新时代公共管理促进生态文明建设

摘要:文章基于政府生态管理的内涵，阐述了我国生态管理存在的现实困境，主要表现在部分政府管理者生态环保意识相对落后，生态职能转变缓慢;政府生态管理制度不严谨，生态法律法规不完善;政府生态管理技术滞后等方面。针对上述不足之处，提出了新时代西藏生态文明建设中的政府公共管理对策建议，即提高政府生态管理者的生态环保理念，转变生态职能;完善政府生态管理制度，健全法律法规;掌握生态环保技术，提高节能降耗的对策建议。

关键词:新时代；西藏；生态文明；一带一路；生态管理；生态职能

2005年，习提出“绿水青山就是金山银山”科学论断［1］;2012年，十八大将生态文明建设纳入“四位一体”提出了“五位一体”总体布局［2］;2015年9月，西藏自治区成立五十周年之际，题词“加强民族团结，建设美丽西藏”;2016年中央全面深化改革领导小组召开第28次会议，审议通过了《关于全面推行河长制的意见》［3］;中国共产党第十九次全国代表大会报告提出了推进绿色发展，打赢蓝天保卫战等重要论述［4］。不难看出，党中央国务院高度重视生态文明建设。西藏地处我国西南边陲，是我国重要的生态安全屏障，在“一带一路”经济长廊发展中发挥着重要作用。文章在分析生态文明建设中政府公共管理存在不足的基础上，探索和寻求新时代西藏自治区生态文明建设公共管理领域有待完善的对策建议。

1生态文明建设中的政府公共管理内涵

回顾人类发展史，生产力低下时期人类主要以采集狩猎为生，对自然认识还不清，有一种本能的依附和崇拜心理;到了以耕田、放牧为主时期，对自然进行了初步开发和利用，物质生产活动逐渐频繁，人与自然处于相对稳定状态;随着科学技术的出现，人类开始肆无忌惮地对自然进行开发和掠夺，大自然也毫不留情的惩罚了人类，致使人类遭到了惨痛的报复，如工业废气的肆意排放致使大气污染严重，城市雾霾增加;人类无节制开采和乱砍滥伐树木，造成土地沙化和水土流失;废水的不合理排放使的水体受污，水生物种大量灭绝打破了生态食物链。至此，人类开始反思自己的“所作所为”，探寻人与自然和谐发展的生态文明时代已经到来。21世纪，中国推动了生态环境的全球化治理。党的十八大会议以来，从实现中华民族永续发展，人民幸福安康，生态环境可持续发展的全局出发，创造性的提出了尊重自然、顺应自然、呵护自然、绿色环保、实现人与自然和谐相处为宗旨的生态环保理念［5］，以及“绿水青山就是金山银山”的重要论述，深刻阐述了既要经济发展也要生态环境，发展和保护相辅相成的新路径［6］。随着生态文明概念的出现，生态文明建设也相应受到社会经济和生态环境等领域的广泛关注，从而由政府公共管理引出了生态管理。有学者将政府生态管理的定义为生态型政府基于公众生态服务需要通过政府生态职能的转变达到保护生态环境，提供公共物品，满足公众需求目的［7，8］。笔者认为政府生态管理内涵盖以下几个方面:(1)管理主体为生态型政府;(2)管理客体为生态环境、经济、政治、文化和社会;(3)管理方式为政府生态职能的转化并强化;(4)管理目的及效果为稳定的政治局面、健康发展的经济态势、悠久的文化精髓、和谐美丽的社会环境和团结幸福的人民群众。此外，政府生态管理是顺应时代潮流且接地气的管理模式，是历经几十年理论探讨与实践经验提出的管理方式，其不仅涉及生态环境管理，而且关乎政治、经济、文化、社会和政府部门管理。政府生态管理既是多元治理的管理模式，也是以政府为主导，协同社会组织、支援团体和公众参与的多维模式。因此，政府生态管理思想的提出是理论联系实际的成功表现。

2我国生态文明建设中的政府公共管理存在的不足

对于生态文明建设中政府公共管理存在的缺陷，部分国外学者认为是传统公共行政和现代公共行政追求利益最大化，崇尚功利主义和物质主义，并试图征服大自然的管理模式所致。与国外不同的是，我国政府反思国外政府公共生态管理思维及做法，提出了一系列倡导保护生态的发展理念［9］，但是，生态管理仍面临以下困境:

2．1部分政府管理者生态环保意识相对落后，生态职能转变缓慢

由于部分生态管理者管理思维的局限，只明确部门内部职责与分工，缺乏部门间的沟通与协调，存在不同部门、不同级和不同地区生态管理政策不一致的现象，其一定程度上延误了行政执法，降低了执法效率，阻碍了政府生态管理职能的有效发挥。另外，政府管理工作中依然存在重结果、轻过程的现象，缺乏提前预防和干扰意识。一些学者认为，滋生该类现象，主要是由于部分政府生态管理人员淡薄生态优先理念，视经济效益为重点，为追求GDP增长不惜破坏生态环境［10］。

2．2政府生态管理制度不严谨，生态法律法规不完善

政府生态管理者对于环境污染制度不完善，表现为事前生态环保宣传教育力度不够、生态环保观念薄弱;事中监管不力，有意包庇企业，以环境为代价一味追求经济的增长;事后处罚成本较低，没有起到震慑作用，绩效评估指标不合理。总之，政府生态管理制度和生态法律法规有待完善完善。如我国环境法颁布到目前已有三十多年，法律法规体系不完备，内容更新速度慢，程序制定不严谨，部分法律法规之间互相冲突，给执法人员带来极大的不便。加之，部分执法人员业务水平不高，执法效率低，极大影响工作效率。此外，先排污后治理制度也不利于生态环境保护［11］。

2．3政府生态管理技术滞后

由于受到技术水平限制，大量天然不可再生能源在开采和使用中得不到环保技术支撑，导致生态破坏。如一些企业生产技术不达标，且单纯追求经济利益，采用粗放型生产模式，对薄煤层或结构复杂的煤矿直接露天丢弃，不仅浪费资源，而且破坏生态环境;石油开采也不尽如人意，因技术不达标而时常出现漏油事件，同样破坏海洋生态环境;对于用水排污量大的企业，如果没有先进的治污设备，其生产运营将对生态环境的破坏不可避免［12］。综上所述，技术受约束主要表现在两个方面:一方面是企业生产本身存在一定的负面影响;另一方面，人们的生活方式难免会对生态环境造成或多或少的破坏［13］。总之，生态管理技术的落后严重影响生态型政府的构建和生态职能的发挥，其势必对政府生态环保工程造成很大阻力。

3新时代西藏生态文明建设中的政府公共管理对策建议

针对我国生态管理面临的困境，结合西藏自治区特殊的区情，现给出以下三点值得借鉴的对策建议:

3．1提高政府生态管理者的生态环保理念，转变生态职能

生态管理者要摈弃老旧的生态管理模式，面对复杂的生态环境，不能只局限于环境管理，要打破原先单一的管理方式，拓宽管理视野。有时，政府生态管理者还需要跨部门、跨领域的思维方式去协调各方关系，即要重视生态环境，也要追求经济效益，还要兼顾其他，在多种效益中取得平衡。另外，通过宣传等手段改正治理生态环境是政府部门的事，与群众无关的片面思想，正确树立保护生态环境，人人有责的正确观念。同时还应通过线上媒体线下走访的渠道大力宣传生态环保知识，深刻领悟生态文明思想，增强国民环保理念，提高其生态环保素质，加强政府部门与社会环保组织间的合作，鼓励公众积极参与生态环保活动。

3．2完善政府生态管理制度，健全法律法规

加快生态文明建设，法律制度既是基础也是重点，生态环境保护需要完善和制定出相应的制度体系，如问责制度、政绩评估制度、终身追究制度等。其中问责制度是谁管理出现问题谁负责的体制机制，避免了消极应付，互相推诿扯破的情况;政绩评估制度通过规范评估程序，改进评估指标，参与评估主体多元化，显现管理程序化、规范化、严格化、制度化，有效防止一味追求经济而无视环境破坏;建立责任终身追究制度，对于环境造成的损害进行追究终生责任，有利于提高政府管理者的责任意识，做到治理提质，行动提速，实践提效［14］。将问责制度、评估制度和责任终身追究制度结合起来使用，更有利于生态管理工作的顺利进行。此外，管理人员还应提高自身管理意识和执法水平，改正理论与实际不相符的地方，颁布因地制宜的法律法规，制定谁破坏谁支付，谁受害谁受偿的制度，保证法规与制度的有效衔接，落实“依法治藏，富民兴藏”的战略思想。

3．3掌握生态环保技术，提高节能降耗

生态环境设备及技术落后而导致生态环境污染与破坏不仅是一个管理问题，更是一项技术难题，其主要包括两层含义。一方面，因生产技术未达标而造成生态环境破坏，即人类活动造成的破坏，如西藏区内开矿、修路等造成的不可避免的生态破坏，其属于生态主动破坏，主要通过优化生产工艺、加强技术创新等手段尽可能减少生态破坏;另一方面，因自然环境客观改造而非人类活动影响造成生态环境破坏，如2018年10月西藏金沙江滑坡、泥石流、堵江等造成的生态破坏。对该类生态破坏问题，主要通过高新生态技术进行生态修复，其属于生态被动破坏。总之，不论生态主动破坏还是自然破坏，均涉及高新技术。且西藏高海拔区生态脆弱，易破坏难修复，对生态治理技术提出了更高的要求。因此，掌握生态环保技术，提高节能降耗是新时代西藏生态文明建设中政府公共管理需要重点关注的对策建议。

4认识与结语

新时代，西藏生态文明建设应扬长补短，针对生态环保观念相对滞后、生态职能相对落后、生态制度不完善、生态环保法规不健全、环保技术水平相对落后等问题，建议西藏生态管理中应做好三点，即(1)提高政府生态管理者的生态环保理念，转变生态职能;(2)完善政府生态管理制度，健全法律法规;(3)掌握生态环保技术，提高节能降耗。简言之，新时代，西藏生态文明建设应以绿色发展为主线，只有这样，西藏生态文明建设才能助力中华民族伟大复兴。

参考文献

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［2］马倩，李远．从“四位一体”到“五位一体”:“美丽中国”的战略构想初探［J］．世纪桥，2013，09:64－65．

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［4］田澍，刘涛．打赢蓝天保卫战背景下的钢铁行业超低排放政策探讨［J］．环境保护，2019(10):20－22．

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［7］景杰，孔维菡．政府生态管理:问题和对策［J］．南京邮电大学学报(社会科学版)，2018(5):69－71．

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［12］刘元宝．新形式下政府机关单位节能降耗与生态文明［M］．北京:中国环境出版社，2013．

［13］苏筱薇．生态型政府:中国政府范式转变的新方向［J］．安庆师范学院学报(社会科学版)，2015，34(1):11－13．

［14］宋煜萍．生态型区域治理中的地方政府执行力建设———迈向“绿色公共管理”的思考［J］．马克思主义与现实，2014(2):189－194．

作者：赵永华 单位：西藏大学