事业单位预算绩效管理实践浅析

【摘要】现阶段，行政事业单位预算管理实践虽然在一定程度上解决了缺乏高层推动、绩效评价指标匮乏、为了评价而评价的问题，但是，全面预算绩效管理在具体实施中还存在目标不清晰、指标不具体等问题。本文通过研究这些问题的优化路径，以期提升绩效管理水平和预算管理能力。

【关键词】行政事业单位；预算管理；绩效评价

2017年10月，中国共产党第十九次全国代表大会上明确提出我国经济已由高速增长转向高质量发展的阶段，并在报告中提出在预算制度上全面实施绩效管理。中共中央、国务院的《关于全面实施预算绩效管理的意见》（中发〔2018〕34号，以下简称《意见》）明确指出，要在3～5年的时间内基本完成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的构建。财政部更是根据《意见》，通知要求到2022年底市县层面要基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，做到“花钱必问效、无效必问责”。《意见》的出台标志着我国历经十几年的探索，预算绩效管理已经从部门探索上升到国家推动的层面。而预算绩效监督作为预算绩效管理工作的重要手段，需要比以前更有作为。全面实施预算绩效管理作为推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是保障经济高质量发展的重要一环。它既有利于完善公共财政体制、提高财政资金使用效益，同时也是推进政府职能转变的客观需要。现如今，距离财政部提出的市县层面基本建成预算绩效管理体系的目标时限已不足一年，预算绩效管理的实施效果如何，能否形成支撑经济高质量发展的长效机制，成为各级财政及行政事业单位面临的重要课题。

一、行政事业单位全面预算绩效管理的内涵

全面预算绩效管理是将绩效管理的理念及方法运用到政府预算编制和执行的各个方面，从而实现预算和绩效管理的一体化。从纵向层级来看，强调预算管理的多级次，既涵盖各级政府及其下属部门和事业单位，又在政府预算、部门和单位预算、政策和项目预算的多级预算中实施绩效管理。从横向范围来看，侧重预算管理内容的全口径，在一般公共预算的基础上，还将各级政府的政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算也全部纳入绩效管理。从运行周期来看，关注预算绩效管理的全链条，形成预算年度内事前评估、事中监控、事后评价，并将结果应用于下年度预算的闭环管理。全面预算绩效管理从这三个维度出发，构建了全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。

二、行政事业单位全面预算绩效管理的必要性

（一）财政支出规模扩大，收入增幅放缓，收支矛盾要求预算管理进一步精细化。19世纪80年代，德国著名经济学家瓦格纳在实证分析的基础上得出了著名的“瓦格纳法则”。其基本原理是指随着经济的发展，人均收入水平不断提高，为了保障国家职能的扩大和经济的发展，财政支出相对规模也将相应提高。当前，我国已进入高质量发展阶段。一方面，面对新时期社会主要矛盾，为更好满足人民日益增长的美好生活需要，在教育、医疗、养老等刚性支出不减的同时，文化、娱乐等支出不断增长；另一方面，转变经济发展方式、优化经济结构、转换新旧发展动能，需要政府调控来解决市场失灵导致的资源配置低效率问题，相应的管理制度和职能体系建设需要财政支出增加。然而，处在转型攻关期的政府，还面临着新冠疫情带来的全球性衰退、政策调整导致的行业性变化、突发灾情引起的地区性损失等不确定因素，使得财政收入的增长难达预期。财政收支矛盾的凸显亟须预算管理朝着更加精细化的方向发展。

（二）新预算法实施条例细化了预算管理各个环节，对预算绩效管理提出了更加明确的要求。2014年，首次将绩效写进了新修改的《预算法》，提出将“提高预算绩效”列入预算草案及预算执行情况审查结果报告。并明确了各级预算讲求绩效的原则，各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价。2020年8月修订的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步明确了预算绩效评价的定义，即“根据设定的绩效目标，依据规范的程序，对预算资金的投入、使用过程、产出与效果进行系统和客观地评价”，并指出“绩效评价结果应当按照规定作为改进管理和编制以后年度预算的依据”，为预算编制阶段绩效管理的实施指明了方向。同时，在预算执行阶段规定了财政部门及各预算部门、单位的绩效管理职责，进一步理顺和明确了财政部门在预算绩效管理中的指导责任和监管权力。

（三）治理能力建设对政府信息公开提出更高要求，财政预决算公开既要显示结果又要反映管理过程。公开透明是现代政府发展的基本价值理念。政府信息公开是政府提升和发展现代化治理能力及治理体系的必然要求，同时也是推进法治政府建设和提升政府公信力的重要举措。及时、全面、有效的信息公开，有助于实现政府与社会公众、媒体等社会治理参与者的良性互动，及时发现社会治理中存在的问题，提高政府治理科学化水平。财政预决算信息作为政府信息公开的重要组成部分，是社会公众监督政府职能实施的入口，其公开程度及公开质量是政府行政能力的集中体现。以往的预决算信息公开，注重的是对预决算批复结果全面性和合法性进行公开。而全面预算绩效管理要求加大对预算目标及资金安排等绩效信息的公开力度，“大力推动重大政策和项目绩效目标、绩效自评以及重点绩效评价结果随同预决算报送同级人大，并依法予以公开”，在公开预算绩效完成情况的同时，更是通过预算执行率、数量指标、质量指标、满意度指标等反映出对预算项目的管理情况。

三、全面预算绩效管理推进中存在的问题

《关于全面实施预算绩效管理的意见》已有3年多的时间，全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系虽然还未完全形成，但随着预算绩效管理工作的不断推进，在一定程度上强化了预算执行单位的绩效管理理念。从政策推进程度上看，预算绩效管理进入了“高速度”发展阶段，主要表现为预算管理形式和流程上的改进。但从绩效管理的实践结果看，全面预算绩效管理距“高质量”发展还存在差距，主要表现在绩效管理手段的应用没有在预算管理的各个环节发挥应有的效果。预算管理与绩效管理的一体化融合程度不高，关联机制不紧密。

（一）绩效指标的设置缺乏科学性与合理性。绩效目标的设定是开展预算绩效管理工作的前提，既能从整体上反映预算项目的内容，又能从细节上分解为可以量化考评的绩效指标。由绩效指标考核绩效目标，再由绩效目标考核预算项目，是预算管理的有效过程。然而在现阶段绩效管理过程中，往往因为绩效指标设置不当，造成管理过程无效。从本级预算资金上来看，绩效目标和绩效指标均由预算单位自己设定。绩效指标与绩效目标的匹配程度是指标能否真实反映目标的关键。但由于零基预算在行政事业单位中还未全面推广，多数预算单位编制预算仍按照增量预算的方法进行，这种考虑“上年水平”和“当年度变化情况”的预算方法，往往造成预算内容难以量化，绩效指标要么过于粗放，要么定性指标太多，无法科学衡量产出效益。从上级下达的资金情况来看，绩效指标已由上级单位预先设置。绩效指标的细化与量化程度均高于预算单位自行设定的内容，但在绩效目标下达的同时，未配套相应指标值的考核标准，造成指标虽统一，但指标值的数据口径不一致，甚至出现为完成绩效随意降低绩效指标目标值的情况。

（二）绩效管理过程缺乏规范性与客观性。预算绩效管理的主体是各预算部门及单位，他们在全面预算绩效管理推进过程中既是实施者又是被监督的对象，出于经济理性人的利益驱动，有可能会出现监督力度不够的现象。同时，由于各单位行业不同，预算项目内容差别大，很难制订通用的或统一的指标体系和评价标准，绩效评价工作往往以单位自评为切入点，形成“自己考核自己”“自己给自己打分”的局面。在实际工作中，各预算单位的业务部门是预算的执行单位，财务部门是预算的编制单位，在业务部门不了解单位收支情况、财务部门不了解项目实际进展的情况下，各单位出于简化工作内容的原因，导致绩效管理过程过于简化。在绩效目标设置阶段，自行设置的指标以方便“考核”和“打分”为导向，造成指标随意性很大，缺乏客观性；在绩效监控和评价阶段，评价方式单一，主要通过谈话的方式进行，一是形式上过于主观，二是内容上缺少数据基础，造成绩效结果“失真”，规范性不强。

（三）绩效评价结果的应用缺乏有效性。根据《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知要求，要以开展绩效评价和结果应用作为预算绩效管理链条中的重点环节，应强化绩效评价结果应用的刚性约束，建立健全绩效评价结果的反馈和问题整改机制，形成“反馈—整改—优化”的良性循环。但在管理实践中，无论是针对责任岗位中人出现的问题，还是评价过程中业务内容出现的问题，都没有形成有效的整改和问责机制。一方面，预算绩效管理没有将绩效评价工作融入连续年度的预算管理工作中，评价结果仅停留在对当年度预算的“打分”阶段，没有形成对下年度预算安排的实质性影响；另一方面，在绩效评价结果的应用中存在管理漏洞，针对评价结果的整改，到底是整改目标设置问题，还是整改预算执行问题，抑或是整改考评标准问题的边界模糊。评价结果本应应用在绩效管理的全部环节，但往往通过调低绩效指标目标值，就能掩盖许多在评价环节出现的实际完成情况不达预期的问题，由此造成绩效评价结果质量虚高，影响其有效性。

四、提升预算绩效管理水平的路径

（一）优化预算编制，提升预算项目可量化程度，科学合理编制预算绩效指标。预算绩效管理的关键在于可评价，只有结果可评价才能客观、可视化地显示预算管理水平。这种可评价性主要集中在两个方面：一是预算项目内容的可量化，二是绩效指标的可量化。在预算编制上，可采用零基预算法，摆脱传统增量预算法造成的预算项目“先定资金后定内容”项目内容过于粗略的局面。零基预算法要求预算单位对本单位职能、任务、计划有清晰的认识，结合当年年度工作任务对各预算项目的必要性和可行性进行逐一评价，为具体考核指标的设置提供科学依据。在指标设置上，通过对行业分类、部门分类、项目分类等的细化研究，探索建立绩效指标的标准库，着重从成本、数量、质量等可量化的指标进行评价，对于确实不能量化，需采用定性指标的，要对指标值进行分级定档，使目标值有细化的绩效内容。在数据基础上，关注财务成本信息，通过对历史数据的核算，反映行政事业单位内部管理运营的成本信息，从中分析预测未来的成本，为预算项目、绩效目标、绩效指标的评估提供数据来源。

（二）将预算绩效管理与具体业务绩效管理相结合，以业务数据支撑预算绩效评价结果。预算项目安排的目的是满足部门业务工作需要。行政事业单位业务工作的具体性，为针对业务工作开展绩效考核提供了基础性数据，同样也为预算绩效管理提供了参考。首先，业务工作考核内容带有具体性，将预算绩效管理工作融入其中可以避免目标和指标设置的随意性，保障预算绩效管理基础数据框架的规范性；其次，业务工作考核有明确的主管部门，将预算绩效管理工作融入其中可以避免预算绩效管理工作无人牵头、无从下手的问题，保障预算绩效管理全过程的有效实施；最后，业务工作考核有明确的评价标准，将预算绩效管理工作融入其中可以避免评价结果随意、主观的问题，保障预算绩效评价结果的客观有效。此外，针对综合性强或业务工作发展需要设立的预算项目，现阶段与具体业务结合难度大的，可聘请专家或第三方评价机构来完成，增强预算绩效管理工作的适应性，保证绩效评价的公正、客观。

（三）明确评价结果应用对象，加强监督问责，保障评价结果全面有效运用。预算绩效管理是全链条、全过程的管理，评价结果的应用不应局限于最终得分结果。事前绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控和事后绩效评价都是预算管理的对象，要明确各环节的考核结果，将考核结果分别应用于预算绩效管理的不同阶段。用事前绩效评估的结果考核预算项目设立的必要性，用对绩效目标设置情况的审核决定预算安排是否合理，用绩效运行监控结果作为预算调整的依据，用事后绩效评价结果指导下年度预算安排，形成全过程的评价结果应用。同时，针对评价结果应用中存在的问题完善监督问责机制。在预算绩效目标、绩效评价结果随同年度预决算向人大报告并向社会公开的基础上，探索由向预算编制单位的业务问责到向上级部门的管理问责，由向开展业务的一般人员问责到向负管理责任的领导问责的体制机制，使预算绩效评价结果的约束更加有力，应用更加有效。

五、结语

全面实施预算绩效管理是政府完善治理体系、提升治理能力的重要举措。财政预算既是政府活动的发起点，也是规范政府行为的重要手段。以往针对行政事业单位预算管理工作的考核主要着眼于预算执行率，单一的数量指标无法充分反映预算项目或政策的执行效果。而预算绩效为衡量预算管理效果提供了全方位、全过程、全覆盖评价依据，使预算管理这项工作在政府整体绩效评价中变得更为具体。行政事业单位在全面预算绩效管理实践中不断优化管理流程、强化激励约束、提升管理效果，将大大改善财政资源配置效率，推动政府活动效能提升，助力国家治理体系和治理能力现代化。

作者:卞寒 单位:河南理工大学财经学院