集体土地上建公租房的法律问题探析

摘要:

随着经济的不断发展，房价也在逐步攀升。由于就业压力的增加，越来越多的人们更倾向于在北、上、广、深工作生活。但是基于城市土地资源的紧缺以及《土地管理法》中对土地流转方式的限制，使得集体土地上建公租房政策的出台变得更应运而生。这一制度的产生使得农民收入得的了增加，同时也缓解了城市建设用地的紧张形势。但这一制度的推行，在实践中遇到了很多问题，因此立足该现状，期望我国可以进一步出台相关法律、法规来完善这一制度，最大程度上使人民住房问题得到更好的解决。

关键词:公租房;集体土地;建设用地使用权

公租房是国家为了解决新就业人员及中低收入者的住房困难问题而提供的暂时性租用产品。早在2011年5月，《国土资源部关于加强保障性安居工程用地管理有关问题的通知》中就规定严禁擅自利用农村集体土地兴建公共租赁住房，各地要严格执行国务院《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，坚决制止乱占滥用耕地的建设行为。对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的个别直辖市，确需利用农村集体建设用地进行公共租赁住房建设试点的，城市人民政府必须按照控制规模、优化布局、集体自建、只租不售、土地所有权和使用权不得流转的原则，制定试点方案，由省级人民政府审核同意，报国土资源部审核批准后，方可试点。未经批准，一律不得利用农村集体建设用地建设公共租赁房。2011年，国土资源部同意北京、上海两个城市作为试点在集体建设用地上建设租赁住房及公租房。集体土地上建公租房成为对国家原有住房保障政策的新突破，该政策的出台可以有效化解城乡二元结构的矛盾，解决“三农”问题。但相关立法并不完善，亟待去进一步修改及完善。

一、集体土地上建公租房制度出台的原因

一方面，由于工业化、城镇化的快速发展，城镇外来人口数量逐年上升，部分地区的住房保障政策覆盖范围相对较小，一些大中城市商品住房，价格高、上涨快且居高不下、可供出租的小户型住房供应不足、中等偏下收入家庭由于住房困难，无力通过市场租赁或购买住房的问题日益显现。再加之我国城镇周边集体土地通过征收的方式逐步变为主要应用于商业及住宅开发的城镇建设用地，这不仅使得农地资源大量流失，尤其是耕地资源。然而，由于农民仅得到一次性的征地低价补偿款，这也大大损害了其利益。另一方面，基于我国《土地管理法》中的相关规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这又在一定程度上限制了农村集体建设用地使用权进入市场，使广大农民不能实现其土地财产增值。迫于此压力，2011年1月在北京召开了“全国国土资源会议”，这次会议上，国土部部长徐绍史首次对“在农村集体建设用地上建设租赁房”的问题做了明确表态。对于商品住房价格较高、建设用地紧缺的直辖市和少数省会城市，由省级政府审核同意并报部批准后，可以开展集体建设用地建设租赁住房试点。

二、在集体土地上建公租房所面临的问题

(一)缺乏相关的立法做保障可能演变为为“小产权房”正名

随着相关政策调整或者城镇居住条件的改善，在集体土地上建公租房的需求可能会逐渐减少，当租金收入无法得到保障，集体土地公租房出售或者变相出售就会发生可能。一旦在规则不明、操作有明显漏洞的情况下推广，可能导致商业资本的大规模侵入，变相成为商业房地产开发。显然，这既不符合在集体土地上建公租房的本意，同时偏离了政策试点的初衷，也会模糊其与小产权房的界限，可能为以租代售、变相进行“小产权房”买卖打开方便之门。集体土地上建公租房作为一项新的政策，国家并没有出台相关的法律法规。我国对集体建设用地建设公租房政策，其规定是其产权仍归农村集体经济组织，土地性质并不改变，还是农村集体土地，只是允许用租赁的方式租给住房困难的家庭，而且整个建设当中对严禁占用耕地等也是有一定限制的。

(二)难以衡平相关各主体之间的利益

在集体土地上建公租房，具体来说就是在具有私权属性的集体土地上建设具有公益属性的公共租赁房，由作为私权主体的农民集体来承担本来应由政府承担的社会公共职能，由此便引出了“公益”与“私利”的直接冲突。实现其财产权益，壮大集体经济，从而增加集体成员的收益是集体提供建设用地的目的。因此，集体更倾向使该模式能与市场接轨以实现其利益最大化;而政府则更倾向于借此模式扩大保障性房屋的房源并减少自身压力，因而必然会对承租人与集体之间的关系进行管理且保证公租房的性质，从而保障了中低收入者的基本生活。摆在我们面前的一大难题就成了:为实现价值平衡，两类主体如何在效益和公平上建立规则。

三、对完善集体土地上建公租房的立法建议

(一)制定并修改相关的立法，扩大对集体建设用地的使用权

由于我国《土地管理法》及《公共租赁住房管理办法》对集体建设用地的规定，有一定的局限性。《土地管理法》对于集体土地的管理主体、流转方式作了一定的规定和限制。而这些规定与政府新出台的集体土地建公租房政策的规定并不相一致，且此类规定也不够具体完善。《土地管理法》对于集体土地的流转方式及用途作了一定限制且与国家的公租房政策有所不同。随着社会的发展，原来的立法限制了农民实现其主体权益，也阻碍了经济的发展。所以我们应该出台新的法律去赋予人民上更多的权利去实现其集体建设用地使用权。而《公共租赁住房管理办法》并没有对住房的融资方式、筹资主体作出详细的规定。比如说，对于《公共租赁住房管理办法》中对于筹集租房资金的“社会主体力量”没有具体的规定，且对该主体筹资的具体方式也未作规定。因此，我们应该加大政府对该项制度的支持与宣传力度，引导更多的社会主体去参与筹资，并出台相应法律、法规对筹资的社会主体的资格进行严格审查，以确保其有资格投资公租房建设。于此同时，还应该出台一系列优惠政策，以吸引更多主体投资。

(二)对村集体进行适当补偿，以保障其基本权益

由于政府过多干预集体土地上公租房的建设，使得村集体利益得不到保证。所以适度进行经济补偿变得尤为重要。目前，公租房市场需求量大，供不应求，政府更应该以公平公正为原则，在保障特殊群体的居住生活的基础上，利用市场监管手段对租赁市场的价格等方面进行调控。但由于政府过分干预的行为，有时候在一定程度上损害了集体的利益并且限制了集体的权利。为保障集体土地公租房市场健康平稳发展，政府应适当给予集体一定数额补贴，以减少集体利益损失，保护集体所有者主体权益。

四、结语

在现在如此紧张的住房形势下，集体土地上建公租房政策的出台有着其划时代的意义。一方面，该政策的出台是对土地流转传统方式上的突破，也是我国在新经济时代面对如此巨大的居住压力下，解决人民住房问题的新举措。另一方面，在更大价值上实现了农民土地财产权利，加快了城乡一体化建设，更好的响应了国家提出的“三农”政策，增加农民收入的途径，使得土地得到了有效利用。集体土地上建公租房政策的出台虽然面临着很多现实的挑战，比如违背了农村集体建设用地的法定用途，又如不能合理的平衡公益与私益之间的权利等等。但是我相信，随着我国立法的不断修改和完善以及社会主体的引导、监督与管理，各主体的权利一定会得到最大程度的实现，农民的收入也会稳步提升。

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作者：段政敏 单位：河北大学政法学院