责对业务和凭证进行审核、扫描、上传等。通过分散受理、集中处理的会计核算模式实现了前后台分离，会计核算各环节具有单一性、专业性、同质性的特点，极大地提高了业务处理效率、降低了会计核算风险。2.ACS模式下中央银行会计核算数据集中系统（ACS）与原中央银行会计核算数据集中系统（ABS）的优势。与ABS相比，ACS具有“会计核算数据高度集中、会计核算扁平化管理、相关业务系统有效连接、再造会计核算业务流程、重塑会计核算业务监督机制”等特点，即：一是管理方式扁平化。ACS上线后，改变了ABS以地市为核算中心的集中处理模式，通过设立运管中心和营业网点为前台，采取客户端访问方式管理本辖区账务数据，设立业务处理中心作为后台，处理全国账务，实现了业务处理与会计核算管理相分离、会计核算数据高度集中和扁平化管理。二是业务流程程序化。ACS改变了ABS“接柜—审核—录入—复核—影像扫描”的业务流程，采用“影像扫描—上传—审核”的操作模式，简化了操作流程，则业务处理子系统通过对上传的数据、要素进行录入和校验，审核通过后提交给总账系统进行记账。三是系统运行时序科学化。ABS系统运行时，当清算资金不足需要开启清算窗口时，只有当支付清算窗口关闭，各地ABS网点才能做系统签退和结束处理。ACS在开启清算窗口时，采用账务排队撮合机制，对余额不足的业务进行排队、等待、撮合，只需要资金不足的所属网点等待资金筹集，其他网点不必进行等待。四是岗位设置和人员配备精简化。按照ACS核算业务的处理要求，地市级设运管中心和营业网点，运管中心设置参数管理岗、会计主管岗，营业网点设业务受理岗、网点主管岗，与ABS相比，每个网点最小配置的4个岗位、3-4名人员减少到2个岗位、2名人员，部分县支行网点平均1天1笔业务甚至有时几天不发生业务，ACS在设计上允许对县级网点进行撤销或合并，实现同一核算主体下县级网点间或县级网点向中支直属网点合并。五是业务内容简单化。ACS将系统内和系统外的业务进行了简化，如将系统内的支付往来业务转化为内部转账业务，联行柜也不需对系统外的支付业务进行干预，减化了业务处理环节从而减少了业务量。此外，ACS还与其他业务相关的业务管理系统进行了对接，具体为：财务综合管理系统、固定资产管理系统、国库核算系统以及货金系统，该系统不仅使各部门通过信息导入来完成账务处理，还大大降低了人民银行内部相关部门的工作量。六是事后监督前移化。ACS利用自身的优势，在全国同步实现监督系统的数据集中，并在事后监督中心设立ACS监督子系统，该子系统由事监督部门进行实时监督和隔日监督，实现了以地市中心支行为监督单位、支持跨核算主体的交叉监督。3.ACS模式下中央银行会计核算系统（ACS）与其他业务相关的系统及ACS系统的优势。（1）与ACS系统相连接的系统：根据人民银行信息技术发展中应用系统整合和数据共享的总体思路，人民银行的会计核算工作从单一会计业务系统转向数据集中和信息共享的以会计总账系统为核心的业务综合系统。ACS系统与财务综合管理信息系统、货币金银管理系统、固定资产管理系统、、再贷款信息管理系统、国库数据集中系统等所有涉及人民银行会计核算的业务系统连接。（2）ACS模式下中央银行会计核算系统（ACS）的优势：一是有利于规范会计核算，加强会计管理。ACS系统实现了中央银行会计数据全行大集中，将金融机构资金调拨、发行基金出入库和调运管理、财政收入支出核算、本外币资金综合管理和运用、外币会计业务、外币损益核算、人民银行内部财务核算等进行了整合。二是实现了会计风险控制集中化。ACS系统通过总行作业中心建立完善的风险预警、授权和监控机制，可有效地控制中央银行会计核算业务的操作风险。三是有利于充分发挥货币政策工具的效能。ACS系统上线后，全国所有金融机构的本、外币准备金账户情况可随时提供货币政策部门，为宏观决策提供及时、准确的依据；可通过总行一点设置利率、准备金率等，减少传导环节、畅通传导渠道，支持商业银行全面的流动性管理和查询要求，并进一步加强对商业银行的流动性监管，提高基础货币管理水平，有利于全面实施货币政策，充分发挥政策效能。四是有利于更好地发挥会计服务职能。会计核算集中系统是人民银行对外提供金融服务的需要，同时，中央银行制定和执行货币政策、维护金融稳定、加强金融宏观调控均需及时掌握全面的会计信息。五是有利于人民银行灵活调整业务。人民银行分支机构的调整以及人民银行业务的发展，需要会计系统灵活便捷地进行核算主体设置和账务调整。ACS系统提供通过改变参数设置即可实现账务数据合并、拆分和核算主体调整，为会计体制改革、业务上收、业务创新、系统整合以及人民银行会计综合业务系统建设奠定基础。（二）ACS模式下央行具体业务核算方式的变化。由于ACS实现核算数据信息化传输与电子化处理，柜台受理业务大大减少，人为干预也大大降低，具体体现在以下六个方面：一是为金融机构开办资金归集业务，使资金的风险降低；二是随着综合前置系统的推广，金融机构每旬办理的准备金交存、财政性交存以及每日的电子对账等业务都可通过系统处理，业务实现了信息化和无纸化；三是通过参数管理和账务处理来实现系统的自动关联，如系统自动对现金入库和再贴现业务的表外业务进行记账、再贷款到期归还系统自动计息等；四是撤销了联行业务，将系统内的异地资金业务划转为跨网点转账业务，支付来账业务实现自动记账；五是同城票据交换净额人工导入系统并由系统自动记账处理；六是实现会计档案电子化管理。2016年11月份，ACS电子档案管理系统上线运行，实现了对记账凭证、余额表、日记表、流水账的查询、记录等功能，实现了会计档案电子化管理。（三）ACS模式下央行会计核算业务风险的变化。ACS“一个中心，三级管理，多个网点”的总体构架实现了对业务受理与业务处理的空间隔离，业务流程切片式控制，有效降低了操作风险。其业务流程为，各分支机构营业网点负责对受理的凭证扫描并上传，业务处理中心负责对传输上来的凭证实现切片、录入和审验核对，其业务的账务处理由系统后台自动处理，系统流程控制的严密性基本杜绝了账务差错的发生；且随着综合前置机等应用系统的推广，准备金交存、财政交存以及联网取现业务都可通过系统处理，业务实现了信息化和自动化，分支机构网点操作进一步缩减，操作性风险进一步减少。目前分支机构营业网点的风险主要为，一是纸质凭证的真实性，以及上传的影像与纸质凭证的匹配性，但随着ACS的功能完善，即综合前置系统的全面推广，再加上货金二代系统的上线运行，分支机构营业网点的纸质凭证大大减少，其业务处理日趋信息化，相应地，此类风险也将随之大大降低。二是金融机构上传信息的真实性。因为随着综合前置系统的推广，金融机构办理准备金和财政交存都通过此系统，直接上传信息至分支机构营业网点，各营业网点仅凭所收到的信息无法判断金融机构交存信息的真实性。

二、ACS模式下央行会计核算业务面临的主要风险

（一）操作风险。一是ACS上线后，基层网点业务操作由录入、复核式的计算机操作，变为凭证扫描上传。一旦凭证成功上传后就可能被业务处理中心记账，造成不可逆转，容易导致记账错误或作废业务增加，从而产生资金风险。二是在ACS在系统菜单上，“签退”和“退出”两个功能完全不同的菜单是相邻的，一旦操作员退出系统时误点“签退”菜单，就可导致当日账务结束、不能再发起业务的严重问题。三是网点柜面人员还需对参数调整、开销户以及受理凭证的初始审核和录入初始信息等业务在ACS系统中录入，但也存在因工作疏忽或能力不足导致的操作风险。总行业务处理中心在系统录入和业务处理中也存在由于疏忽或者判断失误造成的操作风险。（二）系统功能风险。一是重复登录风险。ACS在系统设计上可以选择用户密码或用户密码加USBKEY双重验证的登录方式，这种双重验证的方式，一定程度上增强了系统的安全系数。但在具体操作中，通过USBKEY和操作员密码可在不同终端设备上重复登录系统，登录后的两台终端互不冲突，可以同时发起业务，在重复登录时系统没有给出重复登录的提示信息，因而会造成操作员离席未退时被他人恶意操作或误操作的风险。二是报表核对风险。营业网点不能生成自身的损益表，有关损益项目数据要通过财务综合管理系统或其他手段记录获得，这种缺乏系统间核对的功能加大了系统间的对账难度，不能及时发现存在的问题，从而可能会引发资金风险。三是部分查询打印功能不完善。目前，ACS不能打印科目和账户设置等基础信息，所需信息只能进入系统进行查询，容易引起操作员对系统数据误读。（三）信息技术风险。一是ACS使会计核算数据在全国集中，完全依赖于安全、稳定、高效的网络系统，一旦网络系统遭到攻击或出现故障，将导致会计核算系统的瘫痪，并造成不可估量的损失。二是综合前置子系统与各金融机构接口相连，增加了网络维护管理上的难度，不能有效规避或分散网络风险。三是计算机病毒的破坏，也有可能使ACS软件、硬件无法正常工作，甚至导致系统瘫痪，对交易连续性、完整性、保密性构成很大的威胁。（四）制度风险。ACS系统下，对违规操作、非法操作、超权限操作等行为控制不严，都将使会计核算工作面临巨大的风险，及时跟进和完善内部管理制度不仅可以规范内部管理和防范风险，还可以使一些制度滞后、管理漏洞等得到完善和补充。（五）运行效率风险。一是账务数据处理速度产生的系统运行风险。二是系统异常风险。三是系统功能不完善和遗留问题。例如系统提示有清单、回单未打印但实际已打印（系统问题）。四是系统运行过程中出现网点断电、网络中断的风险。（六）数据保管风险。一是ACS下数据处理及存储呈现出高度集中的趋势和特点，所有业务数据集中在业务处理中心，如果发生数据混乱或丢失，将造成全系统的瘫痪，影响到所有金融机构的最终结算，必然造成金融秩序的混乱。二是大量数据可通过远程进行传输，这样会给数据的安全性带来一定的危险，因此，各分支机构对登录系统接触数据的操作人员进行授权，可以有效控制数据丢失或泄露。

三、ACS模式下央行会计核算存在的主要问题

（一）会计内控组织结构相对分散，缺乏统一。的风险管理机构，没有形成有机整体。目前人民银行的会计控制体系分散在各业务部门，由于没有一个明确的内部控制机构负责整个会计控制体系的相关事宜，各自行使职责，业务部门和内控部门缺乏有效的沟通和交流，工作的成果与资源也不能共享，造成了内控资源不能有效地得到整合，会造成工作的重复和真空。对于会计核算业风险环节的评估以及其防范措施的制定、分解执行和监督的流程必须得到完善的组织制度保障。而这种分散的内控组织结构造成了目前对于会计核算业务的风险研究缺乏有效的机制，来保证其能够适应业务的发展需要。（二）风险研究和控制措施仍沿用传统方式。国外的大多数中央银行都已根据自己的业务情况，对相关的业务进行了分析，并建立了相应的风险控制体系。他们认为对中央银行银行活动所涉及的各类风险认真评估是完成中央银行各项任务的先决条件。对于中央银行的会计核算业务而言，认真地对每一个风险环节进行深入细致的研究就显得十分必要，只有在充分研究了风险环节的基础上，才能对业务所涉及的风险进行有针对性的控制与管理。目前仍然沿用以往的传统做法，没有将风险研究工作系统化、科学化。只是在出现问题后才去解决，总是处于亡羊补牢的状态，不能够针对新的业务、新的情况制定出一套具有前瞻性和预见性的风险防范措施体系。由于组织结构存在缺陷，这就造成了总行尚未有一个明确的部门负责对中央银行业务的风险环节进行深入细致的研究，没有形成类似于ISO9001这样系统化的机制来保证风险研究与业务的更新保持一致，更无从谈起对风险的评估、识别、控制以及监督检查等一整套行之有效的风险防范措施。（三）控制制度滞后，缺乏科学性。由于信息技术的迅猛发展，会计核算手段也发生了重大改变。中央银行会计处理采用“集中核算”模式配合支付系统的运行，很好地改变了以往多级次的会计核算管理体制，实现了中央银行会计核算业务的集中化管理，提高了管理层次，加强了风险防范，但是与此种会计核算方式相配套的会计内控制度并没有出台。由于现行的会计内控制度是在会计制度中体现的，因此，必须考虑电算化条件下的风险防范及会计内部控制制度的设计问题。此外由于缺乏一套完善的机制来保障对风险的研究，这也就造成了控制制度的制定缺乏研究基础，缺乏科学性。（四）缺乏主管部门的统一考核。ACS业务处理中心作为ACS核算的主管部门，按月ACS月报，统计业务情况和核算质量，但是并不对各分支机构的核算情况进行业绩考核。各分支机构的营业部门缺乏总行的统一考核，对于内部控制建设的绩效考核更处于真空地带。业务核算效率和效果、内部控制建设与业绩考核关联性差，缺乏严格的奖惩机制，这都会束缚内部控制机制的有效发挥。（五）内部控制文化建设欠缺。在人民银行内部不论从总行、还是各分支行都十分重视央行的文化建设，但是内部控制文化建设比较缺失。内部控制制度的执行有赖于文化的支撑，内部控制文化能够形成诚实守信，忠于职守、勤勉尽责的约束，将员工的思维方式、思想观念、行为方式有机结合，而目前对ACS环境下风险管理缺乏全面、系统认识，未形成浓厚的控制文化，且关于ACS方面的培训主要集中在业务操作层面，对于内部控制文化涉及较少。（六）风险评估相对较弱。从人民银行现有的相关内部会计控制的制度来看，虽早在《关于进一步加强人民银行会计内部控制和管理的若干规定》中提及“风险防范”的字眼，但对风险防范的前提“风险评估”提及甚少，直到《中国人民银行分支机构内部控制指引》才将风险评估提到了议事日程，但会计核算业务的风险评估不是一个部门就能解决的，它需要相关部门的通力协作，需要在研究会计核算业务流程的基础上，确定哪些环节存在风险，以及采取怎样的措施进行控制，只有这样，才能将风险降低到可接受的程度或水平。（七）人力资源瓶颈。在ACS模式下，由于核算业务的减少使得柜面业务压力减轻，但潜在的风险隐患层级有所提高，这就对业务处理人员在应急、分析和风险防范上提出了更高的要求。由于营业部人员在流动上过低，以及人员老化和结构性矛盾突出等因素，导致复合型高素质人才非常缺乏，这与全面风险管理的内部控制要求还有所差距。

四、ACS模式下央行会计核算风险防范对策及建议

（一）建立健全会计内控体系，整合监督资源。总行应明确规定一个部门整体负责会计内控工作，整合现有的会计内控相关资源，构建事前规范、事中控制和事后监督三位一体的会计控制体系框架；在此基础上，进行合理职责划分和权限定位，充分发挥会计控制体系中各部门的优势，实现资源共享、分工合理的风险防范体系。（二）建立有效机制，加强风险环节的研究。借鉴、学习ISO9001质量认证管理体系的这种有效机制，建立起符合中央银行会计核算业务特点风险防范控制体系和风险研究机制。由总行一级负责统领会计控制体系的部门负责组织协调相关业务部门认真研究每一项业务的流程，找准风险环节，深入分析各被监督部门的相关控制措施是否有效，建立一套量化的指标体系，对风险进行充分的评估，制定出行之有效的控制措施，并且建立起长效机制保障风险研究工作的顺利展开。（三）健全现有的会计内控制度。在认真研究会计核算业务风险环节的基础上，建立具有前瞻性、覆盖重要会计核算业务操作环节的规章制度和内控制度，特别对于新业务、新系统应建立标准化的业务操作规程，确保风险控制措施的更新与业务同步。并且应充分考虑到会计核算制度的科学性、合理性、严密性、明晰性和可操作性，突破传统的风险控制模式，建立起以预防为主的风险控制措施体系。（四）建立风险和评估程序。1.不断提高风险识别手段。风险识别是针对可能影响央行履职、带来核算、资金风险的所有内外部因素加以识别，是风险识别的基础，很大程度上决定了风险管理的效果，可以采用流程分析法、风险调查举例法、失误分析法、SWOT分析法进行风险识别。2.建立风险预警数据库和系统，推动风险预警计算的自动化处理和提示。风险预警作为一个管理过程，在估计风险可能性和影响时，需要在会计核算制度统一、规范的前提下采集更多、更广泛、更细化的相关业务差错数据和损失数据进行分析。因此，建立风险历史数据库，开发风险预警系统有利于：一方面从采集的数据资料中发掘有用信息和知识，寻找潜在的规律以及数据之间的关系，进行风险的预测；另一方面建立能够适应环境变化的动态模型，在环境或风险环节发生变化时，能够随时计算出预警数值，及时提醒被监督部门，促进其及早采取应对措施，提高对异常会计事项的反应速度，最大限度地控制或消除会计风险的不利影响。（五）加强计算机安全和网络管理。一是完善网络安全管理机制和管理手段，借助技术、行政手段加强网络安全，明确各相关责任人的安全职责，保证各项规章制度能够落到实处。二是进一步增强安全防范设施，将重要设备设置专用安全区，安装设置病毒防护系统和网络防火墙，保证系统不会受到病毒侵袭和外部环境攻击。三是增设业务处理中心和数据异地备份，同步系统生产环境，分散网络风险。四是加强系统应急管理，定期组织开展应急演练，完善应急管理措施，防范资金风险。（六）进一步完善系统功能。建议上级行加强对系统使用情况的调查研究，进一步完善系统功能，解决系统可重复登录问题，增加网点损益表生成及其他账、表、簿的打印、查询功能和系统签退提示功能，防范和化解因系统漏洞而引发的资金风险。（七）紧跟业务发展变化，建立人员的合理流动机制，促进会计人员转型。会计核算的网络化和电子化对传统的基层内部会计控制理念提出了巨大挑战，同时使基层央行会计人员从繁杂的具体核算业务中解脱出来，因此，基层会计人员必须转变理念，对于要害部门要害岗位的人员要定期轮换，及时发现和化解风险。加大人员在营业部门、支付部门、会计部门的合理流动，逐步培养既懂核算又精通政策和管理的复合型人才。不断促进综合素质的提高，以适应会计方式的变革。这就需要加大开展宏观经济分析、重大金融改革、会计前沿知识等综合业务培训，进一步更新基层央行会计人员业务知识，拓宽会计人员视野，提升会计人员会计分析反映能力、调研能力，专业胜任能力，即不仅要做好业务操作型培训，更要强化管理、分析研究、综合性业务的学习培养，逐步建立起具有现代知识素养和职业水平的干部队伍，以适应会计发展和转型所需要的复合型人才，提升会计工作决策水平。

参考文献：

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作者:孙桂红 单位:中国人民银行天津分行