房产税立法存在的问题及对策

摘要：“积极稳妥地推进房地产税立法和改革，做好试点工作”，这是被刊登在《求是》上一篇名为“扎实推动共同富裕”的文章向大众所传递的信号，房产税改革再次成为社会关注的焦点。目前我国个人所有非营业用房产属于免纳房产税范畴，但上海、重庆二地已针对居民自住房进行了为期十年的征税试点工作。尽管试点情况不尽如人意，其经验依旧值得借鉴。在全面贯彻“房住不炒”及推动实现共同富裕的背景下，房产税的推行乃大势所趋。

关键词：房产税；必要性；试点

一、我国古代房产税的历史沿革

房产税并非现代社会的独特产物，有关房产的税收在我国古代早已有迹可循，且为封建时期税收体系中的重要税种。在唐朝之前房产税较为零散，其往往依附于其他税种如财产税、市税，尚不具备独立税种之地位。一般认为，周朝的“廛布”为我国最早的房产税，1但其征收程序和标准已无法获知。西汉时汉武帝征收了一种名为“算缗”的财产税，其中房产税也属于征收范围，朝廷根据房产总值按一定比例来征税。此后，与房产有关的税收继续存在，如东晋的“估税”、北魏的“店舍税”等。[1]唐德宗时朝廷开征“间架税”，至此房产税正式定型，成为独立的税种，“间架税”的征收对象为各类房产，征收方式较为简单，即按房屋间数及其等级确定应缴税款：房屋分为上中下三等，根据房屋等级相应征收每年每间2000文、1000文、500文。但“间架税”由于税率过高导致民怨沸腾，其存续时间较为短暂。宋朝在改良唐朝“间架税”的基础上推出了“宅税”，亦被称为“屋税”，将房产依据地段、价值、收益等分成20等分别确定其征税比率。元朝的“产钱”，与宋朝的“宅税”相似，都是按照房屋面积开征的税收。明、清两代，房产税的征收对象主要为商铺，涉及房产租赁的税收种类也越来越丰富，如明朝的房产税包括“房号税”2“门摊”3“塌房税”4等。此外，在房产交易方面，明、清两代也开始对此进行课税及管理。考察我国古代房产税的历史沿革可获悉，房产税实为历朝历代政府广为开征的一个古老的税种。

二、我国现行房产税概述

房产税与房地产税实为两个不同的概念，我国房地产税包括房产税和土地使用税，之所以如此，是因为我国城市的土地属于绝对国有，使用者没有土地产权。我国目前尚未全面开征自住房房产税，现行房产税主要是针对经营性房屋课税。1951年8月政务院颁布《城市房地产税暂行条例》。1973年我国税制简化，将试行工商税的企业缴纳的城市房地产税并入工商税。1986年9月国务院的《中华人民共和国房产税暂行条例》，决定对在中国有房产的外商投资企业、外国企业和外籍人员仍征收城市房地产税，对内资企业和个人统一征收房产税。由此，房产征税上内外两套税制的格局正式形成。出于全国推行房产税不符合实际且难度较大的考虑，上海、重庆二地自2011年1月28起开始施行房产税改革的试点工作，房产税自此迈出了实质性的一步。上海市房产税的征收对象为本市居民家庭在本市新购且属于该居民家庭第二套及以上的住房（包括新购的二手存量住房和新建商品住房）和非本市居民家庭在本市新购的住房，征收税率分为0.4%5和0.6%两档。重庆市房产税征收对象有三类：第一，个人拥有的独栋商品住宅。第二，个人新购的高档住房。该两类根据建筑面积交易单价分为三档税率，分别为0.5%、1%、1.2%6。第三无工作户口无投资人员所购二套以上房，税率为0.5%。上海、重庆二地房产税试点工作开展至今已十年有余，但由于税率偏低、征税范围窄、市场供求关系等原因，房产税不论是对当地房价抑或是税收均未产生显著影响，其施行效果也屡遭质疑。2021年10月第十三届全国人大常委会第三十一次会议决定授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作，试点期限为五年，以积极稳妥地推进房地产税立法与改革，引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展。可见房产税的出台已然成为定局，只待时机成熟便可全国施行。

三、我国征收房产税的必要性

（一）缓解地方财政压力

众所周知，税收收入是地方公共财政收入的最重要形式，但当前地方财政收入的主要来源是非税收收入，其中出让土地使用权而获取的土地出让金一直占据着较大比例。2020年新冠肺炎疫情的冲击致使我国经济发展放缓，为给中小型企业纾困解难，政府出台了力度空前的减税降费政策，但由此我国财政收入也呈罕见下降趋势，创40年以来新低，全国一般公共预算收入182895亿元，同比下降3.9%。在地方财政窘迫的情形下，通过加快卖地获取收入来弥补财政收支缺口已然成为各地政府的惯例。2020年地方政府卖地收入创新高，全年地方政府性基金中国有土地使用权出让收入高达84142亿元，同比增长了15.9%。1昂贵的土地出让金一度被认为是房价居高不下的元凶，因此其也饱受指责。在此背景下，我国全面开征房产税一方面必然会带来庞大的税收收入，从而保障地方政府拥有长期稳定的收入来源，极大地缓解财政压力。正所谓税收“取之于民，用之于民”，如此政府提供社会公共服务就有了强有力的经济支持。另一方面可以使政府在一定程度上摆脱对土地出让金的过度依赖，改善各类土地交易不透明、不规范的现状，进而降低相关金融风险。因此，故房产税的全面开征应提上日程。

（二）抵制投机炒房行为

曾几何时，房地产行业掀起一阵炒房潮，部分人群持有投机和侥幸心理囤积房源，以期房价上涨之后再转手获利。近几年，炒房行为虽有所减少但仍然热度不减，中央到地方各部门接连采取一系列限购、限价等调控手段以期抑制过热的房地产市场。在当前背景下，房产税的开征可让持有多套住房的人承受更重的赋税压力，进而打消部分人欲通过囤积住房、恶意炒房实现盈利的念头，从而进一步促使房地产市场实现供需平衡，抑制房价的快速上涨，保障房地产市场的平稳健康运行。一言以概之，要实现全体人民住有所居的美好愿望，住房就应当回归其基本属性，开征房产税实乃题中之义和应有之举。

四、我国推进房产税立法过程中存在的问题及其对策

（一）征收范围和对象方面

在我国房产税的立法中，明确征收范围和对象是一个至关重要的点。之所以房产税在上海的试点工作屡遭诟病，一个很大的原因就是其只对增量即新购住房征税，而不对存量即已有房产征税。这意味着如果房产所有者在试点日期之前已经持有多套上海的房产，只要不买入、不置换其房产，就无须交税，而对于一些新购房者则需要交税，在这一点上房产税有违公平原则。[2]但笔者并不赞同该观点，一则法不溯及既往，法律仅仅适用于将来，用今日新颁布的房产税去要求人们补交昨日购房的税，超出了国民的预测可能性，明显是不合理的。二则若每年针对已有房产征税，实质上所征收的税为每年度该房屋的使用税，与此同时，房屋每年都在折旧，一旦房价稳定甚至下降，该房产又未必会增值，对于绝大部分房产持有者而言该种使用税无疑是一种无形的负担。故笔者认为，房产税理应将目光投向增量房产。但也要注意的是，并非所有增量房产都应被纳入房产税的征收范围，刚需住房理应被排除在外。住房对不同的经济主体具有不同的功能，同一主体对于住房也具有不同性质的需求。[3]房产税的根本作用在于抵制投机性购房从而推动住房回归其本来属性，有的家庭倾尽全家之力方购得一套房产，若对此类家庭进行征税则不合乎情理。笔者认为，房产税的征收范围和对象可参照上海的试点情况，以家庭为单位，首套房免征房产税，所持二套房及以上可予以征收房产税。对于有学者提出的针对确有困难的人群或者家庭可采取房产税酌情减免的办法，[4]笔者认为该观点过于片面，依据生活常理，房屋往往被视为高价值商品，购置房产本身并不处于经济水平处于社会下游的家庭计划范围之内，故将酌情减免房产税的对象限定为为购买刚需性住房而陷入经济困难的家庭或人群更为合适。此外，现行试点城市采用的都是面积免征，如上海规定人均60平方米为免征税面积。但笔者认为依据面积免征只是形式上的公平，若10万元/平方米和1万元/平方米的房产都按面积免征，显然不符常理。要想达到实质意义上的公平，未来可以考虑根据房屋的评估值即房屋市场价值进行扣除免征，这也是目前国际上通行的做法。在该种方案下，评估机构扮演着不可或缺的角色，考虑到房产税的征收主体为国家，该类评估机构应为由政府设立的具有独立地位的第三方机构，且其不应以盈利为目的，以此保证其评估结果的客观性和公平性。[5]

（二）税率方面

2020年上海房产税总收入十分有限，仅为198.7亿元，在一般公共预算收入中仅占比2.8%。1究其根本，与其试点方案中施行的低税率密不可分。笔者以上海市的一个三口之家为例进行计算，假设在上海市房产税试点之前该家庭已持有一套130平方米的自住房，在房产税试点后该家庭购买了一套建筑面积单价为36741元/平方米(该数据为上一年度上海市新建商品住房平均销售价格)，总面积为120平方米，总价为4408920元的住房，经过合并计算可得知，现该居民家庭总计住房面积为250平方米，人均住房面积为83.3平方米，已超过人均60平方米的免征税标准，故新购买的住房中超出上述免征标准的部分即250平方米-180平方米=70平方米应按照相关规定缴纳房产税。按照0.4%的税率，该居民家庭每年度需交税70×0.4%×36741×70%=7201.236元。如此看来，对于一个有实力和意愿花费四百多万元购置新房的家庭而言，每年七千多的税负或许不值一提。此外，也有部分人调侃道在某种程度上试点城市的房产税相比于其上涨的房价而言可谓九牛一毛，这也不无道理。笔者认为，若房产税税率过低，其就无法起到威慑作用，从而难以有效遏制炒房行为，故房产税的税率以能达到让欲购房者“望而却步”的程度为宜。由于我国各省市经济发展水平差距较大，房地产市场发展迥异，各地政府应在全方位考察本区域社会发展程度的基础上科学审慎地设定房产税税率。东部沿海、一线城市等经济发达地区的房产税税率可以适当偏高，经济落后地区的房产税税率则可以合理放宽。上述依据不同地区设定不同的房产税税率即为实施差别化的房产税税率，也称为阶梯式税率。其实差别化的税率可追溯至唐朝，前文中所提到的唐朝的“间架税”及宋朝的“宅税”，二者均将房产依据不同的因素分成不同等级从而分别确定其征税比率，早在当时政府就已采用了差别化的房产税税率，可见其具有一定的科学性和可借鉴性。除了地区经济发展水平外，房屋类型等因素也应被考虑在内，如别墅和高档房产相较于普通房产应适用更高的税率。差别化税率符合我国当前国情，相比一刀切的税率更易于被国民接受，也更利于逐步有序地推进房产税的实施。另外，房产税应着眼于制定累进递增税率，累进递增税率主要针对的是房产的持有者拥有的房产数量和面积大小，意味着产权人持有房产套数越多、面积越大，就会承担越高的税率。对于其持有的第二套房产可以考虑略微提高适当比例的税率来进行房产税的征收，而对其持有的第三套及以上房产可采用带有惩罚性质的相对较高的税率。如此，第三套及以上房产持有者的持有房产成本就会大幅度上升。

五、结语

相较于房产税如何实施，国民更为关注的是其对于房价本身的影响。无论房价上涨抑或是下跌，其对国民经济都会牵一发而动全身。因此，政策这把双刃刀既不能重拳出击，也不能毫不奏效，稳定房地产市场才是最佳的选择。此外，鉴于我国经济发展较为不平衡，各地房地产市场存在较大差异，国家需要给地方充分的授权，使其因地制宜地开征房产税，如此方能发挥房产税的功能和作用。我国房产税尚处于萌芽期，在实践中的运用尚不能达到预期效果及理想状态，这与我国社会经济现状和法治建设的国情密切相关。随着试点时间逐步延长、试点经验逐渐累积以及社会经济不断发展，房产税必然会越来越完善，从而符合社会发展的要求。

参考文献：

[1]陈忠海.中国古代的房地产税[J].中国发展观察，2019（7）：63-64.

[2]沈吴凡.差别化房地产税税率方案比较研究[J].市场周刊，2021，34（9）：66-70.

[3]周闯，潘敏.房产税改革、经济增长与金融稳定[J].财贸经济，2021，42（11）：20-35.

[4]陈格.我国房产税改革的必要性及问题对策[J].纳税，2021，15（29）：42-43.

[5]蒋仕益，严金玉.对我国房产税改革的几点建议[J].中国集体经济，2021（30）：92-93.

作者：赵泽鸣