林业财政专项资金绩效影响因素分析

摘要：对林业财政专项资金实施绩效管理的主要目的是提高林业财政专项资金的使用绩效，为此，本文对林业财政专项资金使用绩效的影响因素展开分析，首先通过基于文献调查的定性分析，找出影响林业财政专项资金使用绩效的主要因素，然后构建林业财政专项资金使用绩效影响因素的ISM模型并进行分析。研究结果显示：资金到位情况、管理质量、资金支出规模、资金支出结构是影响林业财政专项资金使用绩效的基本因素；资金支出目标、组织机构、管理能力、管理体制是林业财政专项资金使用绩效的驱动因素；宏观政策环境、管理人员、管理技术手段、民主化程度是影响林业财政专项资金使用绩效的深层次因素。

关键词：林业财政专项资金；绩效评价；影响因素；解释结构模型

一、引言

近年来，中央财政对林业的投资越来越多，是支持和保障林业可持续发展的重要力量。但随着林业财政专项资金的不断投入，随之而来的是林业部门以及社会公众对林业专项资金使用绩效的广泛关注。要想提高林业财政专项资金的使用效率和使用绩效，就需要实施恰当的绩效管理评价。为此，本文主要分析影响林业财政专项资金使用绩效的因素，并将其划分基本因素、驱动因素及深层次因素，为林业财政专项资金使用绩效评价提供参考。

二、林业财政专项资金绩效影响因素分析

（一）经济性因素经济性因素主要是指项目资金的支出及到位情况，主要包括资金支出目标、资金支出规模、资金支出结构以及资金到位情况四个方面。清晰可行度高的资金支出目标有利于提高项目绩效水平，项目绩效往往需要一定规模的财政资金支出作为保障，资金支出机构越合理，各种类别的资金支出越合理，项目绩效越高，而资金到位不及时则会对项目的建设产生不利的影响。

（二）管理性因素管理性因素主要包括管理体制和组织机构、管理能力和管理质量、管理人员和管理技术六个方面。各部门的协调运行有赖于分权适度的管理体制，同时好的管理体制也能调动各部门员工的积极性。组织机构中良好的管理能力和高水平的管理质量对于整个项目部门的运转起着至关重要的作用。

（三）社会性因素社会性因素主要包括宏观政策环境和资金支出过程中的民主化程度两个方面。宏观环境对项目资金使用的整体都起着一定的作用，积极的宏观政策环境往往能够优化项目资金的支出结构和规模，使得项目资金得到最大程度的利用，有利于实现项目绩效目标。社会公众以及相关专家的参与程度越高，项目资金使用情况披露越透明，资金支出过程中的民主化程度越高。

三、林业财政专项资金绩效影响因素ISM模型构建

对影响林业财政专项资金使用绩效的因素进行分析，可以将资金的使用过程看成各个影响资金使用绩效的集合，要对这一集合进行研究，需要运用相应的解释结构模型来进行分析研究，建立与之相联系的模型，本文主要采用解释结构模型（InterpretativeStructuralModeling，ISM）来进行分析。

（一）理论与方法解释结构模型主要工作原理是能够将一个复杂的系统分解成为一个直观的多级递阶结构模型，从而能够直观地反映各个要素之间复杂的关系，使之更加清晰条理化，进而能够揭示出系统中各个要素之间的本质联系。ISM的基本工作原理如图1所示。

（二）ISM模型构建首先是判定各影响因素之间的二元关系。由前文分析可知，影响林业财政专项资金使用绩效的因素有很多，本文共选取了12个影响因素，并将其划分为经济性因素、管理性因素、社会性因素，为了便于分析，经济性因素中的资金支出目标和资金支出规模、资金支出结构和资金到位情况分别标记为S1、S2、S3、S4；管理性因素包括管理体制和组织机构、管理能力和管理质量、管理人员和管理技术手段，分别标记为S5、S6、S7、S8、S9、S10；社会性因素包括宏观政策环境和资金支出过程中的民主化程度，分别标记为S11、S12。根据林业财政专项资金使用绩效影响因素的分析框架图，结合专家的意见，绘制图2所示的方格图。然后直接利用可达矩阵来进行层次化处理，对可达矩阵中的行和列进行相应的调整，得到层次化处理的可达矩阵。根据层次化处理结果，可以将经济性因素、管理性因素和社会性因素中的12个影响因素按影响效果重新划分为三个层次：第一层次包括资金支出规模、资金支出结构、资金到位情况和管理质量，即S2、S3、S4、S8；第二层次包括资金支出目标、管理体制、组织机构和管理能力，即S1、S5、S6、S7；第三层次包括管理人员、管理技术手段、宏观政策环境和资金支出过程中的民主化程度，即S9、S10、S11、S12。最后根据层次化处理后的可达矩阵来绘制多级递阶有向图，形成图3所示的阶级结构有向图，然后将各个符号的真实经济含义带入，就得到解释结构模型（图4）。

（三）模型结果分析通过图4的解释结构模型图，可以直观地看到各个影响因素对林业财政专项资金使用绩效的影响程度，根据影响程度不同划分为三个层次：第一个层次中所包括的因素是影响林业财政专项资金使用绩效的最根本最直接的因素，包括四个影响因素，即资金到位情况、管理质量、资金支出规模和资金支出结构。因此，提高财政资金使用绩效的最根本最直接的途径是资金到位及时、提高管理质量，资金支出规模适当、资金支出结构合理。并且由图4可以看出，第一层次的因素易受到第二层次相关因素的影响。第二层次的影响因素是林业财政专项资金使用绩效的驱动因素，包括资金支出目标和组织机构、管理能力和管理体制。第二层次的影响因素位于第一层次和第三层次之间，是连接第一层次的直接影响因素和第三层次更深层次影响因素的纽带，因此要提高林业财政专项资金使用绩效，需要设置清晰合理的资金支出目标、完善组织机构、提高管理能力以及建设切实可行的管理体制。第三层次的影响因素是影响林业财政专项资金的更深层次的影响因素，包括宏观政策环境和管理人员、管理技术手段和民主化程度。提高林业财政专项资金的使用绩效，还需要建立和完善宏观环境政策，如财政支出监督政策和管理政策，提高管理人员的专业素养，培养专业并拥有先进管理技术的管理人才，提高社会公众和相关领域专家参与监督的民主化程度。通过以上措施，一定会使得林业财政专项资金支出管理朝着规范、科学、精细、民主的方向发展，提高财政专项资金的使用绩效。

四、结论与建议

本文通过分析林业财政资金专项支出的特点，将影响林业财政专项资金的因素分为经济经济性因素、管理性因素和社会性因素三大类，共包含12个因素，进而运用ISM技术方法分析了各个影响因素之间的层次关系。从模型的分析结果可以看出，第一层次的影响因素是影响是影响林业财政专项资金使用绩效的最基本因素，包括资金到位情况、管理质量、资金支出规模、资金支出结构。第二层次的影响因素是影响林业财政专项资金使用绩效的驱动因素，包括资金支出目标、组织机构、管理能力、管理体制。第三层次的影响因素是影响林业财政专项资金使用绩效的深层次因素，包括宏观政策环境、管理人员、管理技术手段、民主化程度。通过分析各个因素对林业财政专项资金使用绩效的影响能够得出结论：第一层次的资金支出结构、资金到位情况、项目组的管理质量等因素对林业专项资金使用绩效具有直接的影响，而第二层次和第三层次的项目组的组织机构、管理能力、管理技术手段、民主化程度等也能通过影响第一层次的影响因素间接地对林业专项资金使用绩效具有不同程度的影响。因此，需要建立全过程管理的林业财政专项资金使用管理体系，将资金支出目标、资金支出结构、项目管理能力、组织机构、管理技术手段、民主化等因素纳入到这一管理体系中，通过绩效目标的优化、资金支出结构的调控、资金管理组织机构的完善、民主化程度的提高等来提升林业财政专项资金的使用绩效。

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作者： 尚怀林 单位：国家林业和草原局西北调查规划设计院