社区管理模式居民参与及发展研究

［摘要］随着社区的形成和发展，社区管理的创新显得尤为重要。现阶段，我国社区管理的模式主要有政府导向型、市场导向型、社区自治型和混合型四种类型。社区管理创新的根本价值在于根据社区居民的多元需求，提供多元化的优质公共服务，因而，社区管理中社区居民的积极参与至关重要。论文在梳理现阶段我国社区管理实践模式的基础上，基于时代特征，认为未来社区管理将呈现出以下基本发展趋势：在管理理念上越来越公众化、自治化、民主化；管理主体上越来越多元化；管理手段上越来越法治化、规范化、柔性化。

［关键词］社区管理；管理模式；居民参与；发展趋势

“社区”一词在西方国家时间久远，各国学者有不同的定义，德国社会学家滕尼斯在出版的《共同体与社会》一书中首次使用“Gemeinschaft”一词来诠释社区，在他看来，人与人之间的亲密无间或者服从权威都是源于对社区这个生活共同体的肯定。人们加入这样的团体，不是自己有目的的选择结果，而是他们生于斯、长于斯自然形成的。[1]美国社会学教授R.E帕克认为社区是由人口、地域结成的生态共同体，聚集于共同体内的人类群体处于相同的社会结构中，具有基本一致的文化价值观和共同的心理归属感。①英国社会学家麦基文认为社区可大可小，可以是村庄也可以是地球。美国社会学家桑德斯“一改过去社区概念界定中的两分法，既不是用社会界定社区，也不是用社团或国家界定社区，而是把社区看做是‘一个互动的体系’，又看作是‘一个行动的场域’”。②在他定义的社区概念中，把社区分为四种类型：其一，社区是一个提供居民居住的地方，社区里客观存在的房屋建筑就是居民日日夜夜居住的地方；其二，社区在空间上是一个单位；其三，社区是一种存在的生活方式；其四，社区是一种提供社会互动的平台。而在西方国家，人们对社区管理的研究主要基于对社区的关怀。“社区管理”一词最早出现于15世纪。伴随着产业革命和城市化的到来，18世纪中叶，人们开始担心对社区的疏离感，从而开始关注城市社区，学者们发现，社区中的人们虽然互相接触变多，但往往没有像家人、朋友那样存在亲密感，并且对社区认同感不高。到了20世纪60年代，联合国将社区发展推向了一个高潮，以发展中国家为主要对象，用社区发展解决工业化和城市化中的问题。我国学者主要从四个视角对社区管理做了解释。其一是历史性视角。随着历史发展，时代变迁，社区管理也应“与时俱进”，不断创新并丰富其内涵；其二是管理学视角。在政府主导前提下，社区各部门对公共事务和公益事业进行计划、组织、指挥、控制、协调；其三是社区管理目的视角。满足居民高质量高水平的精神物质文化生活是社区管理的根本目标之所在；其四是社区管理主体视角。根据社区管理主体的不同，他们将社区管理划分为政府主导、街道办事处主导或者小区自我管理三种类型。实际上，社区管理就是为了满足居民高质量、高水平的精神物质文化生活以及促进社会的进步和发展，社区内部组织对社区进行“因时制宜，因地制宜”的管理活动。社区管理是一种综合性的管理，其管理内容涉及到很多方面，例如：社区的人口管理，社区会定期对该社区的人口进行普查、登记、统计等进行摸底，掌握社区的人口变动情况；社区的服务管理，除了最基本的生活服务，还对社区弱势群体及低收入人群提供更好的服务；社区环境管理，提供一个优美和谐的生态环境和人文环境等诸多方面。

一、社区管理模式

联合国于1955年在《通过社区发展促进社会进步》的文件中指出：所谓社区管理模式是指在一个地域范围内，组织和教育居民从社区的共同利益和共同需要出发，有计划地引导社区内居民与机构共同参与，以自身的努力和政府联合一致，合理地利用社区的资源和外来援助，改善社区经济、社会、文化状况。根据相关文献综合来看，我国现阶段社区管理模式归纳为以下四种：

（一）政府导向模式

在该模式中，政府在社区管理中发挥着主导作用，对社区管理进行指导、调节、组织甚至控制。正是基于政府的“主导”，社区管理中会产生诸如加重政府管理负担，降低政府工作效率，阻碍社区管理创新发展，制约部分社会组织对社区管理的参与积极性等许多问题。现实中社区在日常管理中既要完成政府布置的任务，又要协助政府开展工作，但却不能干预、影响到政府的权威，而政府对社区并不存在真正意义上的管理，却要对社区管理进行多方面的“干预”。因而，“政府应该把大量的社会职能移交给社会中介组织，养成社会的自治能力，政府也可以从此摘掉‘管家婆’的帽子。”②这意味着政府通过向社区“下放权力”，使社区管理职能得到改善，不仅有利于调动社区管理人员的积极性，形成有效且符合社区实际的管理模式，而且有利于减轻政府工作负担，降低政府行政成本，推进政府管理创新，提高政府工作效率，提升政府服务水平。

（二）市场导向模式

市场导向模式就是在社区管理中引入竞争机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，通过“物业公司”等主体进行社区管理。随着我国经济水平的长足发展，居民对物质文化生活的要求越来越高，对社区管理也提出了越来越专业化的基本诉求。因此物业公司的产生、存在和发展对满足这些诉求产生了积极作用。当政府把权力下放给市场时，市场的目标、责任明确，在竞争机制的驱使下物业公司会更好地为社区提供服务，必然会在较大程度上减轻政府工作负担。但是，“这种市场化运作的管理模式不能覆盖小区中的社会管理和行政管理，还不能说是一种完全意义上的社区管理。”

（三）社区自治模式

社区自治模式可以“归功于”政府的权力下放，但这并不意味着社区在管理上可以“胡作非为”，只是政府认可了一个具有合法性的自治组织，这个组织具有非政府、非营利、自愿、民间等特征。这种社区管理模式，不仅有利于调动居民参与社区管理的积极性，让居民自己真正着手于管理自己的事务，同时，会降低行政管理成本，推进基层民主建设。例如，北京市有些高档商品房社区，由于社区发展到较高阶段，社区自治能力成熟，居民自我管理和自我服务能力强，社区管理对政府和市场的依赖很低。然而，这种管理模式的发展对社区人才有较高的要求，在管理人才中，需要有较强的组织、协调、领导、创新能力，在服务人才中，要求更加专业化和现代化，涉足于网络、英语、物流、医疗等各个居民需要的领域。③

（四）混合模式

这种管理模式是现实中多数社区管理将以上三种管理模式有机结合的成果：以政府为领导核心，充分发挥市场作用，积极调动居民的参与度。这种综合社区管理模式“一应俱全”，综合各种模式使社区管理更加贴近社区实际。可以说，这种管理模式是现代社区管理所追求的发展目标。综上所述，现阶段，适应社会发展的社区管理模式主要有政府导向、市场导向、社区自治以及混合四种模式。无论政府将权力下放给市场还是社区自身，都要遵循合法、合理的原则，结合社区的实际情况，实施有效、健全、创新的社区管理体系。

二、社区管理中的居民参与

社区的和谐、稳定发展，需要社区居民的积极参与，而要调动居民积极参与社区管理，则需要注意两个“W”和一个“H”。第一个“W”即“Who”意味着谁参与。居民是社区活动的主要主体，如果一个社区的任何活动缺乏居民参与，社区活动将无法展开，从而说明社区管理也存在着一定问题。第二个“W”即“What”意味着参与什么。社区活动多种多样，既有选举社区居委会成员又有各种娱乐活动等，这些都需要社区居民的积极参与。“H”即“How”意味着怎样参与，是指居民参与社区活动的方式与路径，参与的形式可分为制度化参与和非制度化参与两大类。制度化参与是居民在规定的制度范围内参与社区活动，而非制度化参与是居民参与的活动超出了制度范围，有时也可能是违法的。社区发展的根本任务在于不断满足居民对于高品质生活的需要，因此社区管理必须面对不同公众的多种需求。④居民参与在社区管理中发挥着重要作用，首先，更多居民的参与会给社区管理提供更加广泛的信息，对社区居民的各种需求有所了解；其次，从政府到市场，从市场到居民，居民参与能更好地解决社区管理中的资源配置问题；再次，从管理角度来说，居民参与给社区管理提供了有效的人力资源；最后，居民参与可通过对社区组织、事务、居民等的了解，增强社区居民归属感，促进社区和谐发展。党的十八届三中全会中指出：要“增强政府公信力和执行力。”在社区活动中，社区管理人员也可以借鉴“增强社区公信力和执行力”这一点来提升居民参与度。从当前我国的实际情况看，参与社区活动的主体多数为中老年人，他们退休在家，有充足的参与时间，而年轻人却很少参与或者较少关注社区活动。首先，因为工作忙，参与时间少；其次，社区居民对生活质量要求越来越高，对社区的服务要求也越来越高，服务稍有“不到位”，他们就会对社区活动有所排斥；最后，居民对社区没有很强的归属感,也失去了对社区原本的信任，产生了社区活动“没必要参加”，“不用参加”或者“参加了也没意义”的认知结果。针对这些现象，急需加强社区管理中的公信力建设，能够让居民“心甘情愿”地参与社区活动，当然居民参与社区活动，自然希望自己有所收益，比如，能放松心情，增加邻里间的和睦等。居民参加活动的这些期望必然会对社区管理提出更高的要求。

三、社区管理的发展趋势

随着我国城镇化进程的迅速推进，社区管理的创新与发展受到了人们越来越广泛的关注。社区管理的发展凸显了社区对居民生活日趋重要这一现实。同时，社区管理在提供公共服务、完善党组织管理、调动居民参与社区管理积极性等方面具有显著作用。归纳起来，未来我国社区管理将呈现出以下发展趋势：

（一）社区管理理念趋于公众化、自治化、民主化

政府在社区管理中的职能将由以往的微观管理日渐过渡到未来的宏观规划，政府的“分权和松绑”为社区居民自治和公共参与的社区治理模式提供了可能。既然政府要对社区管理进行“分权和松绑”，便意味着社区管理部门要行使好自己的权力，管理好自己的事务，赋予不同管理主体不同的权力和义务。管理部门积极主动地为居民服务，从而提升社区居民的认同感和归属感，提高居民参与度，使得社区管理更加公众化。当下，社区居民生活需求日趋多元化，对社区管理的要求也随之提出了更高要求。未来社区管理意味着在政府的指导下，社区职能部门、社区单位、社区居民对社区的各项公共事务和公益事业进行的自我管理。⑤尤其是随着我国城镇化进程的加快，社区内部人口不断扩大、结构日渐复杂，必然会导致社区管理的难度将大幅提升，管理理念不能过于单一，而应以多元化的管理对象制定多元化的管理方案，在管理过程中可以将管理对象发展成管理主体，当社区居民角色转换为社区管理人员时，才能代表社区居民最根本、最真实的利益，从而为社区管理做出自己的贡献，达到社区管理自治化的目标。目前，我国多数城市的多数社区已经成立了业主委员会，业主委员会是依法成立的社区居民对全体业主实施自我管理的自治性组织。该组织通过社区居民自愿参加或民主选举产生。本着对社区民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的原则，完善社区民主议事制度和程序，为社区公共决策提供民意基础，加强社区民主监督的制度化建设，强化对社区公共权力的监督。⑥这样，我国社区管理理念在公众化、自治化的基础上必然会走向民主化。

（二）社区管理主体趋于多元化

在社区居民需求不断增加并日渐多元的前提下，社区中的公共安全、医疗卫生等公共服务需求必然会大大增加。根据我国实际情况，当下在社区管理中，政府依然是最具权威的组织，它不仅规范引导社区管理，也给予社区财力上支撑；不仅给社区管理提供有效信息，而且对社区管理的合作者进行引导、协调与监督。但由于社区自我管理能力不断提升，未来社区管理中，政府将不再是社区管理的唯一主体，市场机制也必然会发挥一定作用，以弥补政府机制在解决社区居民供需方面的矛盾与不平衡，尤其是随着我国政府简政放权速度的加快，一些社区内的社会组织蓬勃发展，社会组织不仅能够有效开发人力、资金资源，而且能够更好地与社区居民进行交流与沟通，在社区管理中的作用将愈来愈大。例如:在当下，我国城市有部分国有直属企业的家属楼采取了自建社区方式，不仅解决了企业内部待业或失业人员的再就业问题，而且由于管理人员对社区居民非常熟悉，既减轻了社区管理的成本，又提升了社区居民的安全感和幸福指数。

（三）社区管理手段趋于法治化、规范化、柔性化

随着市场经济体制的日臻完善和市场本身在资源配置中的决定性作用越来越大，市场给社区管理也带来了难得的创新机遇，但新的问题也随之而来，主要体现为社区管理的法治化水平不高，规范化程度较低等诸多现象，这种状况难以适应社区管理的发展要求，加之，当下的社区管理环境越来越复杂多样，这些都要求社区管理更加法治化和规范化。实际上，无论社区管理的主体是政府、社会组织还是社区居民，都客观上要求其管理依法而为，唯有依法管理，社区管理才能有序进行。这意味着，首先，社区管理人员应该严格依法办事；其次，社区居民自治过程中也应该自觉遵守相关法律法规。同时，未来社区管理在依法管理的基础上将更加注重“柔性管理”。“柔性管理”的实质是依靠组织的共同价值观念、组织使命以及精神氛围等进行人格化管理，在很大程度上反映了管理者领导组织成员创新的能力及其有效性。社区管理柔性化是在人性假设基础为善的前提下，社区管理组织以社区居民为中心，高层管理者（政府）向基层管理者下放权力，充分的授权才能调动社区管理者对管理工作的积极性、主动性。传统的社区管理多以行政命令等刚性管理为主，而未来，社区管理的工作重心更趋于为社区提供公共安全保障、公共医疗卫生等公共服务，并在“以人为中心”的前提下与社区居民进行真诚沟通，从而使得社区管理手段更加趋向柔性化。

［注释］

①李保军.略论城市问题[J].城市问题，1998，（4）.

②方俊.北京行政学院学报[J].2002，（5）.

③李萍，汪昕宇.基于北京社区管理模式发展趋势下的社区人才队伍建设[J].北京联合大学学报，2008，（6）.

④向德平，王志丹.城市社区管理中的公众参与［J］.学习与探究，2012，（2）.

⑤汪波.城市社区管理体制创新探索［J］.新视野，2010，（2）.

⑥李小强，等.我国城乡社区管理发展路径分析[J].武汉公安干部学院学报，2012，（2）.

作者：孙婕 单位：西北师范大学社会发展与公共管理学院