效益审计和绩效审计的区别精选(九篇)

第1篇：效益审计和绩效审计的区别范文

绩效审计是指由独立的审计机构或人员，依据有关法规和标准，运用审计程序和方法，对被审计单位或项目的经济活动的合理性、经济性、有效性进行监督、评价和鉴证，提出改进建议，促进其提高经济效益的一种独立性的监督活动，即效益审计、效率审计和效果审计三者的合称。绩效审计目前对我国来说还属于探索阶段，尚未形成统一的、可操作的审计规范和评价标准，再加上它对审计结果的客观性、公正性要求比其他审计要高，在烟草行业开展绩效审计确实存在一定的困难。

一、烟草行业开展绩效审计的外部环境

1.具备完善的考评制度体系及完整的工作记录。首先，各级公司给所属单位下达的任务和目标是非常明确和具体的，都有详细的文件规定并列示一系列量化的指标；其次，“五员”的工作质量都有一些可考核评估的量化标准；再次，各单位结合本身的特点都制定一套详细的职工操作手册，对每一职级和岗位都有一系列考核评价指标，用于指导工作和考核职工工作成果及效率。烟草行业的可评估性和完整的工作记录给绩效审计创造了良好的外部环境，使开展绩效审计成为可能。

2.财务审计已经相对成熟，形成了一套完整的财务报告体系和与之配套的审计体系。烟草行业通过局域网进行了审计网页建设，建立了审计信息交流与互动的平台，实现了审计资源共享，让大家了解审计程序，理解审计法规，监督审计工作；并将审计部门与财务部门相分离，逐步完善了内部审计制度，建立了由经济责任审计、财务收支审计、固定资产投资（基建）审计、专项资金审计、审计调查等在内的审计体系，制定了各项审计工作流程，审计工作更加规范化和程序化，使绩效审计成为可能。

3.烟草行业注重加强“人、法、技”建设，财审人员综合素质较高。烟草行业历来注重对财审人员的后续教育，鼓励财审人员利用业余时间充电，参加各类资格考试，目前获得审计师、会计师职称的财审人员比例逐年增加；烟草行业有自己的培训中心，各培训中心每年至少开办两期以上的培训班，进行专业知识技能及最新法律法规政策的学习，促使财审人员更新知识，积累经验，跟上时代的发展，与时俱进。

二、烟草企业实行绩效审计的背景和前提――企业绩效评价

1.烟草企业绩效评价概况。

目前，我国烟草行业实行“统一领导、垂直管理、专卖专营”的管理体制，国家烟草专卖局统一领导、各地区分级归口管理、实行卷烟产品专卖专营的管理模式。针对这一特点，评价体系应明确区分为两个层次，分别以地区和企业作为评价对象。地区评价的目的是通过区域内烟草企业的绩效综合评价来反映某一地区烟草行业的绩效。同时，鉴于我国烟草行业内工业企业和商业企业有着明确的分工，工业企业主要负责烟草制品生产，商业企业主要负责原材料供应和烟草制品销售，各自具有显著不同的经营特性，为了使评价结果具有可比性和客观性，必须对评价对象从工业和商业两个方面加以归类，并分别采用工业和商业两套不同的指标体系实施评价。

2.对烟草企业性质的认识。

企业绩效评价的内容依企业的经营类型而定，不同经营类型的企业，其绩效评价的内容也有所不同。由于企业绩效评价的内容和侧重点与企业的性质有着密切的关系，因此正确判断烟草行业的企业性质是合理设计烟草企业绩效评价体系的重要前提条件。

一方面，我国对烟草实行专卖制度。烟草专卖是国家对烟草及其制品的买卖、生产实行垄断的一种政策，究其实质，则是政府对烟草进行严格控制和管理的一种制度。基于这一制度背景，可以判断烟草企业具有显著的非竞争特征。专卖专营、计划分配、交易限制等在我国当前实行的行业体制决定了目前的烟草企业不可能象一般竞争性企业那样自由追求利益的最大化，在主营业务上也不能象一般竞争性企业那样自由发展。

另一方面，在市场经济大环境下，我国烟草行业进行了一系列改革，将专卖制度与市场经济相结合，目标是在烟草行业内部建立竞争机制。因此，竞争是烟草企业必须面对的现实。不但目前烟草行业内企业间、地区间已经在相当程度上存在着竞争，随着市场经济的建立完善、烟草行业买方市场的日渐明显和中国入关进程的进一步加快，竞争、尤其是与国外企业的竞争更是不可避免的趋势。

可以看出，烟草企业具有非竞争性的典型特征，设计烟草企业绩效评价体系应以此作为基本前提。在确定评价目的、选取评价指标、确定评价指标权重和标准等方面都应考虑烟草的基本特性，与一般竞争性企业有所区别。

3.确立烟草行业经营绩效评价内容的基本依据。

我国目前试行的企业绩效评价体系的评价内容大体上包括四个方面：即财务效益状况、资产营运状况、偿债能力状况和发展能力状况。财务效益状况主要反映企业的投资回报和盈利能力；资产营运状况主要反映企业的资产周转及营运能力；偿债能力状况主要反映企业的资产负债比例和偿还债务的能力；发展能力状况主要反映企业的成长性和长远发展潜力。四部分内容相互联系、相辅相成、各有侧重，其中以财务效益状况为核心内容。现行的企业绩效评价体系是以工商类竞争性企业为评价对象设计的。上述四个方面从不同的角度揭示了竞争性企业。

当前的实际经营管理情况。烟草企业也具有竞争性的一面，与一般竞争性企业有共性的地方，因此烟草行业经营绩效评价体系的设计可以以此作为出发点。同时还有必要根据烟草行业的实际和烟草企业经营特性，在烟草行业经营绩效评价体系内容的设计中应体现以下三个特点：

（1）以财务效益状况、资产营运状况、偿债能力状况和发展能力状况作为绩效评价的四个主要方面，突出以效益为中心。这是建立社会主义市场经济，加强企业管理的发展方向和要求。但按照效绩评价理论，效绩评价以哪部分内容为主，是随着企业性质的不同而变化的。竞争性工商企业的评价重点是效益最大化；垄断性工商企业的评价重点是资产的合理、有效使用，强调社会效益。烟草企业具有非竞争性的一面，因此在突出财务效益状况的同时，还应强化资产营运状况的重要性。

（2）一般情况下，税收作为企业的社会贡献，并不纳入到绩效评价体系之中。但从烟草行业现状看，一方面，国家对烟草实行专卖管理，烟草行业是一个高税产业，烟草企业是国有企业，税负比重很大；另一方面，在目前财政税收体制和行业管理体制下，受现行卷烟消费税制的影响，企业间税负不均。为了使评价具有可比性，烟草行业绩效评价必须适当考虑税收因素。这样做既符合当前的现实，又适应未来形势发展的需要，同时还有利于与其它行业的横向比较。

（3）烟草工、商企业绩效评价相对分开。正如前文所分析的，烟草工、商企业经营特性差异很大，所以工、商企业绩效要分开评价，分别采用不同的指标体系。对于地区综合评价，可以依据各地区工、商规模确定工业和商业的权重，最终进行加权综合。以此为选取评价指标的指导思想，分别构筑工业评价指标体系框架和商业评价指标体系框架。

三、烟草行业如何实行内部绩效审计

1.制定烟草行业内部绩效审计规则。绩效审计的目标是评价管理活动的效益、效率和效果，它要求审计具有确凿的审计法律法规依据。而烟草行业审计准则体系中关于绩效审计几乎还是个空白。因此，要制定以烟草行业内部工作制度和内审评价操作指南为基础，符合烟草行业内部管理体制的绩效审计准则，明确审计部门开展绩效审计的审计标准和原则及执业规范和道德准则。审计过程中应了解此项工作，明确审计机构和人员的责任，根据相关法律法规规定，通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进目标的实现。审计机构的设置应考虑组织的性质、规模、内部治理结构及相关规定，并配备一定数量具有执业资格的内部审计人员。审计机构应建立有效的质量控制制度，并积极了解、参与组织的内部控制建设。审计人员应具备必要的学识及业务能力，熟悉本组织的经营活动和内部控制，并不断通过后续教育来保持和提高专业胜任能力。内部审计人员应当遵循职业道德规范，并以应有的职业谨慎态度执行内部审计业务。

2.定量与定性分析相结合，确立以量化审计为主的审计方式。在进行绩效审计时，应将定性分析与定量方法相结合，建立多层次的、动态的、合理的可操作性指标评价体系。通过部门预算执行审计、专项审计调查等平台促使该指标体系的建立，并推动有关各方不断丰富完善该体系。并利用计算机、计量经济学等技术作为绩效审计的必要手段，以增强评估结果的真实性、可信性，促进绩效审计合理化。

3.注重实施绩效审计的具体方法。

实施绩效审计具体操作可以分为四个阶段。一是准备阶段：主要工作是审计立项，制订实施方案，搜集所需的审计资料，告知被审计对象需要协助的事项，对项目进行风险分析，预测存在的何种风险，拟提出防范的措施。二是实施阶段：对被审计项目的经济性、效率性和效果性实施检查和评价，检测各项制度和文件的真实性、可行性，寻找各部门工作效率的缺陷，分析原因，得出结论，提出整改建议。三是报告阶段：在报告阶段做好分析评价，提出具有全局性、建设性意义的审计报告，体现绩效审计的地位。四是后续审计阶段：审计工作完成一段时间后，检查审计报告的落实情况，评估被审计对象针对审计查出的问题所采取的改进措施和效果，必要时深入调查分析，写出后续审计报告。

4.处理好绩效审计与传统审计的关系。绩效审计是在传统财务收支审计的基础上，收集相关经济事项的数据和信息，然后运用管理学上的分析技术对被审计单位的效益性、效率性和效果性进行综合评价。因此，审计人员应处理好绩效审计与传统审计的关系。

第2篇：效益审计和绩效审计的区别范文

【关键词】政府绩效审计审计机关基层

一、引言

(一)研究的背景和意义

随着改革开放的进一步发展，我国传统的计划经济体制开始逐步向社会主义市场经济体制转变。党的十三大提出了“一个中心、两个基本点”的基本路线。1992年，邓小平同志视察南方的重要讲话极大地推动了我国改革开放的进程。所有这些，给审计工作提出了许多新课题，也为审计事业的成长提供了广阔空间。

政府绩效审计是政府审计发展的历史必然，随着政府职能的转变，绩效审计已成为提高政府相关部门公共资金使用效益，加强政府机构管理工作的有效手段。由于绩效审计反映了时代的要求，世界上许多国家的政府审计部门都积极开展这一审计形式，目前已成为许多国家政府审计关注的焦点和主要工作内容。近年来，我国政府审计机关也开始重视绩效审计，国家审计署指出：要积极开展绩效审计，逐年加大绩效审计分量。2008年审计署涉及绩效审计的工作量已占全部审计工作量的4/5，全国占2/5,今后要求加大投入绩效理念的分量。由此可以看出，我国政府绩效审计在近几年会得到较快发展。但从本地区开展审计监督情况看，对政府绩效审计理论和实践研究不足，在绩效审计的理念、方法和手段上比较缺失，针对这种状况，本文将通过回顾政府绩效审计的发展情况，借鉴国内外开展政府绩效审计的成功经验，重点探讨如何建立一套适合本地区本部门具体可行的绩效审计方法。通过分析与研究，提出自己的观点，希望对我区的绩效审计开展提供一定的帮助。

(二)选题意义

在我国，随着公共财产体制的不断深入，政府公共开支也在不断增加，政府的受托责任和受托风险也随之增大。然而，我国财力有限，对财政收入缺乏系统有力的监督机制，这就十分需要进行绩效审计。我认为实行政府绩效审计有以下几点好处：

一是行政体制改革的需要。兼于当前行政管理机构不够精简，人事浮肿效率低下的实际问题，绩效审计作为管理手段，起到积极的作用。二是能够改善公共财政支出绩效。为弥补市场的失效，实现高绩效的行政活动，要求对财政支出的绩效进行评价与监督，改善财政支出绩效。三是加快推进责任政府建设。政府是经济责任受托人，对公共资源进行配置、管理和利用，责任是否得以履行，需要政府绩效审计来判定，政府绩效审计是有效的管理手段。

四是推进民主法制建设。加强对权力的监督与制约，是民主法制建设的集中表现，党的十六大明确提出审计机关要在加强对权力制约与监督中发挥职能作用，这是时代赋予绩效审计的光荣使命。开展绩效审计就是要将其“业绩”与责任联系考虑，使其责任人格化。

通过以上几点论述，可以得出绩效审计对我国审计工作的作用是非常巨大的，因此，我把论文题目定为《政府绩效审计----基层审计机关绩效审计探索与研究》，以此希望对以后绩效审计工作有所作用。

二、政府绩效审计产生和发展的根本原因

(一)政府绩效审计的基本概念

政府绩效审计又称为“3E”审计，即是独立的审计机构和审计人员采用现代技术方法，客观、系统地对政府部门及企事业单位的项目、活动和功能就其实现经济型（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的程度进行独立的评价，提出改进意见。可见，政府绩效审计是针对政府各部门支出计划的可行性、执行的效益型进行监督评价，及时发现和反映存在的问题，提出改进建议，并健康促进政府科学管理的一种有效手段。

我国开展政府绩效审计的意义体现在以下几个方面：首先，有利于推进我国政治体制改革。在我国，人民是真正的主人，政府代表人民并按人民的意志行使国家权力。因此，一切以人民名义取得物质资源和人力资源的配置、消耗都必须接受人民的监督，以真正保证其真实、合理、有效，进而有利于提高人民参与监督的积极性，从而更好地发扬社会主义民主，加快政治体制改革的步伐。其次，有利于政府机构的廉洁、勤政、高效。政府绩效审计可以在财务审计的基础上，遵循成本效益原则来行两其物质资源、人力资源配置与消耗的合理性、有效性，从而可以再源头上发现和揭露腐败现象，维护社会稳定。最后，有利于完善社会主义市场经济体制。随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和完善，市场配置资源的基础性作用越来越明显，并主导地位，政府机构的主要功能就是弥补市场失灵，促进社会经济健康、协调和可持续发展。开展政府绩效审计可以促进建立政企分开的现代企业制度，保证市场配置资源机制发挥作用的完善性、子任性和纯洁性，促进我国社会主义市场经济体制的进一步完善。

(二)政府绩效审计产生和发展的根本原因

政府绩效审计源于20世纪70年代末80年代初的西方各国相续掀起的政府改革浪潮----新公共管理运动。其实质是：在公共责任与顾客至上理念的指导下，政府与公众得关系由治理者与被治理者的关系转变为服务提供者与消费者的关系。为了提高服务的效率与质量，在公共管理实践中引入了企业管理的理论、方法和技术，引入市场竞争机制、绩效管理与评估等灵活有效的管理方式。其核心特征是对政府责任的高度关注，又主要体现在以“3E”（经济型Economy）、效率性Efficiency和效果性Effectiveness）为标准的市场化绩效评价。这直接催生了政府绩效审计的发展。使得绩效审计体现为一种消费者对共给服务进行直接控制和选择的市场责任机制。我认为，导致政府绩效审计产生和发展的根本原因有以下几点：

1.国内经济环境制约。不同的经济体制和发展水平还决定了不同的公共财政框架，而这恰恰是政府绩效审计所面临的基本对象。我国的公共资金除了国家财政资金之外，还包括了国有企业中的国有资产。目前，由于市场发展的不完善，来源于公共财政资金投资的国有企业承担了培育市场、维护市场稳定等应由政府履行的职能，因此国有企业的效益因其承担的责任而被置于次要位置。而以国有企业为重点对象的绩效审计，其审计结论也自然就得不到普遍重视。

2.绩效审计需求不足。其一，传统财务审计任务过于繁重。西方国家开展绩效审计的重要前提条件之一就是法律制度相对完善，财政财务活动中严重的违法违规问题相对较少，财务会计活动运作规范，合规性已经不是审计的主要关注目标。在我国，经济生活中违法乱纪行为还大量存在，审计机关必须将大量的人力、物力、财力投入到合法合规性审计工作中去，而对公共资金效益的关注度被挤压，进而导致绩效审计的需求得不到提高。其二，开展绩效审计原动力比较弱。西方发达国家对政府绩效审计的社会需求强劲，其立法机构及民众持续企盼政府绩效审计对政府管理产生影响的社会张力，是政府绩效审计产生和发展的原动力，并且这种原动力的客观性较强。反观我国的政府绩效审计，其发展动力源于审计机关自身为适应我国的社会现状及世界范围内政府审计发展的潮流而做出的内部调整，这种内部调整转化为广泛的社会需求需要相当长的一段时间。

3.法律制度建设滞后。目前我国还没有形成一套完整法规体系适用于绩效审计，已出台的法律、法规中涉及绩效审计的内容较少。2006年修改后的审计法尽管提到了绩效审计的问题，但不够具体化，只是原则规定，对审计机关开展绩效审计的法律地位、审计权限、审计范围等没有做出明确的规定，审计机关开展政府绩效审计缺少明确的法律依据。1999年以后，财政部等有关部门陆续制发了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等，规范企业绩效评价行为、增强评价结果的客观公正性提供了有利条件。但是，对于政府公共部门的绩效审计，目前尚没有一个明确的规范，更没有绩效审计方面的准则性质的操作性指导文件。

(三)国内外政府绩效审计发展现状

1.国外绩效审计发展现状

纵观世界审计，绩效审计出现于20世纪40年代中期，1929年至1933年的几年间，由于受到世界经济危机的一项，西方工业国家的经济处于低迷状态，政府可以利用的资源越来越少，而其开支及所承担的社会和经济义务却日益增多。在此背景下，民众对增加公营部门资金支出效果和明确指出经济责任的要求越来越迫切。因而从20世纪40年代中期开始，美国国家审计总署扩大了审计范围，开始进行效益审计，而此时的“效益审计”就是本文所谈的“绩效审计”。1948年。美国人阿瑟•肯特第一次提出“绩效审计”的概念。自此，绩效审计在世界各国开始迅速发展。

在1948年美国人阿瑟•肯特第一次提出“绩效审计”的概念后，到20世纪70至80年代得到较快发展。如1972年，美国会计总署《政府的机构、计划项目、活动和职责的审计准则》，这项准则的实施第一次把绩效审计运用于神父审计，其对政府审计的目的作出了规定。

20世纪90年代，完成了传统财务审计向以绩效审计为中心的转变过渡。它如同任何事物一样，在发展过程中，存在着不均衡性。总体来看，实施绩效审计较早的国家和地区，一般处于领先行列，比如北美的加拿大、美国，西欧的英国和北欧的瑞典等。目前，广泛开展绩效审计的国家不仅包括加拿大、美国、英国、澳大利亚、德国、瑞典、挪威、荷兰等西方国家，还包括一些亚洲国家如印度、巴基斯坦、新加坡、日本和中国的香港等，其政府审计机关也开展了绩效审计，其中有的国家和地区政府审计机关还总结出一些相对成熟的绩效审计方法和规律。

西方审计学者认为，在政府审计史上，绩效审计的实施，是具有划时代意义的催化剂，能否不失时机地选择并接受绩效审计，是衡量一个国家的政府审计是否具有活力的标志之一。这种认识与当前或今后一个相当长时期，世界范围内政府审计的发展潮流是一致的。

2.我国绩效审计发展现状

实际上，中国审计理论界在20世纪80年代初，中国审计制度建立不久，就开始探讨经济效益审计（或称绩效审计）问题。1982年的《宪法》和2006年新《中华人民共和国审计法》都以法的形式规定了国家审计机关主要对相关部门的财政收支、财务支出的真实性、合法性、收益性进行审计。1984年提出“试审”，90年代初基本处于停滞状态，20世纪90年代到入世前，审计学界对绩效审计进行深入研究并对是否要开展绩效审计达成一致。可以说，我国自国家审计机关成立以来，主要开展的是财政、财务收支审计。对绩效审计一直处于探索阶段。入世以后，审计界开始思考：“中国如何开展绩效审计，如何与国际接轨，并如何付诸实践。”近几年，在实践中，政府审计机关逐渐开始了对行业审计调查、离任审计、经济责任审计、专项基金审计及公共工程的绩效审计的实践探索，如：2001年退耕还林还草试点工程资金审计、2001年组织的农村电网“两改一同价”审计以及2002年组织的民航“一金一费”审计调查及重点机场项目审计、2002年深圳市审计局医疗设备采购审计、2005年浙江省审计厅组织对省、市、县98个财政投资建设项目的投资绩效审计，并核减工程造价3.14亿元.严格讲，这几项绩效审计因为包含有一定的真实性和合法性审计内容而与英美等国的那种纯粹独立类型的绩效审计存在一定区别，但却接近于加拿大的综合型绩效审计，也就是中国审计署所认为的财务审计与绩效审计相结合的具有中国特色的绩效审计，这类审计主要是以查处和揭露严重损失浪费和国有资产流失为主要目的和内容的专项资金审计。审计署领导对这类绩效审计的态度和选择是“提倡搞中国特色的绩效审计，不能照抄照搬国外”。

三、基层审计机关开展绩效审计的理论思考

(一)基层审计机关开展政府绩效审计的回顾

绩效审计距我们有多远？《中国审计信息与方法》编辑部总编邢俊芳研究员在其主编的、于2000年出版的《最新国外绩效审计》一书的前言中作过这样的结论：“我国要用50年左右的时间来实现由财务审计为主导向绩效审计为中心的转变，到那时，财务审计仍将继续大量存在，但中国将转向以绩效审计为中心、财务审计与绩效审计同时并存、共同发展、绩效审计越来越多的阶段。”

对于基层审计机关来说，近几年来，特别是审计署在《审计署2008至2012年审计工作发展规划》颁布实施后，各地基层审计机关在开展绩效审计方面进行大胆探索。在财政预决算执行审计，领导干部经济责任审计、投资审计和专项资审计等多个领域；除了对其真实、合规、合法性进行审查外，已开始着手对其经济性、效率性、效果性进行审计查证与评价，这表明绩效审计的观念在我国基层审计机关已经开始萌芽、成长。当前我国基层绩效审计有以下三个特征：一是绩效审计于真实、合规合法审计之中、真实、合规、合法审计尚处在主导统计地位，但绩效审计呈逐步上升之势；二是探索独立的绩效审计尚不多见，各地绩效审计发展极不平衡，除深圳外，绝大部分基层审计机关尚处在摸索阶段。三是绩效审计的成果普遍不高，成果运用欠缺应有的平台。

(二)基层审计机关开展政府绩效审计的必要性与可行性

绩效审计的目标包括经济性、效率性和效果性的评价。目前，我国各级审计机关的绩效审计还都处在起步探索阶段，囿于主客观因素的制约，绩效审计不可能搞全面的分析评估。现阶段只能以揭露问题、规范管理、促进改革、完善法制、制约权力、提高效益为目标。作为区级基层审计机关，要将绩效审计融入财政资金审计，提高部门和单位使用财政资金的绩效，不能急功近利，而应考虑本地实际情况及审计成本等一系列因素，慎重选项。

1.基层审计机关开展政府绩效审计的必要性

首先，基层审计机关开展绩效审计是民主法制发展的要求。随着民主与法制的进程加快，人们对政府管理、利用公共资源的效益日益关注，并逐渐从关注过程到关注结果、从关注投入到关注产出，对管理利用公共资源的经济性、效率和效果将日益成为人们关注的核心。因此基层审计机关审计不能仅仅在评价财务控制、停留确定财政财务收支是否合法、合规的层面上，而应从评价政府运用其资源效益的角度审查其内部管理系统和管理制度。通过审计检查其是否达到法律要求及法定工作目标，评价其工作效果与成效。

其次，绩效审计是法定的要求。《审计法》确定了审计工作的三大目标，真实、合法、效益。从世界范围来看，绩效是审计的重点，尤其是发达国家，真实合规性问题已经解决得比较好，发现的问题比较少，所以审计机关重点就是关注绩效问题。基层审计机关目前的审计工作目标大多局限于真实性和合法性，侧重于评价和确定被审计单位财务收支或预算执行情况是否真实、是否符合法律规定，对管理和利用公共资源的经济性、效率和效果方面评价较少。因此，为了更好地履行审计法，更加全面、客观地评价审计项目，基层审计机关必须使真实、合法、效益审计三足鼎立，使绩效审计势在必行。

再次，绩效审计有利于强化对权力的监督和制约。十六大提出，审计工作要加大对权力的监督和约束。经济责任审计是基层审计机关履行这一职能的重要手段，也日益成为基层审计机关的一项重要工作。然而目前基层审计机关的经济责任审计仍局限于财务收支和资产管理，对绩效方面涉及不多，因此确切地说这只能是领导干部的财务责任。而作为一个地区或一个部门的领导干部来说，利用财政资金或公共资源服务社会的效果性、经济性和效率性才是其主要的经济责任。经济责任审计要深入开展，要真正成为监督和制约权力的工具，必须将经济活动和行政责任联系起来，将领导干部能够掌控的财政资金、公共资源与其所承担的具体业务职责结合起来审计，这就需要关注其职责范围内，由其决策的事业、项目的效益情况，从重大决策如何做出、花了多少成本、效果如何等方面着手，判断领导干部是否具有科学发展观和正确的政绩观，这样才能真正强化对权力的监督和制约。

最后，绩效审计是贯彻和落实科学发展观的要求。科学发展观的提出，不仅会带来经济发展模式和经济增长方式的根本转变，也势必带来各级政府执政理念、执政方式、工作思路和工作重点的根本性转变，各级政府在资源配置、要素流动、资金分配等方面将进一步突出重点，统筹兼顾，提高效益。审计工作要适应这一根本转变的需要，更高层次地发挥审计“服务经济、服务大局”的作用，就必须根据科学发展观的要求，及时更新、调整审计理念，转变原有的思维定式和思维方法，打破原有的一些不适应形势发展的习惯做法，大力推动绩效审计，监督政府及其行政管理部门“不求有功，但求无过”的“无为行政”，制造表面政绩工程的“表象行政”和不惜消耗大量人力、物力、财力资源及生态环境进行粗滥开发的“短期低效行政”，使一方经济不断朝着科学、高效、可持续的方向发展。

2.基层审计机关开展政府绩效审计的可行性

基层审计机关开展政府绩效审计在我国的开展不仅必要，而且可行。经济的飞速发展，综合国力的增强，法制建设的不断完善都为基层审计机关开展政府绩效审计的开展提供了有利的保证。

首先，民主化、法制化进程的加速为我国开展绩效审计提供了法制基础。近年来，中国改革开放进程不断深入，经济的发展推动了政治体制改革的发展，社会的民主化、法制化进程进一步加快。《政府信息公开条例》出台，法制也不断完善，人民舆论自由度也有一定提高，反腐倡廉力度加大。这样，基层审计机关具备了实施政府绩效审计的基本政治环境和法制环境。

其次，我国的审计工作今年来取得的成就为基层审计机关开展政府绩效审计提供了实践基础。尤其是深圳特区开展绩效审计的时间，为基层机身机关开展政府绩效审计提供了有益的探索。另一方面，国家审计机关的相关改革，比如审计公告制度等，置政府、财政、审计于公众视线内，真正做到了受人民监督。这一系列成果都向我们展示了基层审计机关开展政府绩效审计的有力环境。

再次，国外相对成熟的政府绩效审计理论和充足的实践经验可给基层审计机关开展政府绩效审计提供借鉴。政府绩效审计在发达国家发展几十年，理论和实践方面均取得了丰硕的成果，使西方各国的先进经验为我国基层审计机关开展政府绩效审计提供了可资借鉴的宝贵经验和理论支持。

最后，审计人员的不断扩充，高素质的人才不断充盈，都为基层审计机关开展政府绩效审计提供了坚实的人才后备资源。

(三)基层审计机关开展政府绩效审计面临的主要问题

当前我国基层审计机关的审计方式正逐渐与国内成功地区绩效审计（如深圳）与国际接轨，以往单一的财务审计局面已开始改变，逐渐向财务审计与绩效审计并存的方向过渡。但是，基层审计机关开展政府绩效审计仍面临着许多问题。具体表现在以下几个方面：

1.对政府绩效审计认识不到位

当前，我国绩效审计的理论探讨尚存在一定的过程，还没有形成其具备中国特色、适合中国实践的理论成果，加之对绩效审计的宣传力度不够，人们对绩效审计的认识不够，部分权力机关、公共管理部门及其负责人自觉接受监督的意识还不强，认为经济效益只是对于物质资料的生产领域而言，而对于非生产领域的政府部门和非盈利组织机构没有必要进行绩效审计；还有的人认为绩效审计在我国还处于探索和初级阶段，而且需要审计人员具有较高的专业素质和技能，作为基层审计机关还没有经验可循，等绩效审计成熟了再开展也不迟。

2.政府绩效审计模式的局限性

我国审计机关隶属于国家行政部门，典型的行政型审计模式在一定程度上制约了绩效审计向深层次发展。从受托责任关系来看，绩效审计的委托者、审计者及被审计者拥有同一隶属关系和共同的利益，审计独立性受到一定程度的影响。首先，一些地方政府怕揭露问题过多难承担责任或影响政绩，因而违反有关规定干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题，还由于审计部门受本级政府领导，经费由地方政府供给，干部的使用、调动、任免权在地方，所以审计部门很难保持超越的独立性，无法真正行使各级政府财政的绩效审计和监督。再者，由于我国经济体制正处于转轨阶段，社会主义市场经济体制的各项规章制度还有待完善，经济领域的违法违规行为屡见不鲜，会计信息的弄虚作假、欺诈偷漏行为还比较普遍，真实性、合法性问题在相当长的一个时期内，仍然是审计机关要重点关注的内容；同时，审计人员限于自身责任，对绩效审计的重要性认识不足，在实际工作中大都满足于对会计资料的真实性，对经济活动合规、合法性的审查与判断，仅仅着眼于微观、立足于宏观的不多，审计的成果更多地局限于纠错防弊，缺乏对经济活动效益性的分析与评价。

3.人员素质不能适应效益审计要求

开展绩效审计涉及方方面面，必须运用多学科知识，采用多样化的审计方法，采取多种审计手段。而当前基层审计人员相对老化，知识层次相对较低，知识陈旧，且相对集中于财务会计及审计之中，欠缺懂管理、懂社会科学、熟悉法律、工程的复合型人才，审计视野相对狭窄，难以满足绩效审计综合性强，层次高的需要。现有审计人才结构、知识结构的矛盾也是开展绩效审计的有一大制约因素。

4.审计工作难度大、专业整合性强

绩效审计难度较大，专业性、综合性比较强，审计方法与技术更加复杂，审计人员只具备财经、审计方面的知识已远远不够。还需要审计人员具有较强的评价政府工作绩效的意识，要求审计人员能够深刻地理解政府的工作，并能对审计工作做出深刻而中肯的评价判断。在基层审计机关，审计人员的配置知识结构单一、技能素养差距大，精通法律、心理学、工程学、管理学等方面知识的非财经类专业人员严重缺乏。再加上评价绩效的标准难确定，也没有统一的方法和技术，会给绩效审计人员客观公正地提出评价意见造成困难，也使审计的风险加大，给审计证据提出了更高的要求。

四、开展基层审计机关政府绩效审计的对策与方法

(一)完善基层审计机关政府绩效审计的几项工作措施

1.坚持审计项目的慎重

基层审计机关在选择效益审计项目时应从自身实际出发,坚持有所为有所不为,稳扎稳打，循序渐进。首先，要考虑项目是否重要。要选择群众关心、政府关注、社会影响大、财政投入大的项目，这样才能得到政府和社会的支持，审计结果才能得到重视，审计才能发挥作用。其次，要考虑是否可行。要选择审计人员能够胜任的项目，选择审计机关力所能及而且能够获得被审计单位接受、支持配合的项目。在计划安排上不面面俱到，不必强求对某一项目作全面评价，可选择一些需要且可行的领域和项目开展，先摸索总结经验，再逐步推开。

2.对效益审计进行客观合理评价

一是正确认识效益审计评价。效益审计的评价是一个复杂的工程。实现评价的科学性，依赖于诸多因素和条件。每一个项目都有预期的目标，目标不同评价内容也不同，评价的具体形式和标准就会随之不同。但项目的目标都是非常明确的，评价就是根据收集的证据，针对目标问题确认差异得出结论而已，因此评价本身也是明确的。比如计划是否完成，预期的目标和效果是否达到，资源使用是否高效率等等都是效益审计中常见的目标，评价时只需针对具体目标，切忌直接回答"效果（效益）好还是差"或者"效率是高还是低"等概括性的问题。举一简单的例子，在一个职业培训项目的效果性审计中，可以用经过此职业培训项目人员的就业百分比来衡量。

二是确定审计评价标准。制定合理的、切合实际的审计评价标准，是开展效益审计核心。但效益审计刚刚起步，尚未建立科学、规范的效益审计评价标准，因此审计人员只能在实践中摸着石头过河，运用创造性的思维方法，积极探索。目前可从法律或法规的规定、项目的可行性研究报告、技术标准、部门制订的事业发展的工作目标、政策和程序、部门以前年度的效益（上年或历史最好水平）、同行业的效益、专家意见、私营部门的效益等获得审计评价标准，而这些都应紧紧围绕审计项目的目标进行，审计评价中应注意排除非被审计对象责任和审计对象不可控的因素。从评价形式上讲，我们可借助一些量化指标来分析和情况说明。有些情况下，用描述性的表达方式反而更好。如在一个项目计划完成情况的审计中可以这样评价："某某项目刚刚起步，完成时间将被大大推迟"。

3.坚持正确可行的效益审计方法

一是坚持效益审计与真实合法性审计有机结合。真实、合法、效益是一个事物的三个方面，真实合法是基础，效益是核心。效益审计离不开真实性、合法性审计，尤其在我国目前虚假信息资料大量存在的情况下，必须把效益审计同真实合法性审计有机结合起来。以财务收支审计为基础，通过财政财务收支的真实合法审计，保证效益审计在真实信息资料基础上分析评价。

二是积极运用现代科技手段。注重运用先进的审计模式、方法，包括风险评估及重要性确定、内控制度测试评价、抽样审计、分析性复核等。注重运用计算机和互联网技术，不断提高获取、处理和传递信息的能力。改变以详细检查财务资料为主的账目导向审计，积极稳妥地采取风险导向审计等方法，不断提高审计工作效率。

三是抓好审前调查。效益审计的要求高，专业性强，要将财务情况与业务活动联系起来进行审计，审计人员对被审计项目业务活动的基本情况如果不了解，单根据帐册进行审计，是不会有多大成果的。因此效益审计的审前调查要用较多的时间，掌握被审计项目的有关法规规定、业务管理的程序、流程，相关职能部门的职责，其内部的考核制度和目标，内部审计的有关文件资料；对项目涉及的专业知识应有足够的认识，必要时可请专家一起参与调查，并从专家的角度提出审计应达到的总体目标以作参考。另外，还要与被审计单位沟通，特别要注重沟通技巧，争取最大限度地得到被审计单位的理解和支持。

四是重视审前培训。审计人员对真实、合法性审计较为熟悉，已形成了基本的工作思路和方法，但对效益审计的目标和方法还在摸索阶段，对有关的专业知识也缺乏了解。因此，审前应对审计人员进行专项培训，使每个成员都对项目能有足够的认识，不仅要使他们知道自己应该做什么、怎样做，更重要的是理解做的结果对审计总体目标有什么影响。磨刀不误砍柴功，只有让每个审计组成员了解项目，充分发挥他们的主观能动性，才能使审计工作更具效率更富成果。

五是转变审计思路，灵活运用各种取证方法，保证证据的充分性和可靠性。以往的审计主要从资金入手进行详细审计，从帐册凭证中取得审计证据。效益审计则需根据项目的审计目标选择不同的切入点，沿着项目的整个业务流程开展审计工作，要学会科学运用抽样审计技术方法，审计证据的采集要大量采用询问、观察、分析和调查表等审计方法，有些则需要结合审计经验判断来进行审查，取证时特别要注重事物的实质而非表象。因此审计人员必须努力选择切题的方法和技术的同时，提高样本的代表性和增大调查的样本量，遵守谨慎性原则、积极利用专家意见，提高证据的专业水平，自始自终都要对证据的充分性和可靠性给予特别的关注，以增强对总体推断的准确性。

(二)开展政府绩效审计的方法研究

加拿大前审计长埃尼斯M•戴依•FCA受世界银行的委托，进行了近一年的调查，写出《亚洲发展中国家和工业化国家的绩效审计——谋求发展的机会》的调查报告，提出了很有价值的参考意见。要点如下：

必须具有开展绩效审计的真正需求，并且了解可能带来的效益；

必须有政治和政府的支持；

最高审计机关领导任期要长；

吸取其他最高审计机关绩效审计的经验和教训；

开展绩效审计的目的以及发展态势十分明确；

已有审计法规和一定的发展能力;

良好的政治和经济环境；

政府委任了有水平的最高审计机关领导人；

必要的人力和财务资源；

对审计人员的激励和培训；

有财务审计基础。

那么，开展政府绩效审计的方法具体有哪些呢？又该如何实施呢？

1.信息收集技术：信息收集就是审计取证。绩效审计沿用了一部分传统财务审计的方法，比如审阅法、核对法、函询法、观察法、盘点法、抽样法等，但也有自身独特的方法。

①实地观察。对整个被审计单位的工作布局情况加以观察，了解经营管理的全过程，看其工作功能的发挥，并获得对组织的整体印象；对存货、设备状况进行实地观察，注意发现是否有多余积压、废弃等浪费现象；对于项目、工作现场进行实地观察，可以了解项目的运作过程。

②面谈。向有关人员分别提问并获得回答，采用口头询问同时做文字记录的方式。被询问者可以是被审计单位的高级主管、一般管理人员、当事人，也可以是有关外部人员包括某方面的专家等。

③座谈会。也可以把它理解为一种多元式的面谈。在召开座谈会之前，可以事先将有关调查表提交给被审计单位，以便他们有时间适当做些准备，并选择相关的人员参与座谈。

④调查问卷。当涉及的人员或单位很多、以致无法进行必要询问时，可以采用调查问卷的方式。关键的环节是设计一整套科学合理的表格，要求所有内容采用问答方式，这些问题应该非常明确，切忌模棱两可或带有某种诱导性。对于受益面比较广的资金支出，特别是具体到某一类公众个体的资金，比较适合这种方法，比如扶贫资金、救灾资金、“两免一补”资金等。

⑤审阅法。审查阅读与被审计单位或项目有关的文件资料包括以前年度的审计报告，从中找出有用的信息。

2.信息分析评价技术

①比较分析法。比较就是将实际情况与一定的参照物或基准进行对比，基准可以是计划、预算、标准、设计、历史、同行业等。

②因素分析法。对事实进行分析找出成困。比如某单位的办公费用明显超支，那么，是因为人员增加还是工作量增加？是因为浪费还是预算不合理？

③统计抽样。统计抽样方法适用于总体比较庞大的审计事项，同样也需要计算机应用软件的辅助。统计抽样的方法有如系统抽样、分类抽样、随机抽样等。随机抽样有时会被误以为随意抽样，其实后者并不是统计抽样方法。在传统财务审计实务中比较经常使用的就是随意抽样，要么是主观选取数额较大的，要么是任意选取。而随机抽样是有严格规律的，可以使用随机数表，但最好是借助于计算机产生随机数。

④量本利分析法。这是一项决策技术，原理是根据产量、成本与利润三者之间的关系，通过分析比较以选择最佳投资方案。这种方法适合于以赢利为目的企业，对其实际投资决策进行分析评价。

⑤净现值法。这也是一项决策技术，与前者不同的是它融人了货币时间价值的概念。其基本原理是将不同时期的收益与支出全部转换为同一个时点上的货币价值，两者进行比较得出结论。

五、案例分析

(一)深圳政府绩效审计案例分析

深圳市政府绩效审计，名称采用的是最高审计机关国际组织1986年第12届国际会议上提出的“绩效审计”（PerformanceAuditing），是目前国际统一的称谓，体现了与国际接轨的特点。然而，绩效审计的称谓不尽相同，在世界各国，甚至我国国内并未做到完全统一。“效益审计”就是我国另一普遍使用的绩效审计的名称。

深圳市政府绩效审计，是根据2001年公布实施的《深圳经济特区审计监督条例》进行的。《条例》规定审计机关对政府各部门进行绩效审计，每年向本级政府提出绩效审计报告，并受政府委托，向人大常委会报告绩效审计工作情况。

2002年深圳市审计局首次开展了政府绩效审计，并在深圳市三届人大常委会第二十二次会议上，提交了2002年度绩效审计工作报告。深圳市审计局选择市属医院医疗设备的采购及使用和管理作为第一个绩效审计项目并非偶然。深圳市审计人员是考虑了项目的重要性和实用性，初次进行绩效审计的自身能力，及有相关单位的接受和支持，最终从涉及交通、环保、城管、医疗和农业的五个备选项目中选定了医疗设备。

项目确定之后，审计人员尽量收集该项审计的背景资料，包括所涉及部门和单位的有关运作机制、制度规定和管理状况等，还从财政局取得了有关投资、拨款的全部资料。与主管部门商讨，建立了该项绩效审计的考核指标，并编制了取证表格，在此基础上，编制审计计划，制定了审计方案。这项审计并没有集中许多人力，而是重在确定审计组骨干人员。2002年8月至11月，4名审计人员组成审计组，对深圳市人民医院等12家市属医院及卫生局的有关事项进行了深入调查。审计组先选点进行制度测试，试用考核指标。根据实际发现的问题，适当修正审计目标和评价标准，调整审计方案，进一步明确审计内容和工作步骤。在审计过程中，注意按照统一的标准规范审计工作，设计审计取证表格，对所有被审计单位实施审计取证，获取并核实数据。对审计中确定的重点设备和部门，加强现场观测和实地调查，同时注意与被审计单位的沟通，以各种方式征询他们的意见。现场工作完成后，对审计取得的数据和资料进行汇总、综合和分析，从中找出影响财政资金使用绩效的问题和制度执行上的薄弱环节。经与被审计单位和有关专家交换意见，初步形成审计结果。

市属医院医疗设备采购及使用和管理情况的审计结果，分基本评价、主要问题、审计建议和被审计单位反馈意见四部分整理成文，再汇总其他绩效审计项目完成情况，一并上报市政府。经市政府同意，形成《深圳市2002年度绩效审计工作报告》，提交市人大常委会。报告首先由人大计划预算委员会进行审议，并向人大常委会提出初审报告。委员会对审计局的绩效审计工作给予充分肯定，认为审计的程序比较合理，内容比较全面，结论具有指导意义，工作富有成效。人大常委会结合初审报告，对绩效审计揭示的问题进行了审议，并将审议结果函告政府及有关部门加以整改。绩效审计结果引起了人大常委会的热烈讨论，绩效审计报告和人大常委会的审议结果被媒体广泛报道。

以上我们可以得知：深圳市审计局作为我国行政型审计体制下的一个地方审计机关，谈审计体制问题显然是不太合适的，但深圳作为我国最早也是发展最快的经济特区，拥有独立立法权，深圳市审计体制具有其独特特点。深圳市审计局实行双重领导体制，同时受本级政府行政首长和上一级审计机关领导，其中审计业务以上级审计机关领导为主。其特色在于，深圳市人大常委会下设计划预算委员会。计划预算委员会担当着同香港立法会政府账目委员会同样的职责，审议绩效审计报告，并就此向人大常委会提出报告。在绩效审计方面，计划预算委员会与审计机关有共同的目标，通过审议和提出建议，提高了审计机关的作用。

深圳市政府绩效审计大致可以分为立项、实施和报告三个阶段。其中立项阶段重视建立考核指标，编制审计计划；实施阶段，注重深入调查，与被审计单位沟通，大量采用座谈、询问、观察等审计方法；编制审计报告阶段，注重与被审计单位和有关专家交换意见，审计结果分基本评价、主要问题、审计建议和被审计单位反馈意见四部分，上报市政府，经市政府同意，形成“绩效审计工作报告”，提交市人大常委会。

(二)我区开展政府绩效审计的案例分析

对我区（深圳）海上田园项目为例

背景：1998年8月，深圳市五套班子到宝安区考察时提出建设深圳市海上田园风光旅游区的意见，1998年12月2日深圳市委常委会通过该项目的建设规划。1998年12月24日，深圳市成立指挥部负责该项目开发建设的协调工作。景区于1999年1月1日正式开工建设，计划于1999年10月1日开园，实际于2001年9月28日开园。截至2003年6月30日，旅游区实际投入资金9．38亿元，其中政府直接投入6．67亿元。旅游区建设总投资为11．03亿元，实际支付工程款8．79亿元。

评价：旅游区在促进深圳西部第三产业发展、改善宝安区投资环境、增强人们的生态环保意识等方面起到一定作用，带动了周边相关产业的发展。但旅游区营业近3年来，累计净亏损3515万元，预定8年左右收回投资的目标难以实现。

存在问题：

问题一：开工前未进行可行性研究

项目前期准备工作违反基本建设程序，从提出建设意向到计划开园营业仅有13个月多的时间。通常情况下，类似旅游项目的建设，一般应有2－3年的论证和筹备时间。由于建设时间紧、任务急，开工前未进行可行性研究，也未作初步设计和编制项目总概算，项目至今没有一个完整的经有关部门批准的项目总概算，只有一个2000年1月补作的可行性研究报告。这些做法与国家相关规定中的基本建设程序不符。

问题二：用地未经国务院批准

旅游区用地未经国务院批准，违反了《土地管理法》相关规定。旅游区占地1．61平方公里（约2415亩），其中征地929283平方米，相关手续正在办理之中，其他用地为临时租用，违反国家关于“建设征用土地1000亩以上，其他用地2000亩以上，由国务院批准”的规定。

问题三：部分工程项目自主发包

该项目在工程实施过程中部分施工项目未按有关规定进行公开招标。自行组织招标项目62个，自主发包项目49个，造价55088．27万元，占工程总投资的68．50％。该项目整个工程分为326个项目，指挥部将工程发包价在300万元以下的311个分项工程自行组织招标或自主发包。

经粗略统计，未公开招标工程投资超过2亿元，占累计完成工程投资的25％。同时该项目的设计、监理单位也未进行公开招标，全部为指定承包单位，违反了广东省相关规定。

问题四：部分项目无施工合同

该项目建设过程中手续不够完整、不够规范，施工合同很多都是事后补签，部分项目甚至无施工合同，部分项目至今未办理规划许可证和施工许可证，目前已经办理的施工许可证基本是在项目开工后才补办的。公司共建成1栋办公楼和3栋宿舍楼，但仅有办公楼和1栋宿舍楼报建，其余2栋宿舍楼没有办理报建手续，而且公司办公楼和1栋宿舍楼均以临时建筑报建，报建有效期已满，至今没有办理延期手续。

问题五：工程结算不及时

大部分工程结算不及时，项目未验收即交付使用。该项目共执行合同409项，已结算项目计19项，结算造价不到工程总投资的2％，尚有工程欠款2．03亿元。现已经办理验收手续的只有59项，仅占全部合同的14．43％。

问题六：债台高筑经营困难

每年5500万元左右的折旧费对后期经营造成巨大困难，公司2001年至2003年6月共亏损3515万元，改变局面难度大。据分析，年营业收入要达到15428万元，成本费用控制在7363万元，旅游区才能保本运作。这等于每天需售门票5333张，年客流量达到192万人次，年客房收入要达到2468．48万元，即入住要达到62．5％，而且房价不能低于目前价格水平的7．1折，每年餐饮收入需达2622．76万元。

同时，工程欠款高达2．30亿元，银行贷款2．47亿元，继续贷款困难重重，而且由于大部分工程尚未结算，产权不明晰，贷款、资本运作均受到制约，还面临同行业的竞争。

审计建议：

1.参股。吸引有实力的企业集团入股旅游区。走品牌化、集团化、专业化道路。

2.合作。景区提供部分资源，合作方提供资金共建旅游项目。

3.建房。旅游区提供土地，合作方提供资金，合作开发房地产，走华侨城“旅游＋房地产”模式。

4.转让。采取招标或挂牌出让，面向社会公开转让。

5.转公益。将旅游区非经营资产划归公益性公园（事业单位）管理酒店等经营性资产出售或由企业经营。

六、本文小结

综上我们可以看出，政府职能的转变、政府公共工程的大量实施、领导干部经济责任审计的开展，使基层审计机关审计的重点逐渐转向了财政性资金审计、公共工程项目审计和领导干部经济责任审计。以上一些传统上的基层审计机关的重点的逐步“淡出”和新的工作重点的突现，使县级审计机关的审计“重心”开始从真实性和合法性审计为主向效益性审计（绩效审计）转移，绩效审计越来越受到重视。可以预见，在不久的将来，绩效审计必定会成为基层审计机关的一项重要工作。

开题报告

一、研究背景和选题意义

(一)研究背景

随着改革开放的进一步发展，我国传统的计划经济体制开始逐步向社会主义市场经济体制转变。党的十三大提出了“一个中心、两个基本点”的基本路线。1992年，邓小平同志视察南方的重要讲话极大地推动了我国改革开放的进程。所有这些，给审计工作提出了许多新课题，也为审计事业的成长提供了广阔空间。

政府绩效审计是政府审计发展的历史必然，随着政府职能的转变，绩效审计已成为提高政府相关部门公共资金使用效益，加强政府机构管理工作的有效手段。由于绩效审计反映了时代的要求，世界上许多国家的政府审计部门都积极开展这一审计形式，目前已成为许多国家政府审计关注的焦点和主要工作内容。近年来，我国政府审计机关也开始重视绩效审计，国家审计署指出：要积极开展绩效审计，逐年加大绩效审计分量。2008年审计署涉及绩效审计的工作量已占全部审计工作量的4/5，全国占2/5,今后要求加大投入绩效理念的分量。由此可以看出，我国政府绩效审计在近几年会得到较快发展。但从本地区开展审计监督情况看，对政府绩效审计理论和实践研究不足，在绩效审计的理念、方法和手段上比较缺失，针对这种状况，本文将通过回顾政府绩效审计的发展情况，借鉴国内外开展政府绩效审计的成功经验，重点探讨如何建立一套适合本地区本部门具体可行的绩效审计方法。通过分析与研究，提出自己的观点，希望对我区的绩效审计开展提供一定的帮助。

(二)本文研究的理论与实践意义

本文研究的理论与实践意义主要有四个方面：

一是行政体制改革的需要。兼于当前行政管理机构不够精简，人事浮肿效率低下的实际问题，绩效审计作为管理手段，起到积极的作用。

二是能够改善公共财政支出绩效。为弥补市场的失效，实现高绩效的行政活动，要求对财政支出的绩效进行评价与监督，改善财政支出绩效。

三是加快推进责任政府建设。政府是经济责任受托人，对公共资源进行配置、管理和利用，责任是否得以履行，需要政府绩效审计来判定，政府绩效审计是有效的管理手段。

四是推进民主法制建设。加强对权力的监督与制约，是民主法制建设的集中表现，党的十六大明确提出审计机关要在加强对权力制约与监督中发挥职能作用，这是时代赋予绩效审计的光荣使命。开展绩效审计就是要将其“业绩”与责任联系考虑，使其责任人格化。

二、国内外研究动态及评述

绩效审计在西方国家产生较早，但真正兴起是在第二次世界大战后。20世纪40年代后，随着国家公共开支的大幅度增长，经济资源与需要矛盾的日益尖锐，人们对提高公营部门支出的效益和明确支出经济责任的要求越来越高。政府审计的范围发生了很大变化，政府审计开始进入以绩效审计为中心，绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。70年代后，政府绩效审计在美国、英国、加拿大、瑞典等国家得到了广泛的推广和应用，同时纷纷通过有关强制性立法将其纳入法定审计，并取得了一定的成效，在明确政府经济责任，反对，制止贪污浪费，提高政府运作效率等方面发挥了重要作用。例最早有关绩效审计的论著，当属美国管理咨询师威廉伦纳德于1962年撰写的《管理审计》(WilliamPLeonard,1962)。随后，也有一些述及该方面的文章和专著。1985年，英国绩效审计理论权威约翰.3，格林教授编著了《绩效审计》(ValueForMoneyAuditinginThePublicSector)一书。20世纪90年代以后，绩效审计己成为大多数发达国家政府审计的主要内容。西方国家在开展政府绩效审计研究方面非常注重实用性，善于总结在实务工作中产生良好效果的一些审计方法和做法，经过一定时间的积累，再形成较系统的绩效审计准则或工作指南等规范性文件，以指导此后绩效审计实践的开展，并在实践中继续修订和完善这些规范绩效审计工作的文件。

三、文献综述

当前，已有的文献基本上分为三类：一是国外绩效审计的现状及启示；二是国内政府绩效审计的产生、发展与现状；三是对政府绩效审计方法的研究。

1.绩效审计在西方国家产生较早，但真正兴起是在第二次世界大战后。20世纪40年代后，随着国家公共开支的大幅度增长，经济资源与需要矛盾的日益尖锐，人们对提高公营部门支出的效益和明确支出经济责任的要求越来越高。政府审计的范围发生了很大变化，政府审计开始进入以绩效审计为中心，绩效审计与财务审计并存的现代审计发展阶段。70年代后，政府绩效审计在美国、英国、加拿大、瑞典等国家得到了广泛的推广和应用，同时纷纷通过有关强制性立法将其纳入法定审计，并取得了一定的成效，在明确政府经济责任，反对，制止贪污浪费，提高政府运作效率等方面发挥了重要作用。

2.我国审计机关主要开展的是财政财务真实性、合法性审计，绩效审计开展得比较少，效果也不明显。但随着责任政府职能的强化，民主和法治建设进程的推进，绩效审计逐渐被人们所接受，并提上了议事日程。文献都在探讨政府绩效审计的基本含义基础上,对我国实施政府绩效审计必要性和重要性等方面进行了分析,分析了目前我国开展政府绩效审计在体制、法制建设、方法研究等所存在的问题,提出了要逐步融人绩效审计理念、建立适合我国国情的审计模式的方法和对策等。

3.我国政府绩效审计的实务案例非常少，只有部分文献中对绩效审计的重点、难点以及评价的内容进行了分析，提出了一些质量控制、风险控制的观点。个别文献中对深圳绩效审计的案例进行了讲解和剖析，提出了一些意见。尤其是从基层审计机关来看，几乎很少有对这方面审计的研究。理论研究比较多，案例分析比较少，因此，真正在研究成果的转化运用上都比较缺乏。

四、研究思路与方法

(一)研究思路：本文对绩效审计的理论研究主要借鉴于先进国家的理论研究成果和实践经验，结合当前我国政府绩效审计已有的事例，主要侧重于基层审计机关的审计情况，同时结合本地区在开展绩效审计方面的主要情况及存在的主要问题，提出适合于我们基层审计机关审计环境下的绩效审计基本理论，并在此基础上，尝试解决基层审计机关当前开展绩效审计亟待解决的理念、方法、途径:即绩效审计方法问题、绩效审计风险的控制问题和绩效审计标准的建立及选用问题。

(二)研究的方法

1.文献分析法

通过查阅国内外政府绩效审计的相关文献，总结归纳出现有研究的重点、研究的成果、研究的方法、研究的不足之处，并理清研究的大致思路。

2.理论分析法

通过研读审计学、管理学、审计理论研究等相关理论，寻找并整合审计方法的理论依据，以及解决相关问题的依据，为全文的研究寻找理论支撑。

3.系统分析法

通过系统总结近地区及本地区审计工作的主要做法、实践经验和解决问题的方法，归纳出开展绩效审计的方法途径。

4.案例分析法

通过对现有政府绩效审计的典型做法进行案例分析，并给予评价，从中得到新的启示。

五、写作提纲

第一章引言

第一节研究背景和意义

第二节选题意义

第二章政府绩效审计产生和发展的根本原因

第一节政府绩效审计的基本概念

第二节政府绩效审计产生和发展的根本原因

第三节国内外政府绩效审计发展现状

第三章基层审计机关开展绩效审计的理论思考

第一节基层审计机关开展政府绩效审计的回顾

第二节基本审计机关开展政府绩效审计的必要性与可行性

第三节基层审计机关开展政府绩效审计面临的主要问题

第四章开展基层审计机关政府绩效审计的对策与方法

第一节完善基层审计机关政府绩效审计的几项工作措施

第二节开展政府绩效审计的方法研究

第五章案例分析

第一节深圳政府绩效审计案例分析

第二节我区开展政府绩效审计的案例分析

第六章本文小结

六、研究的重点、难点和创新点

(一)研究的重点

政府绩效审计在基层审计机关的实践与发展。通过本文对绩效审计方法的探索与研究，对今后开展这方面的审计工作提出一些理论依据，重点在审计方法的研究。

(二)研究的难点

研究的重点也就是本文研究的难点，由于我国政府绩效审计开展得比较少，实务案例甚少，而且本地区在开展这方面的审计没有经验，对审计的方法研究往往会只停留在现有文献的论述及分析上，缺少实践基础。因此，在本文的写作过程中，除了要在理论文献的基础上，要加强实践性与理论性相结合。

(三)研究的创新点

从现有的研究看，指导基层审计机关开展绩效审计工作大多理论性比较多，因此，本文的创新点应该是从当前国内外发展的综合评述基础上，对基层审计机关如何开展绩效审计提出一些实践性的意见，提升理论研究的实用性、针对性和可操作性。

七、写作进度安排

本文的研究计划分为5个阶段：

第1阶段（5月）为文献阅读阶段，主要是查找相关研究文献并认真阅读，为本文的研究打下理论基础；

第2阶段（6月——7月）为资料搜集阶段，搜集相关政府绩效审计方面的资料，尤其是近边地区审计部门开展绩效审计的情况，并进行归类、总结；

第3阶段（8月）为起草初稿阶段，分章节起草本文的初稿

第4阶段（9月）为文稿修改阶段，将初稿提交导师进行审阅并提出修改意见，同时及时补充新的情况和想法，进行相应的修改，对论文进行进一步的润色；

第5阶段为论文成稿阶段，论文全部完成并准备答辩。

七、实验（调查）计划

第一步收集相关文献关于政府绩效审计的实例案例，进行理论分析，整理初步研究方法思路。（5-6月）

第二步根据针对性、实用性原则，就邻近审计机关开展绩效审计的经验与方法进行调查研究，取2-3个区县审计局为例。（7月）

第三步按照本机关开展政府绩效审计的实际情况，分析当前存在的主要问题，研究开展政府绩效审计的方法与思路，并以实际开展的项目为样本，组织实施。（7-9月）

第四步根据开展审计的实际效果，对绩效审计方法进行评价，再次发现问题、研究分析存在的不足，提出解决问题的措施。（10月）

八、参考文献：

1、刘家义：2008年在全国审计工作会议上的讲话

2、刘秋明：《国际政府绩效审计研究：一个文献综述》审计研究2007年1期

3、王会金，易仁萍：《试论政府绩效审计的若干理论问题》审计研究

2007年1期

4、张政晓：《美国绩效审计对我国的启示》中国审计2008年13期

5、金齐天（编译）：《美国政府绩效审计的特点》中国审计2008年第2期

6、石福海：《澳大利亚政府绩效审计的启示》中国审计2008年第4期

7、冷吉华，朱荣金：《农业综合开发资金效益审计》方法初探中国审计

2008年第6期

8、宋艾芳：《比利时绩效审计及其启示》中国审计2008年第7期

9、孙岩，庄琪：《审计事项分析法在绩效审计中的应用》—英国审计署绩效审计思路和方法介绍之一中国审计2008年第17期

10、孙岩，庄琪：《风险评估模型在绩效审计中的应用》—英国审计署绩效审计思路和方法介绍之二中国审计2008年第18期

11、代勇，孙晖：《效益审计调查问卷方法的应用研究》审计研究2007年第2期

12、温美琴，胡贵安：《基于政府绩效评估视角的政府绩效审计研究》

审计研究2007年第6期

13、蒋杰，《浅议政府绩效审计》中国学位论文全文数据库

14、赵惠惠，《我国政府审计中绩效审计模式研究》中国学位论文全文数据库

15、段景霞，《从科学发展观看政府绩效审计》工业审计与会计2009年第1期

16、杨柳，《浅谈我国政府绩效审计》经济与法2009年第4期

17、王国宏，北京师范大学，《深圳市政府绩效审计实践分析》中国学位论文全文数据库

18、王琼林，湖南大学，《我国绩效审计实施的现实问题研究》中国学位论文全文数据库

19、枝江市审计局，《财政预算执行绩效审计的探索与构想》审计月刊2009年01期

20、阮春玲，《论基层审计机关开展绩效审计》审计与理财2009年02期

21、《县级审计机关开展绩效审计的对策》现代商业2009年第5期

22、MortimerADittenhofer．PerformanceAuditingSimplmed[J]．

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23、Christopherpollitt，Xaviergirre,Jeremylonsdate，robertmul.performanceorcompliance?-performanceauditandpublicmanagementinfivecountries[J]oxforduniversitypress，1999

24、H.J.terBogt.Politiciansandoutput-orientedperformanceevaluationinmunicipalities.AccountingReview,2001,Vol.10:621-643

25、王晓梅，《我国政府绩效审计未来发展问题研究》，财会通讯2008年3期

26、叶枫，《审计署“五年规划”：绩效审计将进入金融、财政领域》21世纪财经报道2008-7-15

27、C.WSchandl:TheoryofAuditing-Evaluation,InvestigationandJudgment,1978,Preface

28、David.N.Ricchiute:AuditingConceptsandStandards,south-westernPublishingCo.,1982

29、A.CLittleton:ACCOUNTINGEVOLUTIONTO1900,Russel&Russel,1993

30、Vatter,WJ.,StateoftheArt-Non-businessAccounting,TheAccountingReview,Vol.LIV,No.3,July1979,pp574-584

31、刘力云，《选择和确定效益审计项目的方法》审计研究，2004年6期

32、项文卫，《试析审计机关审计项目质量控制》审计与经济研究，2005年1期

33、魏长华，《构建审计质量评估体系和评估标准中国审计》2005年1期

34、彭兰香,黄佶，《中美政府绩效审计比较及启示》[J].财会月刊,2007年15期

35、王春香，《我国政府绩效审计存在的问题及其对策探索》[J].甘肃农业,2006年2期

36、彭媛媛，《中美政府绩效审计的比较与思考》[J].审计与理财,2008年1期

37、刘家义，《关于绩效审计的初步思考》[J].审计研究,2004年6期

38、张艳，《我国政府绩效审计实施中的制约因素及对策》[J].审计与经济研究,2004年2期

39、刘亚平，《关于开展部门绩效审计的几点思考》[J].中国审计,2003年13期

40、周勇、申崇女，《政府绩效审计的理论依据研究》[J].工业技术经济,2007年9期

第3篇：效益审计和绩效审计的区别范文

（一）受托责任 “受托责任”一词最早由杨时展先生从英文“accountability”翻译过来，并提出“审计不但因受托经济责任的发生而发生，而且因受托经济责任的发展而发展”。1988年，英国审计学家D・弗林特（David.Flint）在其《审计哲学与原理导论》中认为，“作为一种几乎普遍的真理，凡存在审计的地方，就一定存在一方关系人对另一方或其他关系人负有履行受托经济责任的义务这样一种关系……此种责任义务关系的存在是审计的重要前提，可能还是最重要的前提。”受托责任已成为当代政治学、经济学和政府治理的核心概念之一。经济受托责任对审计的推动作用关键在于当经济资源积累到一定程度后，所有权与经管权发生了分离，一方面，委托者为了其经济利益的保值增值，必须对所委托的经济资源的使用和管理状况进行有效监督；另一方面，受托人为了向委托人证明自己对经济资源的效益管理，需要独立客观的第三方加以证明。在监督受托经济责任与解除受托经济责任两种合力的推动下，既具有独立地位，又具有专业技术的审计活动便产生并得到不断的演进与发展。这个过程如图1所示：

在这个委托与受托关系互动的过程中，存在如下要素关系：（1）主体：委托方（经济资源所有者），受托方（经济资源管理者）；（2）客体：经济资源。这里的经济资源是广义的，包括委托――受托关系构建的各种物质载体中介，如，货币、实物、人力资源、生态资源等；（3）目标：监管受托责任、解除受托责任；（4）过程：经管过程（控制资源引致）、报告过程（信息不对称引致）。

（二）公共受托责任 根据受托责任方的不同，受托责任可以划分为：公共受托责任、公司受托责任和组织内部受托责任。公共受托责任即是政府的受托责任，美国政府会计准则委员会 （GASB）提出，公共受托责任是指政府从事各项社会公共事务管理活动的义务，或者是“对资源或活动从公众那里转移给政府当局而应负责任的一种转换”。美国审计总署（GAO）认为，公共受托责任就是指受托管理并有权使用公共资源的机构向社会公众说明其全部活动情况的义务。蔡春认为，一个国家（政府）的资源应属于全体人民所有，国家（政府）是受人民之托在管理和经营这些资源或财富，所以国家（政府）必须对经管人民所托付的资源负责，必须就其经管情况向人民做出报告或说明，国家（政府）对社会公众所负的这些责任就是公共受托责任。绩效审计就是建立在公共受托责任基础之上的，社会公众作为终极委托人赋予政府管理、运作公共经济资源，制定、执行公共政策的权利，随着民主意识的增强，他们不仅希望委托的资源得到安全、合规的管理，更希望资源保值增值。20世纪70年代以来，西方国家政府治理中出现了经济停滞、财政危机、效率低下、资源耗费等严重问题，社会公众转而诉求低成本、低消耗、高效益、高效率、重服务、重效果的政府治理，英国、美国、新西兰、澳大利亚等西方国家纷纷开展了一场声势浩大且影响深远的的政府改革运动，即“新公共管理运动”。在新公共管理运动的推动下，政府作为公共资源的最大受托方，社会公众对政府肩负的受托公共责任提出了更高标准的要求，真实、合规性审计已远远不能满足新形势的需要，经济性、效率性、效果性、公平性、环境性的政府绩效审计渐渐受到社会公众的重视并成为理论研究的重点。

二、绩效评价体系目标与构建困境

（一）绩效审计 最高审计机关国际组织（INTOSAI）于1986年在悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议上形成了一份文件：《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》，明确了“绩效审计”的表述：最高审计机关的传统任务是进行合规性审计，包括遵守法律和规章以及财务责任的所有方面；除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门的经济性、效率性和效果性的评价，这就是绩效审计。大多数国家都把“3E”作为绩效审计的标准，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness），随着绩效审计理论研究与实践的深入又拓展为“5E”标准，即增加环境性（environment）和公平性 （equity）。英国国家审计署2003年颁布的《绩效审计手册》阐述了经济性、效率性和效果性，概言之，经济性的直接含义是成本减至最低；效率性的直接含义是达到最佳的投人和产出比例；效果性的直接含义是实际效果与预计效果的比例关系。在《世界审计组织绩效审计指南》、《亚洲审计组织绩效审计指南》或其他有关文件中并没有给出环境性、公平性的阐述与原则要求。陈骏提出公平性是公共政策和公共服务的本质属性，公平性主要包括供给过程的公平性、供给机制的公平性以及供给取向的公平性。加拿大丹尼斯・普瑞斯波尔认为，环境性指审查对自然资源的有效利用和对生态平衡的维护情况，公平性指审查在社会利润分配方面是否公平及其对社会秩序的影响。

（二）绩效审计评价体系 评价体系是整个绩效审计理论结构的核心部分，其建立与否是绩效审计能否有效深入开展的最直接因素。目前，绩效审计研究总体滞后于绩效审计实践的一个重要原因就是缺乏一个科学的、有指导意义的、可操作的评价体系，评价体系研究还处于起步阶段。笔者认为，绩效审计评价体系难以建立的重要原因在于绩效审计自身理论及其绩效审计对象的特殊性，与传统政府财务审计存在巨大差别。其难点在于：（1）经济性、效率性、效果性，概念边界不清、相互重叠，而环境性、公平性还没有科学规范的阐述，各言其说。由于边界不明，不同的人在不同的环境下就有不同的解读。吴国萍认为，实际工作中经济性、效率性和效果性都不是一个简单的算术比，三者又常常是交叉在一起的，虽然绩效审计没有必要对以上三个方面都得出结论，但审计人员如果孤立地检查经济性和效率性，而不考虑效果性，审计工作所能发挥的作用是有限的，在实际工作中很难将三者割裂开来。（2）政府活动和公共项目具有长期性、多样性、复杂性、社会效益性特点，整齐划一、统一标准的评价体系似乎不能涵盖纷繁复杂的绩效审计对象。如教育投入、环保项目、国防事业等是多层次的、短期难以见效的，且对未来的判断与预期具有很大的不确定性和不可靠性，绩效审计评价面临着巨大的风险，评价信度就会大打折扣。此外，有些项目是不计经济效益的，更多的是侧重社会福利、民众福祉，传统的投入――产出――效益评价模式似乎难以计量。（3）绩效审计评价并不能完全替代财务审计适用于所有公共部门、公共资源，首先应明确项目选题范围，“有所为，有所不为”。绩效审计的评价应与绩效审计的目标相匹配，审计目标决定了审计内容，从而也就决定了审计评价的内容。绩效审计的评价随审计对象的不同会有很大差别，因此，不可能建立一套普遍适用的、适合于所有审计对象的一般评价体系。

三、政府绩效审计评价体系构建思路

（一）绩效审计的评价标准 对政府绩效审计的评价标准，国内学者李爽和赵宝柱有较为统一的看法，他们认为不能用一套固定的审计方法来完成不同的效益审计项目，必须针对不同的审计对象和目的设计不同的取证和分析方法。周亚荣、廖洪认为政府绩效审计评价指标的研究应先考虑划分绩效评价的对象，并基于预算视角单独建立了政府部门绩效审计评价。同时，提出评价标准与评价指标非同一概念，评价指标反映的是“绩效是什么样的”，评价标准反映的是“绩效应该是什么样的”。笔者认为，这二者没有本质的差别，他们都是为了绩效审计提供一个参照，用什么标准来衡量的问题，当已存在部门、行业、国际标准时就可以直接利用其作为参照，当不存在相应标准时，就应建立一套评价体系，这二者可以相互配合使用。本文对二者不加以区分，均称为评价标准，其关系如图2所示：

在英国的绩效审计实践中，充分体现了“保持灵活和创造性”，在不同的时期、不同的地区，对于不同的绩效审计项目，目标的要求和实现方式也不尽相同。近年来英国的审计实践中，审计机构没有就绩效审计的规划、执行和报告等环节做出严格规定，而是最大限度的鼓励创新，强调审计人员在不同的审计环境中不能采用“一成不变的”方法，要树立创新意识，根据审计项目的对象，确定不同的方法、预算和报告风格。最高审计机关国际组织的职业道德规范制定了4条原则，即：专业胜任能力、公正性、保守职业秘密和独立客观公正。英国国家审计署在上述原则框架体系内，结合审计实践，制定了英国绩效审计的八条原则：专业胜任能力、公正性、严密性、客观性和独立性、责任、增值性、坚定性、沟通协调。

（二）绩效审计对象 可以根据绩效审计对象的不同，采取“灵活和创造性”，建立不同的评价体系，对特殊的项目特殊对待，不必拘泥于统一的评价体系。同时，可以借鉴英国和最高审计组织的原则作为绩效审计评价体系构建的基本原则，总揽绩效评价。绩效审计评价对象如图3所示：

在项目选题上，绩效审计并不能完全应用于所有公共领域，绩效审计的对象应是“有所为，有所不为”的。笔者认为应着重关注如下范围：（1）关乎国计民生、社会安全的审计项目，即重点审计领域或难点问题；（2）社会公众特别关注的焦点、热点、重点问题；（3）涉及重大资金支出的政府部门和政府活动；（4）有关政府政策和重大改革措施实施的情况和效果；（5）适合使用提高绩效审计技术，创造巨大审计效益的领域。

（三）绩效审计评价方法 在评价方法上，各种审计方法常组合运用，应坚持一般性和多元性的统一，多学科方法交叉结合。李爽和赵宝柱对效益审计方法进行国际比较之后提出了效益审计的方法体系：即文件查阅、访谈、二手资料的评价和使用、调查、现场走访、观察、比较、个案资料、借鉴、分析、统计分析、管理分析、可行性研究报告评价、固定成本分析、盈亏平衡分析、工程概预算评价、环境分析、体制/运营模式分析、咨询、抽查、财务审计、科学实验等23种方法构成的效益审计方法体系。综合国内外绩效审计实践，主要有以下多种评价技术：投入-产出-效益分析法，最低成本法，净现值法，加法合成法（亦称评分法），综合指数法（亦称指数评价法），模糊数学法（亦称模糊综合评价），逻辑框架法，目标评价法，因素分析法，公众评判法，历史动态比较法。根据一般的绩效审计规律，投入产出效益分析法、最低成本法、净现值法、加法合成法、综合指数法、逻辑框架法适用于政府项目（公共资源）的绩效审计评价；模糊数学法、目标评价法、因素分析法、公众评价法、历史动态比较法等则适用于政府部门（政府职能）绩效审计的评价。

一个科学的、有指导作用的评价标准应该具备可靠性、客观性、相关性、完整性、适当性、可理解性、可达到性的特征。构建评价标准，要“分门别类”，区分绩效审计对象。对政府职能部门建立绩效评价标准，从预算视角切入是很有意义的探索。2003年以来，为与公共财政体系相适应，我国政府实行了新的财政预算编制、管理体系――部门预算，部门支出中就编报了项目支出内容。政府预算是依据法律程序编制的，具有科学性、规范性、公开性和可靠性。预算配置、预算执行、预算决算的流程为绩效审计评价提供了良好的切入点。对公共资源建立绩效评价标准， 首先应充分利用国内、国际组织、各行各业等成熟的标准与经验，这也是国外绩效审计先进国家通常采用的模式。具体的标准包括：以国际行业标准和国内行业标准为标准，以法律法规和政府导向为标准，以领域内权威性专家的研究成果和意见为标准，以上级单位对被审计单位提出的目标为标准，以被审计对象特别研究或制定的技术手册和技术规范为标准，以被审计单位自身制定的制度和规则为标准，以国外审计机关的标准和审计人员的职业判断为标准等。对于投入产出易于准确测算的项目，仍可使用传统的投入-产出-效益评价标准，采用结果导向模式通过对多个预选方案进行成本效益分析，选择最优项目，直接考察被审计对象的活动带来的一系列实际影响。对于强调社会效益、民众福祉的项目，考虑社会公众满意度的调查作为评价标准。如，2002年英国国家审计署对政府部门133家公共服务热线提供公共服务的情况进行绩效审计，审计署围绕“公众是否愿意通过拨打电话来获得商品和服务”这个主题，对社会公众做了综合性调查，结果表明，60%的公众愿意通过电话获得建议服务，审计署以此为依据得出结论：公众对公共服务热线满意度较高。

四、结论

对于绩效审计研究与实务的应用，我国还处于起步阶段，一些省市地区或一些重大项目绩效审计的开展累积了宝贵的经验。西方国家经验表明，绩效评价体系是不可能一步到位的，国外的绩效审计已经开展了很久，相对也比较成熟，可吸收其中先进的部分。在构建评价体系上，没有一套应用于所有项目的、固定不变的评价体系，任何学者、政府部门或被审计对象使用的评价标准、合理化方法等都可以用作审计评价，只要能搞清问题的方法，可以说都是好的评价方法。因此，笔者认为在评价体系的构建与应用中，需要关注如下事项：（1）绩效审计评价标准需要与审计目标、审计方法、审计对象保持一致性、相关性，审计对象要区别分类，审计目标可突出一个目标，方法可组合运用；（2）设计评价标准必须充分了解被审计对象及其环境的特性，被审计对象预期达到的目的；（3）评价标准不应“神秘化”，过分注重比率、系数等复杂量化指标；（4）审计人员必须具备过硬的专业素养，作出合理的职业判断；（5）与被审计单位信息交流通畅，并考虑引入外部专家。

［本文系2011年重庆市社会科学规划一般项目“城乡统筹背景下重庆市基本公共服务均等化研究――义务教育均等化的绩效考核与保障机制”（编号：2011YBSH044）阶段性研究成果］

参考文献：

［1］蔡春：《审计理论结构研究》，东北财经大学出版社2001年版。

［2］刘英来：《效益审计研讨会综述》，《审计研究》2004年第6期。

［3］吴国萍：《关于开展政府绩效审计工作的思考》，《审计研究》2005年第2期。

第4篇：效益审计和绩效审计的区别范文

关键词:比较;审计模式;审计业务

审计实践中,审计人员大多数时候难以、也没有去区分开展的审计业务类型,比如开展财政财务审计时,审计人员会自然延展到绩效审计内容;开展绩效审计,也会关注真实性和违法违规问题。但如果要审计人员具体说清各种类型的审计业务有什么差异,审计方法上有什么不同,估计很少有审计人员能够说清楚。为何审计人员没有严格区分财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查,也不能说清各种审计业务之间的差异,仍然能够将各类审计业务开展起来呢?究其原因,主要是各类审计业务之间存在内在的联系,遵循一致的规律,审计人员在实践中不知不觉运用了这些规律。如果我们能够掌握这些规律、让审计人员自觉地运用这些规律,就可以减少审计人员的盲目性,不至于面对不同类型审计业务时,纠缠于概念,却不知该如何实际操作。本文以审计“免疫系统”理论为基础,提出用“比较”这一核心概念,将开展各类审计业务的模式统一起来,便于审计人员理解、掌握和运用。

一、“比较”的审计模式的提出

(一)审计“免疫系统”理论。

刘家义审计长在2008年召开的中国审计学会五届三次理事会上,系统地阐述了国家审计的本质是国家经济社会运行的“免疫系统”这一创新理论。刘审计长认为:“国家审计从促进广泛的社会受托责任履行、维护经济社会发展秩序的角度,发挥着预防、揭示和抵御经济社会运行中的障碍、矛盾和风险的免疫系统功能”。在医学上,“免疫系统(immune system)是机体保护自身的防御性结构,……构成免疫系统的核心成分是淋巴细胞,它使免疫系统具备识别能力和记忆能力。……免疫系统具有以下功能:一、保护:使人体免于病毒、细菌、污染物质及疾病的攻击。二、清除:新陈代谢后的废物及免疫细胞与敌人打仗时遗留下来的病毒死伤尸体,都必须藉由免疫细胞加以清除。三、修补:免疫细胞能修补受损的器官和组织,使其恢复原来的功能”。正是由于审计发挥着与机体中免疫系统类似的防护、纠错和改进功能,刘家义审计长才提出国家审计的本质是国家经济社会运行的免疫系统。

(二)发挥审计“免疫系统”功能的基础是“比较”。

机体免疫系统发挥作用的基础是淋巴细胞,它使免疫系统具有识别能力,能够发现非己物质,及时调动巨噬细胞吞噬外来入侵,从而使免疫系统发挥预防、纠错和改进的功能。国家审计发挥“免疫系统”功能的基础是什么呢?国家审计的“免疫系统”功能又是如何得以实现呢?归纳起来,可以用“比较”一词来概括。

机体免疫系统发挥作用的前提是“具有高度的辨别力,能精确识别自己和非己物质,以维持机体的相对稳定性;同时还能接受、传递、扩大、储存和记忆有关免疫的信息,针对免疫信息发生正和负的应答并不断调整其应答性”。与其相似,国家审计发挥“免疫系统”功能,首先必须能够发现或者察觉审计事项的实际情况偏离预先确定的目标、标准或者指标的异常现象,进而察觉风险、揭示问题、找出原因、提出建议,促使利害关系方及早采取预防、纠错或者改进措施。审计事项的实际状况与预先确定的目标、标准或者指标的偏离,我们将其定义为“差异”(Difference)。差异包括有利偏差和不利偏差即“异常”(Anomaly)或者问题(Finding),而发现“差异”或者“异常”的关键就是将审计事项的实际状况与预定目标、标准或者指标进行比较,因此可以说发挥审计“免疫系统”功能的基础是“比较”。

(三)“比较”的审计模式。

根据上面的分析,发挥审计功能的基础是“比较”。更进一步,我们可以用“比较”这一核心概念,将各种审计业务统一起来,形成“比较”的审计模式。不同类型的审计业务,从审计过程看,没有太大的差异,都可以用一种类似于逻辑学中思维形式结构的方式来表示(见图1):审计事项A,比较(可以视为一种运算符),审计评价标准B(即预先确定的目标、标准或者指标),A与B相比较的结果C.在获得比较结果的基础上,作出审计评价;寻找问题(不利偏差)成因,提出审计建议。

在“比较”的审计模式下,各类审计业务的思维模式、审计过程相同,差异主要体现在审计评价标准、审计事项的选取,比较结果及其后续应用等几个方面。下面简要说明审计评价(比较)标准、审计事项、比较结果是如何在划分审计业务类型中发挥作用的。

1.审计评价(比较)标准和比较结果是区分财政财务审计与绩效审计的重要标志。财政财务审计是对被审计单位报告的财政财务收支、财务状况、经营成果、资源使用是否符合公认标准做出独立评价和合理保证的一种审计业务。财政财务审计的公认标准主要是指公认会计原则或者除公认会计原则外的其他会计制度和财经法规。而绩效审计则是对照相关标准,对审计项目(可以是政府机构、组织、具体项目、某项业务活动或者某项职能)的经济性、效率和效果作出独立评价,并找出影响项目经济性、效率和效果的因素,为信息使用者提高绩效、改善经营、降低成本、合理决策提供有用信息。财政财务审计与绩效审计的主要差别,一是评价(对照)标准存在差异。财政财务审计的评价标准相对固定,主要是公认会计原则或者其他特定会计制度,以及相关财经法规。而绩效审计的评价标准千差万别,既可以是预定目标、行业指标或者国家标准,也可以是管理原则、良好实务或者商业惯例。二是比较的结果不同。财政财务审计对照会计原则或者会计制度,评判被审计单位对经济活动的记录和反映是否遵守公认原则,比较的结果是“遵守”或者“未遵守”,是“对”或者“错”。而绩效审计对照有关标准,评判的主要不是对和错,而是实现既定目标的程度,与预订标准的差异程度,从而说明审计项目是否具有经济性、效率性和效果性。可见,审计评价(比较)标准和比较结果的差异,是财政财务审计和绩效审计相区别的重要标志。

2.审计事项是区分专项审计调查与绩效审计的重要标志。专项审计调查与绩效审计的差异主要体现在审计事项的差异上。很多时候,专项审计调查被视为一种特殊形式的绩效审计,其与绩效审计的区别主要是,专项审计调查的特定事项,通常涉及一个或多个行业、地方、多个部门或者单位,由于其审计事项涉及的面较广,因而专项审计调查反映的问题具有较强的宏观性、采取的方法具有较大的灵活性。而绩效审计选取的审计事项涉及的单位较少,一般仅针对被审计单位或者项目。

3.审计结果是区分经济责任审计与其他审计(调查)的主要标志。经济责任审计是我国特有的一种审计业务类型,目的是通过对领导干部任职期间,所在地区、部门、单位或者 企业的财政、财务收支及有关经济活动的真实、合法、效益(经济、社会和环境效益)进行审计监督,揭示被审计领导干部经济责任履行过程中存在的问题,分清领导干部在履行经济责任过程中存在问题的责任,准确把握和正确评价领导干部所负经济责任的履行情况,为组织人事、纪检监察、行业主管及其他相关部门监督、评价、考核和任用干部提供参考依据,以加强对领导干部的监督管理。可见,财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查结果是经济责任审计的基础。经济责任审计实质上是对财政财务审计、绩效审计、专项审计调查结果的再利用,是在财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查的基础上,建立财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查结果与被审计领导干部责任之间的直接、间接联系。而财政财务审计、绩效审计或者专项审计调查尽管也要分析问题成因并查找责任人,但问题责任人并不针对某个预先确定的领导干部。

二、“比较”的审计模式在审计中的运用

(一)“比较”模式下的审计过程。

在“比较”模式下,各种类型的审计业务方法大体相同,在审计方法上不用去严格区分究竟开展的何种类型的审计业务,只需根据审计目标,选取适当的审计评价(比较)标准和审计事项,并在比较基础上,分析比较结果成因、分清责任、提出建议。具体讲,“比较”模式下的审计过程可以描述为:分解、细化项目总体审计目标,形成审计具体目标;找到可以反映具体审计目标的审计评价标准和能够为具体审计目标是否实现提供审计证据的审计事项;审查审计事项,获取有关审计事项实际状况的证明材料;将审计事项的实际状况与审计评价标准进行比较,得出比较结果;根据比较结果,查找差异成因和分清责任;作出审计评价和提出审计建议。

对于上述审计过程,可以用两个图形表示,一个是审计目标的分解和审计事项的选取(见图2);一个是审计“比较”过程(见图1)图2和图1的结合,就构成了适用于各类审计业务的完整审计过程。

(二)“比较”的审计模式应用举例。

以收费公路专项审计调查为例,比如项目的总体目标是:通过审计调查,发现并揭露收费公路投资管理和运营管理中存在的突出问题,检查、评估收费公路建设的经济效益和社会效益,促进收费政策、决策管理的完善和规范。上述总体目标可以细分为3个具体审计目标:第一,收费公路投资管理是否合法、合规,具有绩效;第二,收费公路运营管理是否合法、合规,是否具有绩效;第三,公路收费政策目标(经济效益和社会效益)是否实现。对于具体审计目标,又可以继续细分,直至找到明确的评价标准和能够为评价标准提供审计证据的审计事项。比如,对于收费公路运营管理方面的具体审计目标,又可以细分为收费公路可行性研究是否科学,立项、审批是否合法、合规,建设管理是否合法、合规、科学,建设资金筹集、使用是否合法、合规和具有绩效等更为具体的审计目标。这些具体审计目标的评价标准主要包括相关的法律法规、制度和有关部门或者行业的技术经济标准。而为评价标准提供审计证据的审计事项包括项目的可行性研究,立项、审批、建设程序和建设单位的财务收支等事项。具体审计时,通过检查、观察、询问、外部调查等方法审查审计事项,获取反映审计事项实际状况的数据、指标和情况,将审计事项的实际状况与评价标准进行比较,比如将建设单位实际的建设程序与相关法规对建设程序的规定进行对照,将项目建设时间与预定建设时间进行比较,出现不利偏差即为问题,比如未按规定程序进行招标,或者因建设项目设计不合理,临时更改设计造成建设时间延迟,建设资金闲置和建设成本增加等。前者属于违规问题,后者属于绩效问题。其他审计目标的实现方式与此类似。

从上例可以看出,无论是合规性审查,还是绩效审查,采用的方式相同。对于不同的审计业务类型也是如此。例如,收费公路专项审计调查,既包括财政财务审计的内容,比如对某个收费公路项目财务收支进行审查;也包括绩效审计的内容,比如对收费政策效益和某条收费公路经济效益的审查;甚至包括经济责任审计的内容,比如发现收费公路存在挪用资金的问题,而挪用资金的责任人是交通部门的主要负责人,这项审计内容实际又属于交通部门主要负责人的经济责任的范畴。

三、结论

在“比较”的审计模式下,所有的审计业务变为根据审计目标和分解后的具体审计目标,选取审计事项和审计评价标准(指标),将审计事项实际状况与审计评价标准比较,发现不利偏差,追溯偏差成因及确定问题责任人,提出审计建议的过程。在“比较”模式下,审计人员可以不再纠缠于究竟开展的是何种审计业务,需要考虑的,一是如何根据审计目标和分解后的审计具体目标,选取审计评价标准和审计事项。二是采取何种方法审查审计事项,从而获取反映审计事项实际状况的数据、指标、情况,并形成审计证据。审查审计事项的方法可以是我们熟悉的检查、观察、询问、外部调查、重新计算、重新操作、分析等基本方法,也可以是在审计基本方法基础上发展起来的问卷调查、内容分析、结构性访谈、案例研究、前瞻性评价综合等其他方法。三是针对发现的不利偏差,追溯问题成因,提出审计建议。(陈磊)

主要参考文献:

1.董大胜主编。 2005. 中国政府审计(第二版)[M]. 北京:中国时代经济出版社。

第5篇：效益审计和绩效审计的区别范文

在审计评价标准确定上，突出一个“实”字履职绩效审计的核心是建立科学有效的绩效评价体系，它是保证评价结果客观公正、全面有效的充要条件。为此，益阳中支充分利用内审业务骨干被武汉分行抽调参与履职绩效审计攻关小组的难得机会，认真向上级行和兄弟中支学习有关绩效审计的先进理念和技术方法，尝试着建立了符合央行实际的领导干部履职绩效评价指标体系。指标体系包括一级指标6个，二级指标20个，三级指标73个(详见附表)。在建立指标体系时，攻关小组充分考虑了人民银行绩效评价的特殊性，综合考量定性评价与定量评价相结合。一方面将可以量化的影响绩效的因素通过设置指标的方式进行量化，以便于分析、比较;另一方面对无法量化的影响绩效的因素，借鉴国外的做法，按照“优先实践”原则作为衡量标准。益阳中支借鉴层次分析法原理，针对具体指标的不同特点，确定了各项指标的基准分值、相应权重、计算公式和评价办法，总分值100分，按综合得分情况将履职绩效水平分为“优秀”(90－100分)、“良好”(75－90分)、“一般”(60－75分)、“较差”(60分以下)四个等级，初步实现了指标体系标准化。

在审计项目管理上，突出一个“优”字1．审计项目选取突出一个“好”字。在绩效审计项目选取上要充分考虑项目重要性、时效性和可行性，使有限的审计资源发挥更大的效应。一是按照平时审计监督、内控评估所发现问题和整改落实情况所确定的审计频率，年初益阳中支就计划对辖内桃江县支行(以下简称支行)行长开展履职绩效审计并获中支党委同意;二是人事部门根据干部管理的需要，也建议内审部门对辖内桃江县支行行长开展履职绩效审计并出具了《履职绩效审计建议书》;三是益阳中支通过多种途径对被审计单位的干部职工进行审前调查了解，开展可行性研究，他们希望审计组早日进点帮助其查摆一些问题，被审计对象也希望益阳中支通过对其的审计澄清一些事实;四是内审部门在年初工作规划时，集思广益，充分考虑了审计力量和业务水平，提高绩效审计项目的有效性。通过以上措施，益阳中支确保了在审计立项时就把领导重视、部门关注、群众关心的单位作为绩效审计工作的重点。2．审计方案编制突出一个“细”字。审计方案编制的是否有针对性直接决定了审计现场工作实施的效果。因此，审计方案必须要根据每个项目特点“量身定制”:一方面，益阳中支抓好方案编制环节，做到了绩效审计方案编制中必须要有绩效评价内容和标准，对核心绩效评价指标的筛选多次召开审计业务会议讨论确定;另一方面，抓好方案调整环节，益阳中支在审计实施中根据工作需要和情况变化，不断完善绩效审计内容和绩效评价指标，及时调整修正了《履职绩效审计方案》。3．审计重点确定突出一个“准”字。益阳中支更加注重管理的绩效审计，实现由“财务+核算”向“绩效+管理”的过渡，坚持审计查账与搜集账外信息相结合，不就账查账;坚持审计业务与被审计单位的业务流程相结合，从业务流程入手，先学业务，摸清流程，再开展审计。益阳中支运用风险导向的审计方法，要求审计人员在审前查阅近年来被审计单位的审计报告和审计结论，通过对以往各类审计中发现问题和风险隐患的分析和评估，准确确定审计重点。4．审计报告表述突出一个“新”字。审计报告是审计成果展现的重要载体。而传统意义上的履职审计报告在履职基本情况方面常常是复制被审计对象的述职报告，将各项内容夹杂在一起，对审计发现的问题也没有分门别类地表述，给人的感觉是审计报告枯燥无味、表述不直观明了。此次履职绩效审计，益阳中支一反常态，几易其稿，按全新的思路撰写审计报告，特别是将履职基本情况和审计发现问题这两个部分均按《审计方案》明确的六个方面的审计内容分门别类地归纳和表述，使得基本情况和问题反映更加直观明了，让领导耳目一新，在最短的时间内掌握了审计报告反映的信息，也更容易让被审计对象接受。

在审计方法运用上，突出一个“活”字灵活运用审计方法可以起到事半功倍的效果。在此次审计过程中，益阳中支由过去的账本式审计转变为数据式、分析式审计，采集业务数据与财务数据进行对比分析，大量采用核对法、实地观察法、座谈法、问卷调查法、分析性复核等方法，还“借力引智”，充分利用行内外各种信息资源，掌握了很多“活”情况，有针对性地开展绩效审计并充分体现了“风险引导审计、审计关注风险”的审计精髓。一是通过构建履职绩效审计联席会议制度等方式建立起与中支人事部门、纪检监察部门、相关业务部门相互结合、相互沟通的协调机制。益阳中支审前充分征求人事部门、纪检监察部门的意见，从人事部门调阅了被审计对象近两年的年度考核登记表，了解掌握其工作概况和年度考核情况，并注重将其与述职报告和审计情况的关联性、真实性进行综合分析和审计认定;益阳中支还到纪检监察部门查阅了被审计对象的廉政档案，了解其廉政情况及近两年有无被举报、被投诉和被处分等情况。二是益阳中支充分利用个别谈话这种非常适合于履职绩效审计的审计方法，了解掌握重大经济事项决策情况、实际效果，从中获取有价值的审计信息资源，并逐个核实，去伪存真，作为分析评价的依据。在个别座谈中，审计组与被审计单位的16位干部职工，逐个进行了非常详尽的座谈，谈话率达100%，从中筛选和发现了一些仅仅通过资料查阅核对法等常规手段难以发现的又最受支行干职工关注的“门面赔租”、“公车私用”、“费用缺口”等审计线索和热点问题，为审计找准了风险点，找到了突破口。三是采用无记名民主测评和问卷调查的方式，提升了审计评价公正性。益阳中支分别设计发放了包括23个问题和17项问题的民主测评表和问卷调查表，采取由支行和支行所在的政府部门、金融机构、财税部门被测评人员和被调查人员无记名填写后密封交审计组的方式，核查支行领导干部组织力、凝聚力和金融服务、金融管理、工作业绩的认可度及总体评价，得到行内外民主测评和问卷调查的定性评价结论，并对不同的评价等级赋予不同的评分区段和分值。这样，益阳中支便将过去抽样审计变为真正意义上的全覆盖审计，提升了审计效率和质量。

在审计成果运用上，突出一个“快”字一是意见反馈“快”。为了打消支行干职工对审计组回中支后将审计发现问题特别是与支行干职工的谈话内容进行“过滤”和“筛选”而造成信息失真和问题化小的疑虑，现场审计结束后，益阳中支当场组织包括被审计领导干部在内的支行班子成员、中层干部、职工代表进行审计初步意见的反馈。反馈过程中，益阳中支采取不遮掩、不文饰、不放大、不缩小的方式，迅速将审计发现的问题摆到桌面上，达到了教育和警示的目的。二是专报要情“快”。益阳中支及时汇总审计发现的14个风险性、典型性、普遍性问题，从制度、体制、机制和政策层面查找原因，提出加强管理、完善机制体制的审计建议，以《专报信息》、《审计要情》和《审计报告》等形式上报中支行领导，引起中支党委的高度关注并获中支“一把手”和分管行领导重要批示，促进了问题整改，发挥了“审计一点、带动一片”的效果。三是跟踪督查“快”。在督促整改上，益阳中支建立了审计发现问题交流磋商机制，多次与被审计对象交流沟通，共同分析问题风险、成因和改进对策，下发《整改通知书》，落实整改责任，改变了“单兵作战”的审计模式。四是成果共享“快”。益阳中支以信息化平台为载体，创新审计服务模式，设计了《审计发现问题风险预警函》，将审计发现问题、风险分析和优化策略及时通报被审计单位上级行的各相关部门，实现了审计成果共享和整改上下联动，促进了风险预防和问题整改。审计结束后，益阳中支将《审计结论》及时发送到中支组织人事和纪检监察部门，两部门将其归入被审计领导干部个人档案和廉政档案，作为选拔、任用干部的重要参考依据。这样做既可以进行全方位的信息交流和成果共享，为相关部门对辖内县(市)支行领导干部履职绩效审计评价结果的横向比较运用提供了较为科学、客观的数据支撑，也可以节约审计资源，降低审计成本，形成监督合力，共同促进领导干部依法、公正、高效地履行职责。

人民银行领导干部履职绩效审计的主要成效

(一)审计中引入绩效审计理念并注重“定量+定性”的有机结合，既锻炼了审计队伍，又提升了履职审计评价的客观性和全面性在审计过程中，益阳中支充分发挥审计人员的综合素质合力，运用科学、可行的绩效审计理论，探索了领导干部履职绩效评价指标体系的设计、构建和使用方法，积累了一定的履职绩效审计经验。在以往履职审计中，审计评价主要由主审人根据审计人员检查情况定性评价，由于主审人个人偏好和个人评价标准不同可能造成审计评价结果的差异性，影响了审计评价的客观性和准确性。另一方面，针对人民银行领导干部的履职绩效难以全部用定量指标加以衡量的实际情况，益阳中支牢固树立“定量+定性”有机结合的理念，合理设定审计内容和指标体系，注重两者的相互印证、补充及关联，在评价时做好“指标评价+检查事实”、“审计评价+民主测评”、“查阅资料+个别访谈”的有效结合，综合评价被审计对象的履职绩效，提升了履职审计成效。定量评价采用抽样、审阅、比较分析等方法，由审计人员按照审计任务分工，自行采集可以直接量化的各项业务相关数据，根据《领导干部履职绩效评价指标体系》中每一个评价指标的计算公式分别计算出每个指标的实际分值。定性评价采用人员询问、民主测评、调查问卷、资料查阅判断等方法，由审计人员根据审计情况分区段进行定性赋值。

(二)加强交流沟通，化解干群矛盾，维护了人民银行的声誉在审计过程中，益阳中支通过个别座谈获悉，支行干职工对支行门面的续租、退租意见很大，反响强烈，希望审计组认真查处，给他们一个合情合理的交待。获取此审计线索后，益阳中支经过多方询问和反复补充调阅相关书证资料，表明被审计对象在门面的续租和退租上存在诸多薄弱环节，但是益阳中支从另外一个视角对支行门面退租问题进行了客观审视，认定门面退租符合支行的长远利益。为此，益阳中支将上述情况向被审计对象和支行全体干职工进行了反馈和说明，被审计对象认可其在门面续租和退租事项上存在的不足并积极整改，支行干职工也终于对门面续租和退租问题表示理解、支持和包容，有效遏止了影响支行声誉的行为或事件发生。通过审计，益阳中支终于“化干戈为玉帛”，化解了干群矛盾，融洽了干群关系，维护了人民银行的声誉，促进了支行建设。

(三)健全机制，强化内控，为被审计对象提供了一种促进工作的有效途径通过此次履职绩效审计，被审计对象的评价得分为88．5分，履职评价结论为“良好”，还有较大的提升空间。益阳中支深刻地感悟到，转型后审计关注的是被审计单位的责任和管理效果，是深层次、高要求的审计，能真正帮助被审计单位找准差距，健全机制，强化内控，改进工作，提高履职水平，达到审计目的。本次审计实践得到了中支党委的大力支持和充分肯定。针对审计发现的问题和存在的不足，支行迅速召开党组扩大会议，专题研究整改措施，限期进行整改，并按时上报了整改报告和审计效应分析，整改效果明显，有效促进了支行工作的良性开展。

实施领导干部履职绩效审计中存在的问题和难点

(一)审计评价指标设置容易“走偏”就绩效审计而言，部分审计人员似乎陷入一个误区，认为“效率”就等于“比率”，提到评价指标，就千方百计的建立几十个数量公式，似乎绩效审计内容就是由数量指标堆积起来的。如此，别说开展审计，单单计算这些公式，就要耗费审计人员大量的时间和精力，即便是计算出来了，其结果又能说明什么，很多审计人不知其然，更不知其所以然，很容易“走偏”。同时，履职绩效评价指标体系的设置，其方式方法还处在初步的探索和完善阶段。在具体实践过程中，还存在着一些问题与不足:一是指标体系构建还不尽全面、合理，特别是反映经济性、效率性与效果性的相对指标，其布局、数量、代表性还有待于进一步改进与完善;二是绩效评价体系还缺乏纲领性评价标准，使得绩效考核评价在某些方面难以做出客观、准确的判断。此外，在现行内审体制下，基层央行内审部门对领导干部开展绩效审计，还很难摆脱利益关系、人际关系、依附关系的影响，这在一定程度上影响到绩效考核评价的客观性、公正性和有效性。

(二)审计标准不够完善审计标准是审计人员对领导干部履职效果进行衡量或评价的尺度，是审计人员分析、评价并出具审计意见的依据。1999年以后，财政部等有关部门陆续制发了《国有资本金效绩评价规则》、《企业效绩评价标准》等，为企业绩效评价工作开展提供了有利条件。但是，对于像央行这样的公共部门的领导干部开展绩效审计，目前尚无明确标准。特别是对人民银行系统而言，履职绩效审计涉及多级分支机构，涉及各个单位或部门管理活动的全过程，各种情况千差万别，目前尚无对其履职效果进行客观评价的统一标准，完善绩效审计标准的任务艰巨。正是由于缺乏具有针对性的制度规范和参照蓝本，使履职绩效审计还处在初步探索中，绩效评价也难以深入。虽然益阳中支在实践中对基层央行履职绩效评价指标体系在定性和定量两方面进行了探索，但评价的客观性有待检验。

(三)审计技术不够先进履职审计侧重于对领导干部履行职责的绩效评价，它通过对领导干部贯彻执行国家金融法律法规和方针政策、重大事项决策情况、单位内控体系建设情况以及财务资产管理情况等多方面的绩效审计，评价其完成任务和目标的效果。而对履职效果进行评价需要更高的审计技术和方法，需要电子计算机广泛运用于审计计划、管理、计算、数据库建设等方面，大量采用网络信息技术，开发各种软件，广泛采用质量分析方法和决策模型等。而目前央行审计技术还不高，主要以传统的手工审计为主，审计软件很少，电子计算机主要用来归集数据，审计技术方法还不适应履职绩效审计发展的需要。

提高履职绩效审计有效性的对策和建议

(一)科学设定指标，强化其适用性我们并不反对建立数量指标，关键是对绩效审计评价有何作用，其结果如何支撑审计结论。所以，绩效审计应谨慎选择数量指标，首先要保证数量指标的可获得性、先进性、适用性、可比性、关联性，既要考虑指标本身的科学合理，又要结合实际，遵循客观规律，有助于绩效评价人，避免生搬硬套、刻意拼凑;不论是指标所包含的内容，还是指标的计算，均应力求简明、易懂，便于分析和判断。

(二)健全评价标准，完善评价体系合理借鉴国内外先进的履职审计经验，认真总结近年来全面审计、离任审计、专项审计中取得的评价标准方面的经验，参照财务审计的审计准则，制定系统、操作性强的履职绩效评价标准体系。鉴于履职绩效审计具体情况比较复杂，可分门别类制定出具有各个部门特点的评价标准和规范。同时，在评价标准和有关规范中要对履职审计对象、审计目的、审计程序、审计报告基本形式、人力资源的利用等做出具体规定。具体可分为两大类:一类是规范性标准，如有关的法规、制度、相关程序要求等强制性的标准;另一类是用来衡量履职绩效的计量标准和其他良好实务与规范化控制模式等非强制性标准。

第6篇：效益审计和绩效审计的区别范文

审计6班17011056 黄董文希

【摘要】第十三届全国人民代表大会通过将“贯彻新发展理念”写入宪法，其中绿色发展是建设美丽中国的关键。海洋资源环境绩效审计的目标是促进海洋资源环境的可持续利用，同时实现经济效益、社会效益和生态环境效益。本文以新发展理念下绿色发展的视角出发，结合审计理论和绿色发展相关理论，探讨了海洋资源环境绩效审计的理论框架，探索海洋资源绩效审计发展现状，并通过案例分析印证理论框架，最后从健全法律法规体系、加强审计队伍建设、完善审计技术方法和重视绩效审计评价四个方面提出可行建议。

【关键词】海洋资源环境；绿色发展；绩效审计

Research on Resources and Environment Performance Auditing of Marinefrom the Perspective of New Development Concepts

Abstract:The 13th National People's Congress passed the "implementation of the new development concept" into the constitution, in which green development is the key to building a beautiful China. The goal of the marine resource environmental performance audit is to promote the sustainable use of marine resources and the environment, while achieving economic, social and ecological and environmental benefits. Starting from the perspective of green development under the new development concept, this paper discusses the theoretical framework of environmental performance auditing of marine resources, explores the development status of marine resource performance auditing, and confirms the theoretical framework through case analysis, combining audit theories and related theories of green development. Improve the legal system, strengthen the construction of the audit team, improve the audit technology and methods, and pay attention to performance audit evaluation.

Key words:marine resources and environmentgreen developmentperformance audit

目录

摘 要…………………………………………………………………………………………i

Abstract ………………………………………………………………………………………ii

一、引言 ………………………………………………………………………………………1

二、文献综述 …………………………………………………………………………………1

三、理论研究 …………………………………………………………………………………2

（一）相关概念…………………………………………………………………………2

（二）理论基础…………………………………………………………………………3

（三）海洋资源环境绩效审计理论框架………………………………………………5

四、我国海洋环境资源审计现状分析 ………………………………………………………6

（一）实践情况…………………………………………………………………………6

（二）实践评价…………………………………………………………………………6

五、案例分析 …………………………………………………………………………………7

（一）SZ市的背景概述 …………………………………………………………………7

（二）审计目标…………………………………………………………………………7

（三）审计内容及范围…………………………………………………………………7

（四）审计结果…………………………………………………………………………8

六、新发展理念下优化海洋资源环境绩效审计的建议 ……………………………………9

（一）健全海洋资源环境审计法律法规…………………………………………………9

（二）加强人才培训和审计队伍建设……………………………………………………9

（三）完善审计技术和方法……………………………………………………………9

（四）以财政财务资金为牵引，同时更加重视绩效评价………………………………9

参考文献………………………………………………………………………………………10

致谢………………………………………………………………………………………11

一、引言

我国幅员辽阔，水资源丰富，但由于人口众多，并且浪费和污染现象严重，我国人均水资源占有量仅为世界平均水平的四分之一。作为水资源利用的一部分，近年来海洋经济在国民经济中也占据着越来越重要的地位。其中海洋渔业、海洋旅游业、海洋生物医药业、海洋能源产业等主要海洋经济产业都必须依托在良好的海洋资源环境上，若不加以管理和监督，海洋生态环境的破坏将对这些产业经济带来毁灭性的打击。《全国海洋经济发展“十三五”规划》中也提出，要“坚持开发与保护并重，加强海洋资源集约节约利用，强化海洋环境污染源头控制，切实保护海洋生态环境。”同时新发展理念写入宪法，绿色发展、生态文明成为经济发展的主流。本文在新发展理念的视角下研究海洋资源环境绩效审计，兼顾海洋资源利用的经济性、效益型、效果性以及公平性和环境性，望有助于我国资源环境绩效审计发展，促进生态文明建设。

二、文献综述

对于水环境审计，国外起步早于我国，一些发达国家的法律制度已发展较为成熟。美国、荷兰、加拿大等国家在上世纪就陆续颁布了关于水环境保护的法律，加拿大在水资源利用保护环境审计方面走在国际前列，就是得益于较早关注环境问题并提供法律支持，如《海洋废弃物倾倒控制法》、《加拿大水法》等，建立了比较完善的环境保护法律制度。在审计实践方面，国际注册环境审计师委员会了相关实务准则，INTOSAI在2001年还颁布了一项指南，专门指导审计人员从环境视角进行审计工作，该指南海阐述了环境绩效审计的内容，为我国政府执行环境审计提供思路。在我国也已有多部关于水环境的立法，但环境审计的主要法律依据仍然是《中华人民共和国审计法》，骆良彬（2019）认为，审计法虽然赋予了国家审计机关监督财政财务收支合法合规性的责任，但审计机关对于公共环境管理绩效水平的评价依据仍然不足。我国虽然起步晚，但在审计实践方面也有了一定的成就，2001年至2007年，审计署对“三河三湖”进行了水污染防治情况审查；2009年，我国颁布了《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》，为我国水环境审计的发展明确方向。

海洋资源审计是水环境审计下具体的一类，现阶段国内外学者对理论的研究还较少，而更多针对是资源环境审计这一大门类。这里列举一部分学者的研究。Ernst（2001）根据环境管理、服务、能源以及生物多样化为水利相关行业建立了四个层面的绩效评价指标体系；Gray（2010）从环境、社会和可持续方面的角度出发，指出当前环境审计鉴证实践的一些弱项；Boiral（2010）从资源环境可持续发展审计为研究方向，分析和批判了可持续发展绩效的相关理论。国内对于海洋资源环境审计的研究近年来会相对多一些，胡文霞（2018）阐述了海洋资源环境审计的主客体、内容和重点以及标准，搭建了海洋资源环境审计的实施框架；张奇琦等（2020）基于PSR模型对海洋资源审计评价体系进行了探究；彭兰香等（2015）创造性地将PSR与绩效棱柱理论，针对浙江省“五水共治”绩效审计构建了评价体系。

再具体到水资源绩效审计，我国早已有了很多实践，但理论研究也仍然较少，从而也限制了实践的发展。李璐（2012）认为我国水环境审计报告虽然有绩效字眼，但内容上大部分还是财务的合规性问题，还未更进一步在合规性的基础上分析制度政策的合理性、评价环保资金的效益性等等；韩杰等（2018）认为水环境绩效审计是对社会各界给予水环境保护采取的措施通过统一指标体系进行鉴证评价，并给出建议；史金鑫等（2019）指出，审计机关应当在监督财政财务资金收支过程中，考虑环境效益问题，把环境绩效审计当作开展生态文明建设工作的有力工具。大多数学者的态度表明，资源环境绩效审计将发展为环境审计的主流，并且将更多的关注点从经济发展转移到生态文明建设和绿色发展上去。

三、理论研究

（一）、相关概念

1.新发展理念

新发展理念指的是创新、协调、绿色、开放、共享，是我国“十三五时期”甚至更长一段时期的发展思路，本文研究资源环境方面的审计，所以将更加关注绿色发展。近年来，我国经济迅猛增长，代价便是环境的严重破坏。其实不仅是我国，国际上大部分国家都是通过牺牲环境效益来换取经济利益的，2012年在里约热内卢召开的可持续发展大会就提出要持续关注绿色经济，即相比于以往，各国在经济发展的过程中应该也关注社会环境效益，对于环境责任不能再是零成本。这几年，我国在治理环境污染、提高能源利用效率、发展可再生能源和低碳产业也作出了许多努力，获取了一些成就。2017年，在工作报告中提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，并首次奖建设“美丽中国”加入到本世纪中叶的强国目标中去；2018年，党的十三届全国人民代表大会通过宪法修正案，将新发展理念写入宪法，所蕴含的内涵，就是要摒弃以往先开发再保护的错误思想，区别于单纯保护生态环境下的发展，而是要将生态环境保护、资源利用和经济发展有机统一，将资源资产、经济资产与财富有机统一，最终实现可持续发展目标。

2.水资源审计及海洋资源环境审计

我国虽然幅员辽阔，水资源丰富，但相对于十几亿的人口来说，人均水资源占有量甚至不到世界平均水平的一半。为解决水污染严重、水资源匮乏的问题，我国加大了对水利建设、水资源保护方面的投资，于是相关水资源的审计也尤为重要。根据世界权威机构WGEA的定义，水资源审计是环境审计的一部分，同样也可以包括财务真实性审计、合规性审计以及绩效审计等方面。海洋资源环境审计又是水资源审计的细分，主要是针对海洋资源开发、海洋资源利用、海洋资源治理和海洋资源收益等内容进行审计。

3.海洋资源环境绩效审计

海洋资源环境绩效审计简单来看是资源环境审计和绩效审计的结合，但其中理论联系学术界还未有确切定论。从广义来讲，绩效是指人对委托人期望的履行情况，委托人对人的全部期望组成了绩效的内容，即绩效审计就由真实性审计、合规审计和效益性审计的加总。那么海洋资源环境绩效审计就是委托人对海洋资源的管理利用方，即涉海相关部门、企业及人员在涉海资金管理利用、相关法规政策制订与执行情况及目标达成和资源使用效率情况进行鉴证评价。从狭义来看，即把真实、合规和效益相独立开来，认为绩效审计是根据审计目标来确定的，把效益性审计单独称为绩效审计，这样情况下，绩效审计的核心就是鉴证、提供目标达成情况及资源利用是否效率的相关信息。具体到海洋资源环境绩效审计，我们可以理解为其就是在海洋资源开发利用、保护治理专项资金真实、合规审计的基础上，进一步评价资金使用时候具有效率，是否同时有益于生态文明和经济发展。

（二）、理论基础

在生态文明的视角下来研究海洋资源环境绩效审计，除了最基础的受托责任理论，学界中认同的理论还有可持续发展论、资源环境价值论、外部性理论。

1.受托责任理论

审计因受托责任产生而产生，在本课题中，受托责任主要是受托管理资源环境的责任。根据我国性质，自然资源理应归全体公民所有，但个体公民是无法对如此丰富的资源进行有效开发利用的，于是各级政府则受托管理这些自然资源，并有义务向委托人说明其行为过程及结果。作为独立的监督者，审计机关应接受这些资源财产所有者的共同代表，即人大及其常委会的委托，对公共资源的管理者进行监督，这就是自然资源审计的三方关系。将该理论应用于本课题，海洋资源无疑具有公共性、共享性的特点，各级政府及有关企业在利用海洋资源产生经济利益的同时，可能会为了谋求自己利益最大化而过度开发、忽视保护或事违规利用，危害环境的同时也危害了资源所有者——公民的利益，所以审计机关应推进海洋资源环境绩效审计，对海洋资源开发利用和保护过程中相关项目建设的资金筹集、使用情况，有关资源的战略规划情况，相关政策的贯彻落实情况等方面进行监督，兼顾经济效益、社会效益和环境效益。

2.可持续发展理论

可持续发展理论就是资源要既满足当代人的需要，也不对后代人发展对资源的需要构成危害。建国以来，在我们经济力量不够雄厚的时候，粗放式的发展方式对资源环境造成了难以逆转的破坏，并引起了严重的代际间资源分配的不公平。为弥补以往的过失，我们往往需要花更大的时间和资金成本去修复环境。但其实，可持续发展与经济发展并不矛盾，反而能促进经济良性发展。因此，政府应该重视可持续发展方向的环境绩效审计。对于海洋资源，虽然海洋幅员辽阔，但我们目前有能力利用的资源只有一部分。另外，水源具有流动性，一定区域的污染很有可能蔓延出去，造成恶性循环。因此，绩效审计应当充分关注各海洋资源管理区域发展的协调性、海洋生态环境的承载能力、生态系统的稳定性等，为海洋资源开发利用长远战略的制订提供有用信息。

3.外部性理论

外部性原来是经济学中的一个概念，可以理解为一个行为主体对其他个体造成的非市场行为，但其实经济学家们并未统一外部性的定义。现在，外部性早已不光光是生产领域或事消费领域中的问题了，而是被赋予了更广阔的空间概念，即代内和代际的外部性，代内的外部性就是要考虑资源是否合理利用和配置，代际的外部性则是要解决我们人类代际之间对资源环境利用行为的影响，这和可持续发展理论是基本相似的。海洋资源属于公共资源，且并不具备绝对的排他性，使得经济主体在利用海洋资源产生经济效益的同时并不会自觉得加以保护，对资源的再利用造成阻碍。这种行为是无法自发调节的，必须借助国家审计的监督力量。

4.环境资源价值理论

该理论认为环境中蕴含着资源，有资源就一定有价值。环境资源价值是指环境资源本身具有一定的存在价值，当这种价值表现为总经济价值，则可分为使用价值和非使用价值。学界对环境资源价值已有一些评估方法，基于“支付意愿”理论，人们可以通过直接市场评价法、揭示偏好价值评价法等方法对一定区域的环境资源做量化评价，分析这些资源在合理期间内对经济带来的价值，甚至可以把资源的损耗、环境的破坏作为影响因子加以考虑，这就能对绩效审计评价指标的设计提供一些思路。

（三）、海洋资源环境绩效审计理论框架

1.审计客体

对于海洋资源环境绩效审计，审计客体一定是受托管理海洋资源的相关部门和领导人员，主要包括沿海地区的政府部门，涉及海洋开发和保护的部门如海事局、水务局、渔政等部门，当然，涉海资金流动轨迹上的所有部门和企业也都可以延伸作为审计的对象。

2.审计主体

审计主体通常包括政府审计、注册会计师审计和内部审计。本文认为政府审计最适合作为海洋资源环境审计的主体，这一结论的得出可以从以下几个方面来考虑。一方面，海洋资源环境审计中，政府部门本身作为审计客体，从权力等级上来讲，审计主体就应该是上级审计机关或特殊情况下的同级政府审计机关，也只有政府审计有必需的强制力。另一方面，可以考虑海洋资源环境的特点，海洋流域大、影响的政府部门和企业广、涉及的资金量庞杂、需要的专业技术难，而民间升级和内部审计的专业领域、人员设施配备可能不足以应对如此庞大的项目，所以依靠政府资源调动、人员培训、资金调配的能力，在合理的成本效益下实施审计工作。

3.审计目标

从宏观上来看，海洋资源环境绩效审计的目标就是维护海洋资源的利益，保障海洋资源环境安全，并能够促进海洋资源长期可持续利用和发展。若更多从绩效审计鉴证和评价功能去思考，在制定目标时还可以考虑对绩效信息的真实性的鉴证和相关绩效水平的提高。

4.审计内容和重点

根据WGEA在2001年的指南，本文将海洋资源环境的绩效审计内容概括为五部分，分别是对政府涉海法律法规的执行情况的审计、对政府针对海洋环境项目的经济效益进行的审计、对政府其他项目对海洋资源环境造成影响情况的审计、对海洋环境管理监管系统的审计和对计划的海洋资源环境开发利用及保护政策和项目可行性、科学性的评估。针对具体项目的审计重点，可以从“5E”理论出发来考虑。经济性可以是海洋资境治理资金预算是否合理、各项经济资源的利用是否节约；效率性主要考虑成本效益，投入资金是否符合成本效益原则，是否有不必要的支出；效果性反映目标执行结果，比如有关海洋的资源环境管理政策是否有效执行、环境治理项目是否达到改善环境目标等；公平性体现的是一种社会影响，比如说代际公平，资源环境的管理利用和保护能否实现可持续性发展、是否有只开发不保护的现象；环境性反映环境影响，要评估政府涉海项目对海洋生物多样性、水质等情况的影响大小、范围，从而合理开发、有效保护。

四、我国海洋环境资源审计现状分析

（一）、实践情况

下面简单例举2018年的几个审计项目：

浙江省嵊泗县审计局对全县海洋资源管理和生态环境保护进行了审计。此次审计重点关注了东部乡镇的贻贝养殖情况，并发现存在养殖海域未批准私自启用、违规扩张养殖海域而阻碍航道等问题，同时发现海洋局与渔业局在海洋特别保护区法规贯彻落实不到位、海洋资源开发利用不完善的问题。后期整改中，该县一是细化了法规，出台相关管理办法并与环保、边防等部门联合执法，推进海洋资源和环境的双重保护；二是追回了欠缴的海洋生态补偿金、海域使用金等未收款项，加强了资金管理，提高资金绩效。

深圳办在Y省进行自然资源资产离任审计中，将审计重点确定为海岸带管理、围填海项目和海水养殖，旨在推动合理开发利用海洋资源的同时，加强海洋生态环境的保护。此次审计发现了违规下放围填海项目管理审批权、优质海岸线资源被占用、无序粗放建设、海水养殖入海排污造成局部污染等众多问题。

山东青岛省围绕海洋资源资产基本情况、海洋职能部门履职情况、海洋资源环境开发利用及修复情况进行了审计工作。此次审计重点落在了胶州湾保护、渔业养殖清理、排污总量控制等的专项资金审查，对涉及污染防治的海洋渔业执法、涉及海岛海域保护专项资金使用等情况的责任落实，并且利用了卫星遥感技术等创新技术方法。

（二）、实践评价

从审计署官网公布的审计信息来看，近年来，审计机构越来越频繁地对海洋资源环境的利用和保护进行审计或是在临海省市领导干部自然资源离任审计中关注海洋资源利用。我国海洋资源审计的内容和范围也越发丰富，涵盖了海洋资源政策、资金使用、资源开发保护和收益等方面，但是也可以发现，这些审计工作大部分围绕了专项资金使用真实性、合法性和政策执行的合规性，而通过量化绩效评价指标来对工作绩效做评价考察的实践较少。海洋资源，甚至自然资源管理，目的就是要兼顾开发和保护资源，在当期取得经济效益的同时，维护资源环境的可持续性，所以推行绩效审计是趋势，即在合规和财务真实性审计的同时，还要关注资源利用的社会效益、经济效益和生态环境效益。

五、案例分析

（一）、SZ市的背景概述

SZ是全国海洋经济科学发展的示范市，其地理位置优越，共有东西两大港口群，将近260公里的海岸线分隔开。西部港区水深港阔，四通八达，可与国内沿海及世界港口相通；东部港区海面开阔，风平浪静，是华南地区的天然优良港湾。

据统计，2005年，SZ港外贸货物吞吐量首次突破了亿吨大关，同比增长20%。2017年完成货物吞吐量2.41亿吨，集装箱吞吐量约2520万标箱，已经连续五年成为全球第三大集装箱枢纽港。到2018年底，SZ港共开通集装箱班轮航线239条，形成了完善的班轮运输结构。尽管SZ市港口建设水平世界领先，海洋经济总量持续上涨，但其海洋经济发展也面临着生态环境污染问题严重、生产风险突出等问题。为面向未来，进一步建设绿色港口，国家审计决定对SZ市开展海洋资源保护利用绩效审计，以护卫经济发展。

（二）、审计目标

本次审计是为落实“十八大”提出的“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境”要求，为实现海洋经济良性发展而开展的海洋资源保护利用绩效审计。直接目标是为了鉴证和提供有关政策执行情况、各项涉海资金使用效益、海洋环境治理及生产安全风险防护情况等方面的信息，识别绩效差异，寻找原因并提出改进建议，最终提升海洋资源利用的绩效水平。

（三）、审计内容及范围

本案例审计对象主要为市海洋局、海事局、市财政委、市人居环境委员会及市水务局等相关单位。部分审计内容如下：

一是海洋综合管理法规体系的建立和执行情况。2012年，市政府将海洋综合管理职能划入市规划与国土资源委员会，从机构上实现了陆海的统一。下一步就是要积极推进海洋管理的立法和制定海洋规划。由于海陆统筹涉及多部门分工与合作，所以需要建立相关的综合管理体系，区分职责、明确责任。另外海洋整体发展规划完善与否也是审计的一方面，从过去偏重对陆地的开发，到现阶段对海洋经济资源利用的重视，需要对本市海域整体利用和规划，对产业结构进行优化调整，对海洋资源进行可持续发展利用，使得投入资金达到最优效益。

二是海洋污染的防护与治理情况。本市设立了113个海洋监测站点，形成了全市海域监测站网，定期公开数据、公告。本次审计应对这些海洋监测站点的运行情况进行监测，对生成数据的真实性进行检查。同时，审计组了解到该市海洋污染主要来自陆地，因此对入海口排污情况，及相关责任单位如市环保部门、水务部门、海洋局等在海洋污染情况的监控、防治和管理等方面通力合作情况也要做绩效评价。

三是海上及港口生产安全突发事件的防控情况。对于海港，每日货轮来往频繁，针对海面溢油事件的处理能力一般都是审计的重点之一。另外，对其他海上危险化学品泄露的处理能力和相关装备物资的储备情况也是审计需要关注的方面。

（四）、审计结果

第一，海洋资源规划布局缺乏战略性。检查文件发现，该市在2004年制定了《SZ市海洋功能区划》对2005～2010年的海洋资源开发作出了指导，但随着国家战略布局及相关功能区划的标准发生变化，该市《功能区划》未能及时修订，同时也未按《海域使用管理条例》的要求制定海洋生态环境保护规划等配套规划。对于SZ市丰富的海洋资源，管理部门应建立具有可持续发展性的长期利用和保护规划，以及中短期功能区划及产业布局，做到在保护中利用海洋资源，在绿色发展的指导下发展海洋经济。但是审计发现实际规划严重不足，以沙滩资源为例，东部海滩约有50余个沙滩，仅个位数合法取得海域使用证，开发海水浴场等旅游产业，其余海滩无人管理或被私自使用，并经常能看到垃圾在未经批准的沙滩上堆砌，严重影响市容市貌和环境。

第二，部分海域污染严重，污染排放严重超标。审计组以海水水质标准为评价依据，发现西部海域海水水质标准超四类海水水质标准1倍以上，远差于东部海域。经过了解，该市海域污染主要来自于陆地，即污水排放。检测结果显示，15个入海排污口中有6个排污口排放超标，这表明海陆共治维护生态环境的目标并没有实现，投入建设的排污管道、污水处理厂、监测站点等设施的使用绩效低下。追责到有关部门，审计组发现环保部门、水务部门、海洋局等相关部门在污染防治方面并没有相互协调合作，从而导致污染防治的海陆脱节，违规现象暗中滋生。

第三，面对突发生产安全问题能力存有缺陷。首先，面对海面溢油的意外情况应对能力不足。SZ港运输等业务发展迅速，常有上万吨级别的邮轮停靠，万一发生溢油事件，溢油扩散出港区外，可能对海洋生态和资源造成难以逆转的伤害。SZ港能够处理的溢油吨数应大于邮轮油舱破损的最大溢油量，才能保证安全，然而根据调查，该市海域油污清除能力仅在50吨左右，远低于标准。另外，SZ港对危险化工物品泄漏的防控抢险机制尚未完全建立，应急设备库的建设也还没有启动。目前海事等部门仅有一些初级的检测防护设备，应急部门相关人员的应急处理技术和能力不足，这方面隐藏着很大的安全隐患。

六、新发展理念视角下优化海洋资源环境绩效审计的建议

（一）、健全海洋资源环境审计法律法规

我国还没有一套专门指导水环境审计的准则。政府审计依据《审计法》开展工作，但对水环境审计工作针对性不强，对于水资源的特殊性，应该专门制订一套水环境审计准则为理论指导。我国已有的一些与水资源有关的环境保护法如《水污染防治法》、《长江保护法》、《海洋环境保护法》等等，都是以治理环境，绿色发展为出发点的，可以作为审计标准应用，但这些法律多是阐述合规性问题，并未提供相对统一的绩效评价指标体系。我国应针对水环境绩效审计建立绩效评价指标库，从社会、经济、生态环境三层次综合评价资源利用绩效水平，贯彻新发展理念的绿色发展。

（二）、加强人才培训和审计队伍建设

海洋资源环境审计不同于常规的财务审计，不仅需要审计人员懂得财会和审计知识，还要要求审计组中有如环境工程、化学、水利、地理等跨专业人才。对于现有审计人员，应定期组织培训，更新知识；对于疑难问题，还应当合理利用专家工作。同时，审计机构应该与海事局、环保局、水务局这类相关机构建立联系，共享信息，这样可以大大节约审计资源，提高审计效率。

（三）、完善审计技术和方法

针对海洋资源环境的审计涉及面广，不仅仅是海域内资源，海岸带、港口，甚至城市内排污管都可能在审计范围内。在自然资源审计中，最常见到的就是遥感技术，通过空间图像与数据信息的结合，可以帮助捕捉审计疑点。另外，根据海洋资源环境审计涉及的数据种类多、变化快等特点，可以将海域开发利用、海岸线开发治理等相关矢量数据进行空间叠加，建立一个动态的信息数据管理监控系统，这样可以全方位的评价资源管理绩效。在海洋污染防治中，还需要进行一系列跟踪审计，并适当评价治理绩效，提出优化意见，提高治污水平。

（四）、以财政财务资金为牵引，同时更加重视绩效评价

资源环境绩效评价是发展趋势，并不是要我们忽视财务审计，对于一个庞大项目，财政资金流转到哪里，相关责任就落到哪里。在海洋资源环境审计中，对于环保专项资金、项目建设专项资金的审查可以帮助审计人员快速发现疑点，有针对性的进行进一步审计程序。但是，财务审计并不是终点，不能以“配套资金未及时拨付”、“资金管理使用不规范”这样的字眼评价绩效，而是把资金的筹集、拨付、使用、管理作为绩效评价的一个方面，融合进绩效评价指标体系中去综合考虑。比如在评价海洋资源开发环节的绩效水平时，可以考虑资金拨付率；在资源利用环节，可以计算海洋产值增值量占投资的比重等等。

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第7篇：效益审计和绩效审计的区别范文

关键词 效益审计 审计目标 审计误区

1 从审计发展看，效益审计是审计发展到一定条件下的产物

审计基于受托关系而产生，并随着的发展而发展。从社会审计的发展轨迹来看，主要经历了详细审计、资产负债表审计、报表审计三个阶段，审计目标从防护性、公证性不断向管理效益延伸。审计的发展并没有改变审计的本质属性和职能，所改变的主要是其表现形式，即审计目标。审计目标的变化反映了社会环境对审计期望值的改变。从世界范围来看，在发达国家或地区，因为社会信用比较好、意识比较强，真实性合法性已经解决得比较好，发现的问题比较少，所以审计的焦点就转向关注效益问题。从我国来看，1994年出台的《审计法》确定了国家审计的三大目标，即财政财务收支及有关经济活动的真实性、合法性和效益性。可见，从立法初始阶段，效益就已确定为审计工作的目标，只是由于目前市场经济还处于发育生长阶段，真实、合法问题还未很好解决，所以效益问题成为审计的焦点还有一个过程。

由此可见，效益审计只是审计发展到一定历史条件下的产物，并不是神秘、不可捉摸的全新的业务活动。开展效益审计必须遵循审计的基本理论、技术。同时，不同的审计主体（国家、社会、内部审计）开展效益审计，在审计的基本理论、技术方法上也并无实质性的差异。

2 从审计思路看，效益审计不能混同于效益评估

有人认为，项目或单位的绩效可以授权内部审计人员自行评估，也可以由政府审计部门或由中介机构评估，绩效评估以授权或委托的形式让独立的机构来进行就是绩效审计。

虽然效益审计和绩效评估的重要意义都在于通过评价促进加强责任，改进管理，提高效益。但是，从涉及的内容来看，二者是有区别的，绩效评估可以是一个全面的评价，也可以针对某一个或几个问题进行评价，而效益审计多是针对某一个或几个问题进行。有关人员在国外效益审计报告时发现，几乎没有哪一个效益审计项目的目标是对一个部门或单位履行职责情况进行全面评价的。从审计和评估的产生基础看，审计产生于受托责任，而评估产生于交易。由于产生的基础不同，二者在本质属性和职能作用上存在根本的差异，在技术方法上也有很大的差异。显然，不能因为在主体身份的独立性上相同就把审计和评估混为一谈，也不能因为都有评价的职能就把审计和评估混为一谈。同时值得特别注意的是，即使是审计人员所开展的活动，也不都是审计活动，还有其他监督服务活动。将效益审计等同于对单位绩效的全面评估，在理论上站不住脚，在实践中也是非常有害的，会丢失审计自身的特点和优势，为效益审计更大程度的发挥作用带来消极或障碍。

因此，有效开展效益审计，必须正确区分效益审计与绩效评估的根本差异，正如国家审计署审计长李金华所指出的那样，目前效益审计应以揭露管理不善、决策失误、国有资产流失问题为主，而不可能像国外那样搞全面的效益评估。

3 从审计对象和内容看，效益审计不一定都是经济效益审计

效益，简而言之就是效果和利益，包括经济效益，也包括其他效益。1986年，最高审计机关第十二届国际会议发表了《关于绩效审计、公营审计和审计质量的总声明》。在该声明中，效益审计被定义为，对公营部门管理资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（即“三E”)所作的评价与监督。经济性（Economy）意味着以最低的成本取得了适当数量和质量的投入资源（例如人工、材料、设备和资金等）。效率性（Efficiency）指的是可利用资源的投入与使用这些资源的产出之间的关系，效率性的提高，意味着每单位的投入可创造出更大的产出，或相同的产出所需的投入资源更少了。效果性(Effectiveness)所关注的是作业活动或产出是否成功地实现了其预定目标。通常可以通过投入、产出和影响对经济性、效率性和效果性进行研究和评价，即是否通过经济性的购买和有效率的使用资源，以最低的成本成功地实现了其预定的目标（效果性）。

可见，效益审计不一定都是关于投入和产出的经济效益的比较、评价，也包括预定目标的实现情况。换言之，效益审计的很多情形是非货币化效益，如社会效益、环保效益、生态效益等。在开展效益审计时应具体问题具体对待，不可先入为主、作茧自缚。

4 从审计的一般理论看，效益审计实务中存在着误区

正确认识审计的本质和职能、审计目标的确定原则等一般理论问题对审计实践活动有重要的指导作用，对目前开展效益审计试点工作和探索活动的指导作用更为明显和突出。

关于审计的本质属性和职能，学术界有不同的认识和表达。美国学会(AAA)将审计的概念描述为“为确定关于行为及经济现象的结论和所制定的标准之间的一致程度，而对这种结论有关的证据进行客观收集、评定，并将结果传达给利害关系人的有组织的活动”。笔者认为，这一定义揭示了审计的本质属性——信息确认活动，其逻辑结构包括以下三个要点：一是关于经济行为及经济现象的结论（受托人的认定）预先存在；二是关于经济行为及经济现象的标准预先制定(法定或委托人与受托人共同约定)；三是审计人员在前二项的基础上产生并传递经评定的结果（即信息确认情况）。实际上，这一概念也揭示了审计活动的基本构架，即审计取证、审计依据、审计报告三要素，三者不可缺一，否则就不能称其为审计。所谓职能，是指人和事物应有的作用，审计的职能也就是审计应有的功能，也是其本质属性的外在表现，通常而言，表现为监督、评价、鉴证三种形式。在具体审计实务中，监督、评价、鉴证三种职能孰轻孰重，则因时因事因审计主体的不同而略有差异，最终表现在审计目标的确定与实现上。

审计目标是在一定的环境下，人们通过审计实践活动所期望达到的境地或最终结果。审计目标的确定，主要受审计对象的制约，同时也与审计的本质属性与职能及委托人的具体要求密切相关，是这三种因素相互作用并取得平衡的结果。在审计实务中，由于对审计目标的因素及相互关系不能正确把握，在确定与表达效益审计目标时存在以下误区:

4.1 把评价目标神秘化，实践中凭感觉

实际上，每一个效益审计项目都是针对事先确定的目标进行评价的，目标不同，评价也不同，评价的具体形式就会随之不同。而这个事先确定的目标都是非常明确的（述职报告、项目任务书、结题报告等），评价就是根据收集的证据，针对目标确认差异得出结论而已，因此评价本身也是明确的。比如计划是否完成，预期的目标和效果是否达到等，都是效益审计中常见的目标。在一个具体效益审计项目中，这些目标会分解得非常具体，评价时只需针对具体目标得出结论，而不是所有的评价都需要直接回答“效果（效益）好还是差”或者“效率是高还是低”等概括性的问题。

4.2 评价效益一定要用复杂的量化指标

事实上，评价中需不需要相应的量化指标取决于审计对象的特征。借助一些指标来和说明情况，只是一种工具或者方式，需要用的时候则用，不需要用的时候就不用。从评价形式上讲，有时用一定的量化指标更容易说明问题；而在有些情况下，用描述性的表达方式反而更好。效益审计的评价与审计项目的特点紧密相关，过分夸大复杂的量化指标在效益审计评价中的作用，只能混淆人们对效益审计的认识。

4.3 没有统一的评价效益的标准就不能搞好效益审计

存在统一的评价效益的标准，无疑可以提高效益审计的工作效率，降低审计风险。但是，由于效益审计对象的千差万别，衡量审计对象经济性、效率性和效果性的标准是难以通过法规事先、具体明确的。即使存在这样一个统一的评价标准或借鉴国外相关标准，也需要审计人员酌情选用，才能保障审计的工作效果。显然，试图套用法定的“一卡通”式的评价指标是不现实的，也不符合“先有实践、后有”的一般认识。实际上，审计人员在现场审计开始前，在与审计项目相关的法规、文件的基础上，可以就衡量效益的标准问题与委托人、被审计单位进行充分的沟通与协商，寻求一种公认的、不存在异议的评价标准即可。

4.4 不能正确看待并处理效益审计中发现的违法违规问题

许多人谈到效益审计，就认为效益审计只关心资金“用得好不好”，而不关心 “用得对不对”。对于这个问题，应该明确的是，不论从事什么类型的审计，审计人员都有义务关注和揭示重大违法违规问题。“皮之不存，毛将鄢附”，真实性、合法性在相当长的一段时间内应该是效益审计的基础目标。

1 刘明辉，徐正刚.新公共管理背景下的绩效审计研究[J].财政与监督，2006（5）

第8篇：效益审计和绩效审计的区别范文

一、中国绩效审计发展状况

资料显示，中国的审计机关“尚未开展过的效益审计”主要是指“独立类型”或审计署领导认为的“国外的那种正规的绩效审计”，而中国审计机关搞过的绩效审计则是指那种“非独立类型”的绩效审计，也就是审计署所认为的财务审计与效益审计相结合的具有中国特色的绩效审计，这类审计主要是以查处和揭露严重损失浪费和国有资产流失为主要目的和内容的专项资金审计。审计署领导对这两类绩效审计的态度和选择是“提倡搞中国特色的绩效审计，不能照抄照般国外”。

何为“独立类型”或“国外的那种正规的绩效审计”？在1986年最高审计机关第十二届国际会议发表的《关于绩效审计、公营审计和审计质量的总声明》中，绩效审计被定义为是对公营部门管理资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（即“三E”）所作的评价与监督。《总声明》确立的绩效审计目标包括：为公营部门改善一切资源的管理打好基础；使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告；确定更适当的经济责任。从上述绩效审计的定义和目标可看出，绩效审计强调的是被审机构是否经济有效地管理和利用其资源（诸如人力、财产和场地等）；由权力机关确立的项目或资金使用的预期结果或效益是否达到；是否考虑了可能以较低成本达到预期效果的其他可供选择的办法。可见，中心在于评价和提高资源利用或管理上的有效性。显然绩效审计就与“被审机构提供的财务报表是否根据公认原则公正地说明了财务状况和经营成果、是否遵守了可能会对财务报表产生实质性的有关法规和规章制度的规定”为目标和内容的真实性和合规性审计（财务审计）有很大区别①，而且一般不用或很少再用财务审计做铺垫。英美等多数发达国家审计机关中开展的绩效审计多是如此。

那么现实中，中国审计机关是否开展过符合上述国际绩效审计概念的绩效审计？应该说是开展过一些。如2002年深圳市审计局对深圳市卫生局所辖医疗机构使用财政资金采购医疗设备以及有关设备的使用管理情况进行了审计、2001年审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计②、2001年组织的电网审计以及2002年组织的重点机场审计③，尽管也包含了一些财务审计的内容，但主要还是解决资金使用效果和政策、决策的合理性有效性问题，即从资金支出效果或预期目标的实现程度来评价资金绩效。严格讲，这几项绩效审计工作因为包含有一定的真实性和合法性审计内容与英美等国的那种纯粹独立类型的绩效审计存在一定区别，但却接近于加拿大的综合型绩效审计，基本还是符合国际绩效审计概念的。

但中国的绩效审计与国外的不同点在于：一是这类绩效审计具有与财务审计不同的审计、评价标准和工作体系，而这些内容目前在中国的确尚处在探索和初建阶段；二是这类绩效审计需要审计人员具有较高的专业素质和技能，目前从整体上看中国审计人员还不具备；三是当前财经领域违法乱纪问题还相当严重，真实性和合法性审计任务还很重；四是中国审计人员具有比较丰富的财务审计经验和技能。毫无疑问，这类中国特色的绩效审计不是国外的那种正规的绩效审计，但是不是中国审计工作的新发展或者是“积极探索的绩效审计的新路子”？我们认为，目前的那种在专项资金审计中通过以揭露和查处损失浪费来促使人们提高资金效益的审计，严格说仍然属于真实性和合法性审计性质，仍是财务审计致力要解决的问题。如，在财务审计中通过对长期挂账的或不正常的或有其他疑点的往来账项或长期投资等相关账户进行核实和进一步的检查和，就可以揭露出被审机构是否存在违规担保、投资和借款以及是否导致国有资产流失的情况。这就是说运用财务审计的程序、方法和标准，依然可以实现这样的审计目的，而这类审计工作也是当前中国审计人员都可以胜任的。辽宁省审计学会早在1992年就认为“不能把所谓‘延伸审计’或‘审计延伸’理解为理论上的概念，经济效益审计与财务收支审计有明显的区别”。所以严格讲，所谓中国特色的绩效审计应该被称之为“开创了财务审计新路子”。

实际上，一些审计学者和地方审计机关对审计署关于中国特色绩效审计的认识和发展之路存在不同的看法。如，有学者在评论审计署《规划》时说到，中国目前开展绩效审计最直接的难题来自于概念和评价标准，国内缺乏一套对政府机关、公共部门资金使用效益的衡量指标体系，而对于政府部门使用资金的效益也很难量化评价。显然，这是以所持有的国际绩效审计概念来评价《规划》中的绩效审计问题。如此看来，如果用国际绩效审计概念来衡量，当前绩效审计的开展在中国审计机关中只是个例而不是普遍情况。

二、现行审计体制下的绩效审计发展问题

我们认为现行审计体制下审计机关事实上从一开始就是政府的“内部审计”④，而这对审计机关发展绩效审计是不利的。对此可从以下几个方面加以剖析。

1.现行审计体制下，审计监督在政府层次上留有空白。从法律上讲，政府层次（包括政府首长）应该受到审计监督。一方面，审计机关要审计本级财政预算；另一方面预算执行中存在的许多问题，如隐瞒转移收入、挤占挪用资金等许多问题无不与政府息息相关。特别是当前公共支出的决策和使用权集中在政府或个别负责人手中时，权力集中且缺乏透明度。但“内部审计”下审计监督对象主要是财政和其他预算执行部门以及下级政府，不包括政府层次。这样一些问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题就难以深查，对发现的问题，也难以对外都披露。

2.现行审计体制下，审计监督受政府首长个人意志左右。在此我们同意一些被采访者在这个上的看法：这种现象是行政型体制下必然出现的一种情形，是有其制度上和上的依据，也是政府首长履行其行政管理职责的必然结果。这样审计工作的任何安排就与政府首长工作职责、政绩评价甚至个人偏好有直接或间接的关系。

3.现行审计体制下，审计监督是为了强化党政监督而不是人大立法监督。许多被采访者持这样的认识：在20世纪80年代初建立审计制度之时，人大作为中国最高权力机关的地位和权力还主要体现在宪法和上。这样中国审计机关自成立以来就一直围绕着党政工作中心实施审计监督工作。当前在中国改革和财经领域中所存在间题及其成因，一个重要方面恰恰是政府公共权力过于集中、公共决策过于“暗箱操作”、缺乏权力约束机制。而构建和实施以立法监督为主的有效的外部监督与约束机制是各国宪政历来所重视的。

但法律和体制决定了政府对审计机关拥有实质性的制约力和决定权，的绩效审计仍难脱政府“自我检查”之嫌，再加当前在公共权力约束机制不健全的情况下，政府在公共投资决策或公共资金管理上仍然拥有绝对的控制权。因此，我们有理由怀疑现行体制下绩效审计的深化及其实效。

三、从国外绩效审计的产生看中国绩效审计的条件

国外国家审计发展表明，审计制度的任何革新都基本是审计机关以外的各种力量和权力关系博弈的结果，其中立法机关始终起着关键作用。当今国外审计无论选择何种模式，基本都独立于政府体制并把政府对立法机关承担的受托经济责任的履行情况列为主要审查和评价范围，把为立法机关的服务摆在首要或重要的地位。这与立法机关的推动作用有关，是立法权力制约行政权力的必然需要和结果。

美国首创绩效审计之先河，而促使美国审计总署改变职能（从财务审计转向绩效审计）的一个重要动力来自国会。国会为了确保制定和执行政策所需信息来源的独立性和质量，便促使审计总署扩展其审计职能。1967年美国国会发出了第一个要求审计总署对项目进行评估的指令。许多国会议员长期以来一贯认为，如果审计总署集中力量进行项目效果评估、审查经济活动和提供新的建议，其工作将会更有意义。1972年美国审计总署的文件《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》比较全面地提出了绩效审计的要求。这在世界审计史上是第一次。该标准对绩效审计的基本目标表述为：为了公众的利益，帮助国会履行宪法职责，改善联邦政府的绩效和责任。可见，绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展中，公众和立法机关要求政府加强对所使用和管理的公共资源提高“三E”，从而更好地履行对公众和立法机关所承担的公共受托经济责任的需要，而立法机关的权力及其实施是将这种需要变成现实的必要保障条件。

同样，中国作为发展中国家，政府公共支出需求与国家财力供给之间的矛盾更为突出，提高政府所管理的公共资源的“三E”更为迫切。此外，中国的政治制度为绩效审计的开展提供了更有利的条件。首先，从理论和中国宪法实质看，全体人民及其代议机构——人民代表大会作为公共资源的所有者，委托作为受托者的政府去管理和使用公共资源，管理好和利用好受托公共资源是“主人”的必然要求，也是受托者的应尽职责。通过绩效审计促使公共资源的有效利用符合中国的人民当家作主的宪法思想，也符合“委托”双方的共同利益。这也是中国人大开始关注和推动绩效审计发展的根本原因①。其次，绩效审计的发展与国家机关之间的分权与制衡关系有关，国家机关之间的分权和制衡关系是世界各国宪政发展的普遍。中国的政治制度比西方更需要和更有利于人大立法机关实施监督职能或采取用于监督目的的各种措施。

四、中国发展绩效审计必须要解决的问题

我们认为，中国发展绩效审计必须要解决的根本问题是进行政治体制改革。绩效审计与政治体制关系紧密，因为公共财政制度的建立就意味着政府及财政资金成为主要的审计对象，这就涉及到立法权对行政权的制约问题。而立法监督中最重要的环节之一就是财政预算监督，立法机关的权力被形象地称为是“管钱袋子的权力”。通过政治体制改革来推进政治民主化和法治化，这样一方面可使政府公共权力受到削弱并走向透明化；另一方面使人大制度得到进一步完善以及预算监督得到实质性加强。

此外，还应及时解决好两个问题：（1）人大预算监督的深化应结合绩效预算制度的建立。建立绩效预算制度意义重大，它既能在很大程度上提高人大预算审批和监督的深度，又能提高人们对绩效审计重要意义的认识。其出发点在于要以“产出”或“绩效”评价问题，并以此预算安排。这就有利于人大行使对政府预算的审批权和监督权。现行的基数法预算下，预算单位所获得拨款与其业绩不挂钩，且预算不够细化，人大代表对此很难发表意见。绩效预算下，人大对预算的审查重点不是各部门的总预算，而是每项具体支出的合理性和效益性，这样就深化了人大的预算监督。绩效预算制度的建立和实施需要公共财政制度和绩效审计制度的配合。绩效审计运用比较全面、具体的和指标来衡量资金支出或投资完成后取得的成绩和完成工作的情况，按绩效项目来核算和考察其支出，从而为人大绩效预算审批和监督提供技术和专业化支持。（2）应加大审计体制改革力度。广东省人大和深圳市人大之所以通过政府所属的审计机关进行绩效审计，也是不得已而为之。因为人大毕竟没有属于自己的专职审计监督组织。改革是大势所趋。问卷调查结果显示，有78％的答卷者赞同或基本赞同国家审计的立法型体制改革。

第9篇：效益审计和绩效审计的区别范文

一、中国绩效审计发展状况

资料显示，中国的审计机关“尚未开展过的效益审计”主要是指“独立类型”或审计署领导认为的“国外的那种正规的绩效审计”，而中国审计机关搞过的绩效审计则是指那种“非独立类型”的绩效审计，也就是审计署所认为的财务审计与效益审计相结合的具有中国特色的绩效审计，这类审计主要是以查处和揭露严重损失浪费和国有资产流失为主要目的和内容的专项资金审计。审计署领导对这两类绩效审计的态度和选择是“提倡搞中国特色的绩效审计，不能照抄照般国外”。

何为“独立类型”或“国外的那种正规的绩效审计”？在1986年最高审计机关第十二届国际会议发表的《关于绩效审计、公营企业审计和审计质量的总声明》中，绩效审计被定义为是对公营部门管理资源的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（即“三E”）所作的评价与监督。《总声明》确立的绩效审计目标包括：为公营部门改善一切资源的管理打好基础；使决策者、立法者和公众所利用的公营部门管理成果方面的信息质量得到提高；促使公营部门管理人员采用一定的程序对绩效作出报告；确定更适当的经济责任。从上述绩效审计的定义和目标可看出，绩效审计强调的是被审机构是否经济有效地管理和利用其资源（诸如人力、财产和场地等）；由权力机关确立的项目或资金使用的预期结果或效益是否达到；是否考虑了可能以较低成本达到预期效果的其他可供选择的办法。可见，中心在于评价和提高资源利用或管理上的有效性。显然绩效审计就与“被审机构提供的财务报表是否根据公认会计原则公正地说明了财务状况和经营成果、是否遵守了可能会对财务报表产生实质性影响的有关法律法规和规章制度的规定”为目标和内容的真实性和合规性审计（财务审计）有很大区别①，而且一般不用或很少再用财务审计做铺垫。英美等多数发达国家审计机关中开展的绩效审计多是如此。

那么现实中，中国审计机关是否开展过符合上述国际绩效审计概念的绩效审计？应该说是开展过一些。如2002年深圳市审计局对深圳市卫生局所辖医疗机构使用财政资金采购医疗设备以及有关设备的使用管理情况进行了审计、2001年审计署组织的退耕还林还草试点工程资金审计②、2001年组织的农村电网审计以及2002年组织的重点机场审计③，尽管也包含了一些财务审计的内容，但主要还是解决资金使用效果和政策、决策的合理性有效性问题，即从资金支出效果或预期目标的实现程度来评价资金绩效。严格讲，这几项绩效审计工作因为包含有一定的真实性和合法性审计内容与英美等国的那种纯粹独立类型的绩效审计存在一定区别，但却接近于加拿大的综合型绩效审计，基本还是符合国际绩效审计概念的。

但中国的绩效审计与国外的不同点在于：一是这类绩效审计具有与财务审计不同的审计方法、评价标准和工作体系，而这些内容目前在中国的确尚处在探索和初建阶段；二是这类绩效审计需要审计人员具有较高的专业素质和技能，目前从整体上看中国审计人员还不具备；三是当前财经领域违法乱纪问题还相当严重，真实性和合法性审计任务还很重；四是中国审计人员具有比较丰富的财务审计经验和技能。毫无疑问，这类中国特色的绩效审计不是国外的那种正规的绩效审计，但是不是中国审计工作的新发展或者是“积极探索的绩效审计的新路子”？我们认为，目前的那种在专项资金审计中通过以揭露和查处损失浪费来促使人们提高资金效益的审计，严格说仍然属于真实性和合法性审计性质，仍是财务审计致力要解决的问题。如，在财务审计中通过对长期挂账的或不正常的或有其他疑点的往来账项或长期投资等相关账户进行核实和进一步的检查和分析，就可以揭露出被审机构是否存在违规担保、投资和借款以及是否导致国有资产流失的情况。这就是说运用财务审计的程序、方法和标准，依然可以实现这样的审计目的，而这类审计工作也是当前中国审计人员都可以胜任的。辽宁省审计学会早在1992年就认为“不能把所谓‘延伸审计’或‘审计延伸’理解为理论上的概念，经济效益审计与财务收支审计有明显的区别”。所以严格讲，所谓中国特色的绩效审计应该被称之为“开创了财务审计新路子”。

实际上，一些审计学者和地方审计机关对审计署关于中国特色绩效审计的认识和发展之路存在不同的看法。如，有学者在评论审计署《规划》时说到，中国目前开展绩效审计最直接的难题来自于概念和评价标准，国内缺乏一套对政府机关、公共部门资金使用效益的衡量指标体系，而对于政府部门使用资金的社会效益也很难量化评价。显然，这是以所持有的国际绩效审计概念来评价《规划》中的绩效审计问题。如此看来，如果用国际绩效审计概念来衡量，当前绩效审计的开展在中国审计机关中只是个例而不是普遍情况。

二、现行审计体制下的绩效审计发展问题

我们认为现行审计体制下审计机关事实上从一开始就是政府的“内部审计”④，而这对审计机关发展绩效审计是不利的。对此可从以下几个方面加以剖析。

1.现行审计体制下，审计监督在政府层次上留有空白。从法律上讲，政府层次（包括政府首长）应该受到审计监督。一方面，审计机关要审计本级财政预算；另一方面预算执行中存在的许多问题，如隐瞒转移收入、挤占挪用资金等许多问题无不与政府息息相关。特别是当前公共支出的决策和使用权集中在政府或个别负责人手中时，权力集中且缺乏透明度。但“内部审计”下审计监督对象主要是财政和其他预算执行部门以及下级政府，不包括政府层次。这样一些问题特别是那些与政府或政府首长有直接关系的问题就难以深查，对发现的问题，也难以对外都披露。

2.现行审计体制下，审计监督受政府首长个人意志左右。在此我们同意一些被采访者在这个问题上的看法：这种现象是行政型体制下必然出现的一种情形，是有其制度上和法律上的依据，也是政府首长履行其行政管理职责的必然结果。这样审计工作的任何安排就与政府首长工作职责、政绩评价甚至个人偏好有直接或间接的关系。

3.现行审计体制下，审计监督是为了强化党政监督而不是人大立法监督。许多被采访者持这样的认识：中国在20世纪80年代初建立审计制度之时，人大作为中国最高权力机关的地位和权力还主要体现在宪法和理论上。这样中国审计机关自成立以来就一直围绕着党政工作中心实施审计监督工作。当前在中国经济改革和财经领域中所存在间题及其成因，一个重要方面恰恰是政府公共权力过于集中、公共决策过于“暗箱操作”、缺乏权力约束机制。而构建和实施以立法监督为主的有效的外部监督与约束机制是各国历来所重视的。

但法律和体制决定了政府对审计机关拥有实质性的制约力和决定权，目前的绩效审计仍难脱政府“自我检查”之嫌，再加当前在公共权力约束机制不健全的情况下，政府在公共投资决策或公共资金管理上仍然拥有绝对的控制权。因此，我们有理由怀疑现行体制下绩效审计的深化及其实效。

三、从国外绩效审计的产生看中国发展绩效审计的条件

国外国家审计发展表明，审计制度的任何革新都基本是审计机关以外的各种政治力量和权力关系博弈的结果，其中立法机关始终起着关键作用。当今国外审计无论选择何种模式，基本都独立于政府体制并把政府对立法机关承担的受托经济责任的履行情况列为主要审查和评价范围，把为立法机关的服务摆在首要或重要的地位。这与立法机关的推动作用有关，是立法权力制约行政权力的必然需要和结果。

美国首创绩效审计之先河，而促使美国审计总署改变职能（从财务审计转向绩效审计）的一个重要动力来自国会。国会为了确保制定和执行政策所需信息来源的独立性和质量，便促使审计总署扩展其审计职能。1967年美国国会发出了第一个要求审计总署对项目进行评估的指令。许多国会议员长期以来一贯认为，如果审计总署集中力量进行项目效果评估、审查经济活动和提供新的建议，其工作将会更有意义。1972年美国审计总署的文件《政府机构、计划项目、活动和职责的审计标准》比较全面地提出了绩效审计的要求。这在世界审计史上是第一次。该标准对绩效审计的基本目标表述为：为了公众的利益，帮助国会履行宪法职责，改善联邦政府的绩效和责任。可见，绩效审计的产生根源于政府公共支出不断膨胀和国家经济资源有限的矛盾发展中，公众和立法机关要求政府加强对所使用和管理的公共资源提高“三E”，从而更好地履行对公众和立法机关所承担的公共受托经济责任的需要，而立法机关的权力及其实施是将这种需要变成现实的必要保障条件。

同样，中国作为发展中国家，政府公共支出需求与国家财力供给之间的矛盾更为突出，提高政府所管理的公共资源的“三E”更为迫切。此外，中国的政治制度为绩效审计的开展提供了更有利的条件。首先，从理论和中国宪法实质看，全体人民及其代议机构——人民代表大会作为公共资源的所有者，委托作为受托者的政府去管理和使用公共资源，管理好和利用好受托公共资源是“主人”的必然要求，也是受托者的应尽职责。通过绩效审计促使公共资源的有效利用符合中国的人民当家作主的宪法思想，也符合“委托”双方的共同利益。这也是中国人大开始关注和推动绩效审计发展的根本原因①。其次，绩效审计的发展与国家机关之间的分权与制衡关系有关，国家机关之间的分权和制衡关系是世界各国发展的普遍规律。中国的政治制度比西方更需要和更有利于人大立法机关实施监督职能或采取用于监督目的的各种措施。

四、中国发展绩效审计必须要解决的问题

我们认为，中国发展绩效审计必须要解决的根本问题是进行政治体制改革。绩效审计与政治体制关系紧密，因为公共财政制度的建立就意味着政府及财政资金成为主要的审计对象，这就涉及到立法权对行政权的制约问题。而立法监督中最重要的环节之一就是财政预算监督，立法机关的权力被形象地称为是“管钱袋子的权力”。通过政治体制改革来推进政治民主化和法治化，这样一方面可使政府公共权力受到削弱并走向透明化；另一方面使人大制度得到进一步完善以及预算监督得到实质性加强。

此外，还应及时解决好两个问题：（1）人大预算监督的深化应结合绩效预算制度的建立。建立绩效预算制度意义重大，它既能在很大程度上提高人大预算审批和监督的深度，又能提高人们对绩效审计重要意义的认识。其出发点在于要以“产出”或“绩效”评价问题，并以此影响预算安排。这就有利于人大行使对政府预算的审批权和监督权。现行的基数法预算下，预算单位所获得拨款与其业绩不挂钩，且预算不够细化，人大代表对此很难发表意见。绩效预算下，人大对预算的审点不是各部门的总预算，而是每项具体支出的合理性和效益性，这样就深化了人大的预算监督。绩效预算制度的建立和实施需要公共财政制度和绩效审计制度的配合。绩效审计运用比较全面、具体的方法和指标来衡量资金支出或投资完成后取得的成绩和完成工作的情况，按绩效项目来核算和考察其支出，从而为人大绩效预算审批和监督提供技术和专业化支持。（2）应加大审计体制改革力度。广东省人大和深圳市人大之所以通过政府所属的审计机关进行绩效审计，也是不得已而为之。因为人大毕竟没有属于自己的专职审计监督组织。改革是大势所趋。问卷调查结果显示，有78％的答卷者赞同或基本赞同国家审计的立法型体制改革。