住房公积金制度的革新方向

客观地说，中国《住房公积金管理条例》的《总则》对住房公积金的原则性规定大体科学，这可能源于住房公积金制度在世界范围内发育得都比较成熟。不过结合中国的具体国情，其中一些规定仍然不免好高骛远，华而不实，过度夸大了住房公积金的功能。首先，住房公积金对促进城镇住房建设的作用是局部性的，因为住房公积金主要促进城镇保障性住房的建设。由于认识不到住房公积金的住房保障功能，导致现实中的住房公积金离房价越来越远，甚至成为炒房的一个次要工具。对很多人特别是中低收入阶层而言，住房公积金与住房无关，住房公积金管理中心不过是政府强制储蓄并借助通货膨胀进行收入再分配的又一个行政机构。其次，住房公积金不是提高城镇居民的居住水平，而是满足城镇居民的基本居住需求。提高城镇居民居住水平是中国现代化过程中孜孜以求的目标，但它的起点是先满足中低收入者的保障居住需求。撇开最需要保障的人群、最基本的居住需求，奢谈中高收入人群的改善居住需求，而且还要政府干预，这在理论上是无论如何也说不过去的。因为对于中高收入消费者而言，他们提高或者改善自己的居住需求，借助市场渠道即可，政府干预只会降低他们的福利。再次，住房公积金归职工个人所有的规定过于简单化。原因在于，住房公积金如果和其他收入一样归职工个人所有，个人所有的住房公积金就没有必要从个人收入中剥离，成为不能自由支配的收入，而且单位更没有必要为这种不能自由支配的职工收入进行配套。最后，自住住房本身是一个很不严谨的概念。自住住房可以是保障性住房，也可以是商品性住房；可以是普通住宅，也可以是优质住宅。当自住住房突破保障性普通住宅范畴后，住房公积金的职能发挥其实已经被扭曲了。从这种意义上说，中国《住房公积金管理条例》在《总则》中就已经埋下了日后中国住房公积金制度失灵的种子。

中国《住房公积金管理条例》的《缴存》使中低收入阶层的居住保障需求明显遭到排斥。这主要表现在两个方面：一是《住房公积金管理条例》只规定职工缴纳住房公积金的义务，只规定职工缴纳住房公积金的最低比例，丝毫不考虑职工缴纳住房公积金与获得住房保障之间的关联性。因为从“有条件的城市，可以适当提高缴存比例”的规定看，缴存比例的确定只和职工的缴纳能力有关，与职工支付住房保障的价格或成本无关。这里实际上已经宣告住房公积金与住房保障脱钩，住房公积金也许仅仅是公积金。二是对住房保障需求刚性的蔑视还可以从住房公积金收取的弹性上反映出来。缴存住房公积金确有困难的单位，居然可以降低缴存比例或缓缴，待单位经济效益好转后，再提高缴存比例或者补缴、缓缴，这其实是视缴纳住房公积金为儿戏。因为住房保障是一种政府行为，住房公积金制度的设立不过是缓解政府住房保障财力不足的一种途径，如果住房公积金少缴或缓缴，由此产生的财务负担就会全部落到政府财政肩上，因此单位能否少缴或缓缴住房公积金，决定权在政府财政部门，而不是住房公积金管理委员会和住房公积金管理中心，更不是单位职代会或工会。《住房公积金管理条例》将财政部门的权力剥夺，实际上也就解除了财政部门履行住房保障的义务，住房公积金再次与住房保障实现了脱钩。

中国《住房公积金管理条例》的《提取和使用》反映了中国政府部门对住房公积金制度理解的思维混乱。第一，住房公积金提取的合情不合理。离休、退休可以提取住房公积金，如果已经解决了住房保障需求，这是可以理解的，因为此时的住房公积金不过是当事人物质财富的一种特殊存在形式。完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系，也可以提取住房公积金，就属于合情不合理了。因为住房公积金是与住房保障需求相关的，当事人经济贫困属于社会保障的另一范畴，两者不能混同，当消费者居住保障需求还没有满足时，却将住房公积金提取出来用于满足消费者的基本生活需要，实质就是挖肉补疮，只会使社会问题进一步激化。出境定居提取住房公积金，如果消费者的保障居住需求得到解决，这也是无可厚非的，否则依然有钻制度漏洞之嫌。至于提取存储余额用于购买、建造、翻建、大修自住住房，或者偿还购房贷款本息，由于超出消费者居住保障需求的部分完全由消费者自身负担，这一规定是没有什么可挑剔的。但房租超出家庭工资收入的规定比例也可以提取住房公积金，就值得商榷了。因为住房公积金用于住房保障需求，理论上住房公积金就是消费者的居住成本，真正反映消费者满足刚性居住需求的支付能力，当消费者拿其他收入支付房租时，此时消费者的储蓄实际上就是以住房公积金的形式存在的。问题的关键在于，一旦消费者需要动用储蓄时，他很可能受到住房公积金提取的限制，从而影响劳动力的简单再生产和扩大再生产。因此，消费者通过租赁方式满足刚性居住需求，就应该允许消费者使用住房公积金全额支付房租。如果住房公积金的储存不足以支付房租还有余，唯一的原因就是整个社会的住宅市场秩序处于扭曲状态。[1]第二，职工缴存住房公积金且在购买、建造、翻建和大修自住住房时才可以申请住房公积金贷款，有明显不合理的地方。这里，将缴纳住房公积金与申请住房公积金贷款相挂钩，不利于明确政府的住房保障职能，削弱了缴纳住房公积金的强制性色彩，将购买、建造、翻建和大修自住住房与申请公积金贷款连接，更为用住房公积金贷款炒房开了一道方便之门。可能政策制定者已经意识到公积金贷款会用于炒房，或者政策制定者需要公积金贷款推动房价上涨，《提取和使用》特别规定，住房公积金贷款的风险由住房公积金管理中心承担，申请人申请住房公积金贷款应当提供担保。需要指出的是，住房公积金管理中心本身是事业单位，更没有资本积累，要它承担公积金贷款的风险是非常荒谬的。如果公积金贷款指向住房的保障需求，即使担保有风险，这种风险也不是由住房公积金管理中心承担，而是由政府财政部门承担。《提取和使用》的这种规定，反映了相关决策部门对中国住房公积金制度理解上的思维混乱。第三，住房公积金管理中心的管理费用规定也不合时宜。住房公积金管理中心既然是事业单位，就不应该在制定费用标准时有特殊待遇；住房公积金管理中心费用来源应该是财政预算，将财政负担转嫁给住房公积金，实际上是鼓励住房公积金管理中心利用住房公积金寻租。综上分析，《住房公积金管理条例》远不是中国政府履行住房保障职能的一项法律规定，不要说中国政府本身的运行机能不是很健全，即使各项规章制度完备，《住房公积金管理条例》也不能保障每个住房公积金缴纳者满足最基本的住房保障需求。当然，金融永远是实体经济的反映，在中国住房保障制度不是很完善的情况下，中国的《住房公积金管理条例》也不可能很完善，否则中国《住房公积金管理条例》能否存在这么多年都很难说。

《住房公积金管理条例》是《上海市住房公积金条例》对现实妥协的结果

与全国性的《住房公积金管理条例》相比，《上海市住房公积金条例》出台更早。上海市经济条件较好，上海中低收入阶层的住房刚性需求也显得更加迫切，由此导致《上海市住房公积金条例》的住房保障色彩明显加强。《上海市住房公积金条例》分《总则》、《管理组织》、《住房公积金的缴存》、《住房公积金的提取和使用》、《住房公积金的监督管理》、《法律责任》和《附则》七个部分，其中《总则》、《住房公积金的缴存》、《住房公积金的提取和使用》是核心内容。总体上而言，撇开地方规章制度的固有缺陷不论，《上海市住房公积金条例》与中国《住房公积金管理条例》相比，有明显的可取之处。例如，中国《住房公积金管理条例》规定，住房公积金的重要目的之一是“促进城镇住房建设、提高城镇居民的居住水平”，《上海市住房公积金条例》直接强调“促进职工住房建设，保障职工对住房的基本需求”，这样就显得更贴近住房公积金的本来面目（即住房强制储蓄），更能还原住房公积金的基本功能（即满足住房保障需求）。然而上海市住房公积金条例的硬伤也是很明显的，这些硬伤最终反映在1999年通过、2002年修改的中国《住房公积金管理条例》中。

（一）关于住房公积金所有权性质的规定

《上海市住房公积金条例》只简单界定所有的住房公积金均属于职工个人所有，丝毫也不涉及住房公积金缴纳的强制性。因为不强调住房公积金缴纳的强制性，就无法理解属于职工个人所有的住房公积金，为什么单位要为职工配套，而不能直接发给个人，然后直接从个人收入中提取。关于住房公积金的定义，《总则》规定，“住房公积金是指在本市工作并且具有本市城镇常住户口的职工及其所在的机关、企业、事业单位和社会团体按照本条例规定缴存的一种长期住房储金”。这是否意味着，不具有本市城镇常住户口的职工工资不包含住房公积金，或者不具有本市城镇户口的职工不能享受单位配套的住房公积金。无论从哪个角度看，这都是典型的户口歧视，是违背社会主义市场经济公平这一基本原则的。当然在理论上，由于中国是土地国有的社会主义国家，由单位配套给职工住房公积金的做法本身就很荒唐。

（二）关于住房公积金缴存的上限规定

住房公积金从其产生过程看一开始就是具有住房保障性质的强制储蓄，其缴存首先是一种义务，其次才是一种权利，因此强制规定住房公积金的缴存比例和缴存下限是可以理解的，但强制规定住房公积金缴存的上限就显得荒唐了。《上海住房公积金条例》的上限规定只能说明制度漏洞提供了住房公积金缴存者的图利空间。也就是说，住房公积金缴存者缴得越多，获得的好处也越多。问题在于政府提供的任何保障（包括住房保障在内）都应该是封顶的，否则对社会公众整体而言就是一种不公平。住房公积金缴存者有多缴公积金的内在动力恰恰意味着上海市设立住房公积金，不是没有将住房保障落到实处，就是根本没有打算提供住房保障。

（三）住房公积金提取、使用和贷款的相关规定不能确保政府住房保障职能的正常履行

《上海市住房公积金条例》与中国《住房公积金管理条例》一样（可能用“中国《住房公积金管理条例》沿袭《上海市住房公积金条例》的思路”这一说法更贴切），将购买、建造自住住房或者翻建、大修具有所有权的自住住房作为职工提取住房公积金储存余额的前提条件，这显然意味着《上海市住房公积金条例》提供的政策优惠已经超出了住房保障应有的范围，因为自住住房与住房保障完全是两个概念。更致命的硬伤是，住房公积金贷款金额竟然与住房公积金缴存额简单挂钩，即住房公积金缴得越多，住房公积金贷款金额越大。由此也就不难理解，住房公积金贷款有风险，需要提供担保，住房公积金贷款申请即使符合其他条件，也可能因为贷款额度用光变为预申请。从这个角度看，《上海市住房公积金条例》已经在很大程度上偏离了住房保障的基本属性，变为一种单纯的强制储蓄和政府敛财工具了。

（四）建设职工住房规定的无疾而终进一步证实了《上海市住房公积金条例》的空想色彩

《上海市住房公积金条例》规定，住房公积金可以用于统一建设职工住房，该职工住房应当以成本价向履行住房公积金缴存义务的单位或居住困难的职工出售，这一内容本身就缺乏强制色彩。至于由市政府另行制定使用住房公积金统一建造和出售职工住房的实施办法，则至今不见踪影，尽管《上海市住房公积金条例》早在2005年就被宣告失效。由此合乎逻辑的推论只能是，上海市住房公积金制度的设立，并不能解决职工特别是中低收入阶层的住房保障问题，中低收入阶层的强制储蓄只是为中高收入阶层购买商品化住宅提供更多的财力支撑，从而最大限度地推高商品化住宅市场的价格，特别是供给刚性的优质住宅市场价格（在中国更多的是推高供给刚性的普通住宅的市场价格），为地方政府的土地财政铺平道路。

由此可见，中国《住房公积金管理条例》不过是《上海市住房公积金条例》对住房保障不足的现实和环境妥协的结果。如果说，《上海市住房公积金条例》尚保留一些华而不实的住房保障观点和规定，这些观点和规定在中国《住房公积金管理条例》中则几乎看不到了。另一方面，《上海市住房公积金条例》关于住房保障的一些规定，由于缺乏住房保障实践和经济环境的支撑，本身就很少具有可行性和可操作性，随着中国住房保障实践和环境的进一步恶化，《上海市住房公积金条例》也终于走到了尽头。1999年7月7日，上海市人民政府《上海市住房公积金个人购房贷款管理办法》，虽然它是《上海市住房公积金条例》的重要补充，不过仅适用职工购买自住住房而且是上海市国有土地上具有所有权的住房。《上海市住房公积金条例》涉及的其他后续规章制度则至今没有出台，《上海市住房公积金条例》本身也在2005年9月23日被《上海市住房公积金管理若干规定》取而代之，这意味着《上海市住房公积金条例》已经失去了其存在的历史价值。

《上海市住房公积金管理若干规定》的出台是中国住房公积金制度破产的标志

2005年出台的《上海市住房公积金管理若干规定》以及随后配套推出的《上海市家庭生活困难职工提取住房公积金实施办法（试行）》、《个人建造、翻建、大修公积金贷款细则（试行）》、《上海市城镇个体工商户及其雇佣人员、自由职业者缴存、提取和使用住房公积金实施办法（试行）》与1999年推出的《上海市住房公积金个人购房贷款管理办法》构成当前上海市住房公积金制度的基本内容。整体上看，上海市住房公积金制度在抛弃住房保障职能方面不仅向全国《住房公积金管理条例》大大跨进了一步，而且大大弱化了住房公积金的住房色彩，几乎将住房公积金视为普通消费者的一种正常收入。这样的住房公积金制度安排无疑标志着上海市乃至全国住房公积金制度的正式破产。第一，将上海市住房公积金制度的设立目的与国家住房公积金制度的设立目的一致起来，使上海市住房公积金制度进一步偏离了正确方向。原先《上海市住房公积金条例》规定，促进职工住房建设，保障职工对住房的基本需求，尽管口惠而实不至，但多少对上海市政府发挥住房保障职能有一点促进作用。现在《上海市住房公积金管理若干规定》直接引用中国《住房公积金管理条例》的规定，将“促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平”作为上海市住房公积金制度的设立目的，只会进一步使住房公积金偏离住房保障的目标，上海市住房公积金制度不可避免地会蜕变为政府土地财政的工具。第二，维持对住房公积金缴存最高限额的规定，说明上海市住房公积金依旧着眼于为商品化住宅市场服务，而不是为保障性住宅市场服务。住房保障最低限度受制于社会的经济发展水平和道德标准，最高限度受制于政府的财力。然而不管政府的财力多么雄厚，政府的住房保障都会封顶的。只要政府的住房保障封顶，职工缴纳住房公积金就不会有多多益善的心态。上海市住房公积金制度维持缴存最高限额的规定，只能说明上海市至今仍没有将住房保障落到实处，甚至根本就没有将住房保障与住房公积金制度挂钩。第三，住房公积金提取条件的修改其实是对土地财政现实的进一步妥协和承认。《上海市住房公积金管理若干规定》继续将“购买、建造、翻建、大修自住住房”作为住房公积金储存余额提取的条件，职工离休、退休，或者大部分或者完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系，或者出境定居，也可以提取住房公积金，另外还新增了两条，即偿还购房贷款本息和房租超出家庭工资收入的规定比例也可以提取住房公积金，这些规定实际上都是将住房公积金视为简单的职工收入。如果说经济困难提取住房公积金，感情上还说得过去的话，其他提取住房公积金的条件在道理上就很难讲得通。因为住房公积金有一部分是由企业支付的，企业外的消费者拿不到是一种不公平，不需要住房保障的职工拿到了，同样是一种不公平。这种不公平与其说和住房公积金制度的设置不合理有关，不如说这是对现实土地财政的妥协。因为地价高涨已经使得住房公积金代表的支付能力与房价完全脱钩，既然住房公积金不能发挥原有功能，那采用感情上说得过去的方法分掉也就是一种无奈的选择。第四，在住房公积金不能发挥住房保障职能的前提下扩大住房公积金的覆盖面，只能说明政府在其中的既得利益日益坐大。在当代社会，一种完善的保障制度是覆盖劳动力再生产方方面面环节的，不同的保障收入对应不同的保障支出，这是当代社会政府编制预算的基本准则。《上海市家庭生活困难职工提取住房公积金实施办法（试行）》将住房保障的资金用于满足基本的生活需要，以住房公积金替代政府救济，明显违背了社会保障和政府预算的基本原则。政府将住房保障的有限资金运用到有无限吸收能力的商品住宅市场，这意味着政府并没有至少没有认真履行住房保障的基本原则，却通过《上海市城镇个体工商户及其雇佣人员、自由职业者缴存、提取和使用住房公积金实施办法（试行）》，将住房公积金的覆盖范围进一步扩大，反过来说明住房公积金制度给地方政府带来的体制外收益太大，地方政府已经很难拒绝这种诱惑。在这种情况下，奢谈住房公积金的住房保障功能，也就是一种不合时宜的表现了。

中国住房公积金制度的改革方向

不管住房公积金本身的保值增值状况如何，住房公积金的制度安排与住房保障职能的脱节都昭示着中国住房公积金的现有运行模式是失败的。中国要切实解决当前社会严重的住房保障问题，就必须对现有的住房公积金运行模式进行革新。这种革新主要涉及三方面的内容。

（一）理顺住房公积金与居住保障的关系

住房公积金与住房保障的关系似乎无需赘述，住房保障需要住房公积金的支撑，也是住房公积金缴纳的直接目的。然而，从住房公积金在中国的实际运行看，住房公积金与居住保障之间的连接关系并不是非常紧密，在一些地方，中国的住房公积金不但与住房保障无关，甚至将政府的住房保障职能越推越远。因此正确理解住房公积金与住房保障之间的相互关系，在当代中国社会仍然必要。第一，居住保障是政府弥补市场缺陷最基本的职能之一，因此政府不能推诿无为。市场经济是通过价格机制配置经济资源、分配商品和劳务的经济。对生产要素的供给者来说，当生产要素的供给数量不足时，越稀缺的经济资源越能得到充分的利用，相应地该生产要素所有者获得的生产要素报酬也越高；当生产要素的供给数量过剩时，谁的经济资源产出多、成本低，谁的经济资源会得到最充分的利用，相应地该生产要素所有者获得的生产要素报酬越多。对于商品的需求者来说，当商品供给不足时，购买力越高的消费者获得稀缺商品的可能性越大，或者说，越是稀缺的商品越容易实现其价值，商品供给者获得的收入越有保证；当商品供给过多时，越是成本低廉、质量可靠的商品，越有竞争优势，商品供给者的资金回流也越容易。这样通过价格调节生产要素和商品的供求，全社会的经济资源得到了最优配置。然而市场经济中，有成功者就有失败者，他们在均衡状态下玩的只能是零和游戏，于是收入分配两极分化也就成为市场机制有效运行的必然结果，对于周而复始运行的市场机制而言，它同时也是市场机制有效运行的前提条件，因为没有收入分配的两极分化，利益机制就不可能有效地发挥作用。从这种角度讲，政府要确保市场机制有效地运行，就必须对中低收入者的劳动力再生产进行托底，也就是提供社会保障。在劳动力再生产过程中，劳动者的消费资料单位市场价格越高，政府提供保障的必要性越大，住房作为劳动力再生产的最大宗消费，也就成为政府成本最高的保障对象。所以，对于中低收入消费者的住房保障，政府是不能推卸责任的，除非政府根本不想使市场机制有效运行下去。第二，住房公积金是一种与住房保障相关的强制储蓄，不同于一般意义上的个人所有资金。住房是一种成本极高的消费品，但也是一种劳动力再生产的必需品，这意味着住房保障的成本极高而且政府提供具有刚性。相对于政府的有限财力，政府有理由在个人支付能力的许可范围内筹集必要的住房资金，协助政府住房保障职能的发挥。然而，市场运行中的住房却具有双重属性，它首先是商品，是价值的载体，然而这种住房与劳动力的再生产无关，它更不是劳动力再生产的必需品；另一方面，住房还是消费品，特别是供给弹性的普通住宅，基本消费品的民生属性最为明显。在这种情况下，政府住房保障指向不会是具有商品特征的优质住宅，而是具有民生属性的普通住宅。以普通住宅为基础提供政府住房保障，通过全社会的收入再分配，满足中低收入消费者基本的居住需求，由此形成的住房公积金，显然也不能简单地归于个人所有。住房公积金强制储蓄的背后，隐藏着政府主导的全社会收入再分配，隐藏着中高收入消费者对中低收入消费者的补贴，隐藏着政府以税费减免为形式的地租补贴。因此，无论是单位为个人缴纳的住房公积金，还是政府为中低收入消费者提供的住房保障，均不能简单地视为个人所有，不能像普通个人所有的财物那样随意支配。第三，住房公积金的产生与政府住房保障的提供是直接相关的，不能脱节。住房公积金作为政府主导的强制储蓄，是与政府提供的住房保障直接连接在一起的。收缴了住房公积金，却不提供住房保障，意味着，住房公积金的收取失去了理由，住房公积金的存在没有了必要。政府有提供住房保障的资金，却不提供住房保障，那是政府的失职，如果不是政府在进行欺诈，就是政府在巧取豪夺。理论上，收缴了住房公积金却不提供住房保障，有三种可能。一种可能是住房公积金没有足额收取，再一种可能是没有提供住房保障的意愿，还有一种可能是收取住房公积金另有目的。联系中国住房保障和公积金收取的实践看，后两种可能性的概率较大。

（二）住房保障成本的确定

住房是市场经济条件下单价金额最大的一种消费品，因此站在商品的立场上，政府提供住房保障的成本很高有一定道理。然而对劳动力再生产而言，住房的价值量虽大，依然是有限度的，它依然属于劳动力价值的重要组成部分，因此对整个消费者群体而言，住房保障实际上不会花费政府什么。政府提供住房保障成本的高低，取决于政府站在什么立场上看待这个问题。在住宅商品化的前提下，政府提供住房保障的成本很高是一个客观事实。当住宅作为一个商品出现时，政府提供住房保障的成本不仅包括住宅的建安成本，还包括基础设施的土地投资，更包括既定的农业地租和变化不定的城市土地地租。无论是住宅建筑还是住宅需要的基础设施，本身就属于资源和劳动密集型产品，单位价值量很大，将这些单位价值量很大的住房保障负担加到财政身上，政府当然感觉非常沉重。而城市地租更是一个无法估量的显性成本和机会成本。当经济高速发展从而土地需求在很长时期内不可逆转地扩大时，政府提供住房保障付出的不仅是显性的巨额的绝对地租，还有数量同样不菲的未来的级差地租（机会成本）。因为随着时间的推移，过去的普通住宅会因为自然环境和社会环境的改善，现在成为优质住宅，在这种情况下，政府不可能一夜之间改变保障性住宅的经济性质，从而丧失可能的财政收益，形成政府提供住房保障的机会成本。如果考虑到土地财政，政府提供住房保障的成本会更高。土地财政不仅可以免去政府提供住房保障的直接成本，而且能够获得建立在住宅投资或投机基础上的巨额的土地使用权出让收入。从住宅商品化的角度看，我们不得不承认，政府提供住房保障的成本的确很高。然而考虑到与土地相关的税费和土地国有化，政府提供的住房保障成本其实又很低。首先，住宅建筑和住宅建设需要的基础设施，尽管单位价值量很大，但它的需求依然属于劳动力价值的组成部分，没有超出消费者的支付能力范围。消费者的支付能力有两个组成部分，一种是不稳定的，一种是稳定的，不稳定的支付能力来自偶然性的收入，稳定的支付能力来自必然性的收入，从消费者拥有的人力资本构成状况看，消费者稳定的支付能力只能建立在劳动力价值的基础之上。即只有属于劳动力再生产需要的范畴，消费者的支付能力才是稳定的。保障性住宅是劳动力再生产的基本需求，其支出构成劳动力价值的重要组成部分，因此保障性住宅成本不管绝对量有多大，其性质就已经决定了消费者有这个能力进行支付。所谓政府提供住房保障，会给财政造成巨大的收支赤字，至少在理论上是不成立的。其次，城市地租是一种生产剩余，不管是绝对地租还是级差地租，不可能也不应该进入住宅保障成本。绝对地租是由土地所有权产生的，级差地租还跟土地的位置、土地的物理和化学性质等因素有关。然而，不管是绝对地租还是级差地租，也不管绝对地租和级差地租的规模有多大，归根到底它们都是一种生产剩余，这种生产剩余应由生产者提供给土地所有者，而与劳动者无关。如果一定要将劳动者牵扯进来，劳动者至多是厂商向土地所有者支付地租的中介。再次，与土地相关的税费或土地国有化足以将城市地租剔除在住宅保障成本之外。市场经济条件下，地租的存在是土地资源优化配置的前提条件，没有地租就没有土地资源的利用效率，因此地租的存在本身没有问题，更不应该被取缔。然而，地租的存在有充足的理由，并不等于地租就一定要归拥有土地的私人所有，更不等于地租要全部归拥有土地的私人所有。事实上，地租作为一种不劳而获的、被动的生产剩余，对整个社会的公平分配没有任何益处，也不利于调动整个社会劳动者的积极性和创造性，地租从产生的那一天起，就成为政府财政再分配的对象。近代社会以来，尽管土地国有存在这样和那样的不足，但市场竞争已经促使土地国有的缺陷受到很大程度的抑制，土地国有因此成为当代社会土地所有制的重要形式之一。与土地私有制相比，土地国有制更容易使国家财政获得较多的甚至全部的地租份额，这有利于进一步降低甚至取消地租在住房保障成本中的比重。因此，那种一定要将地租进入住房保障成本的观点是站不住脚的。最后，农业地租与建筑成本和土地投资一样，也是一个既定的量，属于城市劳动力价值的范畴，不存在支付能力问题。[2]农业地租是农业用地转换为城市用地的最低价格，以城市非农领域的劳动生产效率为基础，是城市劳动力价值的基本组成部分。因为城市劳动效率不高于农村劳动效率，城市劳动力价值不高于农村劳动力价值，农村劳动力不会流向城市，农业用地不会转变为城市用地，城市产业更不可能发展起来，农业地租是城乡劳动效率差距的重要标杆之一。中国当前住房保障的症结在于政府不愿意放弃保障性住宅的商品化，保障性住宅的商品化不仅意味着拥有土地的政府能够回收住宅建筑、农业地租和土地投资的成本，更能获得收益可观的城市绝对地租和级差地租。当拥有商品住宅的住宅投资或者住宅投机者成为城市地租的主要承担者时，他们自然要在房租上将城市地租体现出来。因此，企图靠商品化的住宅解决本应由政府承担的住房保障问题，在理论上无论如何也说不通的，所谓“买不如租”的荒谬性也正在于此。中国住房保障的成本不能也不应该包括城市地租，这是中国政府提供住房保障的前提。

（三）确定住房公积金缴存数量与方式

住房公积金缴存数量和缴存方式的确定在操作上无疑较为复杂，但理论上相对简单得多。首先，从需求上看，住房公积金是消费者工资的重要构成，是消费者劳动力价值的基本内容。马克思在分析一国具体的工资水平时，曾经指出，它取决于“决定劳动力的价值量的变化的一切因素：自然的和历史地发展起来的首要的生活必需品的价格和范围，工人的教育费，妇女劳动和儿童劳动的作用，劳动生产率，劳动的外延量和内含量”。[3]（P613）可见，消费者的工资水平可能受多种具体因素的影响，但总体上不会跳脱劳动力价值的范畴，住房公积金作为消费者工资重要构成的这一基本经济性质不会改变。其次，从供给上看，住房公积金是弥补保障性住宅建安成本、农业地租与基础设施投资的需要。劳动力价值所指向的消费资料（商品和劳务）要求劳动力在再生产出来以后通过新的劳动至少能够得到弥补，这就意味着，政府提供住房保障满足劳动力再生产需要的成本只能是保障性住宅的建安成本、农业地租以及必要的住宅地基基础设施投资。如果住宅地基的基础设施投资有多种与保障性住宅无关的用途，则真正应该由保障性住宅分摊的成本就必须是其他使用者支付价格后的剩余额。当然，住房公积金从需求和供给两个角度得出来的数额可能不尽一致，剔除计算误差，只能归咎于两种原因，一是公积金的缴存比例不恰当或者公积金的缴存基数确定不科学，二是保障性住宅的建安成本、农业地租或基础设施投资勘测错误。住房公积金供求两方面的不一致性，既取决于政府的工作效率，也在很大程度上决定了在提供住房保障过程中政府财政承担风险的大小。城市地租不应该进入住房保障成本从而住房公积金不包含地租的任何组成部分，并不意味着住房公积金在收取的过程中不会与城市地租的收取产生连接。事实上，只有在土地国有的前提下，政府才会直接以成本价供给保障性住宅用地，即地价只是为了弥补土地基础设施投资和农业地租的回收。如果是土地私有，住房公积金不可能不与城市地租发生关系。在土地私人所有时，政府必须设法将保障性住宅用地的城市地租直接降低或者向其他经济主体转嫁。首先，政府通常以城市规划的方式掌握城市土地的开发权，直接限制城市土地所有者的地租收益，以降低保障住房用地的成本。然后，政府以税费的形式，对城市土地所有者的地租收益进行二次分配，从而将地租收益的一部分财力掌握在政府自己手中。接着，政府以财政补贴的形式降低保障性住宅用地的成本，使其中的绝对地租尽可能趋于零。最后，对那些不能实现劳动力价值的低收入消费者，政府给予托底的住房保障，形成财政净支出。当然，住房保障的实际结果取决于政府规划效率以及财政补贴力度等一系列与住房保障有关的环节。问题的关键在于，上述两种情形只是政府提供住房保障的理想状态，而现实与理想往往存在很大的差异。例如美国，政府提供住房保障并不以干预地价的形式进行，而是由政府提供担保，将住房保障寄托在保障性住宅升值从而提高中低收入消费者的支付能力上；又如中国，土地虽然实现国有化，但政府提供住房保障，有很大一部分借助于企业零售支付城市地租的方式，提高这些消费者的支付能力，希望这部分消费者能够通过市场渠道满足自己的基本居住需求。美国住房保障的缺陷众所周知，它最终也以次贷危机的爆发而告终。[4]中国住房保障的模式是否有效，从过去十年的住宅市场宏观调控屡败屡调可以看出，里面问题其实不少，因而也亟需改进。

结论

发端于上海的中国住房公积金制度是中国公共住宅金融的主体，然而由于理解上的偏差，特别是由于中国住房保障制度本身并不成熟，中国住房公积金制度与住房保障之间并没有建立起有效的连接。中国的住房公积金既没有较好地反映保障性住宅的需求，也没有较好地反映保障性住宅的供给，从而造成中国住房公积金与住房保障的脱节。中国的住房公积金制度改革必须体现中国消费者保障性住宅的支付能力，也要反映中国消费者保障性住宅的成本。只有这样，才能促进中国的住房公积金制度更好地履行住房保障的功能。（本文作者：顾书桂 单位：上海社会科学院部门经济研究所）