税收基本制度精选(九篇)

第1篇：税收基本制度范文

一、税收立法的主要内容和基本原则

(一)税收立法的主要内容

税收立法主要包括税收立法基本原理、税收立法基本制度和税收立法基本技术三部分内容。

税收立法基本原理是关于税收立法带有普遍性和基本规律性税法事项的理论概括，主要包括税收立法的意图与目的、指导思想、基本原则、调整范围、种类与部门、机构与职能界定等等。税收立法基本制度是指税收立法活动与过程必须遵循的各种实体性准则的总称，主要包括税收立法的体制、主体、权限、程序、监督等基本制度。税收立法技术是指税收立法活动中所遵循的旨在推进税收立法现代化、科学化的方法和操作技巧的总称，主要包括税收立法的运筹技术和结构营造技术等等。

(二)税收立法的基本原则

税收立法的基本原则主要包括宪法原则、法定原则、公平原则和效率原则。

税收立法的宪法原则．又称依宪治税原则。是以宪法为核心的民主政治，其核心一是对政府权力进行合理限制；二是保障公民的基本权利。税收立法遵循宪法原则集中体现在对征税主体权力的科学设置和对纳税主体合法权益的有效保障两个层面上。

税收立法的法定原则，又称税收法定主义。税收立法的法定原则主要包括税收立法权限法定、税收立法程序法定、税收立法范围法定。权限法定是指税收立法权限的横向和纵向配置要依法行使；程序法定是指税收立法程序要严格遵循法律规定的程序进行；范围法定是指税收立法要保持在全国范围的统一实施。

税收立法的公平原则。公平原则反映在税收立法层面的主要内容：一是普遍参与原则，即立法过程要广泛吸收各层面纳税人参加，要体现公开透明。二是权利(力）义务对等原则。即征税主体与纳税主体，立法主体与纳税主体间的权利(力)义务应该是对称的，在强势群体与弱势群体间不应存在权利(力)义务的差距。

税收立法的效率原则，包括经济效率原则和程序效率原则。经济效率原则是指税收立法的成本最低原则：程序效率原则是指税收立法的期间最短原则。

二、税收立法制度

税收立法制度包括税收立法体制的制度、税收立法主体的制度、税收立法权分配的制度，税收立法程序的制度、税收立法监督的制度以及税收立法与有关方面关系的制度，等等。本文重点分析体制、主体、权限、程序等几个制度。

(一)税收立法体制

税收立法体制是关于税收立法权、税收立法权运行和税收立法权载体诸方面的体系和制度构成的有机整体。它由三个要素组成：一是立法权限的体系和制度，包括税收立法权的归属、性质、种类、范围、限制、各种税收立法权之间的关系等内容。二是税收立法权的运行体系和制度．包括税收立法权运行的原则、过程、方式等方面的体系和制度。三是税收立法权的载体体系和制度，包括行使税收立法权的立法主体或机构的设置、组织原则、活动形式与程序等方面的体系和制度。

现代世界税收立法体制主要有以下几种模式：

一是单一的税收立法体制。这是指税收立法权由一个政权机关行使的税收立法体制。包括单一的一级立法体制，即税收立法权由中央一级一个政权机关行使，而不是由几个中央政权机关行使：单一的两级立法体制，即税收立法权由中央和地方两级各由一个政权机关行使。

二是复合的税收立法体制。这是指税收立法权由两个或两个以上的政权机关共同行使的立法体制，根据立法权归属的不同，有议会和总统共同行使和君主与议会共同行使两种。

三是制衡的税收立法体制。这是指税收立法权建立在税收立法、行政、司法三权既相互独立又相互制约原则基础上的税收立法体制。这种体制下，立法职能原则上属议会，但行政首脑有权对议会的立法活动施加影响，甚至直接参与。

目前我国税收立法体制是—狭义法律角度上的单一的一级立法体制和广义法律角度上的复合立法体制并存的特殊税收立法体制。所谓狭义法律角度上的单一的一级立法体制是指我国税收法律目前只有《中华人民共和国个人所得税法》(1980年)、《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》(1991年)和《中华人民共和国税收征收管理法》(1992年)三部法律是经中央立法机关颁布的。所谓广义法律角度上的复合立法体制是指我国税收立法除仅有三部具备狭义法律效力外，其余的均为国务院的行政法规和财政部、国家税务总局的部门规章(而这些均属授权立法)，而更多的则是不具广义法律效力的规范性文件。无论单一的一级税收立法还是复合税收立法(中国的这种复合立法体制不是典型的复合立法体制，所谓“复合”是指最高权力机关和最高行政机关的“复合”立法)，中国的税收立法权仅限中央，而地方不具有税收立法权。因此，要改变目前这种税收立法体制，应适当下放地方税收立法权，建立单一的两级税收立法体制，这也是深化税收体制改革、统一城乡税制的必然趋势和要求。

(二)税收立法主体

税收立法主体有狭义与广义之分。在单一的一级立法体制条件下，狭义的税收立法主体是指依法有权进行税法的制定、认可和变动活动的中央国家权力机关；广义的税收立法主体还应包括与广义税收立法体制相对应的授权参与税法的制定、认可和变动活动的其他国家机关以及纳税人代表。在单一的两级立法体制条件下，狭义的税收立法主体应包括中央和地方级国家机关。因此，狭义的税收立法主体是指具有税收立法权的国家权力机关，根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的规定，具有税收立法权的国家权力机关是全国人大及其常委会。广义的税收立法主体还包括国家最高行政机关(国务院)在授权条件下具有税收行政法规的立法权以及财政部．国家税务总局依法具有税收部门规章的立法权。

(三)税收立法权限

1．税收立法权的内涵。税收立法权是一个综合权力体系。从横向看，有权力机关的立法权、行政机关的立法权和司法机关的立法权；从纵向看，有中央立法权和地方立法权；从性质看，有立法机关的立法权和非立法机关(即授权机关)的立法权；从体制看，实行单一的一级立法体制国家，只有国家立法权，实行单一的两级立法体制国家，则有中央立法权和地方立法权，等等。

税收立法权是税收立法的核心，科学地界定与配置税收立法权具有重要的现实意义：一是有助于防治专制擅权；二是有助于实现立法制度化和科学化：三是有助于明确不同层次，不同机关立法的任务与目标；四是有助于监督立法活动。2．税收立法权的范围。《立法法》是一部专门规定立法主体行使立法权范围的基本法律。税收法律的立法权限范围，《立法法》第七条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权”。国家立法权是指由最高国家立法机关，以整个国家名义行使的，用以调整最基本的、全局性的社会关系，在立法权体系中居于最高级别和地位的一种立法权。根据这一规定．税收法律(狭义)的立法权归属全国人大及其常委会．其他国家机关无此权力。《立法法》第八条第八款规定：“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”。至于如何界定“税收基本制度”，即在税收立法中哪些“基本制度”只能采取“法律”形式而不能采取“行政法规”和“部门规章”的法律形式，《立法法》并未明确界定，这给税收立法留下了不确定的空间，也是诸多税收“行政法规”迟迟不能上升到”法律”级次，“税收基本法”迟迟不能出台的根源之一。因此，具体界定“税收基本制度”并在“税收基本法”中加以规定是税收立法的当务之急。我们认为，”税收基本制度“是税收法律中具有普遍指导作用、规范一般最基本的法律制度。具体应包括以下主要内容：一是税法的基本原则制度；二是税收立法权限制度；三是税收管理体制制度；四是征纳双方的权利(力)与义务制度；五是税收执法责任制度；六是税收的处罚制度；七是税收救济制度：八是税务组织机构和职能制度；九是税务中介机构制度；十是涉外税收制度。等等。

税收行政法规的立法权限范围。根据《立法法》第九条的规定，在“税收基本制度”尚未制定法律的情况下，全国人大及其常委会可授权国务院根据实际需要．对其中的部分事项先制定行政法规。同时，根据《立法法》第十一条的规定，“授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律”。但对”条件成熟”和”及时制定”没有具体条件和时间的规定，这给税收立法的及时“升级”留下了缺口，以致一些改革方案比较成熟的税收行政法规，经历了十几年的”实践检验”仍不能”及时制定法律”。其实，《立法法》第五十六条已明确规定国务院制定税收行政法规的法律依据是“为执行法律的规定需要制定行政法规的事项和宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。根据这一规定，目前我国只有三部税收法律。而行政法规只能围绕执行这三部税收法律来制定，如果根据这一逻辑推理，凡与这三部税收法律无关的行政法规均无法律依据，从而均属无效法规。改变这种税收立法实践与《立法法》严重相悖尴尬局面的惟一途径就是将已基本成熟(不可能完全成熟)的税收行政法规尽快”及时制定法律”。

税务部门规章的立法权限范围。根据《立法法》第七十二条规定，国务院各部委，在本部门的权限范围内，可以制定规章。但同时又规定，制定规章的法律依据是“根据法律和国务院行政法规”和“属于执行法律或者国务院的行政法规事项”。如果上述分析行政法规时的逻辑推理成立，那么同样，凡与三部税收法律无关的税务部门规章均无法律依据，从而也均属无效的部门规章，而实际情况是部门规章在广义的税收“法律”中占有相当大的比重。我国税收立法严重滞后可见一斑。

3．税收立法权的配置。税收立法权的配置包括横向配置和纵向配置两个层面。税收立法权的横向配置主要是指税收立法权在权力机关和行政机关的配置。目前，税收立法权横向配置存在的主要问题是权力机关与行政机关的税收立法主体身份本末倒置，集中表现在行政机关而非权力机关在税收立法中居于主导地位。这是对税收法定主义的严重背离，其直接后是税收立法层次低、质量差、权威性不高。

税收立法权的纵向配置是指税收立法权在中央权力机关与地方权力机关之间、国务院与省级行政机关之间以及国家税务总局与地方省级税务局之间的税收法律行政法规和税收部门规章的税收立法权之间的配置。显然，纵向税收立法权的配置较为复杂，涉及税收法律、税收行政法规和税收部门规章三个法律层面的关系与内容。目前，税收纵向立法权存在的主要问题是法律规定与法律实践存在较大反差，即法律规定上。税收立法权高度集中在中央．在国务院，而税法实践中，地方则拥有较大的税收立法权。这种状况的直接后果是：一方面地方不能适应市场经济和改革开放的需要享有适当的税收立法权以调整和配置资源；另一方面由于种种主客观原因实际上地方拥有游离于国家税法体系之外的许多税收立法权．从而破坏了税法的完整与统一。党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，关于“适当扩大地方税政管理权”的决定为解决税收纵向立法权问题提出了基本思路，但真正要解决纵向立法权问题尚有待逐步以法律形式加以明确。从“适当扩大地方税政管理权”到“适当下放地方税收立法权”还有多远的路要走，是国人普遍关心的问题。从法律意义上讲，地方享有适当税收立法权符合《宪法》和《立法法》的规定，而《税收征管法》却设置了法律上的某些障碍，但《立法法》的法律阶位是高于《税收征管法》的。因此，我们认为，适当下放地方税收立法权应做好以下立法准备：一是确立地方立法的基本原则；二是确定地方立法的性质与范围；三是确定地方税收立法的具体事项(采取反列举法)：四是建立地方税收立法专门机构与专业人员；五是建立地方税收立法的监督机构与机制，等等。

(四)税收立法程序

根据法律级次，我国对法律、行政法规和部门规章分别制定了相应的立法程序制度。

法律的立法程序制度。全国人大通过的《立法法》第二节和第三节分别就全国人大及其常委会的立法程序做出了法律规定。该法规定制定法律必须经过提出、审议、表决和公布四道程序。

行政法规的立法程序制度。国务院制定的《行政法规制定程序条例》规定，制定行政法规必须经过立项、起草、审查、决定与公布和行政法规解释等五道程序。

部门规章的立法程序制度。国务院制定的《规章制定程序条例》规定，制定部门规章必须经过立项、起草、审查、决定与公布、解释与备案等五道程序。

目前，除国家税务总局根据《立法法》和《规章制定程序条例》的规定，制定了《税务部门规章制定实施法》(2002年3月1曰起实行)以外，我国尚无专门的税收法律和税收行政法规的立法程序制度，税收法律和税收行政法规的立法程序应遵循《立法法》和《行政法规制定程序条例》的相关制度实行。但是，对于日常大量的税收规范性文件却无制定程序的相关制度，这必将引起税法间的不协调、甚至矛盾现象的时有发生。因此，尽快出台和填补规范性文件制定程序的空白，并将其中重要内容提升为部门规章是避免规范性文件过多过滥的当务之急。

三、税收法律体系的形成

目前，我国宏观层面税收立法面临的主要任务是对税收立法的全面规划与设计，即对税收法律体系的规划与设计，主要包括对税收法律立法的短期、中期和长期的规划与设计。我们认为：

从长期规划看，应设计一套适应国情的税收法律体系。具体讲，应设计一套以《税收基本法》为统领的，其他各部门税法包括《税收实体法》、《税收程序法》、《税收救济法》、《税收组织法》和《税收国际法》等相互协调配套的税收法律体系。这一体系大致用10年左右的时间完成立法程序。从中期规划看，应在抓紧完成《税收基本法》最后一道立法程序的前提下，完成《税收程序法》和《税收组织法》等的立法准备程序工作等等。从短期(近1～2年)规划看，应抓紧完成《税收实体法》的完善与升级程序以及《税收基本法》的审议等等。

与此同时，从宏观层面还应规划与设计税收立法的级次。我们认为，《税收基本法》应列为全国人民代表大会审议通过的最高级次；一些重要的单行行政法规和国务院的《增值税暂行条例》等应列入全国人大常委会审议的税收“法律”级次；一些重要的部门规章和财政部的《增值税暂行条例实施细则》等应列入国务院的税收“行政法规”级次；一些重要的“批复”或“通知”应列入国家税务总局的税收“部门规章”级次，应尽量减少“规范性文件”的数量。

四、提高税收立法质量与效率的对策建议

首先，要现实地确定税收立法的基本内容。我国经济体制改革已触及深层次的矛盾，即权力与利益的重新调整与配置面临的阻力而影响税收立法的进程与效率，比如《税收基本法》中关于权力主体与义务主体的权益问题；出口退税、合并内外资企业两套所得税制改革都会引起中央、地方政府利益格局的变动等等。在这种情况下，应该既从全局出发，又兼顾利益格局不受太大影响，选择震动较小的立法内容，成熟的和基本成熟的先立，即先易后难，不能等各方都”协调好”或完全成熟了再出台，以加快税收立法的效率。

第2篇：税收基本制度范文

规范的税收行政执法需要完整的税收法律体系的支持，完善税收法律体系是税收行政执法的前提和基础。法律规定税收行政执法权的授权，规定税收行政执法的行为规范，规定税收行政执法权的监督和保障。

完善基础性的税收法律体系，主要做好以下几项工作：一是拟定税收基本法，短期内在修订宪法不易的情况下，继续拟定税收基本法是可行之举。在税收基本法中明确一些税收基本法律问题，以统领和协调单行税收实体法与实体法之间，实体法与程序法之间，以及与其他法律之间的关系。税收基本法要对税收共性问题做出基本规定：如对政府是否拥有征税权做出严格规定，税种设置的基本原则，税收管辖范围及权限，税收管理体制，中央与地方税权划分，违法责任追究，税收司法保障，纳税人权利与义务等，以达到在税收领域内统一和规范。二是拟定税务机构组织法或条例，规范税务机构设置，组织形式，职责职权，管理体制等等。三是单行税种的暂行条例上升到实体税收法律，增强税法的权威性、规范性、严肃性和稳定性。四是立法要规范。立法要降低规范的弹性，提高规范的可操作性，增强规范的严密性、科学性；同时，立法机关要及时制定、公布全国统一实施的配套规范——实施细则，以保证法律正确顺利实施，增强透明度。税法解释权应属立法机关，执法机关不能自行制定有决定效力的解释和规定

综合以上各点，完善的税收法律体系包涵：以宪法为统领，以税收基本法为税收法律的基础；划分实体法和程序法，将单行税收条例上升为法律；依据法律授权，由相应立法部门做出法律规定；依据法律规定和税收管理权限，对税收具体问题做出具体规定，以利于税收行政执法行为的规范进行。

（二）规范税收行政执法程序

规范税收行政执法程序是指税务机关实施税务行政执法行为所应遵循的方式、步骤、时间和顺序。税务行政执法程序最重要的原则和特征是程序法定。在我国已有的行政程序法中，除行政处罚法、税收征管法、国家赔偿法等外，还有程度不同的规定散在各级行政法规文件中，这些法律法规为我们规范税收行政执法程序奠定了一定的基础。为了促使税收行政执法权更进一地公正、合理行使，加强税收征收管理，总结国内经验，借鉴国外做法，有必要程序制度来规范税收行政执法行为。程序制度主要有：

第一，税务公开制度。这是一个具有很强的规范性和约束力的重要制度，在税收实践工作中，我国提出的税务执法“八公开”制度在21世纪税务人力、资源开发国际会议上引起了强烈反响。因此，将税收执法依据公开，执法信息公开，处理决定公开，执行裁决等公开，以利纳税人行使自己的权利，促进税务行政执法权力的正确使用，从而遏制腐败的产生将起重要作用。

第二，税务相关人回避制度。税收征管法第12条规定：“税务人员征收税款和查处税收违法案件，与纳税人、扣缴义务人或者税收违法案件有利害关系的，应当回避。”这为税收执法人员在执行公务时履行公正行为有了法律依据，也使税务执法取得公正结果增强了保障。

第三，税务相对人参与制度。纳税人对税务机关所做出的决定，享受陈述权、申辩权；依法享有申请行政复议、提起行政诉讼、请求国家赔偿等权利。促使税务行政机关公正执法，纳税人的权益得到保障。

第四，说明理由制度。我国行政处罚法有规定：行政主体在做出行政处罚决定之前，应将处罚决定、事实、理由、依据告之当事人，对当事人依法享有的权利也应告知。这对税收行政处罚前的理由说明同样适用。

第五，时效制度。行政处罚法对时效均有规定，对税务机关提高行政效率同样提出了要求。

此外，合议制度，复审制度，咨询制度，顺序制度，保密制度等程序性制度，都对规范税收行政执法权起着重要作用。我们税务行政执法机关和执法人员都应该严格和规范税收行政执法程序，以达到依法治税的目的。

（三）严格税收行政执法监督

多数发展中国家法律制度不健全，执法环境比较差，对税收行政执法监督也相当重视。税务执法人员是否真正履行执法责任，执法行为是否合法规范，应通过税收行政行为执法监督做出公平、公正、公开的评价，进而推动税收法制建设，推进依法治税的进程。

1.从法律上强化对权力的监督制约。权力与监督制约是现代社会的一对矛盾体，税收行政执法权必须在相应的监督制约之下，这是依法治税的基础和保证。严格对税收执法权力的监督制约，须做好三个方面的工作：一是在宪法或税收基本法上原则规定权力授予和权力限制程序，二是建立税收法律监督体系，三是依法培育相应的权力机制。权力从法律出，这是对权力监督制约的基本要求，但法律规定权力要避免弹性化和模糊化，例如，对税收自由裁量权的规定，在实际执行中易出现主观臆断，难以体现公正规范的问题，需要在三方面做出努力：一是在适用标准和适用幅度上做出可操作性规定；二是为了从根本上堵塞权力不受监督制约的漏洞，就要对权力进行分解，对税收行政执法权力也要合理进行分解，以制约权力的滥用；三是对有弹性的、模糊的特殊规定则是越少越好。

2.建立健全税收执法监督体系。税收行政执法监督按主体划分，可分为内部监督和外部监督。内部监督是指上级税务机关对下级税务机关，税务机关对税务人员的监督。外部监督分为行政监督（如党委、政府、人大、政协等）、纳税人监督、社会监督等。内外部共同监督组成税收执法监督体系。在内部监督中又可分税收行政执法事前监督、事中监督、事后监督，特别是对重要环节和重点岗位予以税收行政执法行为全过程监督。

3.提高公务员法律知识水平，保护公务员税收执法积极性。开展执法人员的法律培训，增强遵纪守法自觉性。现在实行的税收执法错误追究制度，实际上是追究税务执法人员失职行为的制度，对违法失职的税务人员可依据公务员条例等法律予以惩戒，但对税务执法人员力所不及所造成的错误，要区分情况，不能一概处罚，以保护税收执法人员依法治税的积极性。

（四）加强税收行政执法协调

我国两套税务机构的存在，难免出现税收行政执法的欠缺或交叉。1.应在法律、法规上明确划分各自职责，避免职责交叉；2.规定税收行政执法矛盾协调解决原则、程序和具体办法；3.设立专职职能机构，负责研究、协调和解决国、地税两个税务机构之间的各种问题。

第3篇：税收基本制度范文

「关键词 税收立宪 形式

一、 税收在西方发展历史中的促进作用

税收是一个国家的主要财政来源，“赋税是政府机器的经济基础”。在近代，随着资产阶级改革的萌芽，许多国家也成为了“租税国家”，在这些国家，政治的最终性作用在于按宪法的要求征收和使用租税。从“人治”的家产国家进入“法治”的租税国家之后，国家的政治收入中心嬗变为对私有财产实施公权介入“获取”的租税，课税不再是王权的恣意妄为，它表现为法律的产物。[1]

纵览西方发达国家史，我们不难发现，税收-这个我们常忽略的因素，在很多历史时刻都是人民反抗封建统治的导火索，发挥了举足轻重的作用。自古以来，向国家纳税一直被看作是天经地义的事，没有人怀疑过其中的合法性问题。在中世纪的西欧，国王和贵族在土地等级分封制下，双方权利与义务具有明显的相互性，贵族效忠国王，并向国王纳税和提供军事义务，作为回报，国王保护贵族的利益，并允许贵族参政议政。到了1215年，英国国王约翰王为了筹集军费开始横征暴敛，却在欧洲大陆战争中惨败，领主、教士和城市市民发动了大规模叛乱，迫使约翰王在内忧外患夹击下，被迫签署了限制国王权力的《大》。《大》规定，国王课征超过惯例的赋税必须召集大议会，征求“全国公意”。《大》是英国宪法的开端，标志着君主的权力开始受到限制，也是租税主义的萌芽，即体现了这样一个原则-课税必须经被课税者同意。此后的数年，英国的发展时刻闪现着税收的身影：如1297年制定的《有关承诺赋课金的法律》明确规定了无承诺课税制度，如城市市民纳税能力的提高促使了两院制的诞生和下院控制制税权，如1628年的《权利请愿书》也是在人民的抗捐抗税斗争中产生的，《权利请愿书》中提出今后只要未依国会制定的一般性同意，任何人不须承担所谓的赠与、贷付、上纳金、税金及其它类似的负担，并不受强制性约束。《权利请愿书》创制了不承诺课税原则，是对国王征税权的又一次限制。1688年的《权利法案》再一次强调了未经国会同意禁止课税的原则。

美国的独立战争起因也和税收有关。1765年，英国通过《糖税法》、《印花税法》和《茶叶税法》，人民高喊着“要自由，不要印花税”的口号爆发了人民起义，随后召开的纽约议会会议宣称“人民由自己的代表来课税，是每个自由国家的最重要的原则，是人类天赋的人权”。在《权利和不平等条约》中声明：英国国王在美洲的臣民与英国本土的臣民一样，都享有天赋的权利和自由，未经他们本人同意不得向他们征税。征税唯一的合法机构是殖民地议会，而不是英国议会。在1774年又因税收问题引发了“波士顿茶叶案”，第一届大陆会议起草的《权利宣言和怨由陈情书》再次指出只有代表殖民地人民的机构才有权向他们征税。1776年的《独立宣言》中指出纳税而无代表权是暴政，使得“无代议士不纳税”成为美国独立战争响亮的口号。

此外，法国大革命的爆发也与税收有着千丝万缕的联系。路易十四宣称“朕即国家”，具有无限的权力，可以随时制定或修改法律，任意对人民横征暴敛。1787年，国王路易十六要求巴黎高等法院通过一项借款和课征新税的计划，国王的专制和横征暴敛激起了法国人民的反抗，1789年，巴黎市民攻陷巴士底狱，全国掀起了革命热潮，8月26日，宪法制定会议通过了《人权和公民权利宣言》，提出把赋税、征收租税的权力交给人民，并提出了租税平等原则，扩展了租税的权利。

二、各国宪法中关于税收的规定

目前，各国宪法中都规定了税收相关内容，由于各国政治、经济、历史、传统等差异，税收在宪法中的位置、内容和重视度，都各具特色。从对各国宪法和我国宪法的比较，可发现各国都很重视税收，不仅把它当作公民的基本义务，还把税收作为重要的经济制度之一，阐述了本国税收制度的原则、税率，甚至税率和减免税，此外，对议会拥有的税收立法权做了明确的规定。

（一）一些国家在关于国家经济制度或财政制度等章节中对税收基本制度、税收原则、税制模式等进行了比较详细的规定，有的国家还专门强调了所得税和累进税率。[2]

1.马来西亚宪法在第七章“有关财政的规定”第一节“总则”第九十六条规定：“非经法律授权不得征税。非经联邦法律规定或授权，联邦不得为联邦用途而征收任何国家税或地方税。”

2.约旦宪法在第七章“财政”第一百一十一条规定：“非依据法律不得征收任何税捐。税捐不包括国库根据政府部门为公众提供服务而征收的各种费用，也不包括国有产业上缴国库的收益。政府应根据累进税率原则征税，以实现平等和社会公正。但是征税不得超过纳税人的负担能力或超过国家经费的需要。”

3.法国宪法在第五章“议会和政府的关系”中规定议会通票通过的法律包括：“各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式。”《人和公民的权利宣言》第十三条规定：“为了武装力量的维持和行政管理的支出，公共赋税就成为必不可少的；赋税应在全体公民之间按其能力做平等的分摊。”第十四条规定：“所有公民都有权亲身或由其代表来确定赋税的必要性，自由地加以认可，注意其用途，决定税额、税率、客体、征收方式和时期。”

（二）一些国家在宪法规定公民的权利与义务的章节中规定了公民有依法纳税的义务。

1.泰国宪法在第四章“泰国人民的义务”第五十条规定：“人人有依照法律规定纳税的义务。”

2.意大利宪法在第一编“公民的权利与义务”的第四章“政治关系”第五十三条规定：“所有人均须根据其纳税能力，负担公共开支。税收制度应按累进税率原则制定。”

（三）一些国家在公民基本权利与义务的章节和国家经济制度的章节中都有涉及税收内容，不仅规定依法纳税是公民的义务，而且对税收基本制度、税制原则、税率设计等内容做了或概括性或详细的规定。

1.日本宪法在第三章“国民的权利与义务”第三十条规定：“国民有按照法律规定纳税的义务”，在第七章“财政”第八十四条规定“新课租税，或变更现行租税，必须有法律或法律规定的条件为依据。”

2.印度宪法在第十二篇“财政、财产、契约及诉讼”中第一章“财政”总则第二百六十五条规定：“非经法律授权，不得课征捐税。”并对联邦与各邦税收收入之间的分配进行了详细的规定。

3.西班牙宪法第一章“基本权利和义务”第二节“权利和自由”第二分节“公民的权利和义务”第三十一条规定：“全体公民视经济能力并据以平等和渐进原则制定的公正的税收制度为维持公共开支作出贡献，这在任何情况下不得为查抄性质的。”第七章“经济与财政”第一百三十三条规定：

“规定税赋之原始权利为国家所专有，通过法律行使之。自治区和地方机关可根据宪法及法律规定和征收税赋。所有涉及国家税赋之财政收入，均应根据法律规定予以规定。公共行政部门按照法律承担财政义务和进行开支。”

（四）一些国家在议会的职权或立法事项中规定了税收内容。

1.律宾宪法在第六章“立法机关”第二十八条规定：“税则应统一公平。国会应制定累进税则。国会得立法授权总统在指定范围内，并遵守国会所规定的限制和约束，制定关税率、进口和出口限额、船舶吨税、码头税以及在政府的全国发展计划范围内的其他税或关税。慈善机构、教堂及其所属的牧师住宅或修道院、清真寺院、非盈利的公墓，以及所有实际上直接专用于宗教、慈善和教育目的的土地、建筑物及其增添设备，应予免税。非经国会全体议员通过半数，不得通过准予免税的法律。”

2.美国宪法第七款规定：“所有征税议案应首先在众议院提出，但参议院得像对其他议案一样，提出或同意修正案。” 第八款规定国会有权：规定和征收直接税、进口税、捐税和其他税，以偿付国债、提供合众国共同防务和公共福利，但一切进口税、捐税和其他税应全国统一。 第十六条修正案规定：“国会有权对任何来源的收入规定和征收所得税，无须在各州按比例进行分配，也无须考虑任何人口普查或人口统计。”

三、我国宪法及宪法性文件中关于税收的规定

（一）在我国近代史上第一个钦定宪法大纲《宪法大纲》中在“附臣民权利义务”部分规定：“臣民按照法律规定，有纳税、当兵之义务。臣民现完之赋税，非经新定法律更改，悉仍照旧输纳。”

（二）在《中华民国临时约法》第十一章“会计”规定：“新课租税及变更税率，以法律定之。”

（三）在《中华人民政治协商会议共同纲领》第一章“总纲”第八条规定：“中华人民共和国国民均有保卫祖国……缴纳赋税的义务。”第四章“经济政策”第四十条规定：“国家的税收政策，应以保障革命战争的供给、照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则，简化税制，实行合理负担。”

（四）在1954年宪法第一百零二条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”

（五）1975年宪法和1978年宪法中没有税收的相关内容。

（六）1982年宪法在第二章“公民的基本权利与义务”中第五十六条规定：“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。”

四、关于税收立宪

（一）税收立宪的理论

税收立宪指的是要在宪法中对税收的基本原则和基本制度进行规定。税收立宪的基本理论来自于西方公共选择理论的代表人物布坎南，他认为，宪法制度是影响政治决策的方式和行为的根本制度，可以通过宪法来防止财政政策与货币政策的过度扩张、限制税收收入来源等，这就是“财政—货币宪法”，而财政立宪主要是税收入宪，其中的两个关键是在立宪阶段确定税收结构和以立宪的方式按投票者的意愿来对税收的合适数量进行限制。[3]日本著名的税法学专家北野弘久指出，在现代宪法条件下，租税在整体上是为了实现宪法所规定的人民各项基本权利的物质保障即“福利目的税”。在租税国家体制下，租税的征收与支出都必须符合宪法规定的保障人民基本权利的目的，作为纳税者的人民享有对符合宪法目的的租税的征收与支出而承担纳税义务的权利，这一由宪法直接引导出来的新人权被称做“纳税者基本权”。[4]英国古典经济学家亚当·斯密首次阐述了体现民主精神的税收平等原则，即国民应根据其纳税能力来承担政府的经费开支，纳税额度需国民在国家保护下所获得的收入多少来确定。

（二）必要性

1.宪法和税收的特性决定了其必要性。宪法作为根本法，规定了国家的根本制度和国家政治经济生活的根本原则。税收是维持国家机器运转的主要经济来源，同时也牵涉到人民的基本财产权与自由权。因此，有关税收制度及其原则应该在宪法中加以规范。

2.税收法定原则决定其必要性。西方史证明，只有将征税权在宪法中加以确定，才能限制政府征税的权力，进而保证征税权的合法性问题，即税收必须依据宪法才能开征，也必须依据宪法才能支出，人民也只依据宪法才会纳税。

3.保护公民基本权利决定其必要性。根据租税国家相关理论，人民要求国家提供公共产品和服务，就是为了实现宪法赋予的和平、福利和自由等基本权利。另一方面，国家征收和使用税收，也应界定在提供公共产品和服务所需费用的范围和限度之内，符合宪法中有关人民的和平、福利和自由目的。在国家与人民的税收关系中，国家税权的行使和人民纳税义务的履行，都蕴涵着人民的基本权利。

（三）我国现行宪法关于税收立宪的缺陷

1.在我国现行宪法中，关于税收的条款仅在“公民基本权利与义务”部分规定公民有依照法律纳税的义务，显得过于简单和空洞。仅规定公民依法有纳税义务，不能作为税收法定原则的体现，也无法解释为国家征税权的宪法依据。

2.过分强调公民的纳税义务，而忽视公民在税收征纳中的权利，使得我国纳税人地位低下，成为被管理对象，征税主体和纳税主体法律关系不平等，宪法保护公民合法财产权的目的也难以实现。

3.由于宪法对税收基本制度和原则都没有作出规定，又没有相关的宪法解释和税收基本法，导致了我国税收法律地位的弱化和大量行政规章的盛行，低立法级次显然无法体现税收法定原则。目前，经全国人大及其常委会制定的税收法律仅3部，其余是国务院的行政法规、财政部和国家税务总局颁布的部门规章及大量的规范性文件。

（四）税收立宪的内容

税收立宪是把税收基本制度和原则写入宪法，具体来说，有以下几点：一是税收法定原则，主要是对国家征税权的限制和人民依法纳税义务的规定以宪法条文的形式固定下来；二是税收公平原则，即税收必须根据个人的税收负担能力由全体纳税人公平负担，这是最基本的税收征收原则。[5]三是公民最基本的税收权利，即公民对税收立法的参与和监

督权、对税收支出的监督权；四是征税权的划分，即中央政府和地方政府在征税方面权力的划分。

（五）税收立宪的形式

从对各国宪法中税收条款的分析来看，税收立宪的形式主要有三个基本形式[6]：一是分散型，即涉税条款分散于宪法各章节中予以规定；二是集中型，即设专门的财政章节规定；三是分散加集中型，即既在宪法不同章节规定，又设专门的财政章节规定。大部分国家采用的是第三种类型。

由于我国已经在公民“基本权利与义务”部分规定了公民的纳税义务，目前财政立宪时机不成熟，因此，我国的税收立宪形式适合采用分散型。具体而言，一是在宪法总纲中，应规定税收的基本原则，即税收法定原则和公平原则两项最基本的税收原则。二是在第二章“公民的基本权利与义务”中，保留公民依法纳税的义务，在公民基本权利部分，增加公民对税收立法的参与和监督权、对税收支出的监督权等基本的税收实体权利和程序权利。三是在“国家机构”第一节“全国人民代表大会”中增加全国人民代表大会及其常委会制定税法的权力和对税款支出的监督权。

参考文献：

1.张守文著：《税法原理》（第三版），北京大学出版社，2004年版。

2.（日），北野弘久：《税法学原理》，中国检察出版社，2001年版。

3.张守文：《财政危机中的问题》，载于《法学》，2003年第9期。

注释：

[1]（日）北野弘久：《税法学原理》，中国检察出版社出版，2001年版，第11页。

[2] 以下所引用的各国宪法条款，均引自《世界宪法全书》，青岛出版社，1997年版。

[3]王鸿貌：《税收立宪论》，载于《法学家》，2004年第2期，第128页。

[4] （日）北野弘久：《税法学原理》，中国检察出版社，2001年版，第17页。

[5]刘剑文：《关于我国税收立宪的建议》，载于《法学杂志》，2003年第12期。

第4篇：税收基本制度范文

近年来，我国税收收入稳步增长。2006年全国税收收入为38760.20亿元，2014年全国税收收入为119175.31亿元。2006年全国税收占GDP的比例为17.66%，2014年为18.51%。2014年在经济下行压力大、减免税力度大的背景下，入库税款119175亿元，同比增长8.8%。税收收入的大幅增长，直接导致了财政收入的稳定增加，为经济的持续发展提供了有力的保障。

税收的大幅增长，虽然跟国家税收法律的不断完善、税收征管制度的加强有一定关系，但是税收的超额增长与税收计划的实施也有着密切的联系。在实际的税收工作中，税收计划的实施存在种种问题，如税收计划编制不科学、编制数据存在虚假成分人为操纵退税进度等，这些问题一方面受到尚不完善的税收计划制度的影响，另一方面很大程度上与税务专员考核制度紧密相关。

本文基于我国现行的税收计划制度，分析税收计划存在的问题以及带来的后果，具体研究当前税收计划下税务官员考核存在的问题，并在分析文献资料的基础上，就如何优化考核制度提出相关建议。

二、文献综述

当前税务官员考核制度存在的问题，根源在于两个方面：税收计划的编制不科学和税收计划执行的过程不够规范；通过税收计划完成的质量考核税务部门工作的管理制度。本文在整理文献的过程中，针对问题的根源，将不同学者的研究内容分为如下两大块：

（一）关于税收计划

杜耀华提出现行的税收计划编制制度存在问题。他指出现行的税收计划体制与经济发展脱节严重，这与税收计划的编制方式有关。一直以来，税收计划编制都是由国家税务总局向下层层分配税收计划任务，而下级的税收计划一般是以基数法为基础制定的税收预测。这种税收计划方式，主观性占据主导地位在很大程度上，保障了税收收入的稳妥入库。但随着市场经济的发展和完善，其中的缺陷也开始日益显现出来。伍丽认为，一项税收政策要想真正地贯彻落实，必须符合从经济到财税的客观要求。如果脱离实际的经济税源情况，政策的有效落实只能是政策制定部门一厢情愿的想法。何万波则认为当前的税收计划体制存在的问题是税收计划的制定与税源发展的实际不符。税收计划的指标要与经济相适应，脱离了经济的话，税收计划则失去了意义，甚至会从反方向制约经济的正常发展。

综合来看，学者基本上是从税收计划的编制和执行方面提出自己的看法。现行的税收计划任务制定采用基数法，存在一定的主观性，容易与现实经济发展趋势脱节，因此，政府在制定税收计划时应综合考虑各种因素，制定科学合理的税收计划，促进经济发展。

（二）关于税务官员考核

根据公共选择学派的理论，市场经济下私人选择活动中适用的理性原则也可以应用到政治领域中。税务官员也是“经济人”，也会追求自身的利益，在分析成本-效益的前提下，对自身的行为进行选择，一旦其自身利益与国家利益不一致，就有可能做出有害纳税人利益与国家利益的事情。因此，在制定考核制度的时候，要综合考虑纳税人和征税人的利益追求，尽量让税务官员在追求自身利益的同时促进税收收入的及时足额缴纳。

吕冰洋、郭庆旺则将征管效率区分为客观性征税能力和主观性税收努力两个方面，并指出在税收计划的考核压力下，纳税能力不同会影响税务部门的征税态度。为了完成税收计划任务，得到较好的考核结果，并且不给下一年留下太大的基数，税务部门一般会针对不同的纳税能力的企业施加不同的纳税压力，以便其人为主观的调节税收收入的多少，达到恰好超额完成任务并且也不会征收过多的税收收入的目的。马蔡琛指出在当前税收管理格局中，税收计划这种压力型政绩考核评价机制导致预算执行过程中各级政府层层加码，进一步诱发了财政超收。基层税务人员的激励考核机制是税务系统人力资源管理的重要方面。因此要特别注意基层税务部门的考核激励制度。

学者们立足于我国国情现状，从不同的角度分析考核制度存在的具体问题。不论是从哪个方面出发，学者大都从税收征管的现状分析税务系统考核制度存在的问题，并且对政府提出针对性的建议。本文基于相关学者的研究，从税收计划制度本身存在问题的角度出发，具体分析考核制度存在问题的根源，最后提出相关建议。

三、税收计划与考核的现状

（一）基数法确定税收计划

税收计划一旦制定并以刚性指令下达后，便是各级税务官员在一定时期内组织税收收入的奋斗目标，也就是税收任务。税收任务不仅仅是一个总体的数量概念，根据各种税收收入的不同级次，还可分为解为中央级收入任务、省级收入任务、市区?收入任务等。

在税收任务的具体编制方法上，现在主要是运用基数法，计算公式为：税收任务=基数*系数+特殊因素，其含义是以上期税收收入入库数为基数，确定一定的增长比例，再加上特殊增收因素来作为本级税务机关的税收任务。

（二）基数法的缺陷

以基数法来确定税收任务的做法已实行多年，其缺陷愈来愈明显，主要表现在以下几点。

第一，在制定税收任务时，信息不对称、财权与事权不匹配导致税收任务税务的制定缺乏科学性。下级部门为了压减基数，尽量多报减收因素，少报增收因素，这样不仅能较好的完成本年度的税收任务，还有利于压减以后年度的税收基数。上级为了突显其政绩，根据自己的估计竭力抬高税收任务，并凭借权力上的优势来下达，因而具有很大的主观性。显然，无论是下级的上报数还是上级的下达任务数都缺乏客观准确性。

第二，从事后政绩考评来看，基数法设定的税收任务容易导致税务部门的逆向选择。那些依法收税、应收尽收的税务官员，即使一时完成了税收任务，但从长远来看，反而抬高了每年制定税收收入任务的基数，以后年度的实际增长率必然降低，甚至出现负数，极容易给人以政绩平平的感觉。相反，那些藏基数、说假话的官员，却往往更容易超额完成税收任务，从长远看，由于隐藏了部分基数，被隐藏的基数成了充足的税源，只要上级领导需要，就可进行“冲刺”、调节，其政绩反而更容易突出。这一政绩考核标准无形中鼓励甚至“鞭策”税务官员实行逆向选择――藏基数、说假话。

四、对现行税收计划考核制度的问题分析

（一）征税机关的相机决策

征税机关是政府的一个行政部门，按照公共选择理论的经济人假定，其追求的主要目标是自身预算最大化。可以将征税机关获得的预算分为固定预算与激励预算两部分。固定预算指维持组织正常运转所需的支出，无论征税机关工作表现如何，这部分预算都固定不变。激励预算是政府根据征税机关工作表现实施的额外奖励。显然，政府要想通过征税机关获得更多的财政收入，根据其收税多少进行奖励是理性选择，典型手段是“超收奖”。事实上，我国很多地方政府也是这样做的。但由于直接的现金返还存在违规嫌疑，地方政府与征税机关之间会采取更加巧妙的手段，比如为征税机关提供更好的办公设备、办公场所、在评优评先中给予优待等等。

由于税收计划任务一般会超过征税机关的正常征管能力，征税机关根据现实情况会采取以下措施：（1）当征税机关感觉到通过采取主动措施可以完成任务时，会采取各种手段促收。其手段具体又包括三类：一是法律规定的规范手段如税务稽查等，优点是符合法定程序，不会承担额外的执法风险，缺点是受制于税务人员的能力水平，查实证据存在难度，究竟能增加多少税收无法提前预期。二是非常规手段如“收过头税”等，优点是不必受制于征税能力，缺点是违反税收法定原则，面临潜在的执法风险。三是折中手段，主要是通过纳税评估、约谈、风险管理等措施，促使纳税人自查补税。这种手段的优点是表面上属于纳税人的自查行为，征税机关不必承担执法风险，而且节省了调查成本，但前置条件是通过技术手段提前了解纳税人的相关数据。（2）当征税机关感觉到即使穷尽所有手段也不可能完成任务时，也会有两种选择：一是置任务于不顾，纳税人缴多少就收多少，这样做的优点是节约成本，缺点是不但失去了来自于政府的超收分成，也可能因不配合政府工作而付出其他代价。二是与地方政府共谋，采取非常规手段完成任务。地方政府向征税机关下达一个很高的税收计划，其原因既有财政压力，也有追求政绩的需要。征税机关知道完成这一任务对于地方领导的意义，也知道仅凭自身力量不可能完成，所以会求助于地方政府。地方政府知道征税机关的难处，更知道完不成任务的后果，所以在关键时刻也会向征税机关伸出援手。

（二）现行税收计划制度的缺陷

一方面，税收计划是政府预算的重要组成部分，作为税收征收部门，保障预算资金的组织征收，税务机关责无旁贷。另一方面，由于政府预算的法律效力，完成政府预算任务是一个硬性任务，因此每年的税收计划任务也就让税务机关如临大敌，一年的税收征管工作全部聚焦在税收计划任务上。各级机关除了进行税收计划考核之外，还要根据各自的情况进行各种奖惩，目的就是为确保税收任务的完成。一旦税收计划无法完成，税务人员一年的辛勤劳动就功亏一篑。这种对税收计划扭曲的认识，让税务人员在执行计划过程中不按规定办事，甚至一再违反应收尽收的原则。

实际上，税收计划数和实际征收数要做到统一很难。影响税收收入的因素是复杂的，同时也是随时变化的，有可控的和不可控的，其中包括经济发展水平、经济税收政策变化、自然灾害等不可抗力因素的影响等等。但是要准确的预测一个地区当年的GDP显然不是易事，运用基数法进行的税收计划方法显然也欠缺准确，由此得出的税收计划数也明显缺乏科学的数据分析。在实际工作中，税收计划必须无条件完成便成了基层税务部门的共识。在考核和奖惩的压力下，人为地安排税收收入，破坏税收应收尽收的原则，这种行为在税收计划的实施过程中就很常见。

我国是市场经济体制，尽管国税总局在对外的宣传中一直持有“我国的税收计划是指导性质”的观点，但实际上由于税收计划考核占比重要，在一些地方更是考核的首要指标。因此我国的税收计划实质上仍然为指令性特征。近年来，总局制定的税收增长率低于经济增长率，但往往税收实际征收增长率还是远远高于经济增长率，这种局面跟税收计划的过度考核有很大联系。

（三）现行考核制度的缺陷

基于对现行税收计划制度本身的优缺点分析，再来具体研究税务官员考核制度存在的问题，本文总结出以下几点。

1.考核指标的单一化

我国各级政府及上级税务机关对下级税务官员最主要的考核指标是税收任务的完成情况，并将该指标的完成情况与税务官员本年度政绩及其所在的税务机关全体人员福利等相挂钩，使得该指标在实质上具有一票否决的地位。以税收任务的完成情况作为考核税务官员政绩的核心指标，必然使税务官员的行为单一化。理性的税务官员很明白自己在这种考核制度下该怎么做，就是尽可能地组织收入来保证税收任务的完成。虽然近几年国家税务总局对各级税务机关引入了诸如征管质量考核、稽查质量考核等指标，但却未赋予其制度上的刚性，亦未明确规定指标的考核如何与税务官员的权利与责任相联系。

2.考核制度存在伦理上的缺陷

只有正?x的制度才能在约束当事人自利行为的同时增进社会利益。税务部门及税务人员的职能是依法征税的前提下努力营造公平的税负环境，实现对市场经济的宏观调控。以税收任务完成情况为首要指标对税务官员进行考核，只是满足了某一部分官员对政绩的追求，其指导思想是与依法治税的原则相矛盾的。在依法治税的原则下，税务人员的行为准则是依税收法律来收税，能收多少税、哪些税应该收都应该以法律作为准绳。稽查部门是税务机关的执法部门，其作用在于监督打击税收违法行为。给稽查部门分摊一定的税收收入任务，就好比对警察称职与否的考核在于其罚款多少而不是打击违法犯罪力度的大小那样，存在很大的问题。在现行的考核制度下，税收收入任务成为各级税务人员工作的指挥棒，在这个不能体现依法治税原则的指挥棒下，税务官员作为经济人，其在追求个人利益最大化的同时，可能损害纳税人及社会利益，有进行改革的必要。

五、相关建议

如前文提到的，考核制度存在的??题根源主要有两方面，一是税收计划制度存在不合理性，二是考核制度本身存在很大问题。但是现行税收计划制度有一定的适用性，并且改革相对困难，因此，政府在我国国情现状下追求科学合理预测税收计划的目的同时，更应注重考核制度的改革。

（一）考核制度应承认税务官员作为经济人的自利性

把承认税务官员的“经济人”自利性作为考核制度的原则之一似乎有悖于平常观念，但实际上，必须承认和确保这一点，才能保证考核制度的合理性，才能使制度切实可行。因为任何考核制度都是为追求政绩的官员设定一个规则，并在一定的物质与精神奖励下实现制度设计者的目的。承认税务官员的自利性，才能充分调动其工作的积极性。

第5篇：税收基本制度范文

一、科学发展观下完善税收理念的目标选择

与科学发展观的多层次目标取向相适应，国家税收作为市场经济条件下国家实现发展的重要财力保障手段与调节经济运行、协调国家和微观市场主体利益关系的重要杠杆，要创新思路，更新观念，超越单纯就经济论税收，就税收论经济的“税收经济观”，充分重视国家税收这一本质上体现为一种分配关系的经济范畴在政治性与社会性方面具有的积极作用，以便在为国家实现“经济社会和人的全面发展”目标取向提供必要财力支持的同时，凭借其内在的杠杆调节作用为“经济社会和人的全面发展”营造良好的发展环境，并最终为国民经济的持续快速健康协调发展提供有力支持。对此，在税收理念方面的直接反映是，在继续坚持我国长期遵循的“税收经济观”的基础上，以“科学发展观”为总体指导原则，树立指导新时期税收实践的“科学税收观”。具体说，“科学税收观”至少应包含以下几方面相互联系。相互作用的基本内容：

首先，适应与服务于经济发展。本质上讲，税收作为国家为满足履行职能的需要而对社会资源的强制性汲取手段，其源泉是人们再生产活动中创造的社会物质财富。税收首先表现为一个经济范畴。它来源于经济，受经济的最终制约，并以此为基础反作用于经济，对经济发展起着巨大的影响，由此决定了经济既是治税的出发点，也是治税的归宿点，税收必须以服务经济发展为根本目的。在科学发展观下，经济发展仍然处于绝对的主导地位，并客观决定着社会和人发展的实现程度。因此，在科学发展观统领下的新的历史时期，税收对经济发展的积极促进作用非但不应弱化，反而在某种程度上得到切实加强，这种加强必须是在进一步认识与尊重市场经济运行规律，并以有利于“社会和人的全面发展”为基本前提。

其次，满足政治与社会需要。近年来，随着市场经济改革的逐步深入与公共财政体制框架的基本建立，社会上有的观点出于对我国特殊社会历史因素的考虑以及充分发挥市场机制配置资源的基础性作用目的，片面理解西方财税理论，把促进经济总量增长视为市场经济条件下税收的惟一职能，忽视甚至有意弱化、丑化税收其他内在功能，认为强调税收的政治与社会属性就必然会导致政府根据“自己”的需要无限制地汲取社会资源，从而损害社会公众的根本利益，不利于市场机制基础性资源配置作用的完整发挥。事实上，无论从我国传统的“国家分配论”强调国家在税收分配关系中的主体地位出发，还是从以瓦格纳为代表的德国社会政策学派强调利用税收手段实施社会政策以及公共选择理论强调政治程序对税收政策确定的巨大影响角度考虑，税收的政治属性与社会属性都是不以人的意志为转移客观存在的，而且在具体税收实践过程中，其对税收政策的确定与税收征管实践都起着某种意义上的决定作用。如我国近期出台的降低农业税率直至完全取消农业税政策，就可被视为这方面的一个典型表现。而在税收征纳过程中，税务机关作为政府行政机构，自然以确保履行政府职能而存在，因而必然体现出一定的政治属性。以服务社会为终极目的的社会管理职能是国家（或政府）自其产生的那一天起就天然具有的基本属性，因此，税收又是一个政治范畴。这就从根本上决定了税务机关在履行其内在的政治职能的过程中必然要以社会需要为出发点，从而使税收征纳行为同时具有了服务社会、适应社会的基本属性。忽视税收的这些基本属性，不但很难正确回答税收实践运行中出现的种种问题，也在事实上成为导致目前税收理论研究与实践脱节的主要根源，因而也很难为税收工作从根本上适应科学发展观的要求提供正确的理论导向。

第三，实现“以人为本”基础上的职能协调。在促进经济发展、满足政治需要、实现社会稳定等多层次目标取向的共同要求下，如何正确处理它们之间的关系。以确保税收内在职能作用的完整发挥就成为了—个不容回避的现实问题。事实上，我国以前税收工作之所以存在诸多不尽如人意之处，其中一个最根本原因就在于未能正确处理好促进经济发展、满足政治需要、实现社会稳定之间的关系。如过去长期单纯强调税收的政治属性，以及近年过于强调税收在促进经济总量增长方面的能动作用等，客观上成为了税务人员权力意识膨胀、执法随意性过大、以促进经济总量增长为名无视社会承受能力，随意安排税收收入计划等问题的深层次思想根源。因此，实现促进经济发展、满足政治需要、实现社会稳定之间的良性互动就成为了“科学税收观”的必然选择。而“以人为本”这一人文主义的治国、执政理念则要求税收各项工作必须从“人的根本需要”出发，把人民群众的根本利益认真贯彻到税收工作的方方面面，实现“以人为本”基础上的职能协调。

二、科学税收观下对税收理论与实践的几点具体要求

综上所述，可以尝试性地把科学税收观具体表述为：以“以人为本”为基本思想导向，按照社会主义市场经济对税收本质的基本要求，在协调兼顾税收内在的经济属性、社会属性与政治属性的基础上，充分发挥好内在的聚财与调节职能作用，从而最终为“促进经济社会和人的全面发展”提供必要的财力与政策支持。具体而言，这一税收理念对我国今后的税收改革至少提出了以下几方面的基本要求：

首先，在税制设计方面，科学税收观下的税制安排要全面落实“公平效率观”，在突出效率优先的同时，注重社会公平。既要适应市场经济基本规律与经济一体化浪潮的内在要求，不损害微观市场主体促进经济发展方面的能动作用，又要充分考虑国家履行“促进经济社会和人的全面发展”职能所必需的收入规模，从宏观和微观两个方面支持经济的进一步健康发展。在两者协调的基础上，充分发挥税收在调节收入分配、满足社会福利，保护生态环境、维护国家权益等方面的积极作用。这就要求我国今后的税制改革应在进一步完善“双主体税制模式”，协调流转税在组织收入与所得税在宏观调控方面的各自积极作用的大背景下，进一步简化税制以降低社会税收遵从负担、提高税务机关执法水平；拓宽税基以确保税收规模持续稳定增长的财源基础；降低税率以增强微观市场主体运用市场机制力度；加强税收征管以实现既定税制横向公平与纵向公正。通过推进税收体制改革，统一各类企业税收制度，实行综合和分类相结合的个人所得税制度，调整扩大消费税税基，开征社会保障税、环保税，调整和完善资源税，实施燃油税，稳步推行物业税，赋予地方政府必要的税政管理权限等各项改革措施，为“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”提供必要制度支持。

在改革的步骤选择方面，考虑到税制对社会整体经济运行的巨大影响与我国当前社会主义初级阶段基本国情，税制建设的理想模式与现实可支持的改革举措之间仍存在相当大的距离。因此，我国在今后的税制改革过程中，必须在充分理解社会、政治、经济需要的轻重缓急程度与正确处理各方面利益关系的基础上，本着精心设计、循序渐进、量力而行、稳步实施的思想，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度有机结合起来，成熟一项实施一项，实施一项确保一项。

第6篇：税收基本制度范文

一、当前我国税收制度建设现状和存在的问题

近几年来，我国的税收立法工作取得了长足进步。20*年*月，第九届全国人民代表大会常务委员会二十一次会议对《税收征收管理法》进行了革命性的修订，20*年*月，国务院第362号令对《税收征收管理法实施细则》进行了改革性的修订；200*年*月，第十届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议对《中华人民共和国个人所得税法》进行了第五次修订；国家税务总局先后印发了《税务部门规章制定实施办法》和《税收规范性文件管理办法（试行）》，对税收规范性文件制定管理作出了具体规定。200*年*月，第十届全国人民代表大会五次会议通过了“两法”合并的《企业所得税法》，标志税收立法和税收制度建设迈上一个新台阶。然而，当前我国税收制度建设也存在一些问题。

（一）税权不太规范

1．税收立法权不明确。根据税收法定原则，税制的基本要素如征税对象、计税依据、税率、税收优惠、税收管理的基本制度以及纳税人的实体权利义务等应当由法律规定。我国《宪法》和《立法法》对立法权作出了明确规定,《立法法》还规定，税收的基本制度只能制定法律；尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规。授权决定应当明确授权的目的、范围。目前，关于国务院税收立法权的依据，一是1984年第六届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《关于授权国务院改革工商税制有关税收条例草案试行的决定》。其授权国务院在改革工商税制的过程中，拟定有关税收条例，以草案形式试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人民代表大会常务委员会审议。二是1985年第六届全国人民代表大会第三次会议通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》。其授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题，制定暂行的规定或者条例，颁布实施，并报全国人民代表大会常务委员会备案。上述授权目的不明确、范围不具体、期限不确定，属于概括性授权即空白授权。美国法学家伯纳德·施瓦茨曾说过：“如果在授权法中没有规定任何标准制约委任立法，行政机关等于拿到了一张空白支票，它可以在授权的领域里任意制造法律。”[1]而且，根据《立法法》的规定，被授权机关不得将权力转授给其他机关。对财政部、国家税务总局来说，只能是根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内制定部门规章。部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。部门规章的规定属于执行性规范，不是创设性规范。因此，财政部、国家税务总局都不得行使属于全国人大及其常委会和国务院的税收立法权，也不得超出税收法律、行政法规的规定作出创设性规定。但是，由于税收立法权的划分不明确，现实中财政部、国家税务总局规章和各级税务机关的税收规范性文件时有创设性规定，这种职权性立法没有明确的依据。如根据税收征管法，《发票管理办法》本应由国务院规定，但却由财政部制定，其虽然经过国务院批准，但也不符合税收立法权的要求。

2．地方税收立法权少。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中规定，按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税；逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度。同时规定，中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。可见，我国税收立法权高度集中于中央，地方基本没有税收立法权，分税制改革只是分税不分权。在这种高度集权的体制下，地方财政收入受制于中央政策，地方政府无法根据地方经济结构特点和发展方向，对具有地域性的税源行使税收立法权，影响了地方依法开辟税源、组织收入的积极性，造成各地区间财政收入苦乐不均，导致地方经济和社会事业发展不平衡，不符合科学、和谐发展的要求。同时，为保证地方财政收入，地方政府往往采取不规范的各种收费来弥补，如某省征收的防洪基金、副食品调节基金等，不但增加了企业的负担，而且扰乱了国民收入的分配秩序，甚至出现“以费挤税”的现象。

3．地方越权制定涉税政策规定时有发生。由于现行地方领导政绩考核中对GDP的过分重视，为加快地方经济发展和增加就业，各级地方政府在吸引外来资金和项目上都出台了不少优惠政策，有的还违反税收立法权的规定对外来投资者给予税收上的优惠，有的则对国税的征收进行不同程度的干预，税务机关难以处理。也有一些地区的税务机关迫于地方政府的压力，违反国家税法和政策的规定，制定文件擅自扩大税收优惠的条件或范围。如200*年税收执法检查中，共发现涉税违规文件12*份，其中地方制定的5*份，税务机关制定或参与制定的*0份。上述情况，违反了我国税法统一的原则，损害了国家税法的权威，也易产生纳税人守法的风险，削弱政府机关威信。

（二）体系不太健全

1．尚无税收基本法规范税收重大问题。税收是国家的物质基础。税收制度属于国家的基本制度，应当在国家根本大法中确立税收的基本原则如税收法定原则，或者制定一部基本法律来对国家税收的基本问题进行统一的规定。而我国宪法中对税收的规定仅有一条，即“中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”。有人将此条规定解读为税收法定原则，但无法解决税收制度中的基本问题、重大问题。到今为止，虽然学术界和实务界长期呼吁，但税收基本法却迟迟未提上议事日程，不仅与依法治国基本方略的要求和建设法治政府的目标相去甚远，也不利于社会主义市场经济体制的进一步完善。

2．税法渊源整体级次低。现行的税法体系中只有《税收征收管理法》、《个人所得税法》、《企业所得税法》3部税收法律和《增值税暂行条例》、《消费税暂行条例》等约1*部税收行政法规，其他大量的是由财政部、国家税务总局制定的税收规章和税收规范性文件，另外省及省以下税务机关制定税收规范性文件数量更多。如2006年国家税务总局共清理了税务部门规章52件、税收规范性文件900余份；200*年全国省级税务机关共清理了税收规范性文件*.25万份，其中江西省各级国税机关共清理税收规范性文件9900余份。同时，每年各级税务机关还要制定许多税收规范性文件来调整税收政策、强化税收征管。这种现状，导致税收法律规范渊源的主体是各级税收规范性文件，不但整体级次低，而且预见性和稳定性较差，既削弱了国家税法的权威性，也给征纳双方的遵从增加了较多成本。

3．暂行条例没有期限约束。《立法法》规定尚未制定法律的税收事项，全国人民代表大会及其常务委员会可以授权国务院先制定行政法规。在授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。1984年和1985年，全国人大及其常委会的授权中也规定了国务院应当及时将行政法规提请其制定法律。但是，目前我国除所得税外的其他税种都是由国务院制定的暂行条例予以规定的，且大多数至今已逾十几年。在此期间，为进一步明确、完善这些税种的征收管理，财政部、国家税务总局前后制定了大量的补充规定和通知等，有关税种尤其是一些小税种已具上升为法律的条件。由于国务院暂行条例没有期限的约束，在某种程度上给我国税法体系的加快建设带来了消极影响，也使得政府更多地重视税收政策而不是税收法律法规。

（三）内容不太完备

1．保证税收征管的程序制度不完整。为强化和规范税务机关的执法行为，20*年修订的《税收征收管理法》及其实施细则增加了不少新规定。但是，由于税收制度建设相对滞后，到目前为止不少《税收征收管理法》及其实施细则已明确的重要制度还未出台配套的具体规定，导致有些税收执法活动难以顺利开展。如税收保全和强制执行、税收优先权、税务机关的代位权和撤销权、离境清税、个人所得税纳税人税务登记、税务机关与其他政府机关信息共享制度等。此外，1993年的《发票管理办法》和1995年的《税务稽查工作规程》等，出台十几年都没有进行修订完善，已不能较好适应税收执法实践的变化和需要。上述程序制度的欠缺，直接影响了税收法律、行政法规的有效执行，也制约了税收征管能力的进一步提高。在这种情况下，有的税务机关只得自行制定一些税收规范性文件来进行补充明确，既存在着权限上的风险，也不利于树立税法的威信。

2．加强税务机关内部管理的制度不够。除税收征管程序制度不齐全外，税务机关内部一些重要的管理制度也存在不足。现行《税收征收管理法》中规定，各级税务机关应当建立、健全内部制约和监督管理制度。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》中也提出要建立健全科学民主决策机制、完善行政监督制度和机制。目前，税务机关虽建立了诸如重大税务案件审理、税收执法检查、过错责任追究等管理和监督制度，但与依法行政的要求还有不少差距。如税收决策、重大税务许可（行政审批）事项集体审议、内部信息共享、征管查退部门衔接配合等制度尚未有效建立，不利于提高内部管理的质量和效率。

3．论证程序不具体。税务规章和税收规范性文件是目前税务机关执法的重要依据，直接涉及纳税人的切身利益和税务机关的执法质量。税务规章和税收规范性文件制定程序中都规定要采取座谈会、听证会、论证会等方式，广泛征求基层税务机关和纳税人的意见，以提高制度的科学性和可行性。但是，由于没有具体的规定，征求意见程序的约束性和操作性不强，实际工作中易流于形式，导致一些税务规章和税收规范性文件没有对制定的必要性、科学性、可行性、成本效益等充分论证，制度措施出台后无法到达预期的效果。如对增值税一般纳税人认定、废旧物资回收经营企业管理和增值税专用抵扣凭证（发票）使用等方面，虽然出台了不少规定，但有的问题始终没有得到有效解决，成为税收征管的难点。

（四）质量不太高

1．不同文件的规定相互矛盾。税收规范性文件出台前，必须进行合法性审查，把好法律关和政策关。但是，由于各种原因，有的税收规范性文件中仍然存在不符合法律规定或前后矛盾等问题。如《增值税暂行条例实施细则》（财法字[1993]38号）中规定，小规模纳税人一经认定为一般纳税人后，不得再转为小规模纳税人。但国家税务总局《增值税一般纳税人年审办法》（国税函[1998]156号）中却规定对增值税一般纳税人不符合相应条件的，取消一般纳税人资格，改按小规模纳税人征税。又如，国家税务总局《关于所得税收入分享体制改革后税收征管范围的通知》（国税发[20*]8号）规定：“自20*年1月1日起，按国家工商行政管理总局的有关规定，在各级工商行政管理部门办理设立（开业）登记的企业，其企业所得税由国家税务局负责征收管理……”但国家税务总局《关于缴纳企业所得税的新办企业认定标准执行口径等问题的补充通知》（国税发[2006]103号）规定：“《通知》之日起……企业权益性投资者全部是自然人的，由企业所在地的地方税务局负责征收管理。”前文以自20*年1月1日起办理设立（开业）登记为准划分企业所得税征管范围归属，后文又以权益性投资者是否自然人为准划分企业所得税征管范围归属，导致有些国税、地税局对部分企业所得税征管范围归属发生争议，甚至出现争抢企业所得税管辖权的现象，影响了税法的权威和税务机关的形象，涉及企业意见也较大。这些前后文件中的矛盾规定，使基层税务机关无所适从，破坏了税法的统一性和执法的严肃性。

2．不同文件重复性规定较多。为加强制度建设，规范执法行为，各级税务机关经常会结合当地实际制定一些的税收规范性文件。在此过程中，出于保证文件内容的全面，或者为了强调某些规定，不少税收规范性文件往往会对税收法律、法规、规章、上级税收规范性文件和以前制定税收规范性文件中已有的具体规定进行重复规定，不但积累了大量无意义的文件和条款，而且增加了文件适用的难度。这些重复性规定的实质内容基本相同，但其前后概念、用语的表述方式似是而非，导致基层税务机关和纳税人在具体适用时，必须将不同文件进行比较、选择，增加了不必要的征纳成本，降低了征管效率。

3．文件制定技术存在不足。由于各级税务机关制定文件的人员水平高低不一，导致税收规范性文件中存在着许多技术问题。主要表现在：有的税收规范性文件语言不准确、逻辑不严谨、层次不清晰、操作性不强，给征纳双方适用带来不便。如有的文件中使用习惯性用语或口头用语，而未使用规范的书面用语，显得不严肃。有的词语或句子的语义含糊不清，模棱两可，容易产生歧义，在具体适用时不能准确把握。有的文件内容、结构、层次不够清晰，缺少逻辑性，前后不协调，造成理解执行上的困难。有的随意规定从文件出台前的某个时间起实施，有的规定“自文件下发（或）之日起施行”或“自文到之日起执行”，不符合法治的基本要求。上述技术上的问题，大大降低了税收规范性文件的质量，不利于国家税法和政策规定的有效执行。

4．实施不统一。法律规范公开是其发生效力的基本要求，也是法治权威的体现。《立法法》对法律、法规、规章的公布方式作了具体规定，并规定了标准文本的载体，从而能够被社会公众及时获得和知晓。但是，作为税务机关执法实践中大量遵循的税收规范性文件，国家税务总局在《税收规范性文件制定管理办法（试行）》中规定，省及以下税收规范性文件应当及时在本级政府公报、本部门公报或公告、本辖区范围内公开发行的报纸或政府网站、本部门网站上刊登；不具备前述条件的，应当在办税服务场所和公共场所建立公告栏或发放宣传材料，及时公布其制定的税收规范性文件。同时明确未按规定公开的税收规范性文件不具有执行力。这种对公布方式的选择性规定且未规定标准文本的载体，使得各级税务机关对税收规范性文件的公布不够重视，不少文件规定“自印发之日起施行”而纳税人不能及时知道文件内容，存在一定的税收执法风险。此外，国家税务总局的税收规范性文件的公布方式和载体没有统一规定，各级税务机关仍然习惯于通过层层转发来贯彻文件，不仅降低了执行效率，也给未来的清理工作增加了负担。

（五）管理不太科学

1．税务规章与税收规范性文件的规定事项界定不明。税务规章和税收规范性文件制定的目的是为了保证税收法律、法规的执行，其制定一般应当有上位法的依据。《立法法》也规定，部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。由于税务规章和税收规范性文件在法律效力上是不同的，如在行政诉讼中，规章可以作为法院裁判的参考依据，而规范性文件则不能作为法院裁判的依据。但是，目前对税务规章和税收规范性文件的规定事项并没有明确的界定，如果一些重要事项以税收规范性文件来进行规范，可能会带来诉讼上的风险。另外，各级税收规范性文件的规定事项也没有明确界定，既增加了基层税务机关制定税收规范性文件的随意性，也不利于促进各级税务机关积极履行职责。

2．税收规范性文件相互间的效力关系不清。长期以来，税务机关制定文件时常在同一个文件中规定内部工作的管理要求和对纳税人的征管要求，增加了辨别税收规范性文件的难度。同时，为及时适应税收政策和征管条件的变化，不同时期的税收规范性文件又常会对一个或若干个事项作出不同规定，不断产生数量众多、内容交叉的税收规范性文件，而最后却用“以前规定与本通知不符的，以本通知为准”的方法去明确不同文件及条款间的效力关系，使得各个税收规范性文件及条款的效力处于模糊状态，给具体适用增加了不少困难。虽然现在不少税务机关在制定文件时，会列明应当废止的以前文件及条款，但难免有所遗漏，且仍无法直接确定某份税收规范性文件及条款是否有效的问题。上述情况的存在，又使得各级税收规范性文件的全面、准确查询无法实现，影响了税收规定的透明度。

3．内部工作要求向纳税人转移。由于不少税收规范性文件同时规定内部管理的工作要求和对纳税人的征管要求，加上有的税务机关和税务人员对税收规范性文件的认识还不够，常常把这种内部的要求转向要求纳税人，放松了对自身的管理要求，而给纳税人增加了新的义务，不但损害了国家税法的严肃性，而且易造成征纳关系的不和谐。如关于纳税评估工作的文件中，预警值只是用来筛选被评估对象的参考指标，指导税务机关征管工作，作为税收征管质量的参照。但是，有的税务机关为了税收征管质量考核的目标，简单化的用其来对纳税人税款缴纳提出要求，不符合组织收入的原则。

4．清理整合不及时。由于长期以来“重制定轻清理”，税收规范性文件没有形成一个及时、有效的主动清理机制，许多冲突、过期、失效和无现实意义的文件及条款日积月累，给税收执法带了诸多不便。如200*年，某省国税局共清理截止2006年省级税收规范性文件1120份，其中全文失效或废止418份，部分条款失效或废止80份，共占清理文件总数的44.4*%；省以下各级国税机关共清理税收规范性文件990*份，其中全文失效或废止6*41份，部分条款失效或废止39*份，修订12份，共占清理文件总数的*2.18%。此外，全国税务机关还有许多同类事项的规定散布在不同时期、不同文件中，没有得到全面、及时的整合，使得税务人员和纳税人都感到十分不方便。

二、外国税收制度建设的经验

（一）确立适合本国的税收立法体制

西方发达国家在税收制度上，确立了税收法定原则，如美国、英国、日本、俄罗斯等国在宪法中都规定了税收法定原则。在税收立法体制上，各国都建立了适合本国的税收立法体制，主要体现为三种模式：彻底分权模式、高度集权模式和适度分权模式。

1．彻底分权模式。彻底分权模式的代表是美国。美国是联邦制国家，其税收立法体制为典型的多元两级多主体的制衡制。所谓“多元”，即美国税收立法权虽然集中在国会，但政府在年度财政预算报告中可以向议会提出调整某些税收政策的建议，总统(或州长)对议会通过的法案可以行使否决权，而国会对总统的否决还可以行使再否决权。所谓“两级”，即为联邦和州。美国实行彻底的分税制，国会行使联邦立法权，州议会行使州立法权。根据美国宪法规定，间接税必须全国统一，直接税则分配到各州。但相对而言，联邦征税的权力受限制较小，地方征税不得妨碍地区间的正常贸易，不得违反国家统一的外贸政策，不得造成与联邦之间的重复征税。对于第三级政府（如地市、县）通常没有立法权和税收管理权，只能按国家预算法规定，从有关税收收入中提取一部分收入。所谓“制衡”，即立法、司法和行政机关之间的相互制约。

2．高度集权模式。高度集权模式的代表是法国。法国作为一个中央集权国家，虽然实行了分税制，但地方基本没有税收立法权，几乎全部由中央集中行使。这一体制的特点是税收关系和税种单边化，地方的各级议会虽名义上可以行使中央赋予的部分税收立法权，但多是程序方面的立法。法国宪法第34条逐一列举了作为议会立法权限范围的法律事项，其中包括“各种性质的赋税的征税基础、税率和征收方式”。第3*条则规定，凡在第34条列举范围以外的事项都属于条例的范围。这里称的“条例”，即我们所称的行政法规，则是基于行政机关单方面的行为而制定出来的，又分为命令（由总统和总理制定）和规定（由其他行政机关制定）两种。1981年，法国政府颁布《权力下放法》，下放了少量税收立法权给地方，但1983年地方政府税收收入占中央和地方税收收入总额的比重仍然没有超过20%。可见，法国实行的分税制并不彻底。

3．适度分权模式。适度分权模式的代表是日本。根据第一次世界大战后制定的“和平宪法”规定，日本的立法体制是一种中央集权和地方自治共存的立法体制。日本宪法第41条规定，国会是“国家惟一的立法机关”，统一行使国家立法权。同时，日本宪法第92条规定了地方公共团体实行自治的原则，赋予地方较大的自治权，自治单位可以在法定范围内行使条例制定权。虽然日本把税收立法权集中到中央，掌握了国家财力分配的主动权，确保了中央政府对地方政府的影响力。但二战之后，随着经济发展和社会进步，地方自治制度进一步完善，并制定了《地方自治法》，地方政府事权逐渐扩大。因此，以宪法第13条“全体国民都作为个人而受到尊重。对于谋求生存、自由以及幸福的国民权利，只要不违反公共福利，在立法及其它国政上都必须受到最大的尊重”为根据，日本制定了统一的地方税法，作为地方制定有关税收条例和规则的准则法。国税由国会立法征收，地税由地方议会通过制定条例征收。这种“分权”与“集权”结合的税收立法体制，授予地方税种和税率的有限选择权，保障了地方政府对财力的特殊需求，增加了地方财政的灵活性，使地方税收结构与经济政策相适应，完善了地方自治的功能，形成了税法之“自主财政主义”的基本原则。

（二）选择完善的税法体系模式

国家的税收制度应当通过完善的税法体系来体现。根据税法内容和发挥作用不同，税法主要分为基本法和普通法，前者包括宪法中的税收条款和税收基本法，后者包括税收实体法和程序法。考察西方国家税法体系，大体有三种模式：

1．“宪法+税法典”的基本模式。将主要的共同性税收问题直接在宪法中规定，其他税收基本问题基本上由体系庞大、结构复杂、包罗万象的税收法典来规范，立法技术要求较高。其代表国家是美国和法国。目前美国税收法典厚达3000多页，虽有财政部制定的“解释性规章”和国会授权财政部制定的起税法细则作用的“立法性规章”，但很少人能全面通晓。无论从宪法的角度，还是从税收法典的角度观察其内部结构，立法技术上的要求都很高，与一个国家整个法律体系的庞大繁杂相对应，没有相当的法律基础，立法工作是难以完成的。这种税法体系模式不是每个国家都有能力采用的。

2．“宪注+税收基本法+单行税法”的基本模式。这一模式在宪法与各单行税法之间设立一部居于宪法之下，各单行税法之上，对各单行税法起指导、制约、协调作用的税收基本法，将共同性的税收基本问题在税收基本法中加以规范的一种税法结构模式。其代表国家是德国、韩国、日本等。这种模式通过设立税收基本法，将宪法与各单行税法有效地联接起来。一方面，可以将宪法确定的基本税收立法原则和立法精神具体化，保证征税有宪法依据，既可强化税收执法和司法的法律效力，又能避免宪法不能过多设立税收条款的问题。另一方面，税收基本法作为税收的母法，使税法内部结构层次分明，分工更加合理，有利于消除平行的独立税法之间不够协调、每个税种各自发展自己特殊的程序和解释规则使税制复杂化的弊端。

3．“宪法+单行税法”的基本模式。这一模式是目前大多数国家采用的税收法律体系模式。优点是立法上较为简单、灵活，其立法技术要求相对较低。但是，由于宪法通常只规定有关税收的最基本、最重要的法律问题，而单行税法通常是就税收实体及程序问题予以明确，有关税法的定义、目的、基本原则、构成要素、税收立法权、税收执法权等都未得到有效的规定和说明，宪法对税法的指导、各单行税法的衔接、协调等都比较困难，使整个税法的权威性受到影响，不是个较理想的税法体系模式。

（三）普遍存在授权政府税收立法

西方国家税收立法一般由宪法予以明确规定，税收立法权最终属于议会（国会）。税收立法在实际运作中又分为两种情况：一是由议会（国会）直接制定税法，二是授权政府制定税法。前者能保证税法的权威性，但由于税法实际执行过程中经常涉及大量具体复杂需要及时解决的问题，各种问题都由议会（国会）直接立法解决是不可能的。因此，宪法或议会（国会）授权政府进行税收立法成为西方国家税收立法的普遍做法。议会（国会）直接制定税法主要集中于税法重大的基本框架和基本问题上，而将某些税收立法权授于政府；有的宪法也对政府进行普遍授权，规定政府在议会的法令框架下进行税收立法。但是，宪法或议会（国会）授权政府进行税收立法，一般有许多限制条件，包括：临时性紧急状态下的授权，逾期收回授权；政府可对任何由议会（国会）通过的法令进行补充，但基本条款必须由议会（国会）固定下来，行政机关只能有限地决定这些条款的实际运用；政府的税收立法最终由议会审议有无效力等。由于政府获得宪法或议会（国会）授权进行税收立法，现实中政府的税收立法远远超过议会（国会）的税收立法。为此，政府必须承担起对行政立法的清理修订职责，如英国政府坚持一年一度对税收法制的审查和修改，及时消除税收立法、执法、司法有关条款的相互矛盾、脱节和混乱现象，保证了税收立法的严谨和科学性。而在税法的解释权方面，西方国家不属于税收执法部门，而属于法院。法院拥有法律解释权，可以在立法上对议会和政府的制约。因此，在判例法国家如美国，法院的判例在很大程度上构成税法的一部分。

（四）行政立法程序比较健全

西方国家政府在行政立法中，大多拥有一套较为健全的行政立法程序。主要体现在行政立法程序的法律渊源、调整对象、参与主体、利害关系人的参与方法等方面。

1．法律渊源。主要有：一是法典，即以一般性立法的方式建立行政立法程序法律规范，如美国和英国。二是分散立法，即以个别法的方式在各个具体授权行政立法的法律之中同时规定相应的程序，大部分西方发达国家都属于这种。三是行政规则，即效力只发生在行政系统内部的规范性文件的方式建立较为统一的行政立法程序制度，如德国和日本。

2．调整对象。行政机关在制定行为规范时，其活动通常涉及到两个领域，一是制定行政法规和规章，即通常所说的行政立法领域；一是制定行政规则，即制定只限于行政系统内部有效的规范。各国因不同的需要，形成了行政立法程序所调整的对象是仅仅限于前者或者在规范前者的同时也包括后者的两种类型。法国的行政立法程序以制定行政法规和规章为核心，而其他许多国家的行政立法程序的调整对象则同时还包括制定行政规则的行为。

3．参与主体。行政立法程序主要是立法起草的主管行政机关主持该活动的整个立法活动过程。此外，为提高行政立法的质量，强化对行政立法的制约，以反映更多利益关系方的需要，西方各国行政立法程序规定了众多参与主体。大致分为以下三大类型，即议会的参与、利害关系人的参与和政府法制审查机关的参与。一是议会参与型。又可细分为三种：积极参与型，如英国；消极参与型（指议会对行政立法拥有否决权），如美国；不参与型，如法国。二是利害关系人参与型。也可分为两类：自认为与行政立法事项有利益关系的社会公众作为个人均可参与的普遍参与型，如美国和日本；只限于有关团体或特定团体参与的特定主体参与型，如英国、法国和德国。三是政府法制审议机构参与型。政府法制审查机关参与型是行政系统内部非立法的权限主体对行政立法过程的参与方式。如美国管理和预算局在一定条件下对行政立法草案的审查。法国的最高行政法院作为中央行政机关中的咨询机关，对政府的行政立法负有提出意见的义务。日本的内阁法制局承担着对政令（行政法规）的审查，各省（内阁所属各部）内部的官房文书课、总务课则承担对省各自所制定的府令、省令和告示的审查工作。

4．利害关系人的参与方法。由于行政立法对行政相对人存在利害关系，考察各国的行政立法制度，不同的程度上采取了诸如公听会、提出意见书、直接听取意见、（事实审型）听证和审议会等方法听取利害关系人的意见。其中公听会和（事实审型）听证融合了过程严格规范和听取意见直接的特点。但从数量上看则属为数不多，或者说是两种极为例外的方式。采用公听会方式的主要有英国等，德国和法国也存在类似制度但数量极少。日本在一定范围内也实施公听会制度。采用（事实审型）听证方式的典型立法例为美国，其他国家基本未被采用。德国的行政立法程序中基本采用了直接听取意见的方式。日本的公众评价程序要求行政机关将行政立法草案和与此有关的理由、背景等资料以及提出的途径（如邮寄、传真以及电子信箱等）通过登载于网络主页、报纸杂志等方法向公众公布，直接收集对此草案的意见。英国的一些法律中也规定了提出意见书这种程序方式。在采用审议会制度方面，法国和英国的行政立法制度中有通过审议会使利害关系人参与的方式，而日本行政立法活动中审议会则是一种广泛被采用的程序制度。

关于利害关系人所表述的意见如何在行政立法的内容中反映，有两种程序类型存在。一种是意见仅仅成为行政机关立法时的参考内容；另一种是行政机关在立法时只能根据程序中表述的意见进行立法，即利害关系人表述的意见具有拘束效力和排他性，最终成为行政立法的内容。大部分国家都采取的是前者，后者所运用的范围极其狭窄。

三、加强我国税收制度建设的建议

（一）确立税收制度建设的基本原则

1．符合税收法治的要求。现代税收的产生，奠定于英国的《大》，确立了“无代表即无税收”的税收法定主义。我国税收的本质是“取之于民、用之于民”。《税收征收管理法》规定，税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。因此，税收制度建设首先要符合税收法治的要求，切实维护国家税法的统一和权威。具体要做到以下四点：一是税权法定。确立税收法定原则，规定税收立法权只能由法定的机关行使。二是依法进行。税务机关制定税务规章和税收规范性文件应当有合法的依据或正当的理由，不得超越职权，不得违反上位法的规定。三是规定协调。税务规章和税收规范性文件之间的各项规定要有利于上位法的贯彻执行和征管水平的提高，避免存在相互冲突的内容，保证同一事项的规定一致、不同事项的规定协调。四是公开透明。“法治”区别于“人治”的重要特征在于法律规范的公开透明，从而使行政相对人可以据此预测行为的结果。公开透明体现在税收制度建设中，就是税务机关的执法依据必须按规定公开，不得以未公开的依据约束纳税人，纳税人能够及时、全面、准确获得现行有效的税法和政策规定。

2．适应经济社会发展的需要。经济决定税收，税收影响经济。税收是国家参与国民收入分配的基本手段，构成了国家财政收入的主要部分，为国家履行职能、提供公共产品奠定物质基础。税收制度建设必须立足于经济社会发展的客观现实，从有利于经济社会的发展着眼，努力促进经济全面、协调、可持续发展，大力推动社会的和谐进步。在适应经济发展上，税收制度建设要充分发挥税收调控经济的职能，体现国家经济政策，为自主创新、节能减排、资源综合利用等提供税收优惠，大力推动经济产业结构调整优化和经济增长方式转变，提高配置经济资源的效率，增强整个国民经济的实力。在适应社会发展上，税收制度建设要充分发挥税收调节分配的作用，支持弱势人群就业再就业，发展公益事业，推动社会保障体系建设，实现各项经济社会的统筹发展。

3．利于征纳双方有效执行。制度的生命在于执行。制度只有得到有效执行才能实现其目的。作为税收制度，其既依靠税务机关的正确执行，也依赖纳税人的自觉遵守。亚当·斯密在《国富论》中提出“一切赋税的征收，须设法使人民所付出的，尽可能等于国家所收入。”其核心即是税收制度应当尽可以降低税收征纳成本，使税收制度得到有效执行。国际货币基金组织财政事务部主任坦兹也曾感叹：“税收是一门强调可行性的学问。一种不可管理的税制是没有多少价值的。理论上最完美的税制，如果其所表示的意图在实践中被歪曲，就可能变成蹩脚的税制。”[2]因此，对税务机关来说，税收制度建设必须与税务机关的征管能力相匹配。如果税收制度滞后于征管能力，会造成税收征管资源的浪费，损害税收征管的效率；而税收制度过于超越现有的征管能力，则将增加税收征管的难度，造成税收收入大量流失，从而损害国家税法的权威。对纳税人来说，税收制度应当简明、易懂、严谨、无歧义、可预期，方便纳税人理解和遵守。在现行税收立法体制下，要注意防止部门利益制度化，避免税务机关在税收制度制定上的本位主义；要通过制度建设，不断优化税收服务，注重保障纳税人的合法权益，促进税收制度更好的落实。

（二）合理界定和分配税权

1．明确税收立法权行使。规范的税收立法权是税收制度建设的前提。要严格遵循税收法治的要求，通过宪法或税收基本法对相关国家机关税收立法权的行使作出更加具体的规定。特别是对于全国人民代表大会及其常委会的授权立法，应当从授权理由、事项、范围、期限上进行明确规定，弥补因空白授权产生的国务院税收立法权依据不足的问题，并严格禁止变相的转授权，如财政部、国家税务总局以报国务院批准的形式来行使属于国务院的立法权。同时，建议明确税务部门规章规范的事项，包括：现行法律、行政法规已明确由国务院税务主管部门制定具体办法；税务机关执行其他通用法律、法规的具体程序，如行政处罚的实施，涉税犯罪案件的移送；经实践证明已成熟的税收征管措施；税收保全、强制执行、离境清税、行政审批、税收检查，代位权、撤销权等。

2．赋予地方一定的税收立法权。分税制作为现代国家在市场经济环境下处理中央与地方关系的财税管理体制，目的在于将地方的事权和财权有机结合，通过赋予地方适度的税收立法权，做到分权、分税、分管，调动中央和地方两个积极性，增强地方自主管理经济、社会的能力，减轻中央转移支付的压力，提高政府公共服务的水平，实现地区间协调发展。因此，在条件成熟的时候，应当适当赋予地方一定的税收立法权。在赋予地方税收立法权时，应当注意以下几个方面：一要坚持法制统一原则，地方税收立法权必须服从于中央税收立法权，地方税法不能同中央税法相冲突。二要正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。三要按照合理引导地方政府行为的原则，把具有地域性、零星分散、征管难度较大的税源由地方自行决定征税。四要加强对行政收费项目的清理，大力推进“费改税”，将地方政府预算外收入纳入地方税收体系，规范地方财政收入来源。

3．及时纠正地方越权制定的涉税文件。在明确税收立法权行使和赋予地方一定税收立法权的基础上，要大力强化中央的权威。对于地方超越权限制定涉税文件及条款，擅自决定给纳税人的各种税收优惠条件，要坚决、及时进行纠正，保证中央的财政收入和宏观调控的能力，切实维护国家税法的严肃性。

（三）完善税法体系和内容

1．加快制定税收基本法。国家的基本制度、公民的基本权利由宪法规定和保障。根据税收法定主义要求，税法的最高、最终渊源只能来自宪法。由于我国宪法中没有对税收的基本制度进行规定，必须制定一部基本法律，对税收的基本原则和要素、纳税人的权利义务、税权的分配等作出统一规定，用来统领各项税收实体法和程序法。制定税收基本法，确立税收法定原则，明确税收基本问题，从根本上明确税法在整个法律体系中的地位和作用，理顺税法与其它法律之间的关系，对于完善我国社会主义市场经济的法律体系，树立税收的国家权威，强化整个社会的税收观念，推动依法治国进程和法治政府的建设，具有十分重大的意义。国家权力机关必须正视这一问题，加快制定税收基本法的步伐。

2．提升税法渊源整体级次。《立法法》已明确规定税收基本制度只能制定法律，即便是有条件地允许国家权力机关授权国务院“根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”，但“经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律”。税收是国家固定、无偿、强制参与国民收入分配的重要制度，必须保证税法渊源具有很高的法律级次，以强化其权威性，为税务机关的税收执法活动提供有力的依据。因此，要积极创造条件，努力提升税法渊源的整体级次。对税收实体规定，如各个税种条例，经过实践证明是科学的、可行的，应当尽快从国务院的行政法规上升为全国人大制定的法律，真正符合税收法定原则的要求；对短期内不会发生变化的税收政策，尽可能以行政法规的形式公布施行，最大限度地减少以税务规章特别是规范性文件形式公布税收政策。对税收程序规定，除我国已有的基本征收管理法律，其他的税收征管程序规定，也应尽可能提升其法律级次，如将财政部、国家税务总局制定的税收规范性文件整合上升为部门规章，甚至行政法规，有利于各级税务机关执法的统一、规范，减少税收执法随意性。

3．加强税收制度建设规划和考核。税收制度建设特别是程序制度的滞后影响着税收执法和内部管理活动。对此，一方面应当进一步加强规划，根据上位法规定及税收执法和内部管理实践的需要，明确一段时间内需要完成的税务规章和主要的规范性文件及责任部门，并通过适当形式使基层税务机关和纳税人知晓，增强税收制度建设的预期。另一方面，应当进行制度建设考核，对有关责任部门完成规划任务进行考核，切实加快税收制度建设步伐。当前和今后一段时期，要将完善税收征管的程序制度和内部控制制度作为制度建设的主要任务。对《税收征收管理法》及实施细则明确规定由国务院税务主管部门作出规定的制度和需要全国统一的税收程序制度，应当列入规划尽早出台；对加强监督制约和工作衔接的内部管理制度，也要进行规划、加快制定，不断提高税务机关内部管理的水平。同时，对于一些不适应现实税收执法实践的税收征管程序制度，也要尽快予以修订完善，如1993年的《发票管理办法》和1995年的《税务稽查工作规程》等，并以国务院行政法规的形式公布实施。

（四）充实和规范制定程序

1．增设制定税务规章的简易程序。税务规章是税务机关执法依据中承上启下的重要税法渊源，在我国司法裁判中作为主要的参照依据。因此，税收执法依据税务规章以上级次的法律规范，能够有效保障税务机关的执法活动。为确保税务规章制定质量，国家税务总局根据《立法法》和《规章制定条例》，制定了《税务部门规章制定实施办法》，对税务规章制定程序作了较为详细、具体的规定。在目前我国税收执法过多依据财政部、国家税务总局税收规范性文件的情况下，增设税务规章制定的简易程序，将原税收规范性文件规定并经实践检验、较为成熟的税收征管制度和措施直接上升为税务规章，或将税收政策的调整直接以税务规章的形式公布实施，有利于提升税收执法依据的法律级次，体现国家税法的权威。

2．完善制度建设的论证程序。税收制度建设必须重视征求和听取各方面的意见，深入调研，对制度进行必要性、科学性、合法性、可行性的论证，这也是科学、民主决策的要求。论证工作做得好，能够保证制度设计更加合理，强化其实践基础，从而得到广泛认同和有效执行。因此，要将论证作为税收制度建设的必经程序，不断完善论证的具体程序。关于论证的形式，可根据需要采取论证会、听证会、座谈会、向社会公布草案等形式。关于论证的内容，应当包括合法性、合理性、可行性和成本效益等方面。在征求意见过程中，特别要确保被征求意见人的代表性，包括基层税务机关及税务人员、纳税人、专家学者等各方面代表，明确具体的比例和适当的人数，采取具体措施保证他们充分提出自己的意见。经过广泛、充分征求和听取意见后，制度制定机关对合理的意见要采纳，对不采纳的意见要说明理由。

3．统一税收规范性文件执行程序。为保证社会公众及时、准确了解各级税务机关制定的税收规范性文件，增强税收执法依据的透明度和执行力，需要对税收规范性文件的途径作出统一规定，并明确标准文本的载体。使纳税人可以第一时间获知最新的税收政策规定。同时，必须彻底改变过去通过层层转发文件执行的习惯，明确税收规范性文件一经，基层税务机关即应按文件规定执行，保证税收执法的效率。此外，在税收规范性文件的施行日期上，不得溯及既往，应在文件之日或文件规定施行之日起开始施行，但法律、法规、规章有明确规定以及为了更好地保护纳税人权益的特别规定除外。对纳税人权益有重大影响的税收规范性文件，一般自之日起30日后施行。

4．开展税收制度执行评估反馈。制度的优劣应当用实践来检验。新税收制度实施一定时间后，要及时进行必要的评估，对实施情况进行总体评价，全面总结和分析实施中的问题和效果。对税收制度中的有关重要规定或措施进行可行性和有效性的定性定量评价，对不适应实际的规定及时加以修订，对执行中遇到的新问题及时进行明确，促进税收制度建设不断完善。要健全基层税务机关执行反馈机制，明确工作责任，要求基层税务机关定期将有关税收制度的执行情况向上级税务机关反馈，提供重要决策参考，使税收制度建设更加符合执法实践的需要。

（五）提高税收制度建设质量

1．严格税收规范性文件制定规则。为避免税务机关制定不必要的税收规范性文件或条款，税收规范性文件中一律不重复原有税收规范性文件中已有的明确规定，以免增加税务人员和纳税人适用上的困难，造成执法依据混乱。为避免税收规范性文件对同一事项作出不同的规定，税务机关制定新的税收规范性文件及条款与以前税收规范性文件规定不一致的，应当列明被废止的相关税收规范性文件及条款，确保税收规范性文件及条款间的相互协调、衔接。为避免对税务机关及税务人员的内部管理要求转移给纳税人，尽可能不在税收规范性文件中对内部管理工作进行规定。此外，要明确界定税务规章与税收规范性文件、各级税收规范性文件的规定事项，既防止税收规范性文件制定的随意，又促进各级税务机关认真履行自身的职责，加快税收制度建设进程。

2．加强税收规范性文件制定审查。各级税务机关必须认真执行税收规范性文件由政策法规部门进行审查的规定，否则税务机关负责人不予签发。政策法规部门在审查税收规范性文件起草文本时，重点审查是否符合上位法的规定，是否超越制定机关的职权、是否经过必要的论证程序、是否与原有的税收规范性文件协调和衔接，是否有立法技术上的问题等。对发现的问题要认真解决，切实把好法律关、政策关和技术关。此外，税收规范性文件对纳税人权利义务影响较大或直接涉及纳税人较大权益，制定机关内部相关部门、基层税务机关有较大意见分歧，纳税人有较多不同意见以及需要对原有税收政策、征管业务规程作较大调整的文件等，应当由制定机关进行集体审议。

3．重视税收规范性文件制定技术。税收规范性文件制定不是各种规定的简单堆砌和记录，必须重视内在结构、层次、逻辑、语言的规范设计，以利于文件的有效施行。起草、审查、签发税收规范性文件的税务人员的法制素质决定了文件的质量，要将强化税务人员法制培训作为提高税收规范性文件制定管理水平的着力点。通过各种科学、有效的学习和培训，不断提高税务人员遵守法律、掌握立法规则和技术的基本素质，使制定的文件达到结构严谨、层次清晰，逻辑严密，语言规范的技术要求。

4．注重税收规范性文件清理整合。实行日常和定期清理相结合的税收规范性文件清理机制。日常清理由税务机关文件起草部门在起草时对原有的税收规范性文件及条款效力进行明确；定期清理由政策法规部门每5年组织相关职能部门对本机关税收规范性文件进行全面清理。在清理文件时，要根据税收制度建设和执法实践的需要，对涉及同一事项或内容交叉的相关文件理顺关系，将有效的内容进行整合，及时制定综合性税收规范性文件进行替代，既可避免不同税收规范性文件对同一事项的重复甚至不一致的规定，又能保证现行税收规范性文件及其条款简明、合法、有效。在此基础上，各级税务机关应当建立税收规范性文件库，及时汇集本机关制定的所有税收规范性文件，并对文件及条款的效力进行标识，以纸质或电子资料的形式提供给税务人员和纳税人查询、适用。借鉴湖南省的做法，《湖南省行政程序规定》（湖南省人民政府令第222号）中规定：规范性文件有效期为5年，标注“暂行”、“试行”的，有效期为2年，有效期满的，规范性文件自动失效。制定机关应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，认为需要继续施行的，应当重新公布；需要修订的，按制定程序办理。

第7篇：税收基本制度范文

一、科学发展观下完善税收理念的目标选择

与科学发展观的多层次目标取向相适应，国家税收作为市场经济条件下国家实现发展的重要财力保障手段与调节经济运行、协调国家和微观市场主体利益关系的重要杠杆，要创新思路，更新观念，超越单纯就经济论税收，就税收论经济的“税收经济观”，充分重视国家税收这一本质上体现为一种分配关系的经济范畴在政治性与社会性方面具有的积极作用，以便在为国家实现“经济社会和人的全面发展”目标取向提供必要财力支持的同时，凭借其内在的杠杆调节作用为“经济社会和人的全面发展”营造良好的发展环境，并最终为国民经济的持续快速健康协调发展提供有力支持。对此，在税收理念方面的直接反映是，在继续坚持我国长期遵循的“税收经济观”的基础上，以“科学发展观”为总体指导原则，树立指导新时期税收实践的“科学税收观”。具体说，“科学税收观”至少应包含以下几方面相互联系。相互作用的基本内容：

首先，适应与服务于经济发展。本质上讲，税收作为国家为满足履行职能的需要而对社会资源的强制性汲取手段，其源泉是人们再生产活动中创造的社会物质财富。税收首先表现为一个经济范畴。它来源于经济，受经济的最终制约，并以此为基础反作用于经济，对经济发展起着巨大的影响，由此决定了经济既是治税的出发点，也是治税的归宿点，税收必须以服务经济发展为根本目的。在科学发展观下，经济发展仍然处于绝对的主导地位，并客观决定着社会和人发展的实现程度。因此，在科学发展观统领下的新的历史时期，税收对经济发展的积极促进作用非但不应弱化，反而在某种程度上得到切实加强，这种加强必须是在进一步认识与尊重市场经济运行规律，并以有利于“社会和人的全面发展”为基本前提。

其次，满足政治与社会需要。近年来，随着市场经济改革的逐步深入与公共财政体制框架的基本建立，社会上有的观点出于对我国特殊社会历史因素的考虑以及充分发挥市场机制配置资源的基础性作用目的，片面理解西方财税理论，把促进经济总量增长视为市场经济条件下税收的惟一职能，忽视甚至有意弱化、丑化税收其他内在功能，认为强调税收的政治与社会属性就必然会导致政府根据“自己”的需要无限制地汲取社会资源，从而损害社会公众的根本利益，不利于市场机制基础性资源配置作用的完整发挥。事实上，无论从我国传统的“国家分配论”强调国家在税收分配关系中的主体地位出发，还是从以瓦格纳为代表的德国社会政策学派强调利用税收手段实施社会政策以及公共选择理论强调政治程序对税收政策确定的巨大影响角度考虑，税收的政治属性与社会属性都是不以人的意志为转移客观存在的，而且在具体税收实践过程中，其对税收政策的确定与税收征管实践都起着某种意义上的决定作用。如我国近期出台的降低农业税率直至完全取消农业税政策，就可被视为这方面的一个典型表现。而在税收征纳过程中，税务机关作为政府行政机构，自然以确保履行政府职能而存在，因而必然体现出一定的政治属性。以服务社会为终极目的的社会管理职能是国家（或政府）自其产生的那一天起就天然具有的基本属性，因此，税收又是一个政治范畴。这就从根本上决定了税务机关在履行其内在的政治职能的过程中必然要以社会需要为出发点，从而使税收征纳行为同时具有了服务社会、适应社会的基本属性。忽视税收的这些基本属性，不但很难正确回答税收实践运行中出现的种种问题，也在事实上成为导致目前税收理论研究与实践脱节的主要根源，因而也很难为税收工作从根本上适应科学发展观的要求提供正确的理论导向。

第三，实现“以人为本”基础上的职能协调。在促进经济发展、满足政治需要、实现社会稳定等多层次目标取向的共同要求下，如何正确处理它们之间的关系。以确保税收内在职能作用的完整发挥就成为了—个不容回避的现实问题。事实上，我国以前税收工作之所以存在诸多不尽如人意之处，其中一个最根本原因就在于未能正确处理好促进经济发展、满足政治需要、实现社会稳定之间的关系。如过去长期单纯强调税收的政治属性，以及近年过于强调税收在促进经济总量增长方面的能动作用等，客观上成为了税务人员权力意识膨胀、执法随意性过大、以促进经济总量增长为名无视社会承受能力，随意安排税收收入计划等问题的深层次思想根源。因此，实现促进经济发展、满足政治需要、实现社会稳定之间的良性互动就成为了“科学税收观”的必然选择。而“以人为本”这一人文主义的治国、执政理念则要求税收各项工作必须从“人的根本需要”出发，把人民群众的根本利益认真贯彻到税收工作的方方面面，实现“以人为本”基础上的职能协调。

二、科学税收观下对税收理论与实践的几点具体要求

综上所述，可以尝试性地把科学税收观具体表述为：以“以人为本”为基本思想导向，按照社会主义市场经济对税收本质的基本要求，在协调兼顾税收内在的经济属性、社会属性与政治属性的基础上，充分发挥好内在的聚财与调节职能作用，从而最终为“促进经济社会和人的全面发展”提供必要的财力与政策支持。具体而言，这一税收理念对我国今后的税收改革至少提出了以下几方面的基本要求：

首先，在税制设计方面，科学税收观下的税制安排要全面落实“公平效率观”，在突出效率优先的同时，注重社会公平。既要适应市场经济基本规律与经济一体化浪潮的内在要求，不损害微观市场主体促进经济发展方面的能动作用，又要充分考虑国家履行“促进经济社会和人的全面发展”职能所必需的收入规模，从宏观和微观两个方面支持经济的进一步健康发展。在两者协调的基础上，充分发挥税收在调节收入分配、满足社会福利，保护生态环境、维护国家权益等方面的积极作用。这就要求我国今后的税制改革应在进一步完善“双主体税制模式”，协调流转税在组织收入与所得税在宏观调控方面的各自积极作用的大背景下，进一步简化税制以降低社会税收遵从负担、提高税务机关执法水平；拓宽税基以确保税收规模持续稳定增长的财源基础；降低税率以增强微观市场主体运用市场机制力度；加强税收征管以实现既定税制横向公平与纵向公正。通过推进税收体制改革，统一各类企业税收制度，实行综合和分类相结合的个人所得税制度，调整扩大消费税税基，开征社会保障税、环保税，调整和完善资源税，实施燃油税，稳步推行物业税，赋予地方政府必要的税政管理权限等各项改革措施，为“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”提供必要制度支持。

在改革的步骤选择方面，考虑到税制对社会整体经济运行的巨大影响与我国当前社会主义初级阶段基本国情，税制建设的理想模式与现实可支持的改革举措之间仍存在相当大的距离。因此，我国在今后的税制改革过程中，必须在充分理解社会、政治、经济需要的轻重缓急程度与正确处理各方面利益关系的基础上，本着精心设计、循序渐进、量力而行、稳步实施的思想，把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度有机结合起来，成熟一项实施一项，实施一项确保一项。

第8篇：税收基本制度范文

【关键词】企业年金；EET税收模式；养老保障

企业年金税收模式的不同主要体现在国家在企业年金缴费阶段、投资收益阶段、年金领取阶段不同税收政策的选择上。当前，中国的企业年金税收政策只对企业缴费在职工工资总额5%以内的部分提供免税，对个人缴费部分则没有任何税收优惠。如果按照通常的表示方法，以E表示免税、T表示征税的话，目前中国的年金税收政策相当于采取了“部分TEE”模式，而这一模式极大的阻碍了企业年金制度的发展。近年来，越来越多的专家学者呼吁EET税收模式的出台，呼吁给予年金缴费个人所得税优惠，而这一现象的背后也说明EET模式在促进企业年金发展方面应当具有显著的优势。那么，EET模式的优势究竟何在？为什么应当给予年金缴费个人所得税优惠？本文通过对企业年金各种可能的税收模式进行比较分析，并结合公共养老金、商业养老保险、个人储蓄三种养老保障方式的税收模式加以比较，从理论与现实两个层面来探讨选择EET模式的原因所在。

一、企业年金八种税收模式的比较分析

根据企业年金缴费、投资收益及年金领取三阶段不同的免税、征税情况，可得出 EEE、TTT、EET、TEE、TTE、ETT、ETE、TET八种税收模式类型。为了对企业年金三阶段八种税收模式的税收及雇员个人待遇情况进行比较，我们假设雇员现在缴费额为100元，10年后退休，在这10年间投资收益率为5%，个人所得税税率及投资收益税率为20%。在不考虑其它因素的情况下可得出以下结果，见表1：

表1 八种税收模式下的税收及雇员个人待遇情况比较

TEE EET TTE ETT EEE TTT ETE TET

缴费 100 100 100 100 100 100 100 100

缴费税收 -20 0 -20 0 0 -20 0 -20

基金 80 100 80 100 100 80 100 80

基金积累额 130.31 162.89 118.42 148.02 162.89 118.42 148.02 130.31

领取税收 0 -32.58 0 -29.60 0 -23.68 0 -26.06

净年金 130.31 130.31 118.42 118.42 162.89 94.74 148.02 104.25

增值率 30.31% 30.31% 18.42% 18.42% 62.89% -5.26% 48.02% 4.25%

从表1可看出，八种税收类型基本上可分为四类，其中EEE模式与TTT模式最为特殊，两种模式下，雇员退休时可领取的年金额与现在缴费相比增值率分别表现为两个极端。显然，TTT税收模式对缴费、投资收益和领取三个阶段都征税，其税收负担之重使得增值率为负，实为基金减值，根本谈不上任何税收优惠，所以，此种税收模式除强制建立企业年金制度的情况以外，几乎不可能为企业自愿选择实行，对企业年金的发展不仅不能起到鼓励作用，反而还可能会被视为是一种惩罚性政策。相反，EEE税收模式则最大限度的给予企业年金以免税政策优惠，雇员年金增值率最高，能够最快速、最广泛的推动企业建立企业年金制度，对鼓励企业年金的发展最为有利。但这种模式下相当于国家放弃了对企业年金各阶段的征税权，税收损失也最大，且可能导致有损社会公平的结果，所以无论从国家财政支付能力角度考虑，还是从发挥税收调节作用的角度考虑，任何国家都不太可能选择这种模式来发展企业年金。

ETE税收模式是三阶段中仅对投资收益阶段征税而对其它两个阶段免税的一种税收优惠模式，其对雇员的税收优惠程度仅次于EEE模式，年金增值率较高，但这种模式同时放弃了对缴费本金及领取年金的税收，而仅对基金增值额征税，征税理由不充分，征税模式不甚合理，国家的财政损失也较大。与之相反的是TET税收模式，这种模式对投资收益免税而对其它两个阶段征税，年金增值率仅高于TTT模式，税收政策也较为严格，具有重复征税的特点，不符合税制设计的基本要求，所以仍然是一种不合理的税收模式。鉴于这两种税收模式自身存在的不合理性，也决定了这两种模式不适用于发展企业年金的税收模式选择。

另外四种税收模式既有相同点又有不同点。TEE税收模式仅对缴费时的年金征收个人所得税，可视为是一种当期本金税，EET税收模式则仅对领取阶段的年金征收个人所得税。由于从征税及积累的效果来看，两种税收模式下工作期缴费100元至退休时的增值额均为30.31元，增值率相同，所以两种模式对雇员个人退休后待遇的影响效果无差别，同样TEE模式下的税收为当期缴纳20元，EET模式下为退休时缴纳32.58元，若按5%的折现率折现为当期值也是32.58/（1+5%）10=20元，所以从根本上讲两种模式下对国家税收收入也无本质影响，没有造成税收损失，只是EET模式相当于对企业年金缴费部分延期纳税，是推迟征收个人所得税的一种情形，所以EET模式的征税又可以视为是当期本金税的一种延期支付，即形成延期本金税。虽然两种税收模式在雇员待遇与税收方面具有相同效果，但综合考虑多方面因素的影响，EET模式仍然优于TEE模式。其原因在于：发展企业年金最主要的就是要促进更多的企业和个人缴费建立企业年金制度，而由于人们往往更注重眼前利益而非长远利益，所以现时的税收优惠政策比关于未来优惠的承诺会起到更大的激励作用，那么对缴费阶段的免税政策就要优于领取时的免税政策。而TEE模式下，由于不确定因素的影响，人们往往对政府在若干年后年金领取时是否能依其承诺给予免税政策心存疑虑，所以当期税显然不如延期税。特别是若再考虑了通货膨胀及未来退休时个人所得适用税率可能降低的情况，EET模式相比TEE模式就更显示出其独特的优势，具有更强的激励作用。而最终从其社会意义角度来看，EET模式下，通过末端征税，还可以调节消费差距，并与遗产税相衔接，防止税优补贴用于非个人养老消费目的。

TTE税收模式和ETT税收模式与上述情况类似。TTE模式是对缴费与投资收益两阶段征税，年金领取时免税，是对年金基金增值额的综合课征，称为当期综合税；而ETT模式是对投资收益与年金领取阶段征税，缴费阶段免税，称为延期综合税，两种税收模式年金增值效果相同。除ETT模式下相当于TTE模式的缴费本金延迟征税外，两种模式并无本质差别。同样，按前述思路，ETT模式在对企业年金制度建立的激励方面可能会略优于TTE模式。

总的来说，若将EET模式与这两种模式相比较的话，可以看出，前者的税收优惠程度明显要大于后者。EET模式下雇员的个人待遇优于后两种模式，所以雇员更愿意接受EET模式安排，而这种模式对鼓励企业年金的发展也更为有利，所以，在国家财政承受能力允许的情况下，在企业年金制度八种可选择的税收模式中，EET模式应当是一种较好的税收优惠模式选择。

二、与我国公共养老金税收模式的比较分析

近年来尽管企业年金制度在世界各国都有较快的发展，但对于我国来讲这一制度的发展仍处于探索阶段。因而，现实中，作为公共养老金制度的一种必要的补充，企业年金税收模式的确定必然要与我国公共养老金税制相比较加以选择。目前，我国公共养老金三阶段税收政策如下：

1.缴费阶段。根据《中华人民共和国企业所得税暂行条例实施细则》规定，“纳税人上交的各类保险基金和统筹基金，包括职工养老基金、待业保险基金等，在规定的比例内扣除”；以及《国务院关于修改〈中华人民共和国个人所得税法实施条例〉的决定》中规定，“单位为个人缴付和个人缴付的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、住房公积金，从纳税义务人的应纳税所得额中扣除”，所以，可看出目前我国对于企业和个人关于基本养老保险的缴费采取的是免税政策。

2.投资收益阶段。《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中规定，“养老保险基金的结余额，除留足两个月的支付费用外，80%左右应用于购买由国家发行的社会保险基金特种定向债券，任何单位和个人不得自行决定基金的其他用途。养老保险基金营运所得收益，全部并入基金并免征税费”；以及《财政部、国家税务总局关于住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金、失业保险基金个人账户存款利息所得免征个人所得税的通知》中也明确规定，“按照国家或省级地方政府规定的比例缴付的住房公积金、医疗保险金、基本养老保险金和失业保险基金的利息收入免征个人所得税”，据此可知我国对于基本养老保险投资收益仍然免税。

3.养老金领取阶段。根据《中华人民共和国个人所得税法》相关条款规定，“发给干部、职工的安家费、退职费、退休工资、离休工资、离休生活补助费，免纳个人所得税”；以及《财政部国家税务总局关于住房公积金、医疗保险金、养老保险金征收个人所得税问题的通知》中规定，“个人领取原提存的住房公积金、医疗保险金、养老保险金、失业保险金，免征个人所得税”。需要指出的是，目前我国对个人所得实行的是分类所得税制，虽然对退休人员领取的养老金免税，但对他们依法取得的股利、利息、稿酬等收入仍需征税，这与国外综合所得税制下公共养老金设置一定的免征额、对超过免征额部分征税的规定有所不同。

若依照企业年金税收模式标准界定我国的公共养老金税制模式，则根据公共养老金三阶段均免税的情况，可基本认定其属于EEE模式。固然从上述分析中可看出，这种模式的税收优惠程度最大，最能激励企业年金制度的发展，但现阶段我国企业年金的税收模式却仍然不能选择与公共养老金一样的EEE模式。其主要原因在于：建立企业年金制度的目的就是要使企业年金逐步替代公共养老金，以降低公共养老金的目标替代率，在人口不断老龄化的社会中减轻国家财政养老负担。而以三阶段全免税的企业年金制度代替全免税的公共养老金制度，虽然能够最大限度的促进这种替代，但税惠程度过大，使两种制度对财政的影响效果相似，财政减免并不能产生实质性的积极影响；而且相对于公共养老金制度来讲，企业年金制度更注重效率而非公平，更有利于高收入群体而收入再分配功能较弱，所以过度的税惠政策可能会影响社会公平目标的实现，此时两种制度的替代还可能会给社会造成额外负担，因此，目前还不应该给予企业年金制度以EEE免税优惠政策。但是反过来说，要促进这种制度的建立还必须应该有适当的税惠政策激励，所以，在企业年金八种可能的税收模式中排除了全征税的TTT模式、不合理的ETE模式及重复征税的TET模式后，目前仍有四种税惠模式即TEE、EET、TTE和 ETT模式可供选择。

三、与我国商业养老保险、个人储蓄税收模式的比较分析

除了强制性参加的公共养老金与选择性参加的企业年金养老保障方式以外，个人也可以采取其它方式进行自我养老保障。但是个人的自我养老保障在漫长的基金积累过程中会受到诸多不确定因素的影响，而可能导致个人提前支取，因而难以在个人退休时提供充分的养老保障，所以，大力发展未来保障相对稳定的企业年金计划可以弥补个人保障的不足。而要促使个人自愿加入这一计划的话，与个人自我保障方式相比，企业年金的税收模式应更具比较优势。

在西方国家的养老保障体系中，个人年金即个人养老储蓄计划作为第三支柱，与公共养老金计划及企业年金计划一样，都是现代养老保障体系的主要内容。但是，就我国而言，大多数人对个人年金的概念仍很陌生，个人年金的发展还很不完善，现实中大致相类似的养老保障方式基本上可表现为个人投保的商业养老保险，所以，企业年金税惠模式的选择应首先与商业养老保险税制作以比较。目前我国个人所得税法中仅有关于保险赔款可免交个人所得税的规定，表明个人商业养老金领取时可免税；个人养老保险缴费资金来源于个人税后收入，也就需要交纳所得税；同时，对于保险基金投资收益征税还是免税并无明确规定，则只能取决于这一基金的投资方向，也就没有理由认为其享有免税政策。因此，我国商业养老保险税收模式大体上可认为属于TTE模式。

同样，对于个人储蓄保障方式来说，个人储蓄资金同样来源于个人税后收入，即需要交纳个人所得税；积累阶段假设存入银行，利息收益不需纳税；个人储蓄资金领取时可免税。所以，个人储蓄税收模式基本上仍可归类于TEE模式。

因此，与我国商业养老保险、个人储蓄税收模式比较可看出，要促进企业年金制度在我国的发展，就要求企业年金税收模式的选择与其它养老保障方式税收模式相比应具有更大的激励作用。显然，由于商业养老保险的TTE税收模式与前述ETT模式提供的税收优惠程度要小于TEE与EET模式，从而可以将这两种税收模式加以排除。同时，鉴于个人储蓄的TEE税收模式与EET模式的税收优惠效果相同，但EET模式更多的考虑到人们更注重眼前利益的心理影响，因此应当是目前情况下鼓励企业年金制度发展的最适宜选择。

四、结论

基于理论上对企业年金八种税收模式的比较分析，及现实中与公共养老金、商业养老保险、个人储蓄税收模式的比较分析可得出，EET模式应当是我国企业年金税收模式的最优选择。但是，基于我国目前的国情考虑，在总体上选择EET模式的基础上，应当采取与国情相适应的循序渐进的方式加以改革。从短期来看，可先设置企业年金个人缴费环节的免税限额（且上限应不低于500元/月），从而达到中低收入人群全额免税的激励效果；而从长远看，可根据中国征税制度现状，开展企业年金个人缴费部分所得税延期支付税收体系的研究与规划，最终完善以EET模式为核心的企业年金税收体系建设，促进企业年金制度的长远发展。

参考文献

[1]劳动和社会保障部社会保险研究所,中国太平洋人寿保险股份有限公司.中国企业年金财税政策与运行[M].中国劳动社会保障出版社,2003.

[2]葛佳.企业年金去年投资或整体亏损“规模和税收优惠应双重加力”[N].东方早报,2012-03-12.

[3]杜建华.激励约束双重缺失下企业年金税收体系的构建[J].上海金融,2010(4).

第9篇：税收基本制度范文

一、“十一五”时期财税体制改革取得重要进展

“十一五”时期,我国财税体制改革不断深化,取得重要进展。

不断完善财政体制,推动区域协调发展。各级政府的收入划分和支出责任总体保持相对稳定。中央对地方财政转移支付制度不断完善。一般性转移支付规模不断扩大,归并和清理专项转移支付力度进一步加大。调整民族地区转移支付政策,开展重点生态功能区转移支付试点,资源枯竭城市转移支付规模逐步扩大。中央对地方转移支付相应形成地方财政收入,并由地方安排用于保障和改善民生等方面财政支出,有力地促进了基本公共服务均等化和区域协调发展。省以下财政体制改革不断深化。探索建立县级基本财力保障机制。积极推进省直管县和乡财县管财政管理方式改革。

健全预算管理制度,财政管理水平明显提高。政府预算体系框架初步建立,进一步完善了公共财政预算,全面编制了中央和地方政府性基金预算,推进了国有资本经营预算制度试点,启动了社会保险基金预算试编工作。政府收支分类科目体系不断健全。预算管理制度改革深入开展。预算编制管理水平逐步提高。预算执行管理继续强化。预算公开工作加快推进。

推进税收制度改革,政府与企业、个人之间的分配关系进一步规范。全面取消农业税,切实减轻了农民负担。统一内外资企业所得税制度,公平了税收负担。全面实施消费型增值税,完善了增值税制度,促进企业扩大投资和技术改造。顺利推进成品油税费改革,理顺税费关系,建立了依法筹集公路发展资金的长效机制。调整和完善个人所得税、消费税等税收制度。

总体上看,“十一五”时期财税体制改革成效明显,保障了财政职能作用的发挥,较好地服务了改革发展稳定大局。同时也要看到,与建立有利于转变经济发展方式的财税体制目标相比,现行财税体制还存在一些问题,突出表现在:政府问事权和支出责任划分不够清晰,省以下财政体制尚需完善;预算完整性和透明度有待提高,财政管理需进一步加强;税制结构不尽合理,地方税体系建设相对滞后等,迫切需要通过加快财税体制改革加以解决。

二、“十二五”时期加快财税体制改革的总体思路

《建议》提出,要加快改革攻坚步伐,完善社会主义市场经济体制,并对加快财税体制改革提出了具体要求。根据《建议》精神,结合面临的新形势、新任务,认真总结以往财税改革的经验,“十二五”时期加快财税体制改革的指导思想是:全面贯彻党的十七大和十七届五中全会精神,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻科学发展观,认真落实党中央、国务院对深化财税体制改革的要求,以科学发展为主题,以加快经济发展方式转变为主线,以保障和改善民生为立足点,积极构建有利于转变经济发展方式、促进科学发展的财税体制、运行机制和管理制度。

加快财税体制改革,应遵循以下基本原则:一是明确方向,服务大局。把科学发展观切实贯穿于深化财税体制改革的全过程,进一步健全公共财政体系,加快经济结构调整和发展方式转变,促进区域协调和城乡统筹发展,为推动科学发展与社会和谐提供体制保障,努力为全面建设小康社会服务。二是整体设计,协调联动。妥善处理政府与纳税人、中央与地方、政府与社会、财政与金融、财政部门与其他部门的关系,统一规划,全面设计,综合配套,协调推进,加强各项财税改革之间以及财税改革与其他改革之间的协调配合,形成改革合力。三是积极稳妥,循序渐进。既抓住机遇,突出重点,加大改革力度;又妥善处理改革、发展、稳定的关系,调动各方面的积极性,精心谋划,远近结合,分步实施,成熟一项推出一项,确保改革平稳有序进行。

加快财税体制改革的主要目标是:完善财政体制。在合理界定事权基础上,按照财力与事权相匹配的要求,进一步理顺各级政府间财政分配关系。健全统一规范透明的财政转移支付制度,提高转移支付资金使用效益。建立县级基本财力保障机制,加强县级政府提供基本公共服务财力保障。提高预算完整性和透明度。建立并不断完善科学完整、结构优化、有机衔接、公开透明的政府预算体系,全面反映政府收支总量、结构和管理活动。健全预算编制和执行管理制度,强化预算管理,增强预算编制的科学性和准确性。健全税收制度。完善以流转税和所得税为主体税种,财产税、环境资源税及其他特定目的税相协调,多税种、多环节、多层次调节的复合税制体系,充分发挥税收筹集国家财政收入的主渠道作用和调控经济、调节收入分配的职能作用。

三、“十二五”时期加快财税体制改革的主要任务

(一)健全财力与事权相匹配的财政体制,促进基本公共服务均等化

从我国社会主义初级阶段基本国情出发,在保持分税制财政体制框架基本稳定的前提下,进一步健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。

合理界定中央与地方的事权和支出责任。在加快政府职能转变、明确政府和市场作用边界的基础上,按照法律规定、受益范围、成本效率、基层优先等原则,合理界定中央与地方的事权和支出责任,并逐步通过法律形式予以明确,力争首先在义务教育、公共卫生、公共安全、社会保障等基本公共服务领域划清中央与地方的支出责任。同时,结合推进税制改革,按照税种属性和经济效率等基本原则,研究进一步理顺政府间收入划分,调动中央和地方的积极性。

完善中央对地方财政转移支付制度。科学设置、合理搭配一般性转移支付和专项转移支付,发挥好各自的作用。增加一般性转移支付规模和比例。加大对中西部地区转移支付力度,优先弥补禁止和限制开发区域的收支缺口,推进主体功能区建设。积极扶持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。分类规范专项转移支付项目,并从监管制度、技术操作等方面着手,进一步提高转移支付资金使用效益。

推进省以下财政体制改革。规范省以下财政收入和政府支出责任划分,将部分适合更高一级政府承担的事权和支出责任上移。强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任,提高民生支出保障程度。在注意处理好与现行行政管理体制和其他经济管理权限关系的基础上,积极推进省直管县财政管理方式改革。强化乡镇财政管理,因地制宜深化乡财县管改革。

加快完善县级基本财力保障机制。把加强县级政府提供基本公共服务财力保障

放在更加突出的位置,以满足县级基本财力保障需要,实现保工资、保运转、保民生为目标,在中央和省级财政加大支持力度的基础上,通过建立和完善奖补机制,力争在“十二五”前三年基本建立起县级基本财力保障机制,“十二五”后期逐步提高保障水平。

(二)完善预算编制和执行管理制度,提高预算完整性和透明度

完善政府预算体系。健全公共财政预算,提高公共财政收入质量,增加公共服务领域投入,着力保障和改善民生。强化政府性基金预算管理,提高基金预算的规范性和透明度。完善国有资本经营预算收支政策,扩大中央国有资本经营预算试行范围,加快推动地方国有资本经营预算工作。规范社会保险基金预算,扩大社会保险基金预算编报范围。取消预算外资金,将所有政府性收入纳入预算管理。

健全预算管理制度。深化政府收支分类改革,完善支出标准体系,加强项目库建设,夯实预算编制的基础。继续规范预算编制程序,细化预算内容。建立完善预算编制与预算执行、结余结转资金管理和行政事业单位资产管理有机结合的制度。进一步增强地方预算编制的完整性。加强预算执行管理。依法加强税收征管,强化非税收入管理,建立规范的收入管理体系。完善各单位部门预算执行管理制度,健全预算支出责任制度,提高预算支出执行的均衡性和效率。深化部门预算、国库集中收付、政府采购等制度改革。建立健全预算绩效管理制度。

建立健全完整规范的预算公开机制。在完善预算编制的基础上,进一步扩大公开范围,细化公开内容。结合修订预算法,明确预算公开的原则和主体,完善预算信息披露制度,强化预算公开责任制度,加快预算公开的法制化、规范化进程。

(三)推进税制改革,完善有利于科学发展的税收制度

按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则,进一步优化税制结构,公平税收负担,规范收入分配秩序。

强化税收促进经济发展方式转变的作用。在实施和完善消费型增值税的基础上,结合增值税立法,稳步扩大增值税征收范围,相应调减营业税等税收,从制度上解决货物与劳务税收政策不统一问题,逐步消除重复征税,促进服务业发展。合理调整消费税范围和税率结构,充分发挥消费税促进节能减排和引导理性消费的作用。完善企业所得税制度,鼓励科技创新。全面改革资源税,促进资源节约和环境保护。开征环境保护税,促进环境友好型社会建设。