司法管理体制精选(九篇)

第1篇：司法管理体制范文

论文关键词： 司法体制/法院管理制度 内容提要： 司法不公或司法腐败的根本原因在于我国现行法院管理体制存在的三个弊端：司法权地方化、法院内部管理行政化和法官的非职业化。司法体制的改革必须有明确的指导思想和整体设计，通过修改法律，自上而下地进行。要把地方法院法官的任免权收归省级人大常委会；法院的经费由国家拨付；实行司法辖区和行政区划的分离。要取消对下级法院除上诉审和再审以外的监督；加强法官的审判独立。基层法院取消审判委员会和合议庭制度；中级以上法院要强化合议庭地位。大幅精简法官，建立严格的法官选拔制度、逐级遴选制度、定期交流制度以及惩戒制度，并对法官给予必要的身份保障和经济保障。 一、司法不公的根本原因在于制度上的缺陷 司法不公或司法腐败问题，当前在我国已成为社会高度关注的热点问题之一。人们在谈及法院司法工作时，几乎都不约而同地认为司法不公或司法腐败十分严重，对法官队伍已到了非下大气力整治不可的地步。一个耐人寻味的现象是，随着党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”基本方略，我国法制建设进入了一个新阶段的同时，社会各界对司法不公或司法腐败的尖锐批评，也达到了建国以来的空前程度。这种尖锐批评，一方面是对司法工作和法官队伍中固有的和长期积累的问题的理性再认识，另一方面则更多地包含了对真正落实依法治国基本方略，实现司法公正和社会正义的殷切企盼。然而，许多人把造成司法不公或司法腐败的原因简单地归结到法官素质不高、甚至一些法官违法犯罪上，而较少看到体制和制度上的缺陷对这一问题的重大影响。显然，对司法不公或司法腐败这样多因性的社会问题，如果不提高到司法体制特别是法院管理体制的层面上来认识，是很难全面把握问题的症结的，所开出的“医治药方”也是很难达到预期效果的。 邓小平同志从制度与个人关系的方面分析总结了我国的历史教训：“我们过去所发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这 些方面的制度好可以使坏人无法横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面”：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。运用邓小平同志分析问题的方法来看待司法不公或司法腐败问题，就会认识到法官队伍素质不高和一些法官违法犯罪，固然是司法不公或司法腐败的重要原因，对此决不可丝毫掉以轻心，但从根本上全局上说，现行法院管理体制存在的多种弊端，造成司法权弱化，乃是司法不公或司法腐败成为普遍性社会问题的制度原因。江泽民同志在党的十五大报告中提出，“推进司法改革，从制度上保证人民法院和人民检察院依法独立公正行使审判权和检察权”，深刻揭示了司法体制和法院管理体制对保证司法公正的极端重要性。 笔者认为，从现代法治意义看，我国实行的是一种与其他国家相比十分独特的法院管理体制。这种体制存在三个方面的弊端：一是司法权地方化；二是法院内部管理行政化；三是法官的非职业化。由于存在这些弊端，造成了人民法院由宪法和法律赋予的地位与实际履行职责的能力严重脱节，使人民法院缺乏必要的公信力和权威，难以从根本上保证司法公正。要有效解决司法不公或司法腐败问题，必须通过司法体制改革，合理配置司法权，对人民法院的领导体制、财政保障体制、机构设置以及工作程序等作新的定位，以落实宪法和法律规定的人民法院独立行使审判权的原则，实现“用制度保证司法公正”。正因为如此，这种司法体制改革决不是人民法院自身通过审判方式等改革所能实现的，必须在有明确的指导思想和整体设计的前提下，通过修改现行的有关法律，自上而下地有领导、有步骤地进行。显然，这种司法体制改革是通常所说的政治体制改革的重要组成部分，是整体性、全局性的改革。 二、建立保障独立审判的外部制度 司法权地方化，指的是司法权的行使因受到地方政权不同程度的制约而产生的司法分裂现象。司法权本属国家主权范畴，其主体是国家，法院是代表国家行使审判权的职能部门。各级法院在行使司法权时必须高度服从于国家宪法和法律，确保宪法和法律在全国范围内实现一体遵循的效力。这是法治的内在要求，也是市场经济的内在要求。而司法权地方化，本质上是司法分裂，损害了宪法和法律的权威，破坏了法治的统一。 我国存在司法权地方化现象，根源在于我国法院的设置以及法院的人事、财政等始终归属于地方政权。建国之初，根据《共同纲领》和《中央人民政府委员会组织法》、《各级人民政府组织通则》建立了各级人民政府 。当时人民法院仅作为人民政府的组成部分，受同级人民政府的领导和监督。1954 年宪法虽然明确了人民法院独立审判，后几经变化，到1982 年宪法明确“人民法院依照法律独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，从宪法上实现了司法权与行政权的分离，但地方各级法院人事、财政等归属地方的体制，却一直没有实质的改变。同时，从1954 年《人民法院组织法》开始，我国建立了以行政区划为依据，司法辖区与行政辖区重合的法院组织体系，也加强了各级人民法院对各级地方政权的依附性“， 地方人民法院”成了“地方的人民法院”。这种把各级人民法院归属于地方政权的体制，本身就隐含了司法权地方化的因素，使人民法院独立审判原则难以真正实现，最终必然导致地方保护主义。随着改革开放后地方权力的扩大和地方利益的增长，地方保护主义发展到了十分严重的程度。相当多的地方领导把同级法院看作是自己的下属部门，对司法横加干涉，甚至以地方政策公然对抗宪法 和法律的执行。如有的地方明确规定，凡涉及本地企业的诉讼，法院从立案到审理以及执行，都必须事先请示当地党政部门同意。而法院领导虽明知这种规定违背法律，但由于“帽子、票子、房子、车子”都受制于地方而只能服从。于是出现了这样的奇怪现象：在我国这样一个最讲统一的单一制国家中，司法领域中却存在严重的司法分裂现象。一个同样的案件，在不同的地方审理可以出现迥然不同的结果。可以说，司法权地方化是当前许多地方严重存在有法不依、执法不严、违法不究现象的重要原因。 司法权地方化导致地方保护主义的情况，在一些西方国家法治进程中也曾出现过，但得到了较好的解决。例如，十三四世纪，诺曼底王朝征服英国，建立统一的中央集权政权后，面对各地封建领主划地为牢的司法制度，国王建立了王座巡回法院，适用衡平法来解决各地的地方保护主义问题。美国建国之初，州与州之间存在严重的地方保护主义，联邦政府一方面建立联邦司法系统，直接受理州际公民之间的纠纷和一些重要纠纷，另一方面最高法院运用解释宪法中联邦贸易条款的办法达到了全国法治的统一。在当前我们普遍对地方保护主义感到束手无策时，上述两个例子给我们的启示是：象美国这样州与州之间司法制度高度独立，天然存在地方保护主义的联邦制国家中，尚且能在全国范围内统一国家宪法和法律的实施，我国作为单一制中央集权国家，是没有理由解决不了这个问题的。 解决我国目前严重存在的因司法权地方化而必然导致的地方保护主义问题，根本措施是从法律制度上改变地方各级法院的人事管理体制、财政保障体制和法院设置体系。 （一） 改革法院人事管理体制，把地方三级法院法官的任免权收归省级人大常委会。 在现代法治国家中，法官作为国家官员，通常是由中央政权任命的。这在单一制国家和联邦制国家略有不同。法国是单一制国家，设立全国性法官委员会，成员由司法部长、宪法委员会主席、最高法院院长以及一些资深法官组成。该委员会的职责之一就是选拔配置法官。全国各级法院的法官一律由该委员会研究决定，由司法部长任命。德国作为联邦制国家，设有最高法院、州法院和地区法院，三级法院的法官一律由联邦司法部长任命。新加坡设最高法院（上诉庭、高庭） 和初级法院，无论大法官、最高法院法官，还是初级法院的法官，推事、验尸官等，均由总统任命。美国实行“双轨制”，各州的法官由各州产生，但联邦系统的三级法院的法官，全部由总统提名，经参议院通过后由总统任命。美国联邦法院系统之所以成为对地方保护主义的强有力的制约杠杆，与联邦法院的法官由中央政权任命是不可分的。实践表明，法官作为国家官员是现代法治的必要条件。原因在于，法官执行的是国家宪法和法律，国家必须对其履行职责的能力提供人事制度上的保障。我国目前的司法体制中，地方各级法院的法官是由同级人大常委会任命，这实际上是把法官作为“地方官员”看待。显然，在法官“乌纱帽”掌握在地方政权的情况下，单纯要求法官要有敢于抵制地方保护主义、维护法治统一的勇气是既不现实、也不公平的。有效的措施是从法律制度上提升法官的地位，使其履行职务时有可靠的制度保障。从理论上说，我国作为单一制中央集权国家，法官应由中央政权的某个职能部门如全国人大常委会任命，使其成为“国家官员”。但由于我国法官人数太多，全部由全国人大常委会任命缺少现实可操作性。解决这个问题，一方面要改革法官制度，大幅度减少法官人数；另一方面，作为过渡，可考虑以省、自治区、直辖市为单位，对地方三级法院的法官实行由省、市、自治区人大常委会统一任命。具体操作程 序是： （1） 在省、市、自治区党委组织部或政法委内设政法工作委员会，负责对法官、检察官人选的考核、审查； （2） 对拟任法官人选由省、市、自治区高级法院院长提请省、市、自治区人大常委会任命； （3） 人大常委会审议通过，颁发任命书； （4） 在省、市、自治区范围内实行法官定期轮岗制和法官逐级遴选制。这种地方三级法院法官任免权上收省级人大常委会的做法，不仅不违背“党管干部”的方针和人民代表大会政体的要求，相反会有利于加强党对司法工作的领导和人大及其常委会对司法工作的监督，更重要的是对克服司法权地方化和由此产生的地方保护主义会有大的效果。当然，即使以省、市、自治区为单位对所属三级法院的法官由省级人大常委会统一任命，法官的人数仍显太多，有的省目前法官人数达几千人。但这种改革的工作量主要集中在第一次任命上，以后走上正常任免程序，工作量并不会太大。 （二） 改革法院财政保障体制，彻底实行收支两条线。 我国目前实行“分灶吃饭”的财政体制，地方各级法院的经费由同级政府的财政部门负责。这种体制存在的问题，一是使司法权受制于各级地方行政权，对人民法院独立审判构成很大的制约，助长了地方保护主义；二是许多地方财政困难，使法院连起码的办案经费都得不到保障，影响司法权的有效行使；三是一些地方把法院作为创收单位，规定法院每年要向财政上缴一定数量的费用。一些法院受利益驱动而乱收费、乱罚款，损害了法治的形象。在现代法治国家中，基本都实行对法院经费由国家财政保障的体制。国家预算中单列法院经费，国会审议通过后由司法部门逐级下拨。我国要有效清除司法权地方化的弊端，应借鉴国外的做法。法院经费在国家财政预算中单列，经全国人大审议通过后，由法院逐级下拨，真正实行司法机关“吃皇粮”。与此同时，各级法院诉讼费收入应统一上交国库，纳入国家财政收入。这样的改革，不会造成国家财政太大的负担。从许多国家的情况看，法院的经费支出与法院的诉讼费收入和罚没收入相抵，支出缺口都不是太大。有的国家如澳大利亚，法院甚至是国家财政的创收单位。从我国目前情况看，实行法院经费由国家财政保障的体制，国家财政支出的缺口大约会在30亿至50 亿元之间。另一方面，这种改革无论从哪个角度看都符合法治的内在要求，不仅从经费保障体制上使司法权与地方行政权彻底分离，克服地方保护主义的影响，维护审判独立原则和法治的统一，而且从根本上实现收支两条线，能够促进法院廉政建设。 （三） 改革法院设置体系，实行司法辖区和行政区划的分离。 从依法治国的长远要求看，只要司法辖区与行政辖区重合，司法权地方化的弊端就难免或多或少存在。实行司法辖区与行政辖区分离，法院不按行政区划设置，而是根据人口及纠纷的数量、交通状况和通讯状况等划分司法区划，按司法区划设置法院，形成跨省、跨市（县） 的司法体系，可以使司法与行政彻底分离。从一些国家的实践看，这种司法体系具有较强的抗干扰能力，对维护法治统一和国家稳定有重要的作用。如泰国法院共设三级，即大理院（最高法院）、上诉法院和地方法院。其中地方法院设在行政二级政权的府一级（相当于我国的省） ，而上诉法院则完全脱离行政区划，处于中央政权与府政权之间。美国联邦法院是按司法区划设置的，有的联邦巡回法院的辖区跨越几个州，而有的州如加利福尼亚州则有多个联邦巡回法院。我国司法体制改革从长远计，宜考虑借鉴这种做法。 三、建立保障独立审判的内部制度 法院内部管理行政化，指的是人民法院对审判工作的组织协调中仍较多地采用等级审批、首长负责的行政工作方式。司法权的行使和行政权的行使在方法上有很大的不同，前者较多强调决策的“自主性”，即法院或法官在依照法律规定的前提下，对案件要独立自主地作出裁判；后者则突出强调决策的“指令性”，即行政机关或工作人员行使职权时要服从上级机关或上司的命令。对两者的差别，德国学者作了精辟的概括：“如果一个公务员故意不执行上司要求 他以特定方式处理某一事务的指示，通常这就构成了失职。而对法官来说情况恰好相反：如果法官按照院长的指示去判案的话，这种行为就构成了失职。” 对审判独立和司法独立原则，一般理解为“法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。但这仅仅是审判独立或司法独立原则的一个层面上的涵义，是就法院与其他国家机关和社会力量的关系而言的。完整的审判独立或司法独立还包括以下两个层面上的涵义：一是法院独立审判，不受其他法院包括上级法院的干涉；二是 法官独立审判，不受其他法官包括上级法官的干涉。这是就法院内部的关系而言的。只有把三层涵义有机结合起来，才是审判独立或司法独立完整的概念。而在三层涵义中，法官独立居于核心和根基地位，对审判独立或司法独立起着决定性和支撑性的作用。可以说，没有法官独立，就没有真正意义上的审判独立或司法独立。审判活动本质上是一种个性化的活动，审判独立植根于法官独立。马克思指出：“法官除了法律就没有别的上司”。因此，司法权的行使较多地强调法院特别是法官的“自主性”是审判工作内在规律决定的，是保证司法公正所必需的。 我国法院内部管理行政化，突出表现在两个方面： （1） 上级法院对下级法院的干预过多。现代法治意义上的上下级法院的关系，是一种各负其责的审级独立关系。上级法院对下级法院监督的唯一合法渠道是上诉审查和再审审查。对下级法院正在审理或将要审理的案件，只能由下级法院依据法律地域管辖和级别管辖的授权独立自主地作出裁判，上级法院不仅不能作任何干预，相反还必须注意维护下级法院的自主地位，不轻易发表任何正式或非正式的意见。我国法律除了明确规定上级法院的上诉审查和再审审查外，还规定了上级法院对下级法院的“审判监督关系”。这种审判监督关系究竟是一种什么关系，我国的法学理论从来没有阐述清楚。在司法实践中，这种关系表现为沿袭至今的非程序的内部请示和批复关系，即下级法院对正在审理的案件的有关问题向上级法院请示，待上级法院批复后作出判决。这种事前内部请示的行政审批做法，客观上带来了两种违反法治原意的弊端。一是给上级法院干预下级法院的审判提供了机会；二是造成了上下级法院的“沟通”，使法律规定的“两审终审制”合成了“一审制”，变相剥夺了案件当事人的上诉权。（2） 法院内部管理中沿用许多行政工作方式。按照法律规定，合议庭或独任法官是法院的基本审判单位，除了对重大疑难案件提交审判委员会审议外，一般案件合议庭或独任法官有权依法作出裁判。但法院组织结构中，合议庭或独任法官之上有庭长、院长，裁判意见多数还要报庭长、院长审批。庭长和院长实际上是案件裁判的真正决策人，而亲历案件审理的合议庭或独任法官仅是裁判的建议者和执行者。这种层层审批的行政管理方式造成“审”与“判”的脱节，审者不判，判者不审，背离了审判工作的内在要求。一是决策人由于没有亲历案件的审理，所作的判断缺乏客观性和准确性，难免因决策失误造成司法不公；二是造成合议庭或独任法官对上级的依赖性，不能或不愿承担责任；三是造成合议庭或独任法官职责不清，责任不明。 法院内部管理行政化的形成，是与特定历史时期和社会条件密切相关的。在建国初期，尤其是1952 年“司法改革”运动中旧司法人员被清除后，新中国的司法制度实际上已很难找到足够的法律人才的支持；加上当时人民法院作为专政机关，主要任务是镇压敌对阶级的反抗，巩固新生的政权；同时由于战争时期形成的高度集权体制难以立即转变，对司法工作采用行政审 批的管理模式，尚不失为一种有效开展司法工作的途径。应当说，这种管理模式在建国后一段时期发挥了积极的作用。但是，随着社会主义市场经济的建立和依法治国基本方略的提出，随着国家民主政治建设的不断发展，随着对外开放的不断扩大而必然带来的对国际社会公认的司法理念和司法原则的认同，法院内部管理行政化赖以生存的社会条件发生了变化，改革这种管理模式，使司法工作沿着现代民主法治的轨道发展就成为必然要求。这几年，我国人民法院在改革审判方式中，采取了逐渐减少上下级法院之间请示案件，强化合议庭或独任法官的职权，取消庭务会讨论案件的制度，强调当庭宣判，庭长、院长不得在法律程序之外审批案件等一系列措施，一定程度上改变了法院内部管理行政化的现象。但是，这些改革必须依靠修改和建立有关法律制度才能得到巩固和深化。 （一） 要通过修改法律，对上下级法院的关系作新的界定。总的原则是取消上级法院对下级法院除上诉审查、再审审查以外的其他监督关系，建立各负其责的审级独立制度，强化上下级法院各自依法独立审判。案件该由哪一级法院审理就由哪一级法院独立自主地审理，下级法院不得向上级法院请示，上级法院对下级法院不能有任何干预。 （二） 在法律上进一步加强法官独立的原则。所谓法官独立，是指法官享有审理和裁判案件的权力，同时对自己不正确或错误裁判承担完全责任的制度。这种权力和责任高度统一的制度，将使法官增强司法理性，谨慎行使权力，提高司法效率，确保司法公正。加强法官独立的具体措施是： （1） 对基层法院在大幅压裁法官数量、每个 法院只任命10 —20 名法官的前提下，取消审判委员会制度和合议庭制度，取消庭长建制，实行独任法官制；为每位独任法官组建“法官办公室”，配备必要的法官助理和工勤人员以及必要的办公用具、交通工具，每年的办案经费按比例直接分配到法官办公室由助理人员掌握；立案部门受理案件后分配到法官办公室，由独任法官主持审理；对基层法院受案范围中相对重大的案件，由独任法官和人民陪审员主持审理；所有裁判文书由独任法官签署。这不仅明确了独任法官的职权，把案件审理好坏的责任直接归属独任法官，还可以减少办案环节，提高办案效率，解决因大幅减少法官可能造成案件积压的问题。（2） 对中级以上法院仍保留审判委员会制度和合议庭制度，但进一步强化合议庭独立审判。合议庭合议案件应建立在法官个人独立的基础上，严格实行少数服从多数票决制，除案情过于复杂合议庭不能形成决议可由审判长提交审判委员会讨论外，其他案件由合议庭依法独立作出裁判，裁判文书由审判长签署。（3） 严格限制审判委员会讨论案件的范围。原则上只有一种情况，即合议庭因案情过于复杂确实不能形成决议，如三个合议庭成员有三种意见时，才由审判委员会讨论决定；审判委员会决定的案件，由院长或副院长签署。（4） 严格限制院长、庭长干预合议庭或独任法官独立审判。院长和庭长的职责主要是组织全院或全庭的政务工作和案件流程管理工作，此外，应直接办理相当于合议庭或独任法官办案数量的三分之一的案件；对重大疑难案件，院长或庭长应亲自主持审理。 （三） 修改“两审终审”制度和再审制度。对一般案件实行“两审终审制”；对法定重大案件实行“三审终审制”；同时严格限制再审案件的提起，对经终审的裁判原则上除发现新的证据足以证明原判可能有错可立案再审外，对其他再审请求一律不再受理。这主要是为解决我国司法制度实际上无终审的弊端，同时对于防止领导以批示干预案件也有着重要的限制作用。 四、建立法官职业化制度 法官队伍非职业化，指的是把法官看作党政干部，忽略了法官专业化要求，在法官的选拔 配置上不适应司法的需要。法官作为一项专门职业，是随着社会分工的发展和法律在社会生活中的作用的加强而产生的。法官应当是精通法律专门知识并经国家授权而实际操作和运用法律的人的群体，他们以司法工作谋生，同时为公众服务。法官职业化是现代法治的一个重要标志。 审判独立或司法独立的核心和根基是法官独立。而法官独立则必须建立在法官个人良好的思想品质、道德操守和法律专业训练的基础上。我国古代思想家深刻论述了执法者的素质对保证法律正确实施的极端重要性。王安石说：“理天下之财者法也，守天下之法者吏也，吏不良则有法莫守，法不善则有财莫理。”白居易说：“虽有贞观立法，苟无贞观之吏，欲其刑善，无乃难乎”。新中国建立以来，我们始终没有重视建立法官职业制度，除了长期不重视法治、法学教育薄弱、司法机关任务单一等原因外，还有一个重要的原因是始终把法官、检察官作为“政法干部”，强调政治思想素质但忽视了从事法律工作的专业性素质。党的十一届三中全会后，国家加强了法制建设，法官队伍从1978 年不足7 万人增加到现在的30 万人。其中相当多的人没有受过系统的法律专业学习和培训。加上对法官的任职资格没有严格的要求，因而即使在加强法制建设过程中，国家对建立法官职业制度也未引起必要的重视。1994 年制定法官法时，草案中规定担任法官和法院院长、庭长须具备法律大专以上学历，审议中，却引起较大的争议。结果该法规定担任法官须具备大专学历，而对院长、庭长却没有规定。这在一定程度上反映了对建立法官职业制度的漠视。虽然经过法院系统多年的努力，法院人员中有大专以上学历的由原来的9 %提升到70 %以上，法官队伍中有大专以上学历的达到80 %以上。但是，且不说大专学历是否足以胜任司法工作，仅还有20 %左右的法官未受到法律专业训练，就足以使国外法官感到难以理解。事实上，到目前为止法官来源广泛，什么人都能当法官的状况并没有根本改变，许多未受过法律专业训练的人，仍通过各种渠道源源不断进入法院，虽然其中一些人经过培训和自己的努力能胜任目前的工作，但长远看，不根本改变法官人事制度，司法工作是难以适应法治要求的。 法官队伍整体素质不高是不争的事实。象山西省某县法院原副院长姚晓红这样品质恶劣，政治思想素质和业务素质极低的“三盲院长” （文盲、法盲、流氓） ，居然做到了法院副院长，不能不是对法官队伍素质的莫大讽刺。客观地说，当前国家机关或事业单位中哪一支队伍整体素质高？ 公安、海关、工商、税务、银行、医务甚至教师队伍中，哪一支队伍社会评价高或没有类似姚晓红这样的败类？ 在这个意义上说，我国目前国家机关事业单位队伍的整体素质状况是与整个国民素质不高的状况大体适应的。全社会之所以对法官素质提出更多更严厉的批评，原因只在于法院是维护社会正义的最后一道防线，司法不公严重存在将最终导致公正理念的崩溃，导致对党的执政能力的怀疑和对法治信念的丧失，因而对法院的期待值更高，要求更严。因此，大力提高法官队伍素质，本身具有更广泛的社会意义和政治意义。但是问题在于，在现有体制下提高法官队伍整体素质决不是短期可以达到的。例如，全国法院每年吸收法律本科大学生不过几千人，即使法院想方设法提高待遇，更新观念广纳人才，努力达到每年吸收一万人，对现有30 万人的队伍更新换代也需三十年。可见提高法官队伍整体素质之难。解决的办法只能是依靠体制改革和体制创新，以建立法官职业制度为中心，对法官管理体制作“大手术”。 （一） 实行法官“精英”政策，大幅度精简法官编制。 目前法院队伍中，被称为“法官”有的17 万人。这样一支在任何国家的法官听来无疑是天文数字的庞大队伍，要在短期内迅速提高整体素质是不可能的。但如果设想，我们所说的“法官”只包括目前各级法院审判委员会委员，即各级法院院长、副院长、庭长和少数资深法官，则法官队伍素质立即就会有很大的提升。目前法院系统之所以需要这样庞大的队伍，客观上是由于案件数量不断增加和审判体制中环节过多和效率不高的客观需要（我国法官人均审理案件远远低于大多数国家法官的人均审理数量） ，但相当一部分人不胜任法官工作也是事实。有人估计，现有法官三分之一属优秀，三分之一基本胜任，三分之一则完全不胜任。这个估计大体符合实际。如果下决心大幅度精减法官编制，只保留现有法官人数的三分之一，即5 万至6万人，同时把法院管理体制改革的其他措施，包括法官任免权上收，合议庭和独任法官独立审判等结合起来，相信是能适应审理案件需要的。对精减后未被任命为法官但又基本胜任审判工作的，可以作为法官助理，对法官负责，协助法官办理核实证据、准备法律文书、查阅有关法律资料等法律事务。在现阶段这部分人仍是审判工作宝贵的人力资源，同时这样改革不致引起法院队伍的动荡。大幅度精减法官编制的意义在于，一是保证担任法官的确属“精英”型人才；二是有利于法官培训教育，三是有利于吸收优秀人才。 （二） 建立严格的法官选拔制度。 担任法官必须具备三个基本条件：一是有良好的政治思想素质和良好的品行操守；二是有良好的法律专业知识和较强的法律工作经验；三是有良好的思维方式和分析判断能力。这就要求对法官的选拔、晋升和管理必须有严格的符合审判工作特点的制度。这包括： （1） 司法考试和培训制度。担任法官除必须具备法定的学历资格外，还必须经过严格的司法考试；必须经过上岗前的培训或具有一定年限的法律工作经验。（2） 法官逐级遴选制度。担任法官须从基层法院开始，上级法院的法官须从下级法院的优秀法官中遴选，以保证上级法院法官的水平在一般情况下高于下级法院法官的水平。（3） 法官定期交流制度。实行法官“异地任期制”，在一个地方任职达到一定期限后必须交流到其他地方任职。这是许多国家广泛采用的，目的是保证“法官不能有太多朋友”，减少影响司法公正的可能性。但这必须在法官任免权上收后才有可操作性。（4） 法官惩戒制度。对法官贪污受贿、故意违法办案，品行不端或不符合法官身份的行为，要给予严厉惩处。 （三） 建立法官保障制度，对法官履行职责给予必要的身份保障和经济保障。 法官的身份保障是指法官除法定原因外，不得以任何理由被免职或调离。这一方面是为了保证法官队伍稳定，另一方面是免除法官独立审判的后顾之忧，不受外来威胁和干涉。许多法治国家在这方面有许多很好的做法，应予以借鉴。法官的经济保障主要是给法官必要的高于一般公务员的薪水待遇。现在一谈“高薪”就往往与廉政建设联系起来，使“高薪能否养廉”的问题长期争论不休。这种争论没有太大意义。高薪只是养廉的必要条件，是保证廉洁的各种因素之一。如果廉政问题可以高薪就能解决，则廉政问题就是一件再简单不过的事情。对法官给予必要的高薪待遇，其意义不仅为了养廉，还在于凸视法官地位的崇高，有利于吸收优秀人才和稳定法官队伍，同 时也使法官的“责、权、利”一致起来。 五、结 语 总之，对司法不公或司法腐败问题，不仅要看到问题的严重性，更重要的要找到解决问题的办法。笔者根据对法院工作的了解，提出几点有关法院管理体制改革的具体操作层面上的设想。这些设想是否有参考价值，任由大家评判。但不管怎样，司法不公或司法腐败问题是关 系到人心向背、社会稳定和社会主义法治国家能否真正建立的大问题，必须找出解决问题的办法。加强对现有法官队伍的教育培训，严厉惩处害群之马当然是完全必要的，但同时也是远远不够的。司法公正不能建立在仅仅依靠法官个人思想修炼的基础上，而必须依靠司法体制和制度的保证。教育可使人对腐败行为不愿为，这是一种高层次的要求；而司法体制和制度则使人对腐败行为不敢为和不能为，这是一种基础性的保证。因此，解决司法不公或司法腐败问题，根本性的办法要通过自上而下的、有领导、有步骤的司法体制改革，建立防范和纠正司法不公或司法腐败的机制。这是当前最重要和最迫切的。 注释： 笔者在党校学习期间作了小范围调查，几乎被问及的学员都认为法院“太腐败”，有的认为甚于吏治腐败。考虑到这是有较高分辩能力的群体的看法，社会公众对法院的评价之低就可想象出来。 《邓小平文选》第2 卷，第333 页。 《中国共产党第十五次代表大会文件汇编》，人民出版社1997 年版。 参见蔡定剑：《历史与变革》，中国政法大学出版社1998 年版，第296 页。 [德]傅德：《德国的司法职业和司法独立》，载宋冰编：《程序正义与现代化》，中国政法大学出版社1998 年版，第19 页。 有人认为两者有本质区别，审判独立是社会主义法治原则，而司法独立是资本主义法治原则。但从研究现代法治的角度看，两者并无实质区别，仅是表述不同。 《马克思恩格斯全集》第1 卷，第178 页。 参见王利明：《司法改革研究》，法律出版社2000 年版，第31 页。 《临川先生文集》卷83. 《长庆集》卷84 卷。 “精英”一词已被贬义化了。但笔者苦于词短，找不到涵义准确的替代词。故仍用这个词，取其原有涵义。

第2篇：司法管理体制范文

【关键词】律师管理；体制分析；存在问题；制度完善

律师和其他许多职业一样，都是由于社会发展而出现的职业分工。它是伴随着国家民主和法治化水平不断提高而出现和发展的，是律师管理体制中最基本细胞。建国以来，我国律师管理体制也经历了单一的行政管理体制、司法行政机关为主导律师协会为辅的管理体制和“两结合”的律师管理体制。经过不断发展和实践检验，我国现行的律师管理体制适合我国国情并且在推动律师业健康发展、实现社会公平正义方面发挥了积极作用。但其自身管理体制弊端也不可回避。本文针对存在的问题，提出了几点解决方案。

一、律师及律师管理体制的含义

1996年《中华人民共和国律师法》对律师作了界定：“本法所称律师，是指依法取得律师执业证书，为社会提供法律服务的执业人员”这一定义是伴随着“国资所”向“合伙所”转变，律师也脱去“国家干部”的外衣，不再具有国家性，由“管理者”变成“服务者”，可以说这一定义顺应了当时市场经济体制改革的要求，为大多数人所接受。律师管理体制指律师管理的体系与制度。具体地说，是指有关律师管理的机构设置、权限划分的组织制度及其所确定的法律关系。律师管理体制反映了国家与律师行业之间的关系,所要解决的核心问题是如何协调律师行业自身的管理权与国家对律师行业的管理权之间的关系。

二、现阶段我国律师管理体制存在的问题

司法行政管理与律师协会行业管理相结合的律师管理体制对推动我国律师业的发展发挥了十分重要的作用，但也暴露出越来越多的问题。主要有：

1．司法部的有关规章与《律师法》的规定明显矛盾，说明“重管理、轻服务”的观念仍然影响巨大。例如，司法部《律师执业管理办法》和《律师事务所管理办法》不仅在名称上只见“管理”两字，而且均专章规定了司法行政机关对律师和律师事务所的管理监督，并且具体规定了各级司法行政机关的管理权限，这与《律师法》第4条关于“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导”的规定有明显的矛盾。

2．与世界许多国家的律师管理体制相比，我国司法行政机关对律师工作的管理权限过宽、过大，且拥有授予和撤销律师执业证书、批准律师事务所的设立和变更、对律师和律师事务所进行年度检查、对违法的律师和律师事务所进行行政处罚等诸多实质性权力，而律师协会所拥有的权限主要是“保障律师依法执业、维护律师的合法权益，总结交流律师工作经验，制定行业规范和惩戒规则，组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核，组织管理申请律师执业人员的实习活动、对实习人员进行考核，受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉”等，与司法行政机关拥有的权力相比显得薄弱和虚化，难以发挥律师行业自治的应有作用。

三、建立和完善在司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制

1．明确司法行政机关的职能。我国《律师法》在总则中明确规定：“司法行政部门依照本法对律师、律师事务所和律师协会进行监督、指导。”《律师法》仅赋予其“监督、指导”的职能，而未授予其管理的权限。立法机关作出这样规定的理由：首先，我国建立社会主义市场经济体制和构建社会主义和谐社会，要求政府必须转变职能，加强宏观调控，而不能陷于各种事务的具体管理之中，以避免管得过死、过严，“扼杀”市场经济主体的积极性和创造力。其次，早在1993年12月，国务院批复同意《司法部关于深化律师工作改革的方案》就明确提出，“经过一段时间的实践后，逐步向司法行政机关宏观管理下的律师协会行业管理体制过渡。”如今将司法行政机关对律师工作的管理定位于“监督、指导”或“宏观管理”的条件已经具备。最后，从其他国家的情况来看，司法行政机关对律师工作的管理均已摆脱具体的微观管理，而定位于完全的行业自治管理或宏观管理，这种成功的做法值得我们借鉴。为切实实现司法行政机关对律师工作的“监督、指导”或“宏观管理”，我们认为应当采取以下几项措施：（1）正确界定司法行政机关的宏观管理职能。司法行政机关对律师业的宏观管理职能应包括以下几个方面：一是依法制定行业发展政策和法规、规章。主要包括组织制定律师行业的发展规划，与相关部门协调起草、制定律师行业的税收、收费、社会保障、执业责任保险等法规或规章，不断完善律师制度。二是指导性宏观管理。司法行政机关的指导性宏观管理主要是对律师协会的行业管理进行监督和指导，保证行业管理的正确性和合法性。三是准入和退出管理。在准入管理上包括两个方面：对自然人通过考试授予法律职业资格，再依照规定的程序颁发律师执业证书；对符合法定条件的国内律师事务所及外国和我国香港、澳门地区的律师事务所驻华（内地）代表机构颁发执业许可证。在退出管理方面，主要是做好律师和律师事务所执业证书的吊销、注销工作，以及组织、监督清算等工作。四是协调各方面关系，改善执业环境。五是调整法律服务供求关系，通过市场机制与政策调控手段的结合解决法律服务供需矛盾以及地区间的不平衡问题。如在中西部基层地区设立国资律师事务所、鼓励中东部大城市的律师到中西部基层地区工作、在中西部基层地区建立完善的法律援助制度等。（2）再次修订《律师法》，将律师法有关条文中不符合上述宏观管理要求的内容予以修改或删除，以使司法行政部门“宏观管理”的要求与“监督、指导”的原则相一致。例如，《律师法》第四条中“指导、监督律师、律师司务所、律师协会”可改为“指导、监督律师协会”。（3）对司法部的有关规章进行清理、修订，废除有关“律师执业行为规范”的规定，从而将制定“律师执业行为规范”的权力交给律师协会，使律师行业组织的自主性和自律性均得到充分体现。

2．司法行政职能需要完善之处。（1）改善律师执业环境和增强权益保障。我国现有律师执业权益保障包括立法保障、行政保障、司法保障和行业保障。虽然《律师法》、《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》和《行政诉讼法》对此项内容有详细的规定，但在现实中，律师执业环境还不能尽如人意。例如律师办理案件需要调取工商行政管理、房屋管理、户籍管理、民政等部门保存的登记材料或证件材料时，由于部门利益或行业内部规定的阻碍而被拒绝。因此，作为承担宏观管理职能的司法行政机关应发挥协调功能，为律师权利的行使直接提供便利与支持，使律师执业环境得到改善，法定权益得以落实。（2）完善准入机制。我国目前的律师准入制度实行的是统一的司法考试为主、特许考核为辅的制度。自2001年实行统一的司法考试以来，这种执业准入方式为律师行业选拔了大量人才，但经过十年的时间，这种考试方式也暴露出弊端。最突出的问题是，司法考试的试题设计在很大程度上只反映记忆水平，而较少反映分析能力，并且律师在执业前普遍缺乏法律实践经验。因此应从两个方面进行完善：一是完善司法考试制度。可以考虑将现行司法考试改为两次，第一次考试是针对通识教育而举行的，重在考查应试者对基本法律知识和原理的掌握，试卷以客观题为主，辅之以适当的简答和论述题，且通过率应当在20%～30%之间。第二次考试则安排在第一次考试通过者接受两年职业培训之后，针对职业教育进行考试，分为笔试和口试两部分，笔试重在考察应试者分析解决问题的能力、逻辑推理能力、写作能力以及法律职业道德，提醒应以主观题为主，特别是要加大情境材料题比重，口试则考查应试者的临场应变和口头表达能力以及仪表风度。第二次司法考试通过率应在80%～90% 之间。二是建立法律职业统一培训制度。在采用二次司法考试模式的条件下，所有通过第一次考试的人员在进行第二次考试之前，都必须参加职业培训，由国家成立统一的国家法律职业培训学院及其地方分院，对上述人员进行集中统一培训，可以采取远程培训方式，培训内容为法律技能实际应用。从长远看，执业准入的考试培训和管理等工作应由律师协会担当才更加合理，因此司法行政机关在完善准入机制的过程中应逐步将这项职能过渡给律协。（3）完善退出机制。20世纪90年代中期以来，中国律师数量逐年增多，律师队伍不断扩大。然而由于我国律师人才匮乏这一现状，使得律师管理体制的设计者过多注重了对律师准入机制的研究，而律师退出机制多年来变化不大。目前，体现在律师退出机制上，除因律师犯罪、严重违规违纪行为受到司法行政机关给予吊销执业证书的处罚及律师协会对其终止会员资格的行业处理外，离开律师行业的人比例很小。这种现状使得那些本不适应律师执业要求的人员由于没有合理的退出途径而留在律师队伍里，产生了了负面效应。因此需要逐步制定完善退出机制。可以从三个方面入手：第一，保留现有由于律师犯罪、严重违法违纪与职业操守的不良行为给予吊销执业证书的处罚及律师协会对其终止会员资格的行业处理；第二，探索建立从律师队伍中遴选法官、检察官的机制，促进法官、检察官队伍结构优化和综合素质水平的提升；第三，完善现有的律师考核评价机制，用科学的考核评价机制引导那些不适合从事律师行业的人员退出律师行业。

四、结语

改革开放三十年，伴随着改革开放和经济发展,律师所发挥的重要作用日益显现,他们登上了历史舞台,成为促进依法治国的重要因素。然而，中国律师的成绩更注重反映在技术层面上，更需要反思如何更多的承担相应的社会责任和职业责任。律师协会作为被推崇的“两新阶层”的行业管理者和组织者应该引领和推动行业进步,发挥社会新阶层的作用。新律师法的修改，对于解决呼声很高的行业自治没有太大的改观，怎样理顺司法行政机关和律协的职责分工，使双方都有所为有所不为，在现有的法律框架内还是有很大的发展空间的。

参 考 文 献

[1]付子堂著．法律功能论[M]．中国政法大学出版社，1999

[2]谢佑平主编．公证与律师制度[M]．中国政法大学出版社，1999

[3]阎志明主编．中外律师制度[M]．中国人民公安大学出版社，1998

[4]王国良等著．中外律师制度[M]．江西人民出版社，2003

[5]陶髦等著．律师制度比较研究[M]．中国政法大学出版社，1995

[6]陈光中主编．律师学[M]．中国法制出版社，2004

[7]青锋编著．美国的律师制度[M]．中国法制出版社，1995

[8]青锋著．中国律师制度论纲[M]．中国法制出版社，1997

[9][英]安东尼·德·雅赛著．陈茅等译．重申自由主义[M]．中国社会科学出版社，1997

[10]冯宾著．中国律师的第二次飞跃[M]．中国民主法制出版社，2007

第3篇：司法管理体制范文

关键词：集团公司 法律风险 管理现状 管理体系 建设

中图分类号：D922.292

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）10-094-03

风险管理是企业经营永恒的主题。企业的风险管理，最终的落脚点是法律风险的管理。风险管理源于20世纪30年代的美国。在这之前，企业一般通过购买保险来分散集中性的风险，将自己承担的损失转嫁出去，企业自身不重视风险的控制问题。直到1929年美国经济大危机发生以后，企业面临的经营环境越来越复杂多变，出现了一系列新的损失风险，危及到了企业的生存，在这样的情况下，迫使企业开始重视风险管理的研究，使其成为企业现代经营管理活动中不可缺少的一项内容。

一、企业法律风险的定义

1.企业法律风险是指在法律实施工程中，由于行为人做出具体法律行为不规范导致，与其所期望的达到的目标相违背的法律不利后果发生的可能性。{1}

2.企业法律风险是指因法律法规因素所引致的由公司承担的潜在经济损失或者其他损害的风险。{2}

3.企业经营行为违法而导致的法律责任就是企业的法律风险。{3}

4.企业法律风险是由于自身或其对方违法犯罪、侵权违约而使本企业遭受与法律有关损失的可能性。{4}

5.企业法律风险是指可能减损企业现有或未来实际结果发生差异导致企业必须承担法律责任，并因此给此企业造成损害的可能性。企业法律风险是企业在经营过程中由于故意或过失违反法律义务可能承担的责任和损失。{5}

6.企业法律风险是指可能减损企业现有或未来收益，或使企业丧失商业机会，或阻碍企业发展的与法律有关的经营风险。{6}

7.企业法律风险是基于法律环境产生的与权利义务有关的商业风险使公司权利义务失范招致法律责任、产生实际损害的可能性。{7}

从上述各种观点可以看出，对企业法律风险的定义基本上是从风险诱因和风险后果两个方面进行界定的。在风险诱因方面，各方观点差异较大。大多数观点都未能涵盖较为常见的一些企业法律风险诱因。在风险后果方面，各方的观点一致，即认为法律风险是一种给企业带来损失或不利后果的可能性。笔者认为，企业法律风险是指基于法律或合同的约定，由于企业外部法律环境发生变化或者法律的主体的作为及不作为，而企业产生的负面法律责任或不利后果的可能性。

二、企业法律风险管理的内涵

法律风险管理是指识别、评价、控制法律风险的全过程。法律风险管理与传统的法律风险防控、法律风险防范有着本质区别。法律风险管理强调从管理的角度对法律风险进行识别、评价与控制。企业法律风险管理的内涵可以从以下三方面理解。

1.企业风险管理是企业管理的组成部分，但法律风险管理具有不可取代的独特的价值。

2.企业法律风险是风险的一种，因此企业法律风险管理也是企业风险管理的一种。企业风险管理的目标、组织职责、管理流程等同样适用于企业法律风险管理。

3.法律风险管理是一个持续循环、不断改善的动态过程。法律风险管理不是独立的管理活动，也不是企业新增加的一项管理活动，它需要渗透到企业管理活动中，内生于企业各项经营管理的流程之中。法律风险管理不是一个现行程序，而是由许多相互影响的要素、流程所组成的，有效的法律风险管理源于这些要素、流程的平衡。

三、防范和控制法律风险的重要性

1.企业法律风险的广泛存在。美国通用电气公司原总裁杰克・韦尔奇曾说：“其实并不是GE的业务使我担心，使我担心的是有什么人做了从法律上看非常愚蠢的事而给公司的声誉带来污点并使公司毁于一旦。”从这位世界著名管理大师的感言中可以看出，企业法律风险已经广泛深刻地影响到了现代企业的运营安全。

市场经济就是法治经济，公司作为市场经济的主体必须做到依法经营、依法管理，这是对公司最基本的要求。然而，企业法律风险却有广泛性的特点，各种公司行为，如企业改制、并购重组、对外投资、合同履行和营销等都不同程度的存在法律风险。

2.防范和控制法律风险是企业可持续发展的条件。从现实意义上讲，企业法律风险是由于未实施或未有效实施法律控制措施，而导致企业利益发生损失的可能性。与企业面临的自然风险、商业风险等以不可抗力和市场因素为特征的风险不同，法律风险是以必须承担法律责任为特征的。法律风险一旦发生，如果企业自身不能掌控，往往会带来相当严重的后果，有时甚至是颠覆性的灾难。因此，任何企业都应该重视、防范和化解法律风险，防范和控制法律风险实际上已成为企业可持续发展的重要条件。

四、集团公司风险管理的现状

集团公司根据晋国资法规〔2004〕48号山西省人民政府国有资产监督管理委员会《关于在国有重点企业推行总法律顾问制度的通知》和晋国资法规〔2005〕192号山西省人民政府国有资产监督管理委员会《关于加快推进省属重点企业总法律顾问制度建设的通知》文件要求，为全面推进企业总法律顾问制度建设，晋城煤业集团制定了《山西晋城无烟煤矿业集团有限责任公司实施企业总法律工作实施方案》。近年来集团公司在落实企业法律顾问制度建设、建设企业法律事务管理方面取得了一定进展。但随着集团公司的快速发展、产业链条的不断延伸，现有法律事务管理体系不能适应集团公司转型跨越发展形势，不符合国务院国资委、省国资委对国有大型企业法制建设的规定要求，主要表现在：集团公司总法律顾问制度及所属子分公司法律事务机构不健全、无法履行法律顾问工作职责;管理手段落后，无法在集团公司内实现各种法律资源的融合、提升，法律风险防控与企业生产、经营管理难以结合，不能适应集团公司的集团化管理需要。

由于集团公司的法律事务管理涉及到公司战略、安全生产、资源整合、公司设立、企业上市、人力资源、财务、市场营销及资本运营等诸多方面，因此对企业进行法律风险管理尤为必要。

五、初步构建集团公司法律事务管理体系和风险防范监控体系

2011年8月集团公司根据山西省国资法规[2007]69号、[2009]50号、[2010]112号三个文件和集团公司“四届一次”职代会精神要求，结合集团公司实际制定了《集团公司法律事务管理体系实施方案》。对照省国资委法制工作三年目标的要求，集团公司紧紧围绕企业改革发展实际，加快建立健全企业法律风险防范机制，全面实施企业总法律顾问制度，认真做好三项重点法律审核把关，不断加大法律纠纷案件协调处理力度，并取得明显成绩。主要表现在以下三方面：

1.企业“依法决策、依法经营管理”理念进一步增强。企业领导的法律意识明显提高，企业法制工作的组织领导普遍加强。近年来，集团公司领导班子特别是主要领导，不断强化自身法律意识，带头营造依法治企的经营管理环境。集团公司董事长、党委书记武华太强调：严格重大事项决策程序，建立集团公司科学、规范、有效的法律管理参与机制，健全完善法律风险监控体系，确保企业各项工作依法健康推进。集团公司成立以董事长和总经理为组长、法律事务分管领导为常务副组长、其它公司领导为副组长、各有关部门负责人为成员的普法依法治企领导组，明确了各级经营管理人员学法用法要求，将法制工作纳入各子分公司的考核评价内容，为企业依法决策、依法经营管理提供强有力的组织和制度保障。

2.企业法律顾问组织体系进一步健全，队伍建设明显加强。集团公司在推动总法律顾问专职化专业化、落实总法律顾问职责、发挥总法律顾问作用等方面进行积极探索。2011年，经集团公司党政联席会研究决定，在所属各产业板块重要子公司――金鼎公司、蓝焰煤层气公司、宏圣公司、天安公司、晋圣公司、金石公司、晋开公司7家公司作为首批试行总法律顾问制度单位，子公司总法律顾问人选通过公开招聘方式在全公司范围内进行选拔。受聘任的总法律顾问，享受集团公司副处级干部待遇，作为所在公司的领导班子成员，负责集团公司经营、管理和决策的合法性。在省属企业层面，晋煤集团作为第一家大规模公开招聘子公司总法律顾问的单位，在落实省国资委有关要求的同时，为完善企业法律风险防范机制、提高集团公司各板块重要子公司的法律事务管理水平奠定坚实基础。与此同时，企业法律事务机构进一步健全，法律顾问队伍不断壮大。集团公司结合企业法制工作需求，加快推进所属子企业法律事务机构和人员队伍建设。截至目前，集团公司有18家子分公司设立法律事务机构，比三年前增长约5倍，且均为一级独立职能部门。此外，为加强企业法律顾问队伍建设，集团公司探索实行了派驻法律顾问制度，将通过统一选聘的40名法学本科以上毕业生，派驻到所属子分公司，担任企业法律顾问，履行相应职责。该项制度的实施，在发挥加强子分公司专业人员力量、加快人才培养步伐等作用的同时，有力增强了集团公司与子分公司的法律业务联系交流力度，形成集团公司本部法律人员、子分公司法律人员、派驻法律人员“三驾马车”并驾齐驱、上下合力、良性互动的局面。

3.企业法律风险防范机制建设不断推进，法律管理参与机制逐步深化。企业经营决策和重要规章制度的法律审核得到加强。集团公司《“三重一大”事项决策实施办法》规定，重大事项、重大投资等议案在提交会议决策前，应由法律部门进行合法性审查，将“三重一大”制度与重要决策法律审核制度有机结合，保障企业“三重一大”决策依法合规。在落实三年目标期间，法律事务部多次参加集团公司党政联席会、投资及项目审查管理委员会、融资担保管理委员会等会议，依法发表法律意见，确保重大经营决策的合法合规。

企业合同管理逐步实现标准化、信息化。集团公司通过标准化、信息化等手段，加快实现合同管理的统一归口、统一流程、统一文本、统一平台。针对集团公司范围内合同涉及业务广泛、流程复杂等情况，集团公司下发《关于进一步加强合同管理工作的通知》，确立了合同统一管理和分级管理相结合的管理体制，确保合同的签订、履行、变更、解除、终止都处于有效的控制状态。同时，集团公司通过信息化手段积极探索，将经济合同法律审核固化为必经的工作流程，逐步实现合同管理信息系统与企业其他管理信息系统的全面对接。

六、法律顾问在企业战略发展中的重要作用

1.企业的同心圆文化模型。加拿大的两位学者提出了“企业文化的同心圆模型”的理论。在这个模型中，内层圆、中层圆和外层圆构成企业文化的三个同心圆。这三个同心圆又分别代表着公司的三种不同文化，即企业的魂文化、法文化和形文化。其中，魂文化是企业文化的根本，法文化是企业文化的保证，形文化是企业文化的载体。三种文化互相联系，互相制约，互相促进。有“魂”无“法”，魂文化不能实现，形文化没有保证;有“法”无“魂”，法文化和形文化便没有方向。只有“魂”、“法”、“形”相互结合，协调发展，才能达到建立企业文化的预期效果。

2.集团公司法文化的重要作用。企业文化的建设既要以正确的理念为先导，更要用法文化作保证。集团公司的法文化作为企业文化的中层圆，实质上是构造集团公司制度体系的文化。这一制度体系文化应当是以国际惯例、国内法律法规和企业管理规范为内容的承上启下的“合规文化”。这一文化对上体现着公司的理念，对下制约着员工的行为，对外起着平衡企业与政府、消费者、供应商和社区关系的重要作用。

3.集团公司内部法律事务工作的重要作用。在集团公司法律事务管理中，经常会有两种声音。一种是公司法律事务部门对公司领导的抱怨，认为公司领导不重视法务工作，公司的法务工作被边缘化;另一种是企业的管理层对公司法务工作的抱怨，认为法律事务部经常使公司的商业机会难以实现，在公司发展的过程中法律事务部只会“踩刹车”，而不懂得“加油门”。

实际上，公司法务工作的作用取决于两个方面，一方面是管理层对企业法律顾问作用的认识，另一方面是公司对法律事务作用的定位。集团公司法律顾问在提出法律意见时，不仅要评估法律上的风险，更要整体考虑集团公司的发展战略、运营情况以及市场的变化等等。集团公司的法律顾问在公司的法律事务管理中的作用不仅仅是出现法律纠纷后的法律救济，更多的是保证集团公司合规管理以及对公司法律风险的管控。

七、法律风险管理体系在企业管理中的应用

1.企业法律风险防范体系总体目标的确立。法律风险管理体系的建设就是要通过对集团公司法律风险全面、规范、动态的管理，提高集团公司的法律风险控制能力，从而达到有效降低集团公司整体法律风险的目的。企业应当根据集团公司的发展战略要求，围绕生产、经营、管理的实践，确定法律风险管理体系建设的总体目标。这一总体目标应当确立以下基本目标：

（1）能够针对不断变化的集团公司内外部环境，运用科学的方法，全面、系统地识别和分析集团公司面临的法律风险，为集团的科学决策、依法经营提供保障。

（2）应当以制度、流程建设为重点，形成企业法律风险管理的长效机制，逐步实现对企业法律风险的有效控制。

（3）应当按照统一的法律风险管理体系架构，有计划、有重点地推进法律风险管理体系的建设，逐步建立一个完整的涵盖集团公司及各子分公司各层面的全面、规范、动态的法律风险管理体系。

（4）企业法律风险管理体系的基本架构。全面风险管理是企业从战略目标制定，到战略目标实现的全程风险管理。一般来说，企业有四方面的目标，即企业战略目标、经营目标、报告目标（一般指财务上的目标）和合规目标。合规目标作为企业的四大目标之一，实际上是一个保底性目标，也就是企业遵循法律法规，避免法律风险的基本目标。

法律风险管理体系是由一系列制度、流程、活动构成的有机整体，涉及企业运营管理方方面面。在管理体系的设计上，法律风险管理体系主要由三个模块构成，即法律风险的分析、法律风险的控制和法律风险的实施评估。其中，分析模块的功能是通过科学的方法对法律风险进行识别和测评，全面、系统地认识企业面临的法律风险;控制模块的功能是依据法律风险分析的结果，制定、实施合理的法律风险控制措施，实现对法律风险的有效控制;实施评估模块的功能是通过对控制实施的状况进行评估，实现对法律风险控制的改进和体系的更新。三个模块相互作用，循环往复，形成一个动态的法律风险管理体系。

2.建立法律风险管理体系应当注意的内容。

（1）法律风险识别的系统性。法律风险管理体系对企业法律风险的识别应当是结构化、全方位的识别。集团公司应当按照内部的管理职能和运作流程，全面梳理企业实际经营管理中面临的法律风险，并对可能的风险进行准确分类，使法律风险的识别成为一项规范性工作。

（2）法律风险分析的定量性。企业法律风险管理体系应当对所有识别出来的风险，进行量化测评，将具有不同法律性质，分散在不同领域、不同部门的法律风险，统一用可能性、损失度和风险期望值等标准来衡量。通过定量衡量使各种风险之间具有可比性，并从管理的角度区分出轻重缓急，使企业法律工作找到从事后救济到事前防范的切入点。

（3）法律风险控制的整体性。法律风险产生于集团公司具体的生产经营管理活动中，对于法律风险的控制也必须落实到集团公司各子分公司生产经营管理的第一线。集团公司也应当将法律风险管理看成集团公司全体部门和所有员工的应有职责，把各个岗位、各个环节的法律风险管理控制的责任明确起来，使法律风险的管理真正成为全面管理、全体管理、全过程管理。

（4）注意法律风险管理体系运行的持续性。法律风险的管理和控制是一项长期性的工作，它伴随着企业从成立、发展到终结的整个周期。法律风险管理体系应该是动态的运行结构，集团公司应该根据内外部环境的变化，对这一管理体系不断进行调整和优化，以保证这一体系始终适应企业发展的需要。

集团公司还应完善企业法律风险管理的信息化建设，逐步实现对法律风险长期、动态、高效的控制。

八、法律顾问在企业法律风险管理体系建设中的作用

法律顾问在参与企业法律风险管理体系的建设中可以起到以下四方面的作用：

1.法律顾问可以为集团公司及子分公司的重大经营决策提供法律咨询意见。法律顾问参与集团公司及子分公司重大经营决策的主要作用是保证经营决策的合法性和法律上的可行性，为集团公司及子分公司经营决策提供可靠的法律依据、切实的法律保障、有效防范法律风险。

2.法律顾问可以更为敏锐的发现企业存在的问题。每个企业自身存在的问题有其形成的历史原因，企业内部人员一般只有发生了案件以后才会引起注意。法律顾问由于其工作的特殊性，从某种程度上讲对企业的各种法律风险具有更高的敏锐性，对企业存在的问题也更容易提出整改建议。

3.法律顾问可以在企业的法律文化建设中发挥作用。企业的法律培训，可以使员工尽快形成依法获取权利、行使权利和保护权利的思维方式，养成按章操作的行为习惯。大多数法律顾问都有讲课、培训的能力，因此对企业员工进行法制培训也是法律顾问在企业法律风险管理体系建设中的应有之义。

4.法律顾问可以参与企业建立法律风险管理体系的全过程。企业法律风险管理体系，是集团公司建立的对法律风险进行评估、控制、监控与处理的系统工程。这个工程的运行有赖于管理流程的具体设计和运作。法律顾问可以全程参与有关的决策论证、制度安排、程序设计和方案审查等工作，并可以排除这些过程中的障碍。而且，在法律风险管理体系的具体实施中，法律顾问将会继续发挥重要的指导作用。

终上所述，企业法律风险的事后救济不如事中控制，事中控制不如事前防范和消除。集团法律风险管理体系始终贯穿了“预防为主”的理念，改变集团公司应对法律风险的传统模式，为集团公司的风险管理提供了新的思路。

注释：

{1}向飞，陈友春.企业法律风险评估.法律出版社，2006版，第21页

{2}王正志，王怀编著.公司法律防范与管理.法律出版社，2007年版，第1页

{3}王宾容，王雯霞，孙志燕编著.企业管理中的法律风险及防范.经济管理出版社，2005版，第10页

{4}金荣奎.企业法律风险的鉴定与防控.国有企业法律风险防范与控制.山东友谊出版社，2007版，第23页

{5}于吉.借鉴国内外成功经验做法加强国有企业法律风险防范机制建设.国有企业法律风险防范与控制.山东友谊出版社，2007版，第4页

{6}彭金光.企业管理中的风险防范机制.国有企业法律风险防范与控制.山东友谊出版社，2007版，第77页

{7}郭晋平.防控风险是法治企业的前提.中国石油企业，2006（1）

第4篇：司法管理体制范文

一、江西省烟草公司企业会计制度设计的历史沿革

1.江西省公司企业会计制度设计萌芽阶段(1984～1993年)。

江西省烟草专卖局(公司)组建于1984年1月,实行统一领导、垂直管理、专卖专营的管理体制。成立时下辖南昌、赣南2个卷烟厂、11个地市局(公司)和86个县局(公司),主要担负烟草专卖管理,烟叶、卷烟生产经营。在会计核算上,工业企业实行财政部制定的《国营工业企业会计制度》,商业企业实行《商业企业会计制度》,在记账方法上,分别采用“借贷法”和“增减法”,同时执行《中国烟草总公司系统统一会计制度》。

2.江西省公司企业会计制度设计发展阶段(1994～2003年)。

1993年7月,全省烟草行业统一执行财政部1992年颁发的《企业财务通则》、《企业会计准则》和《工业・商品流通企业财务、会计制度》,停止执行总公司制定的会计制度和财务管理办法,从1993年起,江西省烟草公司依据《企业财务通则》、《企业会计准则》和《商品流通企业会计制度》等国家会计法律法规,逐步建立各类财务会计规章制度。一是制定省公司机关内部会计核算、会计电算化管理、财务和资产管理制度,如《江西省烟草公司本级内部有关事项处理办法》、《江西省烟草公司本级会计核算管理办法》、《江西省烟草系统会计电算化内部管理制度》等。二是制定了全省系统会计和资产管理制度,如《江西省烟草系统会计委派实施办法(试行)》、《江西省烟草系统财务会计报表及数据信息工作考核评比办法》,江西省烟草公司企业会计制度设计取得了发展。

3.江西省公司企业会计制度设计成熟阶段(2004～至今)。

2004年1月,江西省烟草公司各县公司均撤销了县级公司法人资格;同年10月,根据国家局(总公司)行业管理体制改革部署,省级公司工业与商业管理体制分设。分设后,江西省烟草专卖局(公司)仍实行“一套机构、两块牌子”,领导和管理所属烟草专卖局(市公司)。主要负责组织烟叶生产经营,卷烟销售及网络建设,专卖管理及执法监督。2006年底,江西省烟草专卖局(公司)顺利完成理顺资产关系、建立母子公司体制的改革,省公司全面退出卷烟、烟叶经营,建立了总公司、省公司、市公司三级母子公司体制。随着行业管理体制的理顺和产权关系的建立,行业管理职能从行政管理向行政管理与资产管理并重转变,为适应县级公司法人撤消、以市级公司为经营主体的母子公司体制对会计管理和财务管理工作的要求,财务处从加强基础管理工作入手,努力转变工作职能,不断修订和完善相关财务会计制度,提升财务监管水平。

一是加强对基层会计管理工作的指导。2004年,各县公司撤销县级公司法人资格后,更名为营销中心。为了规范营销中心的财务核算流程,加强各市公司对营销中心的财务监管,保证营销中心的财产安全,制订《营销中心财务管理制度(试行)》。该制度规定营销中心会计岗位设置及资产管理职责,财务核算内容及有关要求,卷烟购销存管理与核算,烟叶购销存管理和核算,烟叶生产物资购销存管理及营销中心资产管理。

二是加强对子公司的财务会计管理和考核工作。首先,为提高会计信息质量,加强会计信息工作管理,对《江西省烟草专卖局(公司)系统会计报表及数据信息考核办法》进行重新修订,以适应新形势下经营管理对会计信息的要求。重新修订下发了《江西省烟草专卖局(公司)系统会计委派办法》,对委派会计人员的任职条件、委派程序等作了较为详细的规定,进一步规范了用人机制、明确了委派会计人员的职责,并指导各单位结合实际制定本单位会计委派办法,逐步对县级营销中心的会计主管实行会计委派。其次,制定《江西省烟草专卖局(,全面实施统一会计核算制度。最后,加强物流成本费用管理,编制并施行《江西省烟草商业企业卷烟物流费用管理办法和核算规程细则》。该细则规范卷烟物流费用管理和核算,进一步挖潜降耗,降低费用,促进营销网络建设,提高企业管理水平。

三是不断完善预算管理制度,提升预算管理水平。江西省烟草公司在2001积极引进预算管理理念,2002年积极推行预算管理,并制定了《江西省烟草系统预算管理委员会工作职责》和《江西省烟草专卖局(公司)本级预算管理制度》,要求各单位成立预算管理委员会,设立办公室,并制定相关制度和编制上报简单预算表格。在2006年委托了用友公司开发预算管理软件,借助信息平台实现预算的硬约束。2007年,省公司对各市公司2007年的预算进行了批复,但仍未纳入考核。2008年对各单位的预算进行严格的审核、批复,并将执行预算完成情况纳入了企业业绩评价体系进行考核;并制订《江西省烟草公司预算管理办法》,要求各子公司可结合企业管理的实际和预算管理的要求,制订具体的实施细则。《江西省烟草公司预算管理办法》包括总则、组织机构、预算管理范围和内容、预算编制和审批、预算调整、预算控制与监督、预算考评与激励和附则八部分。江西省烟草公司通过完善预算管理制度,规范预算管理程序,把预算管理作为加强企业内部管理和实施内部控制的主线,不断提高预算管理水平。

二、企业会计制度设计的内容

会计制度设计是以会计准则为依据,运用系统的技术和方法,把企业的会计组织机构、会计核算报告和会计业务处理程序加以规范化、文件化,以便据此指导和处理会计工作的过程。会计制度设计包括以下基本内容:会计组织及会计人员的设计、会计资料设计、会计业务处理程序的设计和规章制度设计。

会计组织及会计人员的设计,主要是设计处在总会计师、财会负责人领导下,由若干专业组及会计岗位、会计人员组成的组织体系。会计资料设计是会计制度的核心,包括会计科目、会计凭证、会计账簿、财务会计报告设计四个部分。会计业务处理程序的设计主要是指按照企业经营业务循环特点,将企业处理某一类经济业务的工作程序和先后顺序划归为同一循环,再对不同循环的会计处理进行设计。

对企业来讲,会计科目设计、会计凭证传递、会计工作程序直接影响到企业会计信息的完整、准确及会计工作的运行质量,是必须要关注的问题。江西省烟草公司非常重视会计基础工作,根据财政部制定的《会计基础工作规范》,2004年制定了《江西省烟草专卖局关于进一步规范会计基础工作的意见》,对会计凭证、会计账簿、会计报表和会计档案等工作提出了指导性意见,统一全省原始凭证的规格、内容,统一使用用友软件专用记账凭证,规定了会计凭证的粘贴和装订方法,统一会计凭证档案盒和会计账簿的规格,并要求各子公司加强会计档案管理和内部会计管理制度。

三、江西省烟草公司企业会计制度设计案例的启示

设计适应单位管理需要的会计制度是建立现代企业制度的一个重要条件,江西省烟草公司作为一个现代的集团公司,其企业会计制度设计案例可给我们带来如下启示:

1.企业会计制度是依据国家会计法律法规来设计的。国家层次的会计法律法规有《会计法》、《企业会计准则》、《企业财务通则》,任何企业设计企业会计制度都要以这些法律法规为依据,不能与其相违背和抵触。但因为这些法律法规不可能涉及所有行业、所有基层单位会计制度所包含的具体要求和具体内容,要想使国家统一的会计制度得到落实和贯彻,各基层单位很有必要设计符合统一会计制度需要的企业会计制度。只有这样,才能使企业会计制度满足国家宏观调控的需要,满足有关各方了解单位财务状况和经营成果的需要,满足单位内部经营管理需要。因此各个企业不仅需要理解和执行统一的会计制度,而且需要结合各自的具体情况,“量体裁衣”,能够设计各具特色的会计制度。

2.企业会计制度是根据企业的组织机构形式和管理需要而设计的。企业的组织机构形式不同,管理需要不同,所设计的会计制度也不尽相同。经营规模大、业务种类、分支机构多的企业,其所涉及的内部控制制度、业务流程管理制度及会计岗位职责等会计制度设计必定更加复杂和详细。江西省烟草公司理顺产权关系后,省公司的职能转变为管理和监督,市公司为市场经营主体,为加强对子公司的管理,省公司制订了一系列的会计管理制度,如统一会计核算制度,重新修订了会计委派制,加强了对子公司资产管理和费用控制。

3.企业会计制度设计是一个不断完善和改进的过程。企业会计制度制订后,并非是一成不变的,而是可以根据外部经济和法律环境及企业自身发展的需要,不断修订和完善。江西省公司省外出差住宿费2002年制订的标准为200元/人/天,考虑到物价上涨因素,2008年调高到300元/人/天。江西省烟草公司于2002年就制订了省公司本级的预算管理制度和预算管理委员会工作职责,考虑到实行全面预算和全员预算的条件不是很成熟,仅要求各市公司制订自己的预算管理制度,直到2008年当领导和职工的预算意识有了增强后,才制订了整个集团的预算管理制度。为保证会计科目设计的质量,会计科目设计后是可进行修订和调整的,通过修订使会计科目体系更趋于严密和完善。为适应县公司法人撤销后,以市公司为市场营销主体的新的管理模式和运行机制对会计核算的要求,江西省烟草公司于2005年8月印发了《江西省烟草专卖局(公司)系统统一会计核算管理制度》,统一了全省的会计科目、核算口径及操作流程,全面推行U8管理软件及WEB财务系统,进一步提高了会计信息的相关性和可比性。中国烟草总公司从2008年起在全行业实施统一会计核算软件,分批实施,江西省烟草公司系统将于2009年实施总公司的会计核算软件,采用总公司统一会计科目。

第5篇：司法管理体制范文

目前，我国司法体制是采“条块”管理相结合，以“块”为主的管理方式。即各级各级司法机关的党组织受同级地方党委领导，司法官员归同级党委及其组织部门挑选和管理、由同级人大及其常委会选举和任免，司法赖以运转的资源也由同级人民政府及其财政部门划拨。正是这种对司法机关在人、财、物上的分级管理目前已被普遍认同为司法改革在推进过程中步履缓慢的最主要障碍，是造成司法权地方化，进而影响投资环境的主要原因。

“块”管理的弊端是显而易见的，首先，这种管理体制是滋生地方保护主义的温床。最高人民法院在1999年10月12日即以法发[1999]28号颁行《人民法院五年改革纲要》，其中严正指出：“司法活动中的地方保护主义产生、蔓延，严重危害我国社会主义法制的统一和权威”[4]。司法机关在赖以运转的司法资源的配置上都有求于当地政府，地方司法受制于地方也就难以避免了。由于背负服务于地方经济发展大局的重担，只要司法行为涉及到具体的地方利益，来自地方的压力与阻力便会飘然而至。“端人的碗，受人的管”，这在“管人的”和“被管的”看来，不都是那么自然而然吗。于是，地方司法机关便真正成其为地方的司法机关，而不是国家设在地方的司法机关。这种司法权的地方化几乎在诉讼的每一个阶段都俯手可拾：在案件管辖上，为抢占处置相关财产或利益的有利地位，有的司法机关授意当事人虚构合同，人为制造假案予以受理；有的明知外地司法机关已依法受理，仍以同一事实、理由重复立案，甚至更改立案时间，使本地立案合法化；在案件审查上，有的司法机关为保护本地区当事人的利益，不惜故意混淆经济纠纷与经济犯罪的界限；有的司法机关为减少本地当事人的损失，亦不惜先来个违法的诉前保全，强行冻结或先行划拨以不让本地资金外流。在司法协助上，有的司法机关对异地协查、协助或置之不理，或向协查方收取种种费用或提成；有的对外地司法机关在本地办案明协助，暗拆台，为本地当事人通风报信，出谋策划，帮助当事人逃避或隐匿财产。至于基由地方保护而造成同一财产被不同司法机关重复查封，同一事实被不同司法机关作出不同判决的混乱状况更是屡有可见。多年来，这种种怪现状就在国家的三令五申下禁而不止、除而不绝。

其次，“块”管理破坏了国家法制的统一。司法受制于行政的一大恶果，就是令司法官员在缺乏必要保障的司法环境下被动地背斥了尊严的法律，而造成了就国家而言，法官只知有地方，不知有中央；就地方而言，法官只知服从地方利益的“大局”，而不知服从宪法和法律这个“大局”。从世界各国的司法体制来看，法官大部分由国家任命，而不是由地方任命。许多国家法官的任命是直接由国家元首或政府首脑以国事行为的方式进行的。任命本身就是一种国家荣誉，这有利于强化法官对职业的神圣感和使命感，从而严格依法行使司法权。同时，由于任命法官的主体地位相对较高，有利于防止地方势力的干扰，从而保证司法机关依法独立行使司法权，避免司法腐败行为。然而在我国，除最高人民法院法官以外，所有地方各级法院法官，也是分别由相应的同级权力机关任命。这种任命方式，削弱了法官对国家整体的认同感和使命感，认为自己只是地方的法官，而不是国家的法官。效忠于地方也就成了绝大多数法官的最高理论。

再次，“块”管理导致了司法的“泛行政化”。司法机关的工作本在于依法独立行使审判权、检察权。“块”管理却让当地政府自觉不自觉地将当地司法机关纳入自己的管理之下：对司法机关而言，党委组织的下乡扶贫要支持，计划生育要抽调，文明机关创建要参加，招商引资任务要完成等等，与审判、检察有关无关的种种活动使得司法机关疲于应付。而另一方面，各地政府对宪法所明文规定的“一府两院”毫不避讳，硬生生地将“深化司法改革，严格执法，公正司法”加入到每年政府工作报告中，全无“违宪”的察觉。这也难怪，在地方政府的眼里，由他们供给的地方司法机关可不就如同政府内一个普通的职能部门一样吗。

综上我国司法环境诸多弊端，司法权地方化对我国投资法制环境造成的负面影响是显而易见的。

2、司法权地方化的成因

由于司法机关的人、财、物受制于地方，在办案中自然有来自地方领导部门、行政机关、社会团体和个人方方面面的非法干扰；还有来自亲情、友情等关系网的说情；更有来自某些当事人的请托利诱，加上财政困难，办案经费不足，少数司法人员素质不高，由此产生的权力案、关系案、金钱案屡禁不止。因此，立案、审判、执行工作中地方保护主义的产生，固然有多方面的原因，但其中最重要的原因是司法机关管理体制上的种种弊端所致，析言之，司法管理体制地方化、从属化，造成司法权力地方化、从属化，是地方保护主义形成的主要根源，是造成我国投资法制环境不佳的主要原因。

首先，司法机关属地方管理，必然造成在执法中受到当地党委、人大、政府的严重制约。虽然学者如王利明等人对此已提出检讨、评论[5]，但是有的党委、政府仍视司法机关为其下属的职能部门，有的乡镇把法庭视其为下属机构，司法机关的一切必须绝对服从当地统一指挥、安排。同时对地方领导定调子、打招呼、批条子的案件要经常请示、汇报，一举一动都受地方牵制，稍有疏忽，党委不提名，代表不举手，政府不拨款，院长日子难过，司法难以运作，法院要独立行使审判权，严格依法办案，确实难上加难。

其次，司法机关的人事归当地方党委管理，法官、检察官的职级待遇、职务升迁、政治命脉都掌握在地方，故在审判、执行中不得不看地方领导的态度行事。另外，在进人、用人上，也是党委说了算，尽管年龄偏大、文化不高、业务不懂，也要无条件接受或提拔任用，严重影响司法队伍素质。这种情形，虽在2002年3月举行首次国家司法人员三合一考试之后会有所改善，但是办关系案、人情案、金钱案的仍不乏其人，助长了枉法裁判、司法不公，甚至司法腐败。

再次，司法机关的财力依赖于当地政府，这就必然要维护当地利益，因为经费是司法机关的命脉，法院吃的是地方的饭，用的是地方的钱，政府财政状况的好坏直接关系着法院工作能否正常运转。法院与当地政府是利益共同体，同进同退，加上财政吃紧，法院要自找办案经费，故在审判、执行中不能吃里扒外、胳膊往外拐，法院乃成为地方利益的“保护伞”、地方保护主义的积极实施者，司法独立缺乏有力保障，很难实现司法公正。

综上所言，司法机关现行管理体制，条块分割，特别是人、财、物受制于当地，必然导致司法权力地方化、从属化，成为名副其实“地方的法院”，助长地方保护主义盛行，严重影响独立审判、司法公正，所以改革法院管理体制，不但是排除非法干扰，确保司法公正的根本出路，而且显已迫在眉睫；在此方面，日本、韩国、我国台湾司法改革的经验，诸如司法预算独立、法官审判独立制度等，足可提供我们借鉴、参考。

四、克服司法权地方化的对策

加入世贸组织，为我国深化经济改革和扩大对外开放提供了前所未有的机遇和空间，也为推动司法机关改革、实现体制创新提供了新的机遇。长期以来，我国的司法制度常常受到司法权地方化的伤害，不仅影响了中国在国际上的形象，也在一定程度上伤害了国内外当事人的信心。中国加入世界贸易组织后，对WTO规则的全面接受将使我们下决心采取措施解决上述问题[7]。具体说来，入世后对人民法院在以下三个方面的改革提出了新的要求：1、对程序公正的要求将更高。2、需要强化审判独立。3、司法体制深层次的改革问题已无法回避[6]。因此，大可利用我国加入WTO这一有利时机来治疗顽疾，以从根本上克服这种司法权地方化及地方保护主义等弊端。笔者认为，应将现有“条块结合，以块为主”的司法保障体制改革为垂直管理。其具体内容包括：最高司法机关党委成员由党中央选配和管理；省级司法机关党委成员由最高司法机关党委主管，地（市）级司法机关和基层司法机关党委成员由省级司法机关党委主管。在财、物等司法资源的供给上，则应将司法经费单列，列入国家预算，经全国人大批准后，国务院统一拨款，由最高司法机关统一支配和管理。自然，司法机关的垂直管理体制并非是在与海关、工商、税务、质量监督等部门的类比之后的简单效仿，而是司法的性质和特色的必然要求，是维护国家法制统一的必要保证，也是理顺司法管理体制的前提和关键。首先，从法治的角度来分析，产生司法地方保护主义，皆可归为司法权力地方化、附属化等制度性缺陷。因为制度是法治社会基础，任何一种社会公害滋生的原因都可从制度欠缺、紊乱方面获得最终解释，反过来说，任何一种社会公害的根治也都可以通过制度的创新、完善得到最终解决。其次，司法机关不仅缺乏与地方其它团体、组织相抗衡的力量，而且处处受制于地方，现行的司法制度实质上是使“司法”这个瘦弱的肩膀扛着“公正”这副沉重的大担。因而首要的问题是通过改革，建立与社会主义市场经济相适应的司法制度。第三、改革现行司法体制，不能简单理解为司法体制改革与审判方式的改革，要以司法体制独立制、司法财政单立制为原则，从机构设置、职权划分、管理体制、财政体制等方面进行力度较大的创新和完善，从制度上确定司法机关的客观、中立地位，保证法院依法独立、中立、公正地行使职权，使其在体制上脱离地方的控制，不被迫也不主动成为“保护”地方利益的工具。第四、通过改革司法的设置，使司法权获得自身的独立、中立、公正，正如最高人民法院院长肖扬院长所讲的：如果说法院是社会正义的最后一道防线，那么法官便是这道防线的守门人。所以，随之而来是改革现行的法官制度，建立法官考试制、法官不可更换制、法官专职制、法官高薪制、法官异地任职制、法官终身制及法官惩戒制等制度。

不得不提的是，实现司法机关的垂直管理首先还在于应扭转思想认识，要勇于打破过去那种一说到垂直管理就认为这是在党内，是脱离党对司法的领导的错误思想。应当看到，分级管理和垂直管理都是党的领导，只是实现的方式不同，都是一级服从上一级，最后统一服从于中央。这不仅不是削弱党的领导，还是在体现司法管理规律的同时切实加强党对司法机关的领导的表现。

参考文献：

[1]：WTO与法治论坛，《投资环境论文》；

[2]：台湾区电机电子工业同业工会，《2002年中国大陆地区投资环境与风险调查》第47、67、190页；

[3]：台北市企业经理协进会，《2002年传统产业中小企业台商赴大陆投资与经营现况调查报告》；

[4]：最高人民法院研究室编，《人民法院五年改革纲要》第59页，人民法院出版社（2000年4月第1版）；

[5]：王利明，《论权力机关对法院独立行使审判权的监督》，中国司法审判论坛第二卷第11、43页，2002年11月第1版；

第6篇：司法管理体制范文

【关键词】媒介资本 境外公司 法律监管

一、对媒介资本境外公司化运营进行法律监管的释义

1、中国语境下对媒介资本的解读

当前，业界一般认为，“媒介资本指的是媒体经营性资产，包括和新闻业有关的广告、发行、印刷、信息、出版等产业的投入与纯量资产，也包括媒体非新闻业的产业部分”。①长期以来，受经济体制的影响，对媒介资本的认识被限定在狭小的范围内，仅指由国家媒体经营管理的资本。随着经济体制的转型和文化体制改革的不断推进，业界对媒介资本的认识逐步深化，主要体现在以下三个方面的变化：

变化一：对媒介资本效能的认识由强化其政治效能到释放经济效能转变、

变化二：对媒介资本产权属性的认识由国家专有向多元持有转变、

变化三：对媒介资本经营方式的认识由事业化运营向公司化运营转变、

综上，媒介资本具有增值性、运动性、经营方式的多样性的特征，其概念外延也随改革的推进被不断拓展。

2、媒介资本境外公司化运营的形态及层次

本文探讨的媒介资本境外公司化运营是指境内媒介资本持有的公司、企业及事业单位，以实物资产或者无形资产的形式向境外投资，境内媒介公司、企业及事业单位或是独自设立子公司，或是与境外合作者成立控制子公司，或是控股收购境外公司或者参股境外公司。媒介资本在境外以离岸公司的组织形态进行经营。以资本和产业为纽带，境内投资者与境外离岸公司呈现出以下运营层次：第一层次，境内中央一级媒介公司或者集团出资成立境外子公司，此境外子公司再出资设立子子公司；第二层次，境内中央一级媒介公司或集团境内所属的境内子公司出资设立境外子公司，此境外子公司再出资设立子子公司；第三层次境内中央一级媒介公司或集团境内所属的境内子公司的子公司在境外出资设立子公司，此境外子公司再出资设立子子公司。

3、对媒介资本境外公司化运营进行法律监管的内容

对媒介资本境外公司化运营进行法律监管的核心内容是产权的管理，一是要对产权界定清楚；二是要对产权进行保护。对媒介资本境外公司化运营进行法律监管的具体内容可以分解为以下几方面：一是对境外媒介离岸公司的登记管理，其中包括对公司本身的登记以及投资境外国有资产的登记管理，国有产权变动、交易登记管理等。其二，对境外媒介离岸公司的人员进行监管，避免其营私舞弊。其三，对境外媒介离岸公司财务进行监督，避免国有资产流失。其四，对境外媒介离岸公司的业务进行有效监督，保证其正确的舆论导向。

二、法律监管的现实困境

1、监管制度缺失与跨国法律适用的问题并存

从立法效力层面看，迄今为止，我们还没有一部专门完整的法律是针对媒介领域的，已有的也大多是部门规章或条例。从立法的内容看，对媒介资本境外公司化运营的监管制度缺失，首先，宏观层面立法不完善，其中包括境外媒介离岸公司监管主体制度、境外国有资产投资产权登记制度、境外国有资产经营预算管理等制度构建目前还处于立法探索阶段。其次，媒介行业市场自律法律制度不完善。再次，微观层面立法不完善，其中媒介组织形态立法不完善，公司治理结构存在问题。

境外媒介公司除接受国内法律的监管外，还要接受驻在国法律的管辖，跨国法律适用的问题显现。其中以规避驻在国法律适用和驻在国法律不明引发的风险系数最高。比如，“某些境内投资单位为了短期效益，规避驻在国的法律，将境外国有离岸公司注册在个人的名下，国有产权在该个人死后可能由其子孙继承，或者由驻在国政府没收”。②境外离岸公司监管面临困境。

2、“行政整合”管理模式的过渡性限制

“当前我国媒介集团在改革过程中已经形成了“行政整合”管理模式，这是一种以政府为主体、通过行政方式进行媒介重组的管理模式，政府主管局(新闻出版局、广播电视局)与媒介产业集团(报业集团、广播电视集团)合署办公，管理职能相对分工。”③此种管理模式是将事业和企业的管理融合的过渡性选择，改革者的出发点是发挥事业与企业两种管理方式的各自优点，但事实并非如此，企业管理的规则是“资本多数决定”，事业管理的规则是行政权利，两种制度嫁接后产生了冲突，相互抵消，陷入了管理的悖论。受国情影响，事实上行政权力在媒介集团中占据主导作用，并且这种影响通过组织层次直接渗透到境外的离岸公司，市场监管法律则难以发挥效力。

3、多级与公司治理结构问题并存

从境内的媒介母公司到境外的子公司再到子子公司，媒介资本的运营的组织层次较多，经理人的层次也对应增多，与此同时经理人的道德风险、逆向选择风险产生的概率加大，多级使得法律监管的链条增加，难度加大。此外境外公司的内部治理结构不健全，媒介离岸公司的内部人控制问题突出，重大事项的决策缺乏民主透明，法律监管失效。

4、资本准入限制与舆论导向偏差的问题

对境外媒介离岸公司进行法律监管的目标是实现经济利益和舆论导向的双赢，但是经济利益和舆论导向不总是统一的，驻在国一般通过以下两种方式来限制境外资本对舆论的导向：一是，资本准入和增量控制，即驻在国在境外媒介资本入境以及持有比例方面设定法律限制，使资本多数掌控在本国所有者手中。二是，设置媒介“黄金股”，政府持有上述股份，掌控驻在国舆论导向。上述情况使得“资本多数决定”受到限制，舆论导向可能出现偏差。

三、突破现实困境实现法律监管的建议

1、完善立法，建立有效的境外离岸媒介公司法律监管体制

首先，建议研究制定专门的“媒介法”，专门法首先应当对媒介公司的性质，媒介组织架构，媒介管理以及媒介从业人员职业规范等内容进行规定，其次还应当明确的内容有，哪些资本可以用于境外投资、投资的范围、投资的程序以及撤资的规定等。

其次，建议完善《国有资产法》中关于媒介国有产权监管的内容，目前对国有资产已经形成了，出资人――出资人代表――国资委授权运营机构――监管公司的监管模式，对于境外媒介国有经营性资产是否需要纳入原有的监管体系，还是设计新的监管体系，对境外媒介国有资产的登记、评估、交易、投资进行法律的规定需要尽快论证，并进行立法完善。

第三，完善媒介行业法律法规，并注意参照执行国际化的行业标准。

2、完善公司治理机构，构建横向、纵向相互支撑的公司内部监督体系

优化公司治理结构，构建有效的公司内部监督制度是法律监管实现的突破口。其中产权的监管和控制权的配置又是解决公司治理，构建内部监督制度的核心问题。

围绕上述核心问题，笔者建议对境外离岸媒介公司的纵向监管制度构建如下：成立境外区域管理公司，通过区域管理公司强化集团公司对境外子公司的监管，其监管框架为境内集团总公司―境外区域管理公司―境外全资、控股公司―基层公司。此种架构可以将分散的监控力通过区域管理公司进行集中，解决境外离岸公司监管链条过长，监控力分散的问题。

对境外离岸媒介公司的横向监管制度构建应当把握三个基本点。第一是，建立现代企业人事管理制度。首先，改变行政权力决定的用人制度，按照现代公司的运行规则来决定经理人的去留，完善公司内部监督机构；其次，建立长期有效的激励制度，比如股权激励制度，即对公司的经理人实施包括期股、股票期权、受限股票计划在内的股权激励；再次，利用驻在国法律对公司员工进行本土化的劳动法律管理。第二是，完善财务管理制度，“财务管理不仅仅是为媒介的资金流动做记录，而是研究思考从媒介的发展经营目标出发，追踪资金流向。考察经营活动中资本增值和利润增长的状况，总结运营过程中资本使用效率及方法，向媒介管理层提出财务总体报告，就资本运转提出合理建议。”④三是，完善业务管理制度。首先要明确股东会对公司重大事项的决策的范围，其次是要建立业务监管的法律审核制度，建立日常的法律事项的审核制度，还要实现母公司和子公司的日常业务法律审核制度的对接。

3、多渠道建立健全公司外部监督制度

建立国内民间机构的监督机制。“建立《媒介法》的监督执行机构，它类似于美国的FCC，主要功能在于独立于政府和媒体之外，不偏不倚地监督媒体行为，并对其不当行为予以纠正和惩治，是保证媒介资本健康和媒介生态平衡的民间机构。”⑤建议此机构设立专职部门管理境外离岸公司事务。

建立驻在国公众监督制度，境外离岸公司要按照驻在国法律执行信息披露制度，对与公司有关的重大问题及公司中期和年度报告进行及时的披露，此外还应聘请境内或境外的审计机构对境外离岸公司进行定期审计。

建立司法监督制度，“最后还要建立包括公证、审判、检查、治安在内的境外离岸公司司法监督机制，公证机关可以提高境外国有资产在运营和流转过程中的安全系数，检察机关通过严厉查处境外国有资产流失案件，法院通过对案件的审理活动，预防侵吞国有资产的经济犯罪，逐步形成有效的立体司法监督网”。⑥

4、研究利用驻在国法律保证正确的舆论导向

建议境内媒介公司建立国外法律查明制度，在设立境外离岸公司之前进行充分的国内外法律论证。尤其对驻在国限制境外资本投资媒介的法律法规一定调查清楚，对具有上述规定的国家，可以通过控股当地内资公司，再由当地内资公司控股媒介公司的间接的方法避开驻在国法律的雷区，充分利用“资本多数决定”的原则来引导舆论，使资本为舆论导向所用，不能被舆论导向所误。

参考文献

①刘建明，《我国媒介资本运营的瓶颈与增值》[OL].省略/

tvguide/tvcomment/tyzj/zjwz/2272.shtml

②⑥刘红，《防止境外国有资产流失的法律对策》[J].《学术探索》，2004（10）

③彭祝斌，《媒介“二元”政策的实施及其意义》[J].《湖南大众传媒职业技术学院学报》，2003（6）

④唐英，《浅析媒介资本运营及其发展》[J].《社会科学研究》，2003（3）

⑤陆虹,《媒介资本优化的三个层次》[J].《新闻记者》，2004（12）

第7篇：司法管理体制范文

【关键词】证券公司；法人治理；对策

始于2007年春季、发端于美国的全球金融危机在历时三年后进入了后危机时代，由希腊债务危机所引发的欧洲信贷危机充分暴露了欧盟内部体制的结构性缺陷，欧元区正面对成立11年来最为严峻的考验，但这并不妨碍我们对引发危机的原因进行深入剖析。如何汲取本次金融危机的教训，通过证券公司法人治理机构的完善，增强自身抵御风险的能力，是目前国内券商需要深入研究和亟待解决的问题。

一、公司治理理论概述

公司治理结构通常又称为法人治理结构、公司治理机制或督导机制，是一个多角度多层次的概念。公司治理主要由治理主体、治理目标、治理方式、治理功能与手段构成。其中治理主体是企业的利益相关者；治理目标是指对剩余索取权和控制权的配置与分配，这既是治理结构存在的内因，也是治理的终极目标；治理方式是剩余索取权和控制权的基本对应及所有权与经营权的相对分离；治理功能则是治理结构实现治理目标的能力和功效，需要通过企业组织设定、权力配置及应用、人员聘任与奖惩等具体治理手段来实现。

可见，公司治理本质上是在动态平衡中的一系列合约安排，而委托——合约是其核心，通过合约关系确立了公司控制权的归属和公司目标，即公司为谁的利益服务。从发达国家投资银行的实践中，有效的公司治理结构应具备以下共同的要素：

第一，问责机制和责任（AccountabilityResponsibility），内容包括明确董事会的职责，强化董事的诚实与勤勉义务，确保董事会对经理层的有效监督，以及建立健全绩效评价机制和激励约束机制。

第二，公平性原则（Fairness）得到良好贯彻：主要是指平等对待所有股东，如果他们的权利受到损害，应有机会得到有效补偿。

第三，透明度原则（Transparency）得到很好的执行：一个强有力的信息披露制度是对公司进行市场监督的典型特征。信息披露的真实性和准确性是股东具有行使表决权能力的关键，是影响公司行为和保护投资者利益的有力工具。

二、“美国式”公司治理的特征及其衍生问题。

在美国的公司治理中，机构的权力决策机制经历了股东会中心主义——董事会中心主义——管理层（CEO）中心主义的演变过称。其演变无疑提高了公司治理机制的决策效率和有效性，但同时也导致管理层等不容忽视的负面效应：管理层为了追求自身短期利益的最大化，可能严重背离其应尽的忠实义务和勤勉义务。由于公司的股权过于分散,一般股东不可能联合起来对公司实施有效的影响，使股东对于管理层的监控力度大为降低；同时，管理层势力对董事会的渗透和独立董事缺乏对公司经营的持续监控，使得董事会的控制权实际落入管理层（CEO）的控制之中。美国公司的治理机构基本上是CEO及高级管理人员主导的，所以其公司治理呈明显的“CEO控制”特征，这在本次金融危机中表现尤为突出。

（一）美国股权分散度远较其他国家高，“弱股东、强管理层”的问题使得管理层道德风险凸显。以美国银行为例，2005年底其股东总数达到20.7万，且最大股东的持股比例仅为3.7%，前十大股东总持股比例仅20.1%且呈逐年下降态势。这就使得美国的银行大股东对银行的控制力较其他国家弱，从而导致了CEO事实上控制了银行的重大决策活动。在利益驱动下，高管人员大规模涉足高风险的投资领域，使得金融机构得分风险敞口急剧攀高，为危机中的巨额损失埋下了隐患。

（二）在美国式的公司治理中，董事长与CEO“两职合一”的现象非常普遍。这种做法固然可以提高效率，却容易导致独断专行，不能充分发挥董事会的集体力量和智慧。如雷曼兄弟公司董事长兼CEO富德在雷曼兄弟公司工作四十多年，权高位重，拥有极高的威望。而在公司内部，人们对他形成了一种精神上的精英崇拜。这种精英的崇拜，不仅存在于雷曼兄弟公司，而且风行于整个华尔街。精英崇拜夸大了精英的作用，弱化了公司治理机制对风险管理的基础保障作用。

（三）美国金融机构的薪酬制度极为不合理。CEO的薪酬极高，有的甚至到了荒唐的地步。如在此次金融危机中被美国政府勒令离职的房利美执行官丹尼尔和房地美首席执行官查德分别拿到930万美元和1410万美元的离职金。在严重亏损的情况下竟能拿到如此高额的回报,所得薪酬与其承担风险极端不对称，表明其高管薪酬激励机制存在重大缺陷。

综上，公司治理缺失导致了道德风险和对风险管理的忽视，公司高管的年度高额分红和股票期权激励机制导致了金融企业的管理层为了追求短期利益而忽视其潜在和长期的风险，从而过度使用杠杆并承担过大的风险。

通过本次金融危机中的诸多危害，可以看出“CEO控制”的风险所在：

（一）公司管理层和CEO追求自身价值最大化的道德风险。我们在分析本次金融危机的起源时，焦点往往集中在由次级贷款等金融衍生品的泛滥上，对上市公司大规模回购本公司的股票因而导致现金流的枯竭尚未给予足够的重视，实际上，正是由公司CEO所主导的管理层进行的大规模股票回购导致了金融机构的现金流枯竭。而股票回购的动因在于管理层的股权激励计划。自20世纪50年代起，美国的公司为其管理层发放股票期权就成为一种普遍的做法。基于自身利益驱动的作用，公司的高管们积极回购股票的意图十分强烈，各公司通过大规模的股票回购推动了公司股票价格上涨，实现自身财富的最大化。而在美国金融危机中，以放大管理层财富效应为目的的公司股票回购行为，成了置公司于流动性枯竭境地的罪因。

（二）漠视股东利益的机会主义。作为由CEO主导的管理层应该忠实地代表股东的利益，但在缺乏有效监督的情况下，由公司“内部人”主导执行的业务操作与股东的最佳利益并不相符。这类行为包括：进行与公司的发展战略并不相符的大规模扩张，借此扩大自己的势力；专注于自己地位的提升而损害股东的利益；基于自身利益的考虑拒绝其他金融机构对自身的兼并收购，即使这种收购有利于自身的发展和解困。以雷曼兄弟的CEO富德为例，在危机早期该撇账的时候为了年度财报的业绩却没有及时处理，而待风险全面暴露时，又顾及自己的形象地位而不肯将公司廉价出售。由于错过了两次机会，最终导致了雷曼兄弟公司申请破产保护。

（三）激励机制设计中的逆向选择。作为金融机构董事会的主要成员是非执行董事，由于非执行董事无法持续地参与金融机构的经营决策，难以对公司管理层和CEO付出的努力及其应得的报酬作出准确评估，因而公司CEO和非执行董事之间存在着事实上的信息不对称。因此，公司的高管往往会诱使非执行董事在自己设计的薪酬计划上签字，以批准他们超高的薪酬待遇，以实现自身利益的最大化。

三、我国证券公司法人治理中存在的问题

（一）我国证券公司治理的特殊性

我国证券公司的治理结构是在长期发展过程中形成的，并有着时代的烙印，有其独特性。从模式特征上看，国内证券公司在制度设计上融合了世界上多种公司治理模式的特点，建立了最“完备”的治理模式：最初受德日模式影响，建立了“两会制”结构，即执行决策职能的董事会和监督职能的监事会，其后又受到日本商法影响，监事会规模不大且处于从属地位。在发展过程中又进一步借鉴美国经验，引入了独立董事制度。至此，我国证券公司形成了从形式是“最完备”的内部治理结构。

（二）内部控制的“真空化”，导致企业运营的潜在风险加大

从公司法人治理制度的制度设计上看，权力制衡的治理机制形成内部风险控制的基础，如果制衡机制无效的话，公司的内部控制肯定会流于形式。而我国证券公司则由于风险责任承担主体不明确，关心内控不够，但同时利益承担主体明确，这样就会造成“内部人控制”问题。

所谓的“内部人控制”指的是公司的经营者，主要是指公司的CEO或掌握企业实际控制权的内部经营者，掌握了公司控制权而同时又缺乏相应的制衡机制而带来的各种治理问题。在企业中，公司股东主要是通过董事会来行使对经营者的激励和约束，无法直接干预企业的经营活动。但是由于公司自身在治理机制所存在的问题，董事会治理机制虚置、独立董事制度和监事会治理机制的作用也不能得到良好的发挥，因此我国证券公司“内部人控制”问题较为普遍。在信息极端不对称的格局下，股东难以了解公司的情况、更无法参与公司的经营管理，而CEO为了自身利益的最大化而损害公司和股东的利益，但风险最终却还是由公司股东来承担。这一格局也导致公司经营层（即“内部人”）在经营管理中往往重视短期利益而忽视企业长期发展，使得经营行为短期化，出现类似于美国的“CEO控制”的现象，而不利于公司的长远规划和发展。

四、后危机时期完善证券公司法人治理方面的对策

证券公司独特的经营环境和市场环境决定了其风险是与生俱来的，只要证券公司发生经营就会有风险，因此完善证券公司的法人治理结构成为当务之急。

（一）健全公司内部权力机构，强化董事会的功能，建立“治理型”的董事会模式

公司董事会处于公司治理链中的枢纽地位，是法人治理的核心和灵魂。公司治理和公司治理结构的建设是董事会建设和改革必须面临的战略性选择，对证券公司来说尤其是如此。结合我国证券公司的实际情况和发展阶段，适应当前市场竞争环境的变化，汲取国内外投资银行在公司治理方面的教训，借鉴国际大公司在公司治理方面的经验，改革和完善公司治理结构，建立“治理型”董事会模式是完善公司治理方面所面临的首要任务。约翰?庞德（JohnPound）提出这一治理模式的基本出发点是：公司治理的核心并不是权力，而是保证有效地作出决策。因此公司要重新定位董事会，把股东和董事会成员和公司决策过程联系在一起，不以权利转移为核心，而是以角色和行为为核心，不在于监督经理而在于改善决策。其目标是降低发生错误的可能性和加速错误纠正的速度，确立纠错机制。董事会要围绕董事会目标建立对CEO的业绩考核和价值导向机制。良好的公司治理结构要求经公司董事会聘任的CEO及高级经理能保证按照公司既定的战略，有效地管理日常经营活动，这种有效性的机制是建立在董事会对CEO及公司高级经理的有效考核之上。董事会也能够定期正确地选择、考核和激励CEO并在必要时更换CEO以保证战略目的的达成。治理性公司把股东、董事会和CEO相结合的整体作为公司决策和管理团队。公司的决策和战略管理成为公司集体智慧的结晶。

在组织架构上，为了保证董事会运行质量，使公司的法人治理结构符合公司竞争的要求，适应全球经济一体化趋势和站在全球竞争的角度提高董事会的公司治理水平，建立外部董事制度（独立董事）和发挥董事会专业委员会的作用，已成为公司治理中必须重视的重要课题。加强风险控制、审计、薪酬等专业委员会的建设，以提高董事决策的质量和战略管理水平，提高董事会的战略风险控制能力和对错误决策的纠正速度，促进董事会和CEO等高级管理人员的沟通和交流，形成目标一致的公司治理团队。

（二）建立以风险控制委员会为核心的风险管理执行体系

现代风险管理的执行体系一般由公司董事会直接领导，风险控制委员会发挥核心作用，风险管理部门具体实施，业务部门紧密配合。董事会对风险管理负最终的责任，但董事会将风险管理的责任和管理资格授予风险控制委员会。作为风险管理的最高执行机构，风险控制委员会负责制定公司的风险管理政策，监督公司所面临的所有风险的管理并定期向董事会报告。而风险控制委员会下设风险管理职能部门行使日常的可量化风险的管理职责，包括风险的识别、计量、监督和评价等，从而保证公司的风险管理政策得到贯彻落实，及时、全面地报告公司的风险状况。这一体系从源头上实现有效风险管理所必需的独立性、权威性和透明性。

在现代的金融风险管理中，完善的内控体制是金融机构得以有效进行风险管理的重要内部制度保障。根据巴塞尔银行监管委员会在1998年提出的《银行机构内控指引》，完善的现代金融机构内控体制应当以运作合法、有效和信息畅通为目标，涵盖金融机构的管理和控制文化、风险的有效识别和评估、控制活动和责任分离、信息和交流以及监控和缺陷修正等五个方面的内容。

（三）强化环节管理，形成以“三会一层”和管理部门各司其职、各负其责的完善管理体系

对于证券经营机构而言，首先要进一步完善以“三会一层”的授权管理办法。从制度上、程序上、操作上保证公司治理的合法、合规、高效运行，充分发挥董事会及董事在公司治理中的核心作用。强化专门委员会及董事在公司治理中的核心作用。强化专门委员会和独立董事的专业决策咨询功能和董事会对重大决议的审议、决策及经营成果的检查和考核功能，防止“内部人控制”，以确保股东权益的实现。公司经营层次则应牢记“风险经营”的理念，根据业务的特点、风险度全面梳理各项业务。针对各个环节做出合理的组织体系安排和明确的职能划分。

1.董事会

（1）决策环节是经营活动的开始，也是“风险经营”的开始，必须进行决策事项风险评估，不仅要明确规模大小，还要有量化风险容忍度指标，在决策后必须有明确授权，而这就是董事会层面事前环节的风险控制，也是整个业务经营活动风险的事前控制。

（2）监督和控制。在决策事项进入执行阶段后，公司的董事会必须通过企业信息流保持对经营活动的高度关注，不仅对容忍度指标进行了解，而且要看是否有超过授权范围的经营存在，一旦超过容忍度就要进行重新授权或收回授权。

2.经营层

在具体执行董事会决策事项时，公司经营层要通过风险预案对执行过程可能遇到的风险进行详尽的研判，并制定出详细的控制措施，在执行中要实施严格的实时监控，一旦有超过容忍度和授权事项发生要立即上报和按照风险处置措施执行。

3.管理部门

对于证券公司而言，管理部门的职能是为了达到经营目标，对业务活动进行具体的组织实施和监督，在这一环节中，不同的部门承担着不同的角色，按照风险的事前、事中和事后环节对其赋予不同的职能。

4.业务评估小组

对各类业务进行风险评估，其中是对新产品、新业务进行事前的评估，

提出风险点并要求相关部门将风险控制要素嵌入拟制定业务流程中，对于已开展的业务，也要定期对开展后的风险状况进行评估，对尚不完善的流程进行完善，堵住可能存在的漏洞，对风险较大的业务提出暂停的建议。

公司治理与合规建设并重，对于证券公司而言，合规风险管理是否有效，需要以健全的公司治理为支撑，而合规管理体系的建立，又是完善公司治理的保证。对于公司治理机制，应当把建设重点放在创造和保持有效率的决策过程，防止公司战略出现重大错误和保证所发生的错误迅速得到纠正。

（四）充分发挥各方面的力量，完善券商的社会制衡与约束机制

一是，充分发挥交易所、证券登记结算机构和证券业协会等自律组织的服务创新和一线监管作用，使上述自律组织完善有关证券公司不同层面、不同业务领域的自律规则，强化对会员有关行为的监察、检查、调查和处分的权，建立会员之间或会员与客户之间纠纷的仲裁和调解机制。同时，加强证监会及其派出机构、证券交易所、证券登记结算机构和证券业协会等各监管主体之间的协调配合，搭建统一的监管信息平台，实现监管信息的共享，从而形成监管的合力。二是，加强与政府、其他金融机构的协调配合，构建分工明确、协调顺畅的综合监管体系。三是，发挥舆论监督作用，既要为新闻媒体创造良好舆论监督环境，也要运用法律、行政、经济和法律等手段强化对恶意新闻炒作和变相投资咨询行为的监管处罚力度，从而建立起对证券公司全方位、多层次的社会监督制衡体系。四是，完善相关刑事法律制度，加大对侵害客户资产、股东权益、公司财产和扰乱证券市场秩序行为的司法打击力度，试行建立金融证券专门法院和专门法庭，强化司法机制对证券公司的外部制衡作用。

（五）完善证券公司治理的外部环境

完善外部制度环境、健全证券监管体系和相关法律法规。特别是要完善证券监管体系的核心——证券法规。从我国的实际来看。无论是法律的完备，还是法律执行方面，都存在较多的缺陷。而法律法规的不健全又是影响证券公司法人治理结构运行效果的重要因素。由此，必须通过完善法律法规，来为证券公司治理创造良好的外部法律环境。在进一步修订完善现有的《公司法》、《证券法》以及《证券公司监督管理条例》、《证券公司风险处置条例》等法律法规的基础上，尽快推出《证券公司法人治理准则》或《证券公司内控准则》，从而形成完善的法律法规体系，使得各方面有法可依、有章可循；引进累计投票制度，以切实维护中小股东的权益；进一步明确公司内部各组织机构的权利和义务，并在相应的法律法规中予以规定。其具体内容有：（1）股东应享有质询权，即股东有权向董事会询问与公司业务有关的问题，而董事会必须做答。（2）合理界定独立董事与监事会的职能，同时强化监事会的监督作用，使其在各自的职责范围内发挥其相应作用。（3）明确董事、经理、监事等管理人员因过错导致公司利益受损的法律责任。同时，要加强对违法、违规行为的查处力度，增大违规成本，使得公司和经理层在违规收益和违规成本的博弈选择中更加理智。

(六)积极推进证券公司发行上市的步伐,完善其法人治理结构

第8篇：司法管理体制范文

关键词：集团公司；内部财务管理制度；创新

中图分类号：

D9

文献标识码：A

文章编号：16723198（2014）06015902

随着我国社会主义市场经济的不断发展，以资产为纽带的适应现代市场经济要求的集团公司在我国得到了巨大的发展，现代企业集团公司制的管理模式已经得到巩固和发展。然而，面对在日益复杂的经济形势，以及国家法律法规的不断健全和完善，在集团公司内部，怎样进行有效管理仍然是一个决定集团公司生死攸关的问题。由于没有按照市场经济规律的要求及时建立起一套行之有效的内部管理制度，没有及时实现制度创新，一些集团公司很快解体了，一些集团公司虽然没有解体，但集团总部的控制力也显得十分无力。只有那些能够适应市场经济规律要求，及时建立健全集团内部管理制度，并不断完善、创新和严格执行的集团公司得到了稳定的发展和壮大。因此，建立健全并严格执行集团内部管理制度，并不断实现制度创新，对于保证集团公司的稳定发展和逐步壮大是十分必要的。

1 集团公司内部财会管理制度创新的概念

集团公司内部财会管理制度，是集团公司根据国家的法律法规、和方针政策财经制度，并结合集团公司生产经营特点和财会管理的要求制定的，调整集团公司内部财会关系的财会管理体制和书面文件规范。集团公司内部财会管理制度在集团公司内部管理制度中占有十分重要的地位，这是由企业生产经营活动的各种要素、生产经营活动的过程和结果几乎都与财会活动和价值范畴相联系的特征所决定的。

集团公司内部财会管理制度创新，是指集团公司的各级管理者在学习市场经济知识，自觉转变和更新观念的基础上，遵循市场经济规则，尊重经济规律要求，以国家财经法规和统一的财会制度为依据，结合集团公司生产经营活动实际和管理要求，对集团公司现行的内部财会管理制度进行全面审视，在此基础上建立和健全一套适应市场经济和社会化大生产管理要求的科学合理、规范合法、便于理解、易于操作的财会管理体制和制度的过程。能否适时地进行财会管理制度的创新，事关集团公司的生存和发展。

2 集团公司内部财会管理制度创新的必要性

（1）集团公司内部财会管理制度创新是促进集团公司的生产经营活动适应社会主义市场经济发展的需要。

在传统的计划经济体制下，各个联合企业都统一按照国家的指令生产产品，生产产品所需要的各种要素由下级按规定申报，由上级统一调配。盈利上交国家，亏损由国家弥补。因此，在生产要素的配置和生产成果分配的管理上，同一所有制的所有企业执行着相同的制度和规范，企业财务管理以及会计计量和确认的标准都由国家制定统一的制度进行统一规范。财务会计对所管理和核算的对象，一般只需翻开上级的“本本”就能操作，财会人员在工作中一般用不着进行职业判断。因此，管理和核算中的价值只是一种形式，这种价值形式并不反映商品的真实价值。在这样一种高度集中的计划管理体制下，企业内部的财会管理制度没有创新的条件，企业没有经营的理念，企业管理没有科学性可言。

随着我国经济体制改革的逐步深入，完善的社会主义市场经济体制正在逐步形成，特别是现代企业制度的逐步规范，体现价值规律要求的价值形态越来越被各个企业和集团公司的各级管理者们所重视，使他们或先或后，或自觉或不自觉地意识到，企业管理水平的高低，不仅体现在企业内部管理对市场变化反应的及时性和准确性上，而且，更为重要的是，要看企业经营的决策者们在千变万化的市场面前，能不能透过现象看本质，通过完善内部管理制度，不断加强内部管理，不断提高员工队伍素质，一方面，通过企业的科技攻关和对新产品开发的不断投入，调整产品结构和生产组织形式，形成具有本企业特色的核心竞争力，促进企业生产出市场所需要的、多品种、多规格的合格产品，扩大市场占有率，在市场竞争中，形成一种竞争优势的态势。另一方面，以改组、改制、改造为手段，不断优化企业内部生产流程、生产组织和经营管理组织；以重组、兼并等资本运作方式，实现资本的迅速扩张，把企业不断地做强做大。

勿庸质疑，在社会主义市场经济条件下，集团公司内部的管理要体现及时、准确、高效的要求，必须在内部财会管理制度上实现不断创新，才能使集团公司内部管理机制随着外部环境的变化，自觉、及时和准确地作出适度的反应，以适应市场的变化。

（2）集团公司内部财会管理制度创新是加强集团公司内部财务管理和会计核算的需要。

集团公司内部的财务管理，是指集团公司对财务政策、标准和资金的管理。集团公司内部的会计核算，是指集团公司各单位在会计核算中，对会计核算对象进行确认、计量所采用的会计政策、会计估计和会计处理方法的处理原则和规范。集团公司应当在国家财务管理制度、企业会计准则、内部控制规范体系等法规出台时，以积极的态度，及时学习和加强研究，以扎实有效的工作，及时修订完善内部财会管理制度规范体系，实现最先执行；同时，通过及时调整和完善集团公司财会管理信息系统，把企业为适应国家法律法规要求所进行的内部财会管理制度的新规范固化于信息系统，这既有利于提高集团公司财会管理信息的质量，加速集团公司财会信息处理的速度，又有利于集团公司内部各子公司相关财会信息的比较分析和及时提供考核所需的财务会计指标，也有利于相关各方正确理解和使用集团公司及其所属子公司的财会信息，使财务会计信息使用者能够及时地进行正确的管理决策。还可以为集团公司不断强化资金的高度集中管理，更新控制手段；为内部为各单位创造相对公平的经营环境，调动各单位生产经营的积极性。显然，要实现这样的目的，就要求集团公司在内部财会管理制度上，随着国家政策和制度的调整，内部生产经营情况的变化和强化内部管理的需要不断地创新。

（3）集团公司内部财会管理制度创新是保证企业有序管理，提高运营效率的需要。

国家每次对财会法规和制度改革的力度和涉及面有大有小，当国家财会法规和制度改革力度大且涉及面较广时，集团公司财会管理制度的创新不会是一蹴而就的，而是需要在主要财会制度修订实施后，一方面，要安排专人负责主要财会制度执行情况的跟踪检查，及时掌握执行中存在的问题，当存在的问题较大、较急的情况下，应当及时研究，采取统一的措施，补充部署，加以完善；另一方面，对执行主制度的配套办法的修订完善作出全面部署，安排人员，深入研究，及时修订完善执行主制度所需的配套办法。只有这样，方能使集团公司内部财会管理制度创新的任务得到全面落实，促进集团公司在新制度基础上的有序管理。

在社会主义市场经济条件下，企业的生存和发展必须紧紧依靠企业的全体员工，充分调动他们的生产经营积极性，促使他们自觉自愿地为企业的生存和发展而努力工作，保证集团公司在市场竞争中经久不衰。要达到这样的目的，集团公司应当及时进行内部财会管理制度创新，及时实现内部各项财务会计政策、标准与国家最新的政策和标准相对接，使企业全体员工在国家政策出台的第一时间得到国家经济改革所带来实惠，只有这样，充分调动员工的生产经营积极性，促使他们自觉自愿地为企业的生存和发展而努力工作，提高集团公司运营效率才有持续的内部动力作支撑。

集团公司内部财会管理制度每一次创新，无论制度修订者预先安排如何周密，主制度实施后的补充规定和配套办法如何周到，随着形势的发展，新情况、新问题会不断出现，制度执行过程中也就会出现这样或那样的问题，因此要求集团公司经常注意调整内部财会管理制度，使财会管理制度起到促进先进，鞭策落后，奖勤罚懒，堵塞管理漏洞，促进协作的作用。

3 集团公司内部财会管理制度创新的原则

（1）集团公司内部财会管理制度创新要体现市场经济规律的要求。

市场经济规律是市场经济中各种事物之间内在的必然联系。虽然市场经济规律是客观的，是不以人们的意志为转移的，但是，人们可以通过经济管理实践认识它，利用它。目前，人们认识并利用的市场经济规律就很多，最主要的是价值规律、价格规律、供求规律、竞争规律、宏观调控规律、微观管控规律等。在市场经济条件下，企业的生产经营活动必须体现经济规律的要求，以最少的劳动占用和劳动消耗，生产出尽可能多的符合社会需要的产品，才能保证企业不断发展和壮大。为此，集团公司在制定内部财会管理制度时，就应当使所制定的制度符合市场经济规律的要求，以不违背市场经济规律作为制定集团公司内部财会管理制度的首要原则。

（2）集团公司内部财会管理制度创新应当反映社会化大生产的客观要求。

现代集团公司都是生产经营规模较大的企业组织群体，要使这个群体协调健康地发展，就应当处理和协调好集团公司内部的各种关系，在处理这些关系时，不但要反映经济规律的要求，而且也要反映社会化大生产的要求。要实现生产作业过程的标准化、通用化和规范化；要体现生产经营决策过程的公开化和民主化；要贯彻管理标准、政策、方法的统一规范；要体现员工招聘、工资分配、劳动保险和福利待遇的透明度，等等。显然，要处理好社会化大生产中的这些关系，在财会管理制度方面实现不断创新，以适应社会化大生产的客观要求。

（3）集团公司内部财会管理制度创新要符合集团公司生产经营和管理实际的要求。

由于集团公司生产经营活动是在一定的内外部环境中进行的，因此，任何一个集团公司的生产经营活动就不能不受内外部生产经营环境的影响，并形成与集团公司内外部环境大致协调的，具有地缘特色和企业特色的生产经营氛围。关键是集团公司经营管理者要准确把握公司所处内外部环境的特点，并善于利用对集团公司生产经营活动有利的内外部条件，注意规避对集团公司生产经营活动不利的内外部条件，适时推动集团公司生产经营活动健康发展。毫无疑问，集团公司所处的内外部环境是随着国内外政治经济形势的变化和市场经济发展情况而变化的。集团公司生产经营情况也是不断发展变化的，内部财会管理制度要适应生产经营实际的变化，就应当实现不断创新。

4 集团公司内部财会管理制度创新的依据、时机、组织和基础

（1）集团公司内部财会管理制度创新的依据。如前所述集团公司内部财会管理制度创新的依据是、而且只能是国家财务会计法规，而不能脱离国家财务会计法规的规定和要求闭门造车。那种脱离国家财务会计法规的规定和要求闭门造车，设计出来内部财会管理制度再完美无缺，也如无源之水、无本之木。这样的内部财会管理制度从一出台之日就存在先天缺陷，必然是行不通的。因此，集团公司内部财会管理制度创新的依据是、而且只能是国家财务会计法规。

（2）集团公司内部财会管理制度创新的时机。

如果是一个新设立的集团公司，那么，集团公司酝酿设立之时就是该集团公司内部财会管理制度创新的最佳时机。在集团公司酝酿设立的过程中，在设立公司组织构架的同时，也必须包含内部财会管理制度设计。只有这样，才可能在财会管理方面保证公司设立后的有效运作，保障新公司的资产安全和完整，以便在此基础上实现资本增值。

如果是一个已运行多年的集团公司，那么，国家财务会计制度改革之时就是该集团公司内部财会管理制度创新的最佳时机。如前所述，集团公司要保证高质量的财务会计信息，就必须紧跟国家财务会计制度改革的步伐，集团公司只有紧跟国家财务会计制度改革的步伐，及时、持续地修订和完善内部财会管理制度，才能保证高质量的财务会计信息。

（3）集团公司内部财会管理制度创新的组织。公司高层管理人员必须高度重视内部财会管理制度创新的工作，

必须把内部财会管理制度创新作为“一把手工程”，及时抓紧抓好。为保证集团公司内部财会管理制度创新的质量，应成立内部财会管理制度创新工作组，将内部财会管理制度创新的任务落实到每一位修订者。同时，参与内部财会管理制度修订的主要修订者必须具备对国家财务会计制度的学习能力，以及丰富的财会管理制度设计知识和经验。

第9篇：司法管理体制范文

(一)多头管理的问题仍然无法有效解决。司法鉴定多头管理是引发管理体制改革的重要原因，因此《决定》确立了统一司法鉴定管理体制。但从实际情况看，多头管理、重复管理仍然存在。司法行政机关根据《决定》和经国务院批准的《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》，建立了法医、物证、声像资料等"三大类"国家名册，并通过权威媒体向社会公开。与此同时，公安、检察、法院又分别根据各自系统内有关规定，建立起系统内的鉴定管理体系和鉴定组织体系。除此之外，除法医、物证、声像资料三类专业鉴定机构外，还有由相关行业协会或主管部门推荐的其他类别的专业机构和专家名册等。这些鉴定管理体系和鉴定组织体系之间的衔接和规范还需要进一步的探讨和研究。

(二)司法鉴定事业的发展尚不均衡。主要表现在机构设置和布局上缺少系统考虑。在我市现有的19家机构中，三大类机构只有4家，办理业务占到了70%。三大类外机构15家，其中司法会计类就有6家，业务量只占10%，而且只有少数几个机构业务相对多一点，大约有60%的机构没有业务。此外，司法鉴定机构自身建设上存在的问题也直接影响到行业的发展，一是为追求经济利益，超范围受理司法鉴定事项，组织无司法鉴定资质的人员进行鉴定，不按规定标准收费，二是重委托机关、轻管理机关，对委托单位的要求是相当关注的，而对于司法行政机关的监督、检查和日常规范化管理有消极抵触情绪，对部署的工作要求并不热心，主动接受管理的意识不强，三是重眼前利益，不做长远考虑。许多鉴定机构的成立动机不正确，有些所是拼凑挪借司法鉴定人员取得司法鉴定机构资质，目的只为了增加原有行业资质的含金量，或是与其他有资质的机构进行业务范围的攀比，对于真正开展规范的司法鉴定业务并没有认真考虑。

(三)司法鉴定机构外部执业环境不容乐观。一是司法鉴定的管理与使用之间存在脱节问题，司法鉴定的委托、取证、质证和采信制度之间缺乏必要的衔接。各诉讼参与机关之间协调配合不够，尤其是审判机关和司法行政部门之间缺乏必要的信息反馈和工作协调机制。审判机关掌握司法鉴定机构的具体执业情况，如接受委托的数量、鉴定结论的采信率、出庭质证情况等，也比较了解司法鉴定机构在执业过程中存在的各种问题。但它不是司法鉴定的行政管理机关，不能对司法鉴定机构进行监督管理甚至行政处罚。而司法行政部门作为主管行政机关，对司法鉴定机构和司法鉴定人的具体执业活动了解不够，产生监督的空白点。另外，司法鉴定人出庭质证在经济补偿和人身安全方面还缺乏制度保障。二是"三大类"以外的司法鉴定管理没有跟上。根据国务院1998年给司法部的"三定方案"，以及各地司法行政部门的"三定方案"，司法行政部门履行"指导面向社会服务的司法鉴定工作"的职能。当时，司法鉴定机构的执业范围远远超出了"三大类"，比较多得涉及司法会计、资产评估、工程造价、产品质量、知识产权等范畴。《决定》出台后，有关规定不够明确，"一部两院"的协商机制一时难见成效，对这些机构和人员的管理基本处于停滞状态，迫切需要研究解决。三是缺乏税务、劳动保障、技术监督等部门的支持。目前，有关司法鉴定机构的税率确定、组织代码证领取、司法鉴定人员的落户、社会保障等问题，仍然不够明确，还缺乏相应的制度和政策支持，不利于司法鉴定事业的发展。

二、我市司法鉴定机构及管理的现状

1、全市司法鉴定机构及鉴定人的基本情况。目前，我市共有19类家司法鉴定机构，司法鉴定人215名。其中，法医类4家;司法会计类6家;工程造价类2家;房屋安全管理类鉴定2家;土地估价1家;交通事故司法鉴定1家;综合类1家，即市科学技术咨询总公司司法鉴定中心，其鉴定业务有6类：即机械电子、农业技术、建筑工程质量、建筑工程造价、工程质量及文书司法鉴定。

2、目前司法鉴定管理办公室履行的工作职能有：司法鉴定人行业准入的初审和申报，司法鉴定机构设立和变更登记的初审和申报，名册编制和名册公告的初审和呈报;对司法鉴定机构进行监督、检查，建立诚信档案;对司法鉴定机构违法违纪的执业行为进行调查，并向省厅提出处理意见和建议;司法鉴定统计、总结和报告、协助省厅组织司法鉴定人参加司法鉴定岗前培训和继续教育。

3、近年来完善的相关制度：在工作中相继完善制定了《司法鉴定诚信管理制度》、《司法鉴定档案管理制度》、《工作信息上报制度》、《和投诉受理制度》、《机构设立初审程序规则》等九项规章制度，为贯彻《司法鉴定程序通则》的要求，起草了《司法鉴定委托协议书参考内容式样》和《司法鉴定告知回避单参考式样》，建立了司法鉴定网上办公系统;按照省厅的要求，统一了司法鉴定印章。

我市的司法鉴定管理工作目前正有序开展，但由于司法鉴定是运用科学技术或者专门知识对诉讼中涉及的专门性问题进行鉴别和判断并提供鉴定意见的活动，所以，司法行政机关对司法鉴定的管理，还存在着和公检法机关以及鉴定机构行业主管部门种种"剪不断、理还乱"的矛盾，使统一规范管理的工作目标还面临着很多困难和阻力。同时司法鉴定机构的行业特殊性，也使在自身管理中存在着一定的问题，影响了司法行政机关对其的规范管理。

三、问题产生的原因分析

一)主观原因是认识上不统一。由于利益和立场的不同，以及《决定》部分内容表述模糊，相关司法解释滞后，导致各相关部门对《决定》做出了不同的解读，出现了认识上的混乱。比如说，侦查机关保留的鉴定机构和鉴定人，属不属于《决定》所说的"鉴定机构"和"鉴定人"?司法行政部门统一管理的对象，仅仅是指社会鉴定机构和鉴定人，还是包括了侦查机关的鉴定机构和鉴定人?对不涉及诉讼的事项，侦查机关的鉴定机构能不能进行鉴定，能不能收取费用?如果进行鉴定符不符合立法部门的原意?各部门的理解各不相同，学术领域的争论没有停止。在不同认识基础上出台的工作规范和工作措施，往往也存在着矛盾和冲突。

(二)由于发展阶段的限制导致了部分问题的存在。应当看到，从20*年至今，司法鉴定有法可依、规范发展只有短短的4年时间，要使司法鉴定工作达到一个较高的水平，要求司法鉴定管理工作做到规范、有序，无疑不现实。我市司法鉴定机构虽然存在分布不均等问题，但本着"统筹规划、合理布局、优化结构、有序发展"的方针，我市的司法鉴定管理工作有了新的进展，服务诉讼的作用进一步实现。但要求我市司法鉴定工作与经济社会发展情况相适应，要求有在全省甚至全国都叫得响的权威司法鉴定机构，这应当是作为我们的一个发展目标。而在此过程中，既需要行政管理部门的努力，也需要法院、检察院、公安以及相关职能部门的支持配合;既需要司法鉴定机构的积极争取，也需要相关职能部门创造良好的执业、生存环境。

(三)司法鉴定管理工作还跟不上形势需要。从管理制度上看，在《决定》出台后，司法部相继制定了《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人登记管理办法》、《司法鉴定程序通则》等，省司法厅也完善了相关的管理制度，初步解决了比较迫切的几个问题。但是，从工作实践看，准入门槛过低，司法鉴定人的资格考试制度没有全面推开;执业监管不严，有关监管和处罚规定比较笼统，操作性有待加强;初任培训、继续教育、资质管理等制度还需要建立健全。从管理力量上看，司法行政部门与公检法系统相比，管理人员严重不足，具备相关执业知识和经历的管理人员比较缺乏，对司法鉴定机构和司法鉴定人进行业务管理存在比较大的困难。

四、对加强司法鉴定管理工作的几点建议

(一)提高对建立统一司法鉴定管理体制的认识。

建立统一的司法鉴定管理体制是中央和全国人大常委会做出的重大决策，也是《决定》的核心内容。建立统一的司法鉴定管理体制，实现鉴定权与审判权、侦查权的分离，有利于审判机关、检察机关、公安机关更好地履行自身职责，有利于促进当事人对鉴定活动的信任，有利于纠纷的最终、妥善解决。政法各部门要进一步统一思想认识，充分认识司法鉴定管理体制改革的意义，自觉地贯彻好《决定》的规定和精神。为了落实改革要求，在中央有关部门没有明确要求下，司法行政部门要加强对鉴定人、鉴定机构的管理，应规范社会鉴定机构尤其是"三大类"以内机构。总体上，要形成司法行政部门统一管理社会鉴定机构、侦查机关管理内部鉴定机构、人民法院负责鉴定的委托、采信等工作的格局。至于在工作中遇到的新情况、新问题，应结合我市实际加强政法各部门间的协调和沟通。

(二)逐步实施自上而下的司法鉴定体制改革。

几年来，在工作实践中，对于因为国家立法滞后、缺乏统一性规范而带来的种种困惑和无奈，我们深感切肤之痛。要想取得改革的良好效果，使改革得以顺利推进，最好的路径就是自上而下、整体推进。一项制度的改革，一个新体制的确立，需要有全局性、前瞻性、科学性的考虑，需要遵循统一性、规范性、可操作性的原则。而这是靠各地自行攻坚、以下促上的方式所无法达到的。在局部探索已经取得了较好效果，各地已经积累了不少成功经验的情况下，要逐步完成对这些探索、改革的成果进行总结、分析和完善，并予以确认或做出统一规定。否则，各地在一个涉及制度建设的问题上长期处于各行其是、各显神通的状态，必然会造成新的法制不统一和思想混乱，给后续改革增添新的矛盾和困难。

(三)站在制度建设的高度开展司法鉴定管理工作。管理体制的改革往往是制度改革的重点。从事司法鉴定管理工作的同志一定要从司法鉴定事业的大局出发，站在司法鉴定制度建设的高度来对待自己的工作。一是建立制度，对旧"湖泊"举行清污和疏通，要将原来的"湖泊"变成"活水不断、去污力强、清波荡漾、水质优良"。二是要培育和规范市场。由于历史的原因，我国的司法鉴定因其特殊属性长期处于比较封闭的状态，没有市场可言。但现在市场经济条件下，司法鉴定应该遵循市场经济统一、开放、自律的要求，对作为社会总资源有机组成部分的司法鉴定资源实行优化配置，这是我国社会主义市场经济体制的要求，因此，培育和规范司法鉴定市场就成为司法鉴定管理义不容辞的职责。要培育市场，就要打破部门和行业限制，在统一管理的前提下，实现开放运作、资源共享;要让那些符合统一的准入条件的"鱼儿"都进入到"新湖泊"中。这样，市场才有生机和活力;要规范和完善市场，就要改变过去那种无序纷争的混乱局面，注重引导、规范运作、加强管理，剔出那些"害群之鱼"，使整个市场从无序走向有序。这样，市场才能在规范中不断完善和发展。常说"水清则无鱼"，但司法鉴定的"鱼"必须在"清水"中。