司法行政机关的职能精选(九篇)

第1篇：司法行政机关的职能范文

一、检察活动管理方式行政化

-----检察职能同司法行政管理职能相分离的肇因

（一）检察权性质的准确定位是实现检察职能同行政管理职能相分离的认识基点

检察权性质的准确定位是检察理论研究的一个根本性问题，它决定着检察改革的方向，也构成检察改革的理论依据和实践支撑。实行检察职能同司法行政管理职能相分离，也必须以此为认识为基点，只有正确理解检察权的性质并予以准确定位，才能深刻认识检察职能同行政管理职能相分离的内在动因，并采取行之有效的分离措施。

对于检察权性质，目前学术界存在“行政权说”、“司法权说”、“双重属性说”和“法律监督权说”之分歧。“行政权说”从检察权具有的主动性、国家代表性、命令性和执行性特征上，认为检察权是行政权的一部分，检察官是行政官；“司法权说”认为检察权与审判权具有“接近度”，检察官与法官具有“近似性”，检察官虽非法官，但“如同法官般”执行司法领域内的重要功能，在有些国家，检察官被称为“站着的法官”；“双重属性说”认为检察权具有司法权和行政权的双重属性，但在体制上应将检察权定位为司法权，检察官定位为司法官；“法律监督权说”将检察权作为独立于司法权和行政权的第三种国家权力，是按照法律规定的范围和程序对司法行为和行政行为的合法性实行监督的法律监督权。

笔者认为，仅从其权力特点和行使方式的角度分析，检察权无疑具有司法性和行政性双重属性。但定位我国检察权性质，不仅要从权力本身发展的共同性规律出发，还要结合我国的具体实践，尤其要从我国的体制和司法体制出发进行“应然性”分析，也就是说，必须用人民代表大会制度的“民主集中制”来解释我国检察权的性质和特征，而不应以“三权分立”学说作为“应然性”的依据来给我国宪法所确立的检察权定性，从而墨守司法权只是审判权的成规，否认检察权是司法权。根据我国的体制及司法体制，我国意义上的“司法权”就是审判权和检察权的统一。在此意义上，笔者认为我国检察权在基本性质上是法律监督权，在国家体制上仍属于司法权，在行使方式上具有司法与行政的双重属性。因此，对检察活动的管理模式就应既不同于行使行政权的行政机关，也应有别于行使审判权的法院，而应根据检察权的性质和特点，按照司法规律，以司法管理方式管理检察活动。

（二）违背司法规律，检察活动管理方式行政化，是检察职能同行政管理职能相分离的肇因

但是，检察制度在新时期重建以来，并没有按照司法规律建设检察机关，也没有按照司法管理方式管理检察业务，而是把检察机关视为行政机关，用行政机关的管理方式管理检察活动，形成了检察机关内部管理方式的行政化，造成了检察职能同内部司法行政管理职能的相互错位，影响了检察职能充分发挥。

1、检察活动管理方式行政化的涵义及形式

所谓检察活动管理方式的行政化，是指违背检察机关和检察权的性质和特征，按照行政体制的结构和运作模式建构和运行检察活动。它和法院的行政化共同构成我国的司法行政化问题。法院的行政化问题，众多学者俱已做过详细论述，而关于检察院的行政化问题，因对检察权及检察机关的性质在法理上一直没有澄清，且检察权在行使方式上确具司法性和行政性的双重属性，学者鲜有专门论述。同法院的行政化一样，检察院的行政化，也包括外部行政化和内部行政化。外部行政化表现在国家对检察机关的管理方式即检察机关的外部体制上，它涉及检察机关同其他国家机关的关系，主要表现在检察人事权（尤其是检察长及副检察长人选）和财权的行政任命和行政拨付制。外部行政的直接后果是制约了检察权外部独立的效果；内部行政化是指检察活动内部管理上的行政化，即本文所指检察活动管理方式的行政化。内部行政化主要有两种形式：一是检察职能与司法行政职能的合一，即检察业务活动的完全行政化，也就是说，对检察业务活动管理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政管理职能同化了检察职能；二是检察机关内部行政管理方式违背司法机关行政管理特点和规律，或者完全行政机关模式化，或者带有行政模式的痕迹，其弊端是造成了司法行政管理职能对检察职能的制约、干扰和侵袭。在行政化的检察活动管理模式下，检察职能同检察机关内部的司法行政管理职能发生交叉和、混合（同一），使行政管理职能侵入、侵蚀了检察职能，颠倒了检察职能和司法行政管理职能的主次地位，造成检察制度的变形，使检察制度成为行政管理职能的附属，也从内部制约了检察权的独立行使。

2、检察活动管理方式行政化的主要表现及其弊端：

（1）办案体制完全行政化。长期以来，我国检察机关沿用的是以行政审批、集体负责为主要内容的办案机制，即检察权由检察机关通过层层审批的方式集体行使，再由检察机关整体承担办案的法律责任。《人民检察院刑事诉讼规则》第4条规定：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定”。在这种办案体制中，普通检察官只是案件承办人员，即行政垂直线上底部的一个点。检察官办案，决定权集中于检察长和检察委员会，部门负责人有审核权，这就使行使行政管理职能的副检察长、业务科（处）长成为决定案件的领导层，行政管理职能同化了检察职能。完全行政化的办案体制在司法实践中越来越多暴露出明显的弊端：一是“审而不定，定而不审”不符合司法活动直接性和亲历性的要求，难以保证诉讼决定和诉讼行为的正确性。二是造成了办案人员对领导的依赖，难以充分调动检察官的积极性与责任感，不利于培养精英型检察官。三是办案环节过多，造成办案效率低下，不符合诉讼经济原则。四是权责分离、责任不明，不利于错案追究责任制的落实。

（2）检察委员会构成和运作行政化。检察委员会是人民检察院在检察长主持下的议事决策机构，主要任务是按照民主集中制的原则，讨论决定重大案件和其他重大问题，是检察机关的最高决策机构。在完全行政化的办案体制下，检察委员会的成员几乎全部是检察机关的行政领导（检察长、副检察长、政治部及其他业务部门的负责人），检委会构成上的行政色化，使检委会在运作上也被打上了很深的行政化烙印。由于检委会委员都是行政领导，且存在行政隶属关系，行政职位高的委员的意见往往会影响甚至左右行政职位低的委员的意见。而行政职位低的委员也往往也会因为顾及领导关系而附合行政职位高的委员的意见，其结果就是，往往影响了检委会议事质量的提高。另一方面，对于一些有重大利害关系的案件，业务部门负责人或分管检察长在审核案件时，有是并不是因为案件重大、复

杂或疑难，而是因为不愿承担领导责任，往往将案件提交检委会讨论决定，使检委会成了逃避责任的避风港。

（3）检察官任免行政化。根据《人民检察院组织法》，助理检察员由检察长直接任命，检察员由检察长提请同级人大常委会任命。但人大的任命实际上只是一种程序上的审查，检察官的任命事实上由检察院自由决定：首先由其所在业务部门的领导和院领导推荐，再由人事部门考察，然后由院党组最终决定。因此，一个检察官是否能够成为检察官或者继续成为检察官，在相当程度上是由其所在检察院内部的别处一些有行政职务的检察官决定的。因此，检察官在办案过程中，也势必会受到这种任免因素的影响。

（4）检察官惩戒手段行政化。根据《检察官法》，我国现行的检察官惩戒制度是一种内部的惩戒运行机制。这种内部的惩戒运行机制的重要弊端之一就是易产生部门保护主义，从而强化检察官对其所在部门及领导的行政依附性，使检察官在履行法律监督职责时有所顾忌或者因需“投桃报李”而不能严格执法和公正司法。

（5）检察官管理模式完全行政化。长期以来，在检察官的管理上，一直把检察官等同于检察院的其他工作人员，等同于行政机关的干部，完全采用行政管理模式进行管理。其中以检察官行政级别制最为典型。检察官管理模式的完全行政化，一方面，模糊了检察官同一般行政人员的界线，忽视了检察官的司法性，阻碍了检察官职业化进程；另一方面，检察官之间过分行政化的阶位关系，强化了上下级之间的等级服从和责任，增强了下级检察官对上级检察官的过分依赖性，使检察官的独立性难以保障。

（6）检察官职位范围宽泛化和缺乏分类管理。检察院内部由检察官、司法行政人员、书记员和法警组成，除行使检察权的检察长外，还有一些不行使检察权的司法行政人员，也具有检察官职位。由于没有建立检察官的分类管理制度，检察官职位范围宽泛化使我国检察官队伍非常庞大，检察官比例极不协调，影响了检察权的优化配置，妨碍了检察官素质的提高和办案效率。

检察活动管理方式行政化，使本应成为检察职能的支撑和附属的司法行政管理职能，在实际运行中却浸没了检察职能，掣肘了检察职能的发挥。必须实现这二种不同职能的分离，改变检察活动中单纯的行政管理方式，还原司法管理方式，实现检察活动的司法性。

二、强化检察权的司法性，保障检察权的独立性

-----实现检察职能同行政管理职能相分离的核心目标

检察活动管理方式行政化弱化了检察机关的司法性，而司法性的核心就是要保障检察权的独立性，因此实现检察职能同司法内部行政管理职能相分离，就必须以强化检察权的司法性、保障检察权的独立性来核心目标。

（一）检察权独立性是检察权司法性质的本质要求

独立行使检察权，是指检察机关依法独立行使检察权，只服从法律，不受其他机关、团体和个人的非法干涉。检察权之所以需要独立行使，一是因为法律监督需要一种独立性。二是因为检察机关侦查权尤其是职务犯罪侦查权的行使需要一种独立性保障。三是因为检察机关公诉权的行使应当具有独立性。四是因为司法审判权的独立有赖于检察权的独立性。但从根本上讲，检察权行使独立性，是为了保障司法公正，是其司法性的本质要求。因为检察权行使独立性创造了正确运用和实施法律的必要条件，它使检察官能够排除非法干预，以事实为根据，以法律为准绳，只服从法律，切实地贯彻法制原则。

检察机关的独立性，包括即外部独立和内部独立两个方面。外部独立性，指检察权运行过程遵循自身的规律而不受外部的非法干涉，它涉及在国家权力运作过程中与其他国家机关、团体和个人的关系。在一般意义上，检察权的独立行使，就是指检察机关的外部独立性。检察权的外部独立是一种集体独立，是检察机关独立行使检察权。

检察机关的内部独立，是指检察官的个体独立性，其主要意义是：第

一、检察官的独立性是检察业务本身的特点和规律的要求。检察权以公诉权为基本构成，而公诉是一种司法性很强的活动，是以亲历性为基础的个人判断和个体操作，赋予检察官独立性，可以防止“审而不定，定而不审”的有悖司法认识规律的做法，从而提高检察官的积极性和创造性。第

二、检察官独立性是防止不正当干预的重要条件，有助于保障检察权的公正行使。第

三、检察官独立性有利于保障诉讼效率。司法的效能，要求办案检察官的职务行为直接产生职务上的效力，而应避免环节过多，造成决定和行为实施迟缓。第

四、检察官独立是检察机关集体独立的基础，没有检察官个体独立，检察机关集体独立则得不到有效保障。但是，检察官独立不同于“除了法律没有上司”的法官独立，它要受到“检察一体制”的限制。所谓“检察一体制”，是指检察机关上下形成一个整体，统一行使检察权，对内要求上命下从的领导关系，检察官服从检察长、下级检察官服从上级检察官的命令，对外则要求“检察权的行使保持整体的统一。因此，检察机关的内部独立是有限的，不充分的。检察官在执行职务时，需接受上级的指示，其行为只具有一定程度上的独立性，即相对独立性。“检察一体制”虽然限制了检察官执行职务的独立性，但并未否定检察官的独立性，在一定的条件下，他可以合法地对抗检察长的指令，如享有消极抗命权或积极抗命权。

（二）我国检察机关独立性缺乏有效保障

检察机关依法独立行使检察权，是我国宪法和法律所确认的检察权行使原则。与国外检察权的独立行使相比，我国检察权的独立性具有自身的特点：一是检察机关相对于执政党与权力机关是不独立的。我国宪法和法律对检察机关独立性的表述是：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。二是检察管理体制的行政化使检察权的行使受制过多，检察权的外部独立难以得到有效保障。三是检察官的内部独立性尚未获得法律的确认。在我国，宪法、司法机关组织法和诉讼法规定了人民检察院依法独立行使职权，这种独立性，是一种集体独立，也就是外部独立，而非个人独立即官员独立。在现行体制中，检察官受检察长领导，任何检察活动应服从检察委员会的决定，虽然检察官也是检察权行使的主体，但在法律制度上还没有确立检察官在检察机关内部的独立性，也就是说，法律还没有赋予检察官合法对抗行政指令权的能力。同时，诉讼法还是以人民检察院而非检察官为诉讼主体，检察官是检察院意志的执行者，其本身在诉讼法上还缺乏独立的地位。

综上所述，我国检察制度在新时期重建以来，完全以行政管理方式而不注意按照司法规律管理检察业务，使它难以做到“独立行使检察权”，难以做到“严格执法”，难以保证检察官的高素质，确是我国检察制度建设的一个重要教训。因此，作为检察改革的重要举措，实现检察同行政管理职能相分离，必须以强化检察权的司法性，保障依法独立行使检察权，实现检察官的司法官化为核心目标。

三、改革检察业务管理引入司法管理方式

-----检察职能同司法行政管理职能分离的根本途径

实行检察职能与行政管理职能相分离，必须以改革检察业务管理，引入司法管理方式为根据途径，主要措施如下：

（一）重新配置检察权，改革办案体制，进一步完善主诉检察官制

改革目前完全行政化的办案体制，就要对检察权进行重新配置。借鉴国外检察制度，结合我国司法制度的特点，笔者建议对检察权可实行“三级配置”制，即明确规定检察委员会、检察长、检察官在检察工作中的权限和职责，逐步取消业务部门建制，变助理检察员为检察官助理，实行主诉检察官直接对检察长负责的办案体制，其核心是进一步完善主诉检察官制。

主诉检察官制是指在检察长领导下，在公诉部门实行的以主诉检察官为主要负责人的检察官办案体制。实行主诉检察官制，就是要打破检察活动中单纯的行政管理模式，引入司法管理方式，使检察官成为对办理案件有一定决定权和独立性的检察权行使主体，形成以主诉检察官为主要责任人，权责统一的新的办案体制。主诉检察官制2000年在全国推行以来，在提高办案质量、造就高素质的公诉队伍、明确办案责任，落实错案追究制等方面取得了较好的效果，在一定程度上克服了行政化的办案体制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明确的法律规范和成熟的理论指导，在主诉检察官制的一些理论和实践问题上争议较多，分歧较大，影响了主诉检察官制的深入推行，使设立此项制度的初衷没有得到充分实现。

笔者认为，主诉检察官制的推行无疑是正确的，它适应了刑诉法制度发展和司法实践的需要，是实现检察职能同司法行政管理职能相分离必要和重要的举措。以“主诉检察官制的设定没有法律依据、主诉检察官的职责范围界定不清、主诉检察官的难以统一”为理由反对推行此项制度的同志，没有深刻认识到主诉检察官制的制度价值，也没有用发展的眼光看待此项改革及整个检察体制改革。因此，正确的做法不是否定和反对此项改革，当务之急是对主诉检察官制做进一步的完善：

1、修改《人民检察院组织法》及《检察官法》，明确规定检察官的内部独立性，为主诉检察官制的推行提供坚实的法律依据，同时也是为检察职能同司法行政管理职能相分离提供法律依据。

2、完善检察官具体职权的设置，进一步理顺检察官同业务部门负责人、检察长和检察委员会的关系。解决主诉检察官制的法律依据问题后，根据相当性和渐进性的原则，逐步扩大检察官的职权，同时逐步限缩业务部门负责人、副检察长及检察长和检察委员会的职权，直到取消业务部门副检察长建制，最终将检察权主要配置给检察长及检察委员会，并明确规定各自职权范围、建立健全责任制度，切实做到权责统一。

3、建立健全激励机制。目前主诉检察官的激励机制还没有很好地建立起来，这与主诉检察官承担的任务和责任是不适应的，在一定程度上影响了主诉检察官的工作积极性，因此，必须建立健全主诉检察官的激励机制，为主诉检察官提供切实的职务保障。

4、待主诉检察官制成熟后，可参照主诉检察官制在其他业务部门推行“主办检察官”办案制。

（二）改革检察委员会

1、将检察委员会由现在的虚设改为实体制。

2、检察委员会的人员构成：检察长、副检察长是当然的检委会委员，其他委员由具有五年以上法律职业资历、德才兼备的资深检察官担任。（副检察长和业务部门建制取消后，仅由检察长和资深检察官组成，除检察长外，其他检委会委员在行政地位上都是平等的）。检委会的日常工作由检委会办公室负责。

3、检委人会的职能：一是对重大案件和其他重大事项进行决策；二是监督检察官的工作；三是法律政策研究工作。

4、严格限定提交检委会讨论的案件的条件和范围，只讨论决定检察长提交的案件。

改革后的检察委员会的运行机制，既符合检察权中行政性属性和检察一体制的要求，同时又减少或避免了行政性烙印对检察职能干扰和影响。

（三）建立检察官的分类管理制度。检察官的分类管理是检察职能与司法行政职能分离的必然要求。根据行使检察权主体的不同，可对检察人员实行检察官、书记员、司法行政人员、司法警察等四种序列的分类管理框架。对从事职务犯罪的侦查、审查逮捕、出庭公诉工以及民事行政检察、监所检察等主要业务部门的主要检察人员授予检察官；改变把书记员当作检察官后备军的管理制度，设立独立的检察书记官序列，书记员在检察工作中要服从检察官的指挥。司法警察纳入警官系列。其他检察人员列入司法行政人员，纳入公务员系列。

（四）成立“司法行政管理部”。实行分类管理后，要相应地设立司法行政管理部门，专门管理检察机关内部的非司法性工作，即司法行政事务。“司法行政管理部”不仅要行使检察机关内部基本的司法行政管理职能，如从事政工、行政装备、档案管理等行政事务，还可负责检察机关同人大、法院及行政机关的联系。在条件成熟后，可考虑将一些服务性的工作推向社会，实行社会化服务。另外，为加强检察官的协调，可在“司法行政管理部”内设置“检察官秘书处”，作为检察机关检察官运行的协调机构。主诉（主办）检察官根据办案需要可向检察官秘书处申请配备若干名检察官助理。主诉（主办）检察官在办理重大案件需要提交检委会讨论时，可直接通过检察长按规定程序提交检委会讨论决定，而不必经过部门行政审核。

五、将一部分司法行政管理职能从检察机关剥离。如改革对检察官的内部惩戒制度，在检察机关之外，建立统一的司法官惩戒机构。如前所述，检察官的内部惩戒制度强化了检察官对所在部门及领导的行政依附性，不利于检察官独立行使检察权。因此，可设立二级统一的司法官惩戒机构。中央一级在全国人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对最高司法机关和省级司法机关中的法院院长和检察院检察长的行为惩戒；在地方一级，可在省级人大内务司法委员会设立法官、检察官惩戒委员会，负责对省级司法机关（院长和检察长除外）和省级以下司法机关中的法官、检察官的行为惩戒。

四、协调、高效、精减、渐进

-----检察职能同行政管理职能相分离应坚持的基本原则

检察职能同司法行政管理职能相分离是一项涉及理论和体制创新重大司法改革，必须积极慎重，注意遵循以下基本原则：

（1）协调原则，即检察官独立性与检察一体制相协调的原则。

如前所述，由于目前我国检察官的内部独立性尚没被法律认可，加强检察官的独立性就成为检察职能同司法行政管理职能相分离的核心目标之一，但是要受到检察一体制的一定限制。“检察一体制”是检察权行政性属性的表现，而检察官的独立性是其司法性属性的必然要求，二者存在一定程度的矛盾，因此，必须协调好检察官的独立性与检察一体制的关系，划定二者合理的边界，在实现检察职能同司法行政管理职能分离的过程中，既要坚持和维护“检察一体制”，又要保障检察官的独立性。检察官独立性与检察一体制如何协调，笔者认为可按以下原则处理：

1、检察长以及上级检察官对下级检察官的管理要注意尊重检察官的独立性，减少行政命令，使上级的指挥监督权与检察官的独立性相协调；

2由于隶属关系和指令权的存在，一旦检察长或者上级检察官下达指令，检察官一般应服从命令，以维护检察一体制。

3、检察长以及上级检察官的指令权不是绝对的，可受到一定的限制，对于违法指令，法律高于“上命下从”，检察官有权拒绝服从。

4、建立健全检察官独立性的职务保障制度，包括身分保障、经济保障和一定的特权保障。

（二）高效和精减原则

高效原则是指通过实施“检察职能同行政管理职能相分离”，在检察机关内部形成稳定、和谐、有序、符合司法规律的检察权运行机制，最大限度地发挥检察效益，提高法律监督的效率和质量。效率是现代司法的所要追求主要目标之

一。作为法的价值之一的法律正义的一部分，司法效率的实现，在很大意义上就是法律正义精神的实现。因此，实施检察同行政管理职能相分离，必须坚决革除检察活动管理方式的完全行政化所产生的办案效率不高甚至低下的问题，提高司法行政管理质量，使其真正成为检察职能的有力支撑。高效原则的基本要求是：减少检察权运行的行政性中间环节，畅通检察权的运行渠道，以消除行政行政管理职能对检察职能的侵浸，实现检察权的高效运行。

精减原则就是要要根据检察权的司法性规律，尽可能减少检察机关的行政性事务，真正使司法行政管理成为保障检察职能有效实现的辅助功能，从而还原其辅。贯彻这一原则，要做到“减”和“精”的高度统一，在减少行政性事务的同时，要提高司法行政管理的质量，使其更好地服务于检察职能。

（三）渐进原则

实行检察职能与行政管理职能相分离，涉及到检察体制的层次问题，一些关键的检察理论问题还存在重大分歧，而且由于历史、体制和观念上的原因，对检察机关的行政式管理方式还不可能在短期得到根本革新，实现检察职能与行政管理职能相分离也就不可能一蹴而就，必须按照积极稳妥、循序渐进原则，逐步推进此项改革的深入开展。

主要参考资料

1、《检察理论研究成果荟萃》中国检察理论研究所主编（2000年11月）

2、贺卫方《中国司法管理制度的两个问题》《中国社会科学》1997年第6期

3、苏力《法院的审判职能与行政管理朱》

载《依法治国与司法改革》中国法制出版社1999年9月版

第2篇：司法行政机关的职能范文

论文关键词 司法权 司法体制改革 司法独立 司法程序化 司法队伍职业化

通说认为，司法权的出现是源于资产阶级时期经济的发展导致旧有国家体制的变革，公权力不能再有一个部门把持，从权力制衡的角度导致行政权、立法权、司法权的分立。《司法权论》认为，司法权与立法权的“创设”权力、行政权的“管理”权力不同，司法权是“判断”权力，任务是依据法律规定对特定的社会成员之间的权利和义务进行确认、调整和分配。对司法权的性质，中外学者众说纷纭，《司法权论》则将司法权的性质概括为公正性、裁判性、独立性、职业性、被动性、公开性、交涉性、中立性、格式性和终极性十个方面。

再说司法体制改革。从中共中央十六大以来，司法体制改革驶入了快车道。无可否认，当前我国的司法体制存在相当大的问题，《司法权论》认为主要存在司法权的非独立性、审判模式的非理性和法官的非职业化三大问题。个人认为，问题不仅仅于此。在我国多年司法实践中，除法院外，公安局、检察院和司法局也被认为是司法机关，谈司法体制改革就绕不开对相关部门权力的重新分配。《司法权论》对这一问题未进一步阐述。所以个人认为我国司法体制存在的主要问题应概括为司法权的非独立性，司法程序的非理性化和司法队伍的非职业化。因此，我国司法体制的改革目标就应该放到如何真正做到司法独立，司法程序化以及司法队伍职业化。

一、司法体制改革目标之一：司法独立

司法体制改革的首要任务应该是司法独立。司法体制改革是国家政治体制改革和政治文明建设的重要组成部分，事关人民民主专政的政权建设，事关社会的公平与正义，事关保障人民群众的合法权益，事关社会的稳定，必须在党的领导下，积极稳妥地推进。因此，从政治方向上，要强调以下两点：

第一，司法体制改革要符合人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体。任何政治体制改革，都要求对国家权力建立必要的监督制约机制，使国家权力得到有效的制约和监督，从而保障社会的公平、正义、自由和秩序。至于权力监督制约机制的具体形式，应当与一个国家的政权性质和政治体制相适应。资本主义国家实行的是立法、行政、司法三权互相制衡的三权分立模式，这是由资本主义性质和实行多党制或两党制的政党政治所决定的。而我国是实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，人民代表大会是人民行使权力的组织形式。在人民代表大会制度下，平行设立行政机关、审判机关和检察机关，分别行使行政权、审判权和检察权。这是我国政治体制和司法制度的重要特色之一。但不实行三权分立并不意味着不需要对权力特别是行政权力进行监督。审判机关和检察机关应该与政府处于同等地位。应该从制度上由司法机关对行政权力加以制约。同时，对人大监督也应该加以限制。人大不能也不应直接就个案进行具体的审判指导，而应该通过一定程序要求司法机关依照法定程序依法办案，保障司法机关的活动不受民意和舆论干预，更好地维护法律尊严。

第二，司法体制改革应当有利于加强党对司法工作的领导。党的执政地位是通过多年来领导中国社会历经革命、建设和改革树立的。当然，加强党的领导，并不意味着党要包办一切。党的执政地位是通过对国家政权机关和社会的领导来实现，但党不是政权本身，不能取代政权机关的职能。同时，党的活动不能凌驾于宪法和法律之上，也应该处于宪法和法律的规范下。因此，加强党对司法工作的领导，并不是说党通过政法委或其它部门来直接领导司法机关，也不是由党委一把手或者党的常务委员会或者政法委书记直接对具体的案件作出批示或者指示以对司法机关活动加以干涉，而是对司法工作实行思想、政治和组织上的领导，保证司法机关依法独立公正地履行司法职责。司法工作出现重大疑难问题，由政法委加以协调，保障司法部门按照司法程序秉公处理。

在操作上，司法权的独立主要体现在财政权和人事权的独立。财政独立，应通过人大直接批准预算，不受政府控制；应通过中央直接预算，而不受地方财政制约，保障司法权行使尽可能少受地方干涉。人事独立，对司法队伍，应坚持职业化、精英化道路。从制度上细化保障检察权的监督能力和司法权的判决执行能力，增强司法的权威性。

二、司法体制改革目标之二：司法程序化

当代中国司法运行程序不尽如人意。主要体现在法院不告而理，法院审判中的单方活动，司法活动中各种外因影响太多，暗箱操作太多等等。

司法体制改革，实际上就是一个司法权的重新分配与调整的问题。对外，就是司法权占国家权力的比重多少，范畴多大；对内，就是司法权应分配给哪些部门，如何运行该权力。这就牵涉到司法程序的设置。目前我们讨论司法体制的程序重构，必须要树立以下一些观念：第一，树立“程序宪政”意识，树立“程序法先于实体法，程序正义优于实体正义”的法理。客观真实是无法复制的，我们所知道的事实，只是通过相关证据复原出来的符合逻辑的虚拟事实。我们如果执着追求于绝对真实绝对的公平正义，其结果往往不尽如人意。第二，树立应有的“公法优位”理念。法治的目的主要在于控权，控权之道在于治公。公权控制是公法法治的主旨，也是司法正义的基石。第三，要树立司法均衡的理念。

在具体的程序设计上面，对外应该消除行政权等对司法机关的干涉。对内，司法机关应各居其职。法院应退回到中立性的裁判地位，检察院对国家法律运行进行监督，司法局提供法律援助和对监管场所进行监督，公安机关仅仅负责治安处分和案件侦破。程序运行增加透明度，强化检察机关法律监督职责。让法律监督有法可依，有律可行。要建立对行政执法机关不移交涉嫌犯罪案件的监督调查程序，加强对渎职类职务犯罪案件的查办力度。完善检察机关介入侦查的法律规定，改革完善羁押制度及其监督机制，改革完善逮捕、刑事拘留、取保候审、监视居住、拘传及其监督制度，改革完善搜查、扣押及其监督制度。对法院的审理，要完善检察长列席人民法院审判委员会会议制度，完善公诉人列席合议庭制度，建立附条件不起诉制度，建立完善量刑建议和量刑规范化制度，完善庭审活动监督和刑事抗诉制度，建立审判监督特殊程序，改革完善刑事再审程序，改革完善死刑复核及其法律监督制度。加强对人权、公民权利的保护，尽可能在社会公众安全和人权保障中取得平衡，在公正和效率中取得平衡。

三、司法体制改革目标之三：司法队伍职业化

司法独立催生了司法官员的职业化，而高素质、专业化、职业化的司法队伍又进一步巩固了司法的独立和公正。司法权的职业性有其重要的价值：首先，司法权的职业性是司法独立的必然选择。司法的独立性有赖于司法的权威性，司法的权威性有赖于司法的公正性，司法的公正性又必须依靠司法人员的高素质；而司法队伍职业化是司法人员高素质的制度保障。其次，司法权职业性是社会发展的必然结果。分工是工业化进程不断深化的重要依据乃至现代社会的基本特征。随着社会关系的复杂、社会结构的多元化以及社会交往的频繁，现代法律中大量复杂的技术规范使得任何人非经专业性训练已不可能胜任法官或者检察官的角色。司法队伍职业化涉及到两个问题：司法部门领导的职业化和普通司法人员的职业化。

第3篇：司法行政机关的职能范文

[论文关键词]司法建议 社会管理创新 价值 运用

作为一项“有中国特色的制度”，司法建议制度的产生和发展是有其现实需要的。早在上个世纪50年代，司法建议制度就已出现，并成为司法机关参与社会综合治理的一种方式。2009年6月26日，最高人民法院下发《关于当前形势下做好行政审判工作的若干意见》，要求“高度重视”司法建议。充分说明了最高人民法院和社会各界对于司法建议制度功能的重视以及对于司法建议工作、特别是能否得到反馈的具体问题的关心。这表明对于司法建议制度在学理上再也不能泛泛而谈，否则难以回应社会现实的需要。

一、司法建议性质法理分析

在目前一个多元化、综合性的司法职能体系中，司法建议作为参与社会管理职能的履行，对其性质定位问题，成为学者对司法建议学理分析中观点碰撞的主要焦点。关于司法建议的法律性质，目前理论界有三种观点，即职权（权力）说、职责（义务）说、权责一致说。持职权（权力）说的人认为，司法建议是法律授予人民法院的一种特殊职权；持职责（义务）说的人认为，司法建议的内容是要求人民法院在行使审判权的过程中发现不宜由法院直接处理的问题时，有向其他机关提出建议的义务，因而它是人民法院的一种职责；持权责一致说的人认为，司法建议既是人民法院的一种职权，同时也是人民法院的一种职责，是职权与职责的统一。界定司法建议的法律性质为何，需从司法建议的与司法裁决、软法①等类似制度的比较研究中获得认知。笔者认为，司法建议本质属性是一种建议，是一种综合性的司法权，它既包含有监督成分，如对行政法制的司法监督，又包含有司法指导成分，如对金融企业内部财务管理的司法建议。因此，司法建议是人民法院的一项法定职权，它来自法律的明确授予，可称之为司法建议权。

二、司法建议参与社会管理创新的价值功能

司法建议已经成为法院延伸司法审判职能，实现审判的法律效果与社会效果统一的重要工具和法院参与社会治安综合治理工作的形式和载体，为化解社会矛盾、增强全社会法律意识、提高社会管理水平、促进社会安定与和谐、建设法治社会发挥了重要作用。

（一）司法建议是能动司法的有效举措

司法建议作为人民法院的任务之一，其目的是宣传法律，教育人们遵纪守法，自觉履行法律规定的义务，享受法律所赋予的权利。人民法院通过对案件的开庭审理，使当事人和旁听群众受到法制教育，了解哪些行为是法律允许的，哪些行为是法律禁止的，从而依法行事；通过对审理的案件的分析，采用以案讲法、以案说法的方式形成司法建议，并有针对性地向有关行政机关提出，使相关行政机关认识到自己行政行为的违法和不当，加以纠正和改进。这是人民法院通过审判活动，在尊重司法客观规律的基础上，按照“为大局服务，为人民司法”的要求，充分发挥主观能动性，正确履行宪法和法律职能，最大限度地发挥司法在保护权益、解决纠纷、管理社会和实现公平正义功能的有效举措。

（二）司法建议是推动社会管理创新的有效途径

我国现正处在经济发展的高峰期，生产力水平有了极大提高，社会管理方面的诸多问题不断暴露出来，人民法院作为处理社会矛盾纠纷的重要机关，通过审理、执行行政案件，介入行政争议，能够清楚地发现行政机关在社会管理方面存在的漏洞和不足。如果能够适时地结合审判实际，有针对性地加以研究，提出司法建议，对行政机关以警示教育作用，使被建议行政机关认识到存在问题的重要性、严重性，自觉克服和纠正，这对于行政机关及时创新社会管理措施，堵塞漏洞，提高社会管理水平，依法正确履行社会管理职责将起到十分重要的作用。

（三）司法建议是实现办案法律效果和社会效果有机统一的有效方法

当前，我国社会生活正发生着巨大变化，社会经济处于发展的战略机遇期，社会矛盾集中凸显，社会管理正面临着许多新情况、新问题。要妥善有效化解矛盾纠纷，努力做到“案结事了”，必须实现法律效果与社会效果的有机统一。人民法院作为国家审判机关，从办理好每一个案件出发，要着眼于从源头上彻底解决纠纷，预防和减少类似问题的发生，对于在审判活动中发现的行政管理等问题，以司法建议的形式，向行政机关提供系统的解决方案，可以为被建议行政机关提供决策的依据和参考，使行政机关从有利于体现民生、解决人民群众生产、生活中存在的实际问题出发，及时调整行政管理决策，认真履行职责，提高行政执法的能力和社会管理水平，实现“两个效果”的有效统一。

三、司法建议在参与社会管理创新中的适用

（一）司法建议参与社会管理创新的正当性界定

司法建议是人民法院以审判机关的身份参与所有社会组织和公民共同承担的社会管理活动，是契合司法监督角色与社会公共组织角色的共同职责，而应运产生的一种有效形式。从这个意义上来说，司法建议本身就具有司法监督和服务社会的双重性质，既包含有司法监督的内容，辅助司法监督目的的实现，又服务社会、参与社会管理。但回到司法实践中，人民法院如何将司法建议触角正当、合法地延伸至社会管理中，这是解决司法建议正当性问题的关键所在。按照西方政治哲学家们提出的权力边际理论，司法活动的最大半径只能通达与履行法定职权直接关联的事项，除此之外，司法权不能再行扩张。这就决定着人民法院服务社会也应存在一个权力边界，遵循依法行使司法权的原则，而不得越权。

因此，司法建议的制发应遵循以下原则：（1）合法性原则。合法性原则要求司法建议的作出符合法律，不与法律相抵触。这一原则具体体现在以下几方面：一是司法建议依法作出，即该类司法建议是人民法院在案件审理过程中发现有关问题而提出，而非通过其它途径（如新闻媒体、理论研讨会等），不构成对其他单位和组织正当行使职权的干预。二是司法建议的内容合法，所提对策建议具有明确的法律政策依据，且对相关事宜的处置属于被建议对象的法定职责范围。（2）可行性原则。可行性原则要求人民法院提出司法建议时针对特定的问题，所提对策建议较为具体明确，可操作性强。（3）时效性原则。时效性原则要求该类司法建议所涉及的问题重要而紧急，需要立即引起被建议单位的重视，否则会造成重大损失，酿成严重后果。

（二）司法建议参与社会管理创新的适用范围

第4篇：司法行政机关的职能范文

我国宪法对司法机关职能独立的规定

从国家权力的配置这一角度来说，司法独立是司法机关监督立法和行政机关的宪法依据；从司法权的价值实现来看，司法独立可以避免司法机关和法官受到外部因素的干扰而背离公正原则。所以，为保障司法独立而设置的制度是司法公正不可或缺的，尽管各个国家对国家权力的配置有所不同，但在实现司法公正这一价值目标上则是相同的。

我国十分重视司法公正，早在民主主义革命时期就初步确立了司法独立原则，如1946年《陕甘宁边区宪法原则》规定：“各级司法机关独立行使职权，除服从法律外，不受任何干涉”，现行宪法对我国的司法权和司法独立原则进行了全面的规定，但我国是社会主义国家，司法机关的设置和原则同西方国家相比有不同的特点，不能用西方的司法独立来解释中国宪法规定的司法独立原则。

根据宪法的规定，我国的司法权包括审判权和检察权两个部分，分别由人民法院和人民检察院来行使，各级法院和检察院由同级国家权力机关产生，向它负责、受它监督。所以我国的司法机关是指人民法院和人民检察院，公安机关和司法行政机关虽然与人民法院和检察院有密切的工作联系，但它们属于行政机关的范围，它们的工作性质、组织机构和原则都与司法机关有明显的区别，因此它们行使的职权属于行政权的一部分。

为了保障司法机关能够客观公正地处理案件，我国宪法规定的司法独立原则是：

1独立不是司法权独立于行政权和立法权之外，也不是司法权与行政权和立法权相互制衡，因为我国国家机关的组织与活动原则不是三权分立原则而是国家机关之间实行分工与合作，权力机关在国家政治生活中居于核心的地位，其它国家机关都由它产生、向它负责、受它监督。司法机关和行政机关的宪法地位均低于国家权力机关，各级司法机关必须遵守权力机关制定的法律，接受权力机关的监督。

2.司法独立主要是指司法机关职能独立，宪法第一百二十六条和第一百三十一条分别规定人民法院和人民检察院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人干涉的原则，可见，宪法规定的司法独立是指宪法和法律赋予司法机关的权力，其它国家机关不能行使，司法机关行使宪法和法律规定的权力不受其它机关的意志的支配，只服从法律。

3.我国的司法权不是中央的排它性权力，而是在统一服从国家法律的前提下，设置地方司法机关，根据宪法和有关组织法的规定，地方司法机关由地方国家权力机关产生，向它负责、受它监督，最高人民法院与地方各级人民法院、上级人民法院与下级人民法院的关系是监督与被监督的关系，最高人民检察院与地方各级人民检察院、上级人民检察院与下级人民检察院的关系虽然是领导与被领导的关系，但是地方各级人民检察院在服从最高人民检察院的同时还要接受同级国家权力机关的领导。所以地方司法机关的经费主要来源于地方财政，司法机关的人事也主要由地方管理。

二、我国司法体制改革的必要性和应当遵循的原则

1.司法体制改革的必要性

第一，司法体制改革是社会主义市场经济的客观需要。宪法对司法权和司法独立原则的规定符合我国的国家性质和政治体制，但是，从宏观的角度来认识，这种体制主要适合计划经济条件下的利益观念和权力配置原则，这些观念和原则不仅不能适应社会主义市场经济发展的需要，而且造成对法律的作用和功能在认识上尚存在某些局限，对法律的社会性和法律原则的科学性重视不够，使得司法制度的改革远远落后于实际的需要。因此，随着社会主义市场经济体制的发展以及社会主义法治原则的确立，现行司法体制与市场经济的矛盾越来越突出。首先，在市场经济条件下，对司法公正提出了更高的要求。由于政府管理经济的手段和方式发生了变化，政府对国民经济的管理主要依靠法律手段，因此，司法机关的作用显著提高，改革司法制度是适应社会主义市场经济的客观需要；市场经济的发展使市场主体和公民的经济活动范围扩大，他们对经济利益以及财产权的法律保护十分关注，政府行为和市场秩序的法律对经济体制的建立和运行起关键性的作用，这些都是需要通过对司法行为来体现，如何改革司法制度使之最大限度地发挥公正司法的职能成为迫切需要解决的现实问题。

第二，司法体制改革是社会主义法治原则的要求。

宪法确认社会主义法治原则，强调依法治国，法治原则成为包括司法机关在内的一切国家机关的组织与活动原则，根据法治原则，为保障司法机关职能独立，必须要对司法体制进行改革，促使其由计划经济时期的司法体制真正转变为市场经济体制下的司法体制。但经济体制的转变要求与之相适应

的司法体制，通过发挥司法职能来体现司法正义、维护市场秩序，由于我国司法体制与市场经济体制之间存在某种不适应性，因此在实践中出现了较为严重的司法腐败、地方保护主义现象，不仅不利于司法机关的权威，而且不利于依法治国、建设社会主义法治国家这一战略目标的实现。 2.我国司法体制改革必须遵循的原则

为了保障司法公正，必须要根除司法腐败和地方保护主义，并最终促进司法体制的改革。而司法体制的改革涉及到社会主义法律制度的各个方面，并且与政治体制改革具有同步性，因此，对我国的司法体制改革必须要遵循以下三项原则：

第一，司法体制改革必须要符合宪法规定的法治原则。法治原则不仅要求依法治国，而且更重要的是要求法律的权威性，即在实际生活中体现法律权威大于个人权威，司法机关对法律的适用是法律权威的直接体现，因此，司法体制的改革要充分考虑到我国社会主义法治建设的战略方针，既要提高司法机关的宪法地位，使之与法治原则相符合，有利于发挥其独立司法的职能，又要从体制上进一步加强对司法机关的制约。

第二，司法体制改革必须要符合社会主义市场经济发展的需要。经济发展要求效益优先，而经济发展是社会发展的一部分，司法体制改革的目的之一就在于在效益与公平之间取得某种协调，我国现阶段的司法体制是在计划经济条件下形成的，不能完全适应市场经济条件对司法公正的需要，因此通过改革司法体制促进司法公正，监督国家行政机关依法行政，维护公民和法人的合法权益是司法体制改革适应社会主义市场经济需要的基本内容。

第三，司法体制改革必须要借鉴外国司法制度中的有益经验。司法公正是近代民主与法治国家建构司法体制的基本目标，为了实现这一目标，外国在司法机关的设置、司法机关的组成、以及维护司法机关职能独立等方面积累了许多有益的经验，这些经验是法律文化的重要组成部分，并没有意识形态方面的属性，完全可以为其它国家吸收和借鉴。我国是社会主义国家，但由于历史和文化传统的影响，我国的司法体制及其运作有许多不利于司法公正、不符合法治原则的地方，因此有必要在坚持人民代表大会制度这一根本政治制度的前提下，结合我国的国情适当吸收外国法治建设的先进经验是司法体制改革的重要途径。

一、 对我国司法体制改革的几点建议

1.司法机关领导体制的改革

根据宪法的规定，人民检察院实行双重领导体制，即受上级人民检察院和同级国家权力机关的领导；人民法院实行同级国家权力机关领导，上级人民法院对下级人民法院实行监督。实践证明，在市场经济条件下，这种领导体制使得司法机关独立行使职权遇到较大的困难，因此，根据法治原则对法律适用和法制统一的要求，在设立全国最高检察机关和最高审判机关的基础上，根据案件管辖的范围来设立下级司法机关，各级司法机关的组成由最高国家权力机关决定。

司法机关统一执行国家制定的法律，不按行政区域来设置，而是根据司法机关管辖案件的需要来设置，如，在最高法院之下可设立若干上诉法院，然后根据需要设立地方法院和专门法院。司法机关领导体制的改革与我国宪法规定的政治体制和国家机关的组织与活动原则并不产生根本的冲突，原因是：第一，宪法规定最高国家权力机关有权监督和指导地方各级权力机关，最高国家权力机关有权撤销地方国家权力机关制定的与宪法和法律相冲突的地方性法规，有权改变和撤销地方国家权力机关的不适当的决议，地方国家权力机关制定的法规、的决议必须要符合宪法、法律以及最高国家权力机关的决议。第二，我国是单一制的国家结构形式，地方政府的权力在宪法上规定为地方性的重大事项，而地方性的重大事项显然并不包括司法权，在单一制国家，地方政府的权力来自中央授予，并不是一种固有权，中央可以根据政治、经济形势发展的需要对地方政府的权力范围进行适当的调整。在地方司法机关的性质上，宪法根据我国单一制国家结构形式的特征，规定民族区域自治地方的自治机关只包括权力机关和行政机关，而不包括司法机关，这一规定本身即说明保护法制统一是宪法的基本精神。第三，宪法虽然没有规定三权分立与制衡，但规定国家机关之间应当相互分工与合作，宪法规定国家各级行政机关应当依法行政，根据宪法的规定，我国行政诉讼法规定人民法院对行政机关的具体行政行为是否合法实行审查，根据法律的规定，人民检察院对公安机关和司法行政机关及其工作人员的活动是否合法进行监督。司法机关对行政机关的行为进行审查和监督是根据宪法授予的对案件的管辖权而取得的，因此，司法机关是统一适用国家法律的机关，它的工作性质决定了它必须统一服从宪法和法律，而不能受制于地方政府。

2.司法机关经费体制的改革

根据现行的财政体制，地方各级司法机关是地方政府的一部分，因此司法机关的办案经费和司法机关工作人员的工资由各级地方财政负担。这种经费体制一方面造成司法机关内部经费多少不统一，不同地区的司法机关工作人员的工资标准高低不一，而且是司法机关腐败和地方保护主义的主要根源。解决这一问题的途径在于各级司法机关的经费由国库统一开支，地方不再负担司法机关的经费。

现行司法机关的经费体制往往导致司法机关办案经费不足、司法官员标准工资偏低的现象。由于地区与地区间在经济发展上不平衡，富余地区的财政收入高于贫困地区，因此司法机关的经费相对较为充足，贫困地区的财政收入较低，司法机关的经费便难有保障，而司法机关所要解决的案件并不因为经济落后而减少。即使是在财政富裕地区，地方政府领导对司法机关重视的主观程度也影响经费的来源，总的来说，经费的投入大多不能满足司法机关办案的需要。由于经费不足，司法机关便不得不自己筹措经费来购置设备和发放工作人员的福利，有些司法机关便利用管辖案件的权力收取不符合法律规定的费用，尤其是部分司法工作人员利用自己分管案件的权力从当事人处获得好处，从而影响司法机关的公正司法。

现行司法机关的经费体制往往导致司法机关“严重地方化”，不符合司法机关的宪法地位。由于地方司法机关的经费只能靠地方财政开支，因此司法机关产生为地方经济服务的思想是可以理解的。然而经费控制足以左右司法机关的意志，往往使司法机关在适用法律解决案件时受地方政府的干涉或者潜在的威胁而自觉地维护地方的利益。但却是以牺牲国家法律的权威性和统一性为代价，这种现象如不加以改变则可能造成损害市场经济秩序，损害司法机关的宪法地位。

3.建立符合国情的法官制

司法机关的公正司法与完善的法官制是分不开的，由于司法机关适用法律解决案件需要法官经过严格的法律训练，具有专门法律知识和职业道德，其任职和免职条件均十分严格，待遇也相对优厚。他们通过自己的工作体现法律的正义，因此，在那些法治传统比较浓厚的国家，法官是正义的象征。

根据我国宪法的规定，我国司法机关基本上按行政机关的组成方式来组建，其内部亦实行层级制，院长和检察长有任期的限制。最高人民法院院长和最高人民检察院的检察长均由全国人民代表大会选举产生，根据院长的提名决定最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长的人选，根据检察长的提名决定副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长。地方各级人民法院和人民检察院与最高人民法院和最高人民检察院的组织方式基本相同。法院和检察院的组成人员在待遇方面按照行政级别来决定，院长和检察长都有相应的行政级别。宪法规定人民法院院长和人民检察院检察长的任期同本级人民代表大会的任期相同，且连任不得超过两届。这些规定说明我国司法机关的组成方式还不是完善的法官制。根据外国法制发展的经验，完善的法官制是保障公正司法、建立有效监督机制的前提，因此根据社会主义市场经济发展的需要，我

第5篇：司法行政机关的职能范文

当前，我国司法之所以存在着审判不公、司法人员腐败和效率低下等三大问题，其根本症结是司法乃至政治体制和制度的问题，为此必须进行改革和创新。推进司法体制改革是加强社会主义法制建设的关键环节，司法体制改革不仅有司法机关内部机制的改革，也有影响司法活动诸因素的系统协调，以及司法机关外部机制的配套改革。因此，应是全方位、多层次、分步骤的改革。

现在，经济体制已经有了重大变革，而司法体制的改革则相对较慢。我国现行司法存在的问题的体制性原因主要是：首先，从司法机关与党政机关的关系上看，司法机关的人、财、物受制于党政机关，导致其部门化、地方化。其次，从对司法机关进行制约与监督的机制上看，监督不力与对抗监督两种情形同时存在。第三，从司法机关目前的组织机构、职权划分、管理体制、工作程序和人员组成上看，我国现行的司法体制也存在一系列问题。一是我国现行的司法机关的管辖区与地方党委、地方权力机关、地方行政的管理区域完全重合，故而强化了司法权的地方化。二是司法机关系统内部的监督机制疲软，致使司法机关无力通过自身的监督机制来纠正各种执法不严以及司法腐败现象。三是司法管理的行政化。其一，法官、检察官没有职级，要依行政套定。国家在对待法官和检察官的政治待遇和工资级别上，完全按照行政机关干部级别来套。其二，司法机关内部不断增设部门，行政机关庞杂。司法机关比照行政机关设置诸多职能部门，使得职能过细，工作交叉。司法机关的本职是审判检察工作，应以精干的司法行政部门的有效工作为其保证。现在一些地方，愈是级别高的司法机关，行政部门对业务部门的比重就愈大，有的已经各占一半。这实际削弱了司法机关的业务职能。其三，一些法院搞平均主义、人人办案。除素质特差者外，审判员、助审员、书记员都分案办案。表面解释是人少案多，大家办效率高，实质上还是受行政管理思维方式的影响，把审与判的复杂劳动与事务性的简单劳动相混同。而且由于都能办案，所以，只有带“长”字号的院长、庭长才是事实上的“法官”，而不带“长”的审判员就只是“法员”。后者无论是在社会上，还是在法院内部都没有应有的地位和待遇，这显然是行政“官本位”在起作用。其四，在业务工作方面，审判委员会和检察委员会过去实行民主集中制的集体领导原则，使法官、检察官个人独立的原则难以贯彻，不可能建立真正的司法责任制，因而出现对冤案错案实际无人负责的局面。其五，轻视具体办案法律程序。其六，司法人才的非专业化。我国司法机构，人员素质普遍偏低，业务水平较差。长期以来，我们习惯于忽略司法干部的专业化，认为只要是国家干部就可以干司法，因此，一些不具备专业素质的干部进入司法机关，个别政治及业务素质低下者也进入其中。司法人才非专业化的结果必然是专业的平庸，而平庸的素质是形成司法效率低、素质差，乃至造成错案的重要原因。

我国现行司法体制和司法制度因其自身缺陷，已难以适应我国法律的有效实施和建设社会主义法治国家的需要，必须进行改革和创新。当前我国司法体制改革面临的主要任务是：首先，从制度上保证司法机关独立公正地行使职权。其二，继续完善冤案错案责任追究制度。其三，改革法官、检察官任用制度，实行逐级晋升。其四，完善其他具体制度，实行配套改革，如建立法官、检察官财产申报制度、生活保障制度和犯罪从重处罚制度等等。 其次，完善机构设置、职权划分和管理制度。第三，完善诉讼程序，切实解决执行难问题。第四，加强司法监督，惩治司法腐败。第五，加强队伍建设，全面提高司法人员素质。

黑龙江省七台河市委党校·李茂杰 黑龙江省委党校·张晓忠

第6篇：司法行政机关的职能范文

当前，我国司法之所以存在着审判不公、司法人员腐败和效率低下等三大问题，其根本症结是司法乃至政治体制和制度的问题，为此必须进行改革和创新。推进司法体制改革是加强社会主义法制建设的关键环节，司法体制改革不仅有司法机关内部机制的改革，也有影响司法活动诸因素的系统协调，以及司法机关外部机制的配套改革。因此，应是全方位、多层次、分步骤的改革。

现在，经济体制已经有了重大变革，而司法体制的改革则相对较慢。我国现行司法存在的问题的体制性原因主要是：首先，从司法机关与党政机关的关系上看，司法机关的人、财、物受制于党政机关，导致其部门化、地方化。其次，从对司法机关进行制约与监督的机制上看，监督不力与对抗监督两种情形同时存在。第三，从司法机关目前的组织机构、职权划分、管理体制、工作程序和人员组成上看，我国现行的司法体制也存在一系列问题。一是我国现行的司法机关的管辖区与地方党委、地方权力机关、地方行政的管理区域完全重合，故而强化了司法权的地方化。二是司法机关系统内部的监督机制疲软，致使司法机关无力通过自身的监督机制来纠正各种执法不严以及司法腐败现象。三是司法管理的行政化。其一，法官、检察官没有职级，要依行政套定。国家在对待法官和检察官的政治待遇和工资级别上，完全按照行政机关干部级别来套。其二，司法机关内部不断增设部门，行政机关庞杂。司法机关比照行政机关设置诸多职能部门，使得职能过细，工作交叉。司法机关的本职是审判检察工作，应以精干的司法行政部门的有效工作为其保证。现在一些地方，愈是级别高的司法机关，行政部门对业务部门的比重就愈大，有的已经各占一半。这实际削弱了司法机关的业务职能。其三，一些法院搞平均主义、人人办案。除素质特差者外，审判员、助审员、书记员都分案办案。表面解释是人少案多，大家办效率高，实质上还是受行政管理思维方式的影响，把审与判的复杂劳动与事务性的简单劳动相混同。而且由于都能办案，所以，只有带“长”字号的院长、庭长才是事实上的“法官”，而不带“长”的审判员就只是“法员”。后者无论是在社会上，还是在法院内部都没有应有的地位和待遇，这显然是行政“官本位”在起作用。其四，在业务工作方面，审判委员会和检察委员会过去实行民主集中制的集体领导原则，使法官、检察官个人独立的原则难以贯彻，不可能建立真正的司法责任制，因而出现对冤案错案实际无人负责的局面。其五，轻视具体办案法律程序。其六，司法人才的非专业化。我国司法机构，人员素质普遍偏低，业务水平较差。长期以来，我们习惯于忽略司法干部的专业化，认为只要是国家干部就可以干司法，因此，一些不具备专业素质的干部进入司法机关，个别政治及业务素质低下者也进入其中。司法人才非专业化的结果必然是专业的平庸，而平庸的素质是形成司法效率低、素质差，乃至造成错案的重要原因。

我国现行司法体制和司法制度因其自身缺陷，已难以适应我国法律的有效实施和建设社会主义法治国家的需要，必须进行改革和创新。当前我国司法体制改革面临的主要任务是：首先，从制度上保证司法机关独立公正地行使职权。其二，继续完善冤案错案责任追究制度。其三，改革法官、检察官任用制度，实行逐级晋升。其四，完善其他具体制度，实行配套改革，如建立法官、检察官财产申报制度、生活保障制度和犯罪从重处罚制度等等。 其次，完善机构设置、职权划分和管理制度。第三，完善诉讼程序，切实解决执行难问题。第四，加强司法监督，惩治司法腐败。第五，加强队伍建设，全面提高司法人员素质。

黑龙江省七台河市委党校·李茂杰 黑龙江省委党校·张晓忠

第7篇：司法行政机关的职能范文

关键词 司法行政制度 社区矫正 司法行政改革

作者简介：林莉珊，广州大学硕士研究生，研究方向：行政法与行政诉讼法。

一、我国的司法行政制度

司法行政制度作为一项为法治建设以及国家司法活动提供服务与保障的法律制度，是一个司法制度与国家政治制度的重要构成部分。司法行政制度对能否顺利进行司法活动具有基础性的辅助以及保障作用，同时也是实现司法目标的关键因素。我国的司法行政制度不仅具备司法行政制度的普遍性特点，还具有我国国情的特色，在我国司法制度中具有极为主要的地位和作用，是中国特色社会主义司法制度的关键构成部分。

在我国现时阶段，司法行政制度已经成长为一项非常重要的法律制度。司法行政工作不单可以从多个方面对顺利进行司法活动起到保障作用，还可以促进社会的发展。其不仅能够保证顺利进行司法活动，还有利于维护社会稳定、构建和谐社会。中国的特色司法行政制度在不断的机构改革中逐步发展。司法行政职能配置的逐步完善，司法行政机关职能配置的不断强化，都有利于完善我国司法行政制度。

二、我国的司法行政机关

合理地配置司法行政权是司法行政制度的重要内容。在如何合理地配置司法行政权的问题上，因为每个国家对司法传统以及具体情况的差异，对“司法”有不同的认识，对“司法行政权”的范围也有不同的理解，因此各个国家对司法行政权具体职能的配置也不同。司法行政权是指对司法行政事务的管理权。我国的司法行政职能主要是由司法行政机关承担，具有鲜明的法律属性和专业特点。

我国的司法行政机关担任多项司法行政工作，范围涉及面广，既有民刑方面的，也有行政方面的；既有对社会进行管理的，也有为公共提供服务的；既有指导性的，也有强制性的；既有内部职能，也有外部职能，各项职能间都具备相对独立性。司法机关通过认真履行各项职能，在保障社会稳定、促进经济发展、维护人民的合法权益、推动实施依法治国方略等方面，发挥着越来越重要的作用。

三、我国司法行政制度的改革与社区矫正制度

四、我国的社区矫正制度

第8篇：司法行政机关的职能范文

第一条为了加强对公证员的任职管理和执业监督，规范公证员的执业行为，根据《中华人民共和国公证法》(以下简称《公证法》)和有关法律、法规的规定，制定本办法。

第二条公证员是符合《公证法》规定的条件，经法定任职程序，取得公证员执业证书，在公证机构从事公证业务的执业人员。

公证员的配备数量，根据公证机构的设置情况和公证业务的需要确定。公证员配备方案，由省、自治区、直辖市司法行政机关编制和核定，报司法部备案。

第三条公证员依法执业，受法律保护，任何单位和个人不得非法干预。

公证员有权获得劳动报酬，享受保险和福利待遇；有权提出辞职、申诉或者控告；非因法定事由和非经法定程序，不被免职或者处罚。

第四条公证员应当遵纪守法，恪守职业道德和执业纪律，依法履行公证职责，保守执业秘密。

公证员应当加入地方和全国的公证协会。

第五条司法行政机关依照《公证法》和有关法律、法规、规章，对公证员进行监督、指导。

第六条公证协会是公证业的自律性组织。公证协会依照《公证法》和章程，对公证员的执业活动进行监督。

第二章公证员任职条件

第七条担任公证员，应当具备下列条件：

(一)具有中华人民共和国国籍；

(二)年龄二十五周岁以上六十五周岁以下；

(三)公道正派，遵纪守法，品行良好；

(四)通过国家司法考试；

(五)在公证机构实年以上或者具有三年以上其他法律职业经历并在公证机构实习一年以上，经考核合格。

第八条符合本办法第七条第(一)项、第(二)项、第(三)项规定，并具备下列条件之一，已经离开原工作岗位的，经考核合格，可以担任公证员：

(一)从事法学教学、研究工作，具有高级职称的人员；

(二)具有本科以上学历，从事审判、检察、法制工作、法律服务满十年的公务员、律师。

第九条有下列情形之一的，不得担任公证员：

(一)无民事行为能力或者限制民事行为能力的；

(二)因故意犯罪或者职务过失犯罪受过刑事处罚的；

(三)被开除公职的；

(四)被吊销执业证书的。

第三章公证员任职程序

第十条符合本办法第七条规定条件的人员，由本人提出申请，经需要选配公证员的公证机构推荐，由所在地司法行政机关出具审查意见，逐级报请省、自治区、直辖市司法行政机关审核。

报请审核，应当提交下列材料：

(一)担任公证员申请书；

(二)公证机构推荐书；

(三)申请人的居民身份证复印件和个人简历，具有三年以上其他法律职业经历的，应当同时提交相应的经历证明；

(四)申请人的法律职业资格证书复印件；

(五)公证机构出具的申请人实习鉴定和所在地司法行政机关出具的实习考核合格意见；

(六)所在地司法行政机关对申请人的审查意见；

(七)其他需要提交的材料。

第十一条符合本办法第八条规定条件的人员，由本人提出申请，经需要选配公证员的公证机构推荐，由所在地司法行政机关出具考核意见，逐级报请省、自治区、直辖市司法行政机关审核。报请审核，应当提交下列材料：

(一)担任公证员申请书；

(二)公证机构推荐书；

(三)申请人的居民身份证复印件和个人简历；

(四)从事法学教学、研究工作并具有高级职称的证明，或者具有本科以上学历的证明和从事审判、检察、法制工作、法律服务满十年的经历及职务证明；

(五)申请人已经离开原工作岗位的证明；

(六)所在地司法行政机关对申请人的考核意见；

(七)其他需要提交的材料。

第十二条省、自治区、直辖市司法行政机关应当自收到报审材料之日起二十日内完成审核。对符合规定条件和公证员配备方案的，作出同意申请人担任公证员的审核意见，填制公证员任职报审表，报请司法部任命；对不符合规定条件或者公证员配备方案的，作出不同意申请人担任公证员的决定，并书面通知申请人和所在地司法行政机关。

第十三条司法部应当自收到省、自治区、直辖市司法行政机关报请任命公证员的材料之日起二十日内，制作并下达公证员任命决定。

司法部认为报请任命材料有疑义或者收到相关投诉、举报的，可以要求报请任命机关重新审核。

第十四条省、自治区、直辖市司法行政机关应当自收到司法部下达的公证员任命决定之日起十日内，向申请人颁发公证员执业证书，并书面通知其所在地司法行政机关。

第十五条公证员变更执业机构，应当经所在公证机构同意和拟任用该公证员的公证机构推荐，报所在地司法行政机关同意后，报省、自治区、直辖市司法行政机关办理变更核准手续。

公证员跨省、自治区、直辖市变更执业机构的，经所在的省、自治区、直辖市司法行政机关核准后，由拟任用该公证员的公证机构所在的省、自治区、直辖市司法行政机关办理变更核准手续。

第十六条公证员有下列情形之一的，由所在地司法行政机关自确定该情形发生之日起三十日内，报告省、自治区、直辖市司法行政机关，由其提请司法部予以免职：

(一)丧失中华人民共和国国籍的；

(二)年满六十五周岁或者因健康原因不能继续履行职务的；

(三)自愿辞去公证员职务的。

被吊销公证员执业证书的，由省、自治区、直辖市司法行政机关直接提请司法部予以免职。

提请免职，应当提交公证员免职报审表和符合法定免职事由的相关证明材料。司法部应当自收到提请免职材料之日起二十日内，制作并下达公证员免职决定。

第十七条省、自治区、直辖市司法行政机关对报请司法部予以任命、免职或者经核准变更执业机构的公证员，应当在收到任免决定或者作出准予变更决定后二十日内，在省级报刊上予以公告。

司法部对决定予以任命或者免职的公证员，应当定期在全国性报刊上予以公告，并定期编制全国公证员名录。

第四章公证员执业证书管理

第十八条公证员执业证书是公证员履行法定任职程序后在公证机构从事公证执业活动的有效证件。

公证员执业证书由司法部统一制作。证书编号办法由司法部制定。

第十九条公证员执业证书由公证员本人持有和使用，不得涂改、抵押、出借或者转让。

公证员执业证书损毁或者遗失的，由本人提出申请，所在公证机构予以证明，提请所在地司法行政机关报省、自治区、直辖市司法行政机关申请换发或者补发。执业证书遗失的，由所在公证机构在省级报刊上声明作废。

第二十条公证员变更执业机构的，经省、自治区、直辖市司法行政机关核准，予以换发公证员执业证书。

公证员受到停止执业处罚的，停止执业期间，应当将其公证员执业证书缴存所在地司法行政机关。

公证员受到吊销公证员执业证书处罚或者因其他法定事由予以免职的，应当收缴其公证员执业证书，由省、自治区、直辖市司法行政机关予以注销。

第五章公证员执业监督检查

第二十一条司法行政机关应当依法建立健全行政监督管理制度，公证协会应当依据章程建立健全行业自律制度，加强对公证员执业活动的监督，依法维护公证员的执业权利。

第二十二条公证机构应当按照规定建立、完善各项内部管理制度，对公证员的执业行为进行监督，建立公证员执业过错责任追究制度，建立公证员执业年度考核制度。公证机构应当为公证员依法执业提供便利和条件，保障其在任职期间依法享有的合法权益。

第二十三条公证员应当依法履行公证职责，不得有下列行为：

(一)同时在两个以上公证机构执业；

(二)从事有报酬的其他职业；

(三)为本人及近亲属办理公证或者办理与本人及近亲属有利害关系的公证；

(四)私自出具公证书；

(五)为不真实、不合法的事项出具公证书；

(六)侵占、挪用公证费或者侵占、盗窃公证专用物品；

(七)毁损、篡改公证文书或者公证档案；

（八）泄露在执业活动中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私；

(九)法律、法规和司法部规定禁止的其他行为。

第二十四条公证机构应当在每年的第一个月份对所属公证员上一年度办理公证业务的情况和遵守职业道德、执业纪律的情况进行年度考核。考核结果，应当书面告知公证员，并报所在地司法行政机关备案。

公证机构的负责人履行管理职责的情况，由所在地司法行政机关进行考核。考核结果，应当书面告知公证机构的负责人，并报上一级司法行政机关备案。

经年度考核，对公证员在执业中存在的突出问题，公证机构应当责令其改正；对公证机构的负责人在管理中存在的突出问题，所在地司法行政机关应当责令其改正。

第二十五条公证员和公证机构的负责人被投诉和举报、执业中有不良记录或者经年度考核发现有突出问题的，所在地司法行政机关应当对其进行重点监督、指导。

对年度考核发现有突出问题的公证员和公证机构的负责人，由所在地或者设区的市司法行政机关组织专门的学习培训。

第二十六条司法行政机关实施监督检查，可以对公证员办理公证业务的情况进行检查，要求公证员及其所在公证机构说明有关情况，调阅相关材料和公证档案，向相关单位和人员调查、核实有关情况。

公证员及其所在公证机构不得拒绝司法行政机关依法实施的监督检查，不得谎报、隐匿、伪造、销毁相关证据材料。

第二十七条公证员应当接受司法行政机关和公证协会组织开展的职业培训。公证员每年参加职业培训的时间不得少于四十学时。

司法行政机关制定开展公证员职业培训的规划和方案，公证协会按年度制定具体实施计划，负责组织实施。

公证机构应当为公证员参加职业培训提供必要的条件和保障。

第二十八条公证员执业所在地司法行政机关应当建立公证员执业档案，将公证员任职审核任命情况、年度考核结果、监督检查掌握的情况以及受奖惩的情况记入执业档案。

公证员跨地区或者跨省、自治区、直辖市变更执业机构的，原执业所在地司法行政机关应当向变更后的执业所在地司法行政机关移交该公证员的执业档案。

第六章法律责任

第二十九条公证员有《公证法》第四十一条、第四十二条所列行为之一的，由省、自治区、直辖市或者设区的市司法行政机关依据《公证法》的规定，予以处罚。

公证员有依法应予吊销公证员执业证书情形的，由所在地司法行政机关逐级报请省、自治区、直辖市司法行政机关决定。

第三十条司法行政机关对公证员实施行政处罚，应当根据有关法律、法规和司法部有关行政处罚程序的规定进行。

司法行政机关查处公证员的违法行为，可以委托公证协会对公证员的违法行为进行调查、核实。

第三十一条司法行政机关在对公证员作出行政处罚决定之前，应当告知查明的违法行为事实、处罚的理由及依据，并告知其依法享有的权利。口头告知的，应当制作笔录。公证员有权进行陈述和申辩，有权依法申请听证。

公证员对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第三十二条公证协会依据章程和有关行业规范，对公证员违反职业道德和执业纪律的行为，视其情节轻重，给予相应的行业处分。

公证协会在查处公证员违反职业道德和执业纪律行为的过程中，发现有依据《公证法》的规定应当给予行政处罚情形的，应当提交有管辖权的司法行政机关处理。

第三十三条公证员因过错给当事人、公证事项的利害关系人造成损失的，公证机构依法赔偿后，可以向有故意或者重大过失的公证员追偿。

第9篇：司法行政机关的职能范文

一、现行法的规定

宪法和法律对这个问题的规定是怎样的呢？

《宪法》的规定是：“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”

《国家赔偿法》在一般规定中明确：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”

《行政诉讼法》的规定是：“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿。”

上述三个立法的表述是有差异的。《宪法》使用的是“侵犯”，《国家赔偿法》使用的是“行使职权”，而《行政诉讼法》则表述为“具体行政行为”。就《宪法》的“侵犯”概念而言，其内容更为广泛，可以是作为行为的侵犯，也可以是怠于履行职责行为的侵犯。就《行政诉讼法》的“具体行政行为”规定来看，也是可以包含作为行为和怠于履行职责的。按照行政法学的通说，具体行政行为有两种行为形态，作为与不作为。但是，《国家赔偿法》中使用的“行使职权”这个概念，恐怕是难以包含怠于履行职责或不作为行为的。就行使职权的本意来说，当然必须是要行使和有行使职权的形态和形式，不行使职权，没有行使职权的形态和形式，是不能称之为“行使职权”的。按照法律规定和理论界定，不作为行为有两种：一是拒绝， 二是不予答复。即使把拒绝行为看作是行使职权的一种形式，那么，不予答复行为无论如何不能说是在行使职权吧？在理论上，对于怠于履行职责行为还有一个说法，就是不作为或怠于行使职权。既然是不作为或怠于行使职权，就不能说是在行使职权，更没有行使职权的形态和形式。难道不是吗？

如果认为仅仅是概念上的分析还不够的话，我们再来看看《国家赔偿法》对于国家赔偿范围的具体规定。

《国家赔偿法》关于行政赔偿的范围规定为：违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为；违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；违反国家规定征收财物、摊派费用的；造成财产损害的其他违法行为。这里的“行政强制措施”、“拘禁”、“剥夺公民人身自由”、“使用武器、警械”、“行政处罚”、“征收财物、摊派费用”等，都是作为行为，有作为行为的具体形式。而所谓“造成”公民身体伤害或者死亡的其他违法行为，以及“造成”财产损害的其他违法行为，虽然可以涵盖怠于履行职责行为，但是，“造成”损害的前提却有“行使职权”的限制。 也就是说，《国家赔偿法》中规定的“造成”损害，只是一个后果概念，不是一个行为概念，更不是一个怠于履行职责行为的概念，行为的概念仍然是“行使职权”。是行使职权的行为造成损害的后果，这才是《国家赔偿法》的本意。

《国家赔偿法》关于刑事赔偿的范围规定为：对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的；对没有犯罪事实的人错误逮捕的；依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的；刑讯逼供或者以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的；违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的；依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。这里更为明确，“错误拘留”、“错误逮捕”、“已经执行”、“刑讯逼供”、“殴打”、“唆使”、“使用武器、警械”、“采取查封、扣押、冻结、追缴等措施”等，全部都是作为行为，完全没有怠于履行职责的规定，甚至连预留怠于履行职责行为的“空间”都没有。

可见，怠于履行职责行为是否能像作为行为一样，承担国家赔偿责任，这个问题在现行立法规定中，就行政赔偿而言是不明确的，就行政赔偿与司法赔偿的关系而言是不一致的。

二、司法解释的突破和遗留的空白

尽管立法对此是不一致、不明确的，但是司法解释又是怎样规定的呢？

最高法院在1997年的一个有关行政赔偿的司法解释中， 专门对于《国家赔偿法》有关行政赔偿范围规定中造成损害的“其他违法行为”（也就是我们前面提到的“造成”）进行了解释，按照这个解释，此处的“其他违法行为”，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。这里，把“违反行政职责的行为”作为了造成损害的其他违法行为之一种，也就是把怠于履行行政职责行为列入了行政机关“行使职权”“造成”损害的“其他违法行为”的范围。这种扩大解释的做法，表露出最高法院的意图：行政赔偿范围中的行政行为，不仅有作为行政行为，也有怠于履行职责行为。四年后，最高法院在给四川省高级法院的一个批复中更加明确的指出：由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。 从这两个司法解释中，我们可以看出这样几点：其一，行政机关违反行政职责的行为，属于行政赔偿范围的行为。这种违反行政职责的行为，虽然在概念上或理论上应当可以包含行政机关积极的超越职责权限的作为行为，也可以包含行政机关消极的不履行或怠于履行职责的行为。但是，在制度规定层面，仍然有不明确之嫌。而在其后的司法解释中，这个问题得到了明确的解释，即不履行法定职责的行为，确属行政赔偿范围无疑。其二，司法解释对行政赔偿的规定，实际上是扩大解释了《国家赔偿法》有关“行使职权”行为的范围和形式，把不行使职权或怠于行使职权的不作为行为也划入了“行使职权”行为的范围，使得《国家赔偿法》的规定，向着《宪法》和《行政诉讼法》的规定靠拢和一致起来。人们愿意看到这种结果的心态，使得这些超出司法解释权限的司法解释没有受到人们的质疑和反对。 其三、抛开所有疑问不论，即使我们承认司法解释已经将全部的怠于履行职责行为纳入了国家赔偿的范围，但仍然也只是怠于履行行政职责行为而已，其中，从来没有涉及到过国家赔偿的另外两部分：刑事赔偿中的怠于履行职责和非刑事司法赔偿中的怠于履行职责，即刑事不作为和非刑事司法不作为行为。

所以，怠于履行刑事职责和非刑事司法职责行为，在《国家赔偿法》的规定中是没有被纳入赔偿范围的，在司法解释中也没有被扩大解释为可以纳入国家赔偿范围。这样，同样是怠于履行职责行为，行政赔偿是承认的，而刑事赔偿则是不承认的，在非刑事司法赔偿方面，也不承认的。同事不同理，在国家赔偿责任制度中，出现了怠于履行职责行为的不同“命运”。这可能缺乏足够的道理。

三、怠于履行司法职责

在刑事和非刑事司法方面，是否在事实上也存在怠于履行职责行为现象呢？

从理论上讲，我们需要解决两个问题：一是司法上是否存在怠于履行职责行为，二是公民、法人或其他组织是否有权要求司法机关履行其职责、保护其合法权益。

就第一个问题而言，我认为，国家机关怠于履行职责的行为是以法律上有作为义务为前提的，这就是法定职责的存在。只要有法定职责的存在，就可能有不履行法定职责的行为发生。虽然相对于行政的积极功能而言，司法在整体上是消极的、被动的，但是，这种在消极与被动实际上是在启动司法裁判程序上的消极与被动，一旦司法裁判程序被启动，司法裁判的主动性和法定职责存在就是没有疑问的。况且，在刑事赔偿方面，按照《国家赔偿法》的规定，主要还是公安机关、检察机关和监狱管理机关的行为和赔偿。这些机关虽然也被定义为“司法机关”，但其在积极主动和法定职责方面，与行政机关的公权力是没有什么实质区别的，相反，倒是与法院的裁判司法相去甚远。

就第二个问题而言，实际上涉及到私权利受司法权保护的关系。在现行法律制度中，司法权不仅对国家承担义务，在很多情况下同时也对个人权益负有保护的义务，对国家的义务也经常是通过对个人权益的保护来实现的。完全把对国家的义务与对个人的保护义务割裂开来的认识，是片面的和过时的，已经不适应现代法治的理念和法律制度的内容了。例如，《刑事诉讼法》第八十五条规定：“公安机关、人民检察院或者人民法院应当保障报案人、控告人、举报人及其近亲属的安全。”这种保障安全的义务，就是在刑事诉讼程序中，公安机关、检察机关和法院这些司法机关对报案人、控告人和举报人这些个人所负担的法律义务，换句话说，就是对个人承担的法定义务。如果司法机关没有履行这种保障安全的义务，造成个人权益损害的，就是法律上的怠于履行职责和应当承担因此怠于履行职责行为产生的赔偿责任。又例如，《民事诉讼法》第九十二条规定：“人民法院对于可能因当事人一方的行为或者其他原因，使判决不能执行或者难以执行的案件，可以根据对方当事人的申请，作出财产保全的裁定。”虽然法律在这里规定的是法院“可以”作出财产保全的裁定，而不是法院“必须”作出财产保全的裁定，也就是说，这是法院的裁量权。但是，法院的裁量权也必须是正确和正当行使，司法裁量权从来就不应当是可以“随心所欲”的和不可捉摸的。如果法官受到一方当事人的利益诱惑，故意不采取财产保全措施，一方当事人因此而转移或者藏匿了财产，致使法院的判决成为了“一纸空文”，原告的合法权益得不到切实得保障。在这种情况下，我们恐怕不能仅仅认为只是法官对国家义务的懈怠而完全忽视了当事人权益的保护职责。在实践中，司法领域存在的腐败和滥权现象，不仅是存在的，而且是严重的。其中，怠于履行职责行为就是一种主要手段。以司法、法院、法官应当具有的独立、公正来抹杀或取代事实上存在的违法、滥权、渎职、怠于履行职责等，实际上是在回避我们面对的现实。这种认识和制度既不客观，也不公正，更不会起到积极的作用。

所以，刑事和非刑事司法方面的国家赔偿范围，除了《国家赔偿法》中规定的部分作为行为外，还应当包括怠于履行职责行为。只是，这些属于司法方面的怠于履行职责行为承担国家赔偿责任的范围，不是全面的和不受任何限制的，而是应当以法律规定司法（同时）对个人权益有保护义务和个人对司法有要求保护的权利为范围界限。

四、怠于履行职责承担国家赔偿责任的机理

怠于履行职责行为也要承担国家赔偿责任，其中的机理又是什么呢？

我们在法律上把怠于履行职责视为行为的一种形态，与作为行为相并列。但在事实上，怠于履行职责行为根本就没有实施任何行为。这种没有行为的行为实际上只是法律的一种人为拟制，是法律为了解决权利保护和责任承担等问题而设计出来的制度。所以，怠于履行职责情形下，国家机关实际上是没有实施行为的。

没有实施行为却有损害的事实存在和损害的结果发生，这个损害结果的发生显然不可能是国家机关没有实施行为造成的。应当说，造成这个损害结果一定另有作为行为，那就是第三人即侵权人的侵权行为。是第三人的作为侵权行为造成了受害人权益受到损害的后果，而不是没有实施任何行为的国家机关造成的损害后果。 “无”中不可能生“有”，只有“有”中才可能生“有”。所以，在怠于履行职责行为情况下，始终是第三人作为的侵权行为与国家机关的怠于履行职责行为并存 .如果只有第三人的作为行为，没有国家机关的怠于履行职责行为，此事与国家赔偿无关；如果只是有国家机关怠于履行职责行为，没有第三人的作为行为，就不可能有损害的事实和损害的后果存在，根本没有损害赔偿的必要。

既然是第三人的作为行为造成了损害后果，为什么还要没有实施行为的国家机关来承担赔偿责任呢？因为国家机关在法律上负有保护个人权益免受侵害的法定义务，有通过作为行为或实施一定的行为防止和阻止第三人侵害他人权益的法定义务，即所谓保护职责所在。这种法定义务或职责，一方面是对国家所负担的义务，另一方面――在法律有明确规定的情况下――也是对个人所负担的义务。也就是说，国家机关不仅对国家负有一般意义上的保护个人权益和维护社会秩序的职责，而且也对个人负有保护其权益免受侵害的特定义务。例如，当个人的生命、财产权利受到威胁或侵害正在发生的时候，个人要求法定职责机关保护其权利，或者是阻止侵害的发生和继续等。该要求保护的个人，不仅仅是告诉国家机关有案件发生和提醒国家机关应当履行其维护社会秩序职责的举报人和监督人，而且也是依法要求国家机关保护和救济其权利的申请人和权利人。

在怠于履行职责情形下，国家机关之所以要承担国家赔偿责任，正是因为国家机关没有实施保护行为，没有履行其对国家和对个人所负担的保护和救济其权利的法定职责或义务，即怠于履行保护义务。因此，怠于履行职责行为的赔偿责任机理，是在于国家机关没有防止、阻止侵权行为的发生和没有消除或减轻损害后果的发生、延续，而不是国家机关的行为侵害了受害人的权益，更不是国家机关的行为造成了损害后果的发生。因此，怠于履行职责情形下，不存在作为情形下的因果关系，或者说，根本就没有因果关系。真正意义上的因果关系，是第三人的作为侵权行为与损害后果之间才可能存在的，国家机关在事实上没有实施行为，也就不会有行为与后果的因果联系。他承担赔偿责任的根据，是在于他没有防止、阻止、消除、减轻侵权行为和损害后果，正是这种不履行法定职责或懈怠法定职责的不作为，构成了国家机关的违法和过错，简单的说，这是一种不可饶恕的“见死不救”的过错和赔偿责任。

五、确定国家赔偿数额的根据

国家承担不作为赔偿责任的“份额”应当是多少？确定这些赔偿数额的因素又有哪些？

我们知道，在怠于履行职责赔偿责任中，历来都并存着第三人的作为侵权行为和国家机关的怠于履行职责行为。这样，就必然有二者赔偿责任的划分和赔偿数额的分担问题。最高法院的司法解释也承认，“在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。” 我以为，有以下几点因素是不可忽略的：

其一，不能自觉或不自觉的把因果关系因素带入确定赔偿数额的根据中。既然怠于履行职责赔偿中就没有作为赔偿的因果关系存在，如果确定赔偿数额时再根据或考虑怠于履行职责行为对损害后果的发生起到什么样“因”的作用，就是明显不合理的。在没有因果关系的前提下，再来根据或考虑因果关系因素，考虑国家机关的怠于履行职责行为与第三人的作为行为在造成损害后果的原因方面各自所占的比重和各自所起的作用等，不仅违背了不作为赔偿责任的基本原理，而且，也会不合理的免除或极大的减轻国家赔偿责任。 司法解释中所谓应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中“所起的作用”等因素，可能会发生这方面的歧义。把怠于履行职责“所起的作用”如果当成造成损害的原因之一的作用来考虑，是不正确的；如果当成不防止、不阻止、不消除、不减轻等损害后果的因素来考虑，才是符合怠于履行职责行为的特点。

其二，怠于履行职责这种“见死不救”的赔偿责任，国家机关的主观过错性质和程度是一个非常重要的因素，当然也应当成为确定赔偿数额的一个重要根据。如果国家机关仅仅是有应当作为的义务或职责，而没有作为的可能和条件等，或者是已经作为但无法阻止损害后果的发生等，国家机关对此损害后果没有过错。但是，在不作为赔偿责任中，国家机关不仅仅是应当作为，而且是可以作为、可能作为，在这种情况下仍然怠于履行职责，起过错是存在的，也是不可饶恕的。这种过错性质和过错程度在确定国家承担赔偿数额时，应当作为重要的根据。例如，申请人反覆向国家机关提出保护申请，国家机关错过一次又一次的“机会”；损害正在发生和加剧时，国家机关不予阻止；国家机关只要采取措施就能够很容易的阻止损害或消除损害后果，但国家机关严重疏忽或漫不经心；或者国家机关工作人员与侵权人沆瀣一气、互为沟通，拒不作为，等等。这些故意或过失的情形是严重的，具有明显的不可饶恕性质，在确定赔偿数额时，当然应当作为根据和重要的考虑因素。进而言之，故意不作为的情形，必过失的情形，应该更为严重和违反法律规定；出于贪赃枉法的动机和为了谋取私利的目的而不作为，比起其他不作为，其性质更为恶劣。在确定赔偿数额时，应当一并考虑。遗憾的是，在《国家赔偿法》的归责原则和归责标准中，过错并没有作为归责的原则或标准之一。这从根本上影响到了过错作为确定国家赔偿数额的根据，这是我们需要重新设计和考虑的制度问题。

其三，不怠于履行职责行为在侵权行为和损害后果发生发展过程中所处的阶段。在侵权行为发生以前，国家机关的法定职责是预防，在侵权行为实施过程中，国家机关的法定职责是制止或阻止，在侵权行为实施完毕损害后果延续过程中，国家机关的法定职责是消除损害后果或者减轻损害后果，等等。怠于履行职责行为可以出现在侵权行为和损害后果的发生发展过程的不同阶段，而这些不同阶段的怠于履行职责，对于损害后果所起的作用又是不同的。一般来说，前期的不预防和后期的不消除、不减轻，比起不制止或不阻止正在实施的侵权行为，对于损害后果所起的作用更小一些；同样，在时间上越是接近侵权行为发生阶段，怠于履行职责行为对损害后果所起的作用也就越大，反之亦然。