突发性公共卫生事件风险监测浅析

［提要］后疫情时代，突发性公共卫生事件风险预警与应急管理即将变成政府相关部门的必要能力要求。沈阳市在新冠肺炎疫情防控中曾暴露出风险预判、分级预警、应急处置的短板，必须强化政府与社会公众的风险意识，有针对性地提高风险应对能力，健全公共卫生服务体系。

关键词：沈阳；风险监测；风险预警；应急管理

一、突发性公共卫生事件概述

突发性公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。突发性公共卫生事件会对社会秩序、生产生活造成严重影响。重大突发性公共卫生事件甚至还会对区域政治、经济、文化、生态环境等带来破坏，事件发生后往往伴随着一定程度的经济衰退、社会恐慌以及次生灾害。突发性公共卫生事件往往具有以下特征：

（一）突发性。突发性公共卫生事件的发生往往是难以预料也难以避免的，虽然在事件发生之前也会存在一定特征与预兆，但是想要准确识别预兆并对其进行风险预判往往较为困难，因为大多数突发性公共卫生事件的事先预兆并不具备特殊性，或在过往不曾出现过，以至于难以准确识别。但是，依托大数据技术的全面风险监测体系，可以最大限度地降低事件的突发性，能够尽可能做到有效预警及迅速响应。

（二）紧急性。突发性公共卫生事件的紧急性主要体现在事件发生之前没有任何预兆，或者预兆事件较短，事件一旦爆发扩散就格外迅速，如果有关部门应急管理能力较低，会让事态影响程度进一步加剧，造成社会恐慌和秩序混乱。因此，紧急性决定了有关部门要及时有效、真实的信息，而这又再次对获取信息途径、公众参与机制、多方知识协同等提出了要求。

（三）扩散性。突发性公共卫生事件危害严重程度的重要决定因素就是其扩散性。突发性公共卫生事件常以传染性疫情、群体性不明原因疾病等形式出现，本身就具有较强的扩散性，而现代交通技术的发达，人员、物资流动性的加快，大城市人口密集度的提升等因素，也进一步让公共卫生事件突破地理因素的限制，扩大传染的范围。以新冠肺炎疫情为例，短短1个月时间就已经席卷全球上百个国家，且除了中国以外的大多数国家和地区至今没有得到有效控制，足以证明其扩散性特征。

（四）反复性。从新冠肺炎疫情可以明确地看出突发性公共卫生事件的反复性特征。这种反复性一方面是源于病毒会反复持续地侵害人体免疫系统，难以被根除，哪怕人体产生过抗体，但随着免疫力降低、适应性免疫反应不足等因素，也会导致再次感染；另一方面是源于病毒本身的季节性表现，很多呼吸道病毒会在特定的季节重复出现，且再次出现时容易与同时期其他病毒互相作用，造成更严重的多重感染、重叠爆发，这种重复性也让突发性公共卫生事件风险监测系统和医疗卫生体系面临更大挑战。

二、沈阳市突发性公共卫生事件风险监测及应急处理中的问题

近年来，沈阳市突发性公共卫生事件频发，造成严重不良影响。2015年，沈阳市政府印发了《沈阳市突发公共卫生事件应急预案》，成立由政府主导、各相关部门协作的突发公共卫生事件应急指挥部，负责重大决策、制订应急方案、组织实施控制救援等指导性工作；下设办公室，负责日常运行管理等工作，明确突发公共卫生事件应急组织体系与职责。对突发公共卫生事件进行了级别划分，根据事件性质、危害程度以及涉及范围，划分从一般到特别重大四个级别。2020年更是建立了沈阳市疫情监测指挥平台，涵盖疫情监测、救治能力、物资保障、重点人群和城市运行五大功能，为政府相关部门制定风险应急决策提供数据支撑。但是，在这个过程中，依然暴露出一些问题，主要体现在以下几个方面：

（一）财政投资不足。根据《沈阳市医疗卫生领域市与区县（市）财政事权和支出责任划分改革方案》文件内容可知，沈阳市医疗卫生领域财政事权和支出责任主要包括公共卫生、医疗保障、计划生育、能力建设四个方面。其中，突发公共卫生事件的财政支出涵盖在公共卫生项下。而公共卫生服务的经费支出由省市按比例承担，省级仅承担20%，其余80%全部由市和区、县单位共同承担。针对突发性公共卫生事件的防控与处置，只有省级确定的群体性预防和重点人群的接种疫苗、器械购置及异常反应保险费用由省级承担，其余包括疫苗的运输、冷链物流的投入、重点地方病的防控、突发事件应急处置等费用也只能由市和区、县单位自行承担，这无疑极大地加大了地方公共卫生服务体系的压力。上级政府财政投资的不足直接导致相关部门在突发性公共卫生事件的风险监测与应急处置经费支出的紧张。根据沈阳市卫健委官方公示数据显示，2019年沈阳市在食品安全风险监测及标准宣传贯彻方面支出190万元，重大传染病防治专项支出450万元，疾病预防控制专项经费支出500万元，显然投入不足。从而，带来的是风险防控体系不够健全、技术体系建设滞后、风险识别与风险预判信息覆盖性不足以及应急处理效率偏低等问题，成为沈阳市突发性公共卫生事件风险监测与应急管理的短板。

（二）风险监控与应急处置机制不协调。针对突发性公共卫生事件的风险监测与应急处置是一项涉及多个部门的重要工作，除了卫计委、宣传部、政府应急办等核心部门外，还涉及到公安局、教育局、科技局、民政局、财政局等二十余个相关部门，因此部门之间沟通是否顺畅、运作是否协调就成为影响应急处置效率的重要因素。近年来，沈阳市在突发性公共卫生事件的监测与处置中存在部门与部门之间不协调的现象。一方面体现在各部门之间由于基础职能不同、工作性质不同，平日里交流有限，应对突发性公共卫生事件时难免出现合作基础不牢、职能壁垒现象，尤其是突发性公共卫生事件往往需要具备医疗卫生领域的专业性知识，普通行政部门在基础认知、信息处理方面都无法与卫生管理部门高效率对接，这造成了应急资源整合困难与应急处理效率低下，也让上级主管的指挥协调不顺畅；另一方面源于当前的卫生管理体制。目前的卫生管理体制要求各地卫生机构受当地政府直接管辖，这种体制决定了面对突发性公共卫生事件时，上下级卫生机构进行信息沟通交流往往要经过当地政府部门作为中间链接，难以实现人员、信息、物资等资源的快速整合，这直接导致了风险信息识别、上报、预警的不及时，无法实现高效率的卫生部门联动机制。

（三）相关人员能力不足，专业人才缺失。新冠肺炎疫情防控期间，截至2020年3月19日，沈阳市累计问责372人，问责党组织65家，通报曝光典型案例107起，还曾出现信息上报不及时、上报信息错误等问题，这无疑从侧面反映出沈阳市在突发性公共卫生事件的应急处置过程中相关人员素质不高、能力不足的问题。突发性公共卫生事件的应对不只是应急救援一个环节，更多的还涉及到事先的风险监测预警、事中的应急处置与事后的修复巩固等内容，因此这就要求不同环节的工作人员具备相应的专业能力。一是全面的信息收集能力。事先掌握历史信息资料，事中掌握现场信息、决策信息，事后掌握分析总结、案例补充信息等，以此为各部门决策奠定基础。二是风险评估的能力。基于已掌握信息对可能遭遇风险的严重程度进行评估决策，在此基础上，还要具备风险监测的能力，对风险状况实时监测，精准捕获变化与动态，当意识到风险容易造成危害时即时进行风险预警。三是在风险发生之后还要具备指挥协调应急工作部署的应急预案准备能力与应急响应的能力。可以说，每个环节都有专业的素质和能力要求，但是沈阳市由于风险监测投资不足、危机意识淡薄、应急演练经验缺乏等原因，在应对突发性公共事件时，常常出现初期秩序混乱、信息不及时甚至失真等状况，相关人员的工作能力有待提升，缺乏风险监测、现场调查、应急管理等领域的专业化人才。

三、沈阳市突发性公共卫生事件风险监测及应急处理对策

（一）加大资金投入，健全风险共担机制。突发性公共卫生事件发生之前的风险监测与发生时的应急处置及发生后的事后修复，都需要充足的资金保证。这部分资金既包括政府方面的投入，也包括社会与企业的投入。一方面应该加强政府对突发性公共卫生事件的资金补助，设立应急产业专项资金、风险预警投入基金等，加大对公共卫生领域具备风险监管、应急处置等职能部门的财政支持力度，提升基层安全风险评估、标准制定修订、跟踪评价、健康危害因素监测与控制、实验室检测检验等公共卫生职能的财政预算，将突发性公共卫生事件管理的相关费用纳入到公共财政预算之中，合理安排经费支出，建立稳定的财政投入机制；另一方面也要引导建立多元化投资渠道，除了依靠政府的财政投入、专项补贴、税收减免等政策性投入外，还要鼓励社会力量参与应急产业发展，为风险防控预警、应急处置提供更广泛的资金扶持。要健全行业投资标准与机制，拓宽企业融资渠道，降低准入门槛，同时推动保险业对应急产业的融入，在突发性应急事件高危行业可以采用强制责任保险等手段，充分发挥保险在医疗救助、灾后重建方面的重要作用，以此缓解公共卫生事件发生后带给政府财政的压力，让社会援助、慈善捐赠等方式成为突发性公共卫生事件应急处置中的重要环节，通过市场化的手段弥补财政资金的短缺，建立政府拨款-社会捐赠-保险支持的风险共担机制。

（二）加强部门协调，建立突发性公共卫生事件应急体系。加强各部门之间的有效沟通，日常交流与合作，打破部门之间的职责壁垒，积极推进卫生管理体制改革，实现突发性公共卫生事件应急指挥权利集中，决策高效。建立政府主导、医疗卫生机构参谋、各职能部门全力配合、各司其职的三级联动防控体系，实行突发性公共卫生事件的隐患排查、风险评估、风险监测、风险预警、应急处置全流程介入、全部门协调、全员参与的管理原则，提高风险监测力度与效率。除此之外，还要加强疾控部门与医疗部门的合作，通过搭建风险信息共享平台实现公共卫生风险监测信息与医疗机构日常报告信息互联互通，通过日常信息收集、动态分析、评估监测提高风险监测的有效性，尽可能提高突发性公共卫生事件风险识别与评估的准确性，重视突发性公共卫生事件信息上报工作，搭建风险信息、可疑病例直报系统，制定突发性传染病、急症、不明性群体病例发现、诊疗、行程轨迹上报等管理制度，严格落实风险防控措施，切实提高风险监测与应急处置的能力。

（三）重视人才培养，加强专业化队伍建设。突发性公共卫生事件中，专业化人才是必不可少的重要资源，人才的专业性、工作的效率与质量直接影响突发性公共卫生事件的处置效果。首先，建立专业化人才培养与吸纳体系，加强相关部门员工的应急处置技能与知识培训，尤其是对于医疗卫生、常见传染病防护等方面的知识，要做好这方面的交流学习；在风险监测相关部门，要注重培养引进信息技术人才与预测型人才，重点培养员工的大数据操作、信息收集与反馈、数据分析的能力；搭建风险预测与应急管理专家智库，完善信息数据共享机制，为本地突发性公共卫生事件的应急管理储备智力资源，在此基础上，提高专家参与应急决策的途径与机会，充分发挥专家在风险预测与应急管理方面的咨询、建议功能，从而提高科学决策水平。其次，提高当前医疗救援队伍的专业化水平，以现场应急救援处置为重点，通过规范化培训、标准化操作，来提升应急救援的快速反应能力。最后，可以充分发挥民间力量，大力发展应急救援志愿者队伍，完善参与机制与政策，设置管理机构对志愿者队伍进行管理与培训，建立志愿者个人档案，对志愿者技能进行登记管理，充分发挥志愿者队伍在科普宣讲、物资筹备、应急救援方面的巨大作用。

参考文献：

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作者:张思文 赵迪 朱民田 单位:辽宁中医药大学经济管理学院