企业档案规范化管理制度体系建设探析
一、“建章建制”对企业档案规范化管理的影响
问：实现企业档案制度化管理与企业档案标准化体系的关系是什么？答：在DA/T28-2018《建设项目档案管理规范》4.1中明确指出：“建设单位对项目档案工作负总责，实行统一管理、统一制度、统一标准”，而所谓的建设单位就是《企业档案工作规范》中所说的企业。在现代企业制度体系中，包括企业档案标准化体系在内的企业标准体系不可能自动运行，需要通过以某种形式制定、规章类的规范性文件，对企业部门职责进行必要的指导、监督、检查及考核，才能够保证企业标准体系正常运行。在这种情况下，制定、与实施相关的属于规范性文件的企业档案规章制度，就成为实现企业档案规范化管理的必要手段。李和平等作者认为：“《企业档案工作规范》第6章‘档案工作制度’，首次提出企业档案工作制度体系建设。企业档案工作规章、管理制度、业务规范构成了企业档案工作的制度体系……从加强企业管理的角度，提出企业档案工作制度建设的要求”。(P49)笔者则认为，如果从企业档案规范化管理的角度看，企业档案工作制度建设与企业档案标准化体系建设、企业档案工作流程建设是企业档案规范化管理体系的组成内容，三者相辅相成，共同实现企业档案规范化管理建设目标。问：实现企业档案制度体系建设的要点是什么？答：笔者认为，实现企业档案制度体系建设的要点在于行政推动，即通常所说的领导重视(在《质量管理体系要求》GB/T19001-2016中是“领导责任”)。这就是说，企业档案制度体系建设，必须由企业领导也就是通常所说的“一把手”(不仅仅是企业的“一把手”，还包括企业内各职能部门的“一把手”)担纲，推动企业建立自上而下的企业档案管理制度(体现企业档案制度行政管理的垂直关系)和体现企业档案管理部门职责的企业档案管理制度(体现企业档案制度协调管理的横向关系)。通过这种纵横交错、相互支撑的建章建制方式，构建起覆盖全企业的企业档案制度体系。而且，这种由上而下的企业档案制度体系和囊括企业各部门档案工作职责的企业档案制度体系应当是建立在现代企业制度下的企业规范化管理制度体系，而不是独立的、仅在企业档案管理体系内运行的管理制度体系。
二、企业档案工作规章
问：为什么应当高度重视建立企业档案工作原则及管理体制？答：DA/T42《企业档案工作规范》的“6.1工作规章”中提出了需要建立的规章内容，包括：档案工作原则及管理体制、归档责任、档案工作责任追究管理、档案应急预案管理等方面的内容。其中，建立企业档案工作原则及管理体制应当处于首要位置。建立完善的企业档案管理体制，是推进DA/T42《企业档案工作规范》贯彻落实的基本要素。长期以来，在我国企业档案管理中就有集中统一管理档案的良好传统，在新时期，特别是贯彻落实新《档案法》的过程中，在设计、构建企业档案管理体制时，需要因企制宜地考虑具体体现档案管理“统一领导、分级管理”的原则，保证“集中统一管理企业档案”的原则真正在企业制度体系中得以落实，如在企业集团及下属企业中，在制定企业管理部门职责时，需明确企业集团档案管理部门的职能、企业集团下属企业档案管理部门的职能，明确相关企业分管档案工作主管领导的职责等。问：为什么要关注DA/T42-2009《企业档案工作规范》提出的档案管理体制建设问题？答：所谓“没有规矩、不成方圆”，建立健全企业档案管理制度就是为全面管好企业档案立规矩。DA/T42《企业档案工作规范》提出要“制定企业档案工作规定”，认为其主要内容为“档案工作原则及管理体制，文件的形成、积累与归档职责要求，档案收集、鉴定、整理、保管、统计、利用要求，资产与产权变动档案的处置原则，解释权限等”。由于企业档案制度体系是现代企业制度的有机组成部分，要建立和完善企业档案制度体系，就应当以“企业资产关系为纽带”，结合“资产与产权变动”来建立企业档案制度体系。因此，在建立企业档案制度体系以实现企业档案规范化管理时，应当按照本企业档案机构所处的位置(这个“位置”指企业中的管理关系)，制定相应的企业档案管理制度，即如果是有下级单位的企业档案管理部门，在规划企业档案制度体系时，应当按照“企业资产关系”设计企业档案制度架构，明确规定本级企业及下级企业的档案制度体系架构，建立与形成对应关系；如果是独立的企业(指企业法人不是二级法人)，则应当明确规定本企业档案工作的档案制度体系架构。问：为什么要明确文件的形成与归档责任？答：档案工作者都了解，收集工作是档案工作的起点，所以DA/T42《企业档案工作规范》提出，要“明确企业文件形成、归档责任”，指出“企业在制定有关规章、标准和制度中应提出相应的文件收集、整理和归档的责任要求”，按照归档文件形成部门负有收集、整理本部门应归档文件的传统要求(由归档文件形成部门立卷即通常所说的“文书立卷”，这里的“立卷”指由谁负责归档文件的收集和初步整理工作)，由文件形成部门而不是企业档案部门来完成归档文件的收集与整理工作，本着“谁形成、谁归档”“谁归档、谁受益”的原则，把归档责任落实到企业各文件形成部门中。在制定文件形成部门收集归档制度时，应当有针对性地提出不同类型的文件的归档流向、收集要求，对管理类文件(根据《国家档案局关于印发<关于企业执行<科学技术档案案卷构成一般要求>和<归档文件整理规则>的意见》(经科字〔2003〕第2号)，规模比较小的企业可以把文书档案的四个大类合并为一个大类)、科技类、会计类、电子文件等不同类型的归档文件，要依据本企业的部门职能划分、岗位职责、文件形成特点等具体情况制定可行的收集、整理(预立卷)制度。问：为什么DA/T42-2009《企业档案工作规范》提出要建立档案工作责任追究制度？答：DA/T42《企业档案工作规范》提出，要“建立档案工作责任追究制度”。这是因为档案本身具有“原始证据性”“孤本性”“机密性”等与企业其他信息资源不同的特点。一旦由于某种原因造成档案的损害，可能会给国家和企业带来难以预测的负面影响或重大损失。为督促企业各部门及相关人员尽职尽责地做好档案工作，应当制定档案工作责任追究制度。档案工作责任追究制度包括：相关岗位人员不按规定收集文件归档，违反档案管理制度造成档案泄密、损毁等行为时，应追究和处罚相关部门及人员责任的管理制度。需要明确，要对违反企业档案管理规定，造成档案损毁的事件采取零容忍态度，应当追究造成企业档案损毁的部门和人员的责任，彻底改变企业档案管理制度是“软”制度的认识误区。问：为什么DA/T42-2009《企业档案工作规范》提出要制定档案管理应急预案？答：DA/T42《企业档案工作规范》提出，企业应当制定档案管理应急预案。由于档案的“孤本性”“原始凭证性”等基本特性决定了档案必须得到长久安全保存，所以应当考虑制定可行的、在遇到各种意外和突发事件时如何依据档案应急抢救方案组织实施有效的档案抢救措施。档案管理应急预案需针对可能危害档案安全的突发事件和自然灾害(如火灾、地震、洪水、大规模停电、战争等)。企业应制定包括组织结构、抢救方法、抢救程序、保障措施和转移地点等以及档案信息化管理软件、操作系统、数据维护、防灾和恢复内容在内的档案抢救应急措施。在条件许可时，可根据档案的重要程度及利用需要，制定馆际容灾备份异地保存方案。
三、企业档案管理制度
问：为什么要制定制度文件归档制度？答：DA/T42《企业档案工作规范》提出，要制定“文件归档制度。“应明确文件归档范围及保管期限、归档时间、归档程序、归档质量要求以及归档控制措施”“归档制度是保证企业各种文件材料能够完整、准确、及时归档的一项重要制度，也是文件材料和档案鉴定的重要依据”。(P53)需要说明的是，文件归档范围及保管期限、文件归档质量要求可以放在企业档案标准中，也可以放在档案管理制度中，在此不作专门讨论。在制定企业档案归档制度时，每个企业应当充分考虑本企业文件管理的特点，做到所制定的文件归档制度与企业文件的形成与流转相契合，使归档文件不漏、不重，保持法律凭证效力。不漏：即应当根据本企业文件形成的特点来制定归档范围、归档时间，保证应归档文件都“应归尽归”，做到归档无死角，时间节点有保证，不出现漏归档现象。不重：由于文件具有发散性特点，所以在制定归档制度时，需考虑到相同文件出现不同部门重复归档的情况，一般可以由文件主办部门来对归档文件进行把关，剔除重份文件。保持法律凭证效力：企业档案最主要的功能是为企业的正常运行保驾护航。所以，想方设法保持归档文件为“原件”就成为企业档案归档制度的要点。文件的归档程序可以作为归档制度的附件执行，或者放在企业档案工作流程中。问：为什么要制定档案保管制度？答：DA/T42《企业档案工作规范》提出：要制定档案保管制度。应明确各门类档案保管条件、特殊载体档案保管方式、档案清点检查办法、对受损档案的处置办法、档案进(出)库要求、库房管理要求和库房管理员职责。档案制成材料作为一种物质存在，是十分“娇贵”的，要杜绝因保管过程中意外受损造成档案的灭失。因此，通过制定档案保管制度，明确档案库房保管环境要求、档案借阅利用进(出)库规章是十分必要的。问：为什么要制定档案鉴定销毁制度？答：DA/T42《企业档案工作规范》提出：要制定鉴定销毁制度。应明确鉴定、销毁工作的组织、职责、原则、方法和时间等要求。众所周知，档案是有保管期限的，就是说不是所有的档案都可能具有长久利用价值。特别是对于企业档案室而言，由于其所保存的档案在大多数情况下，仅对企业有利用价值而不具备社会利用价值。因此，及时组织对到期档案进行价值鉴定、销毁不需要继续保存的档案，应当成为企业档案室的工作内容之一。问：为什么要制定档案提供利用制度？答：DA/T42《企业档案工作规范》提出：要制定提供利用制度。应明确档案提供利用的方式、方法，规定查(借)阅档案的权限和审批手续，提出接待查(借)阅档案的要求。保存档案的目的是为企业各方面提供档案信息服务。但是，对于处于世界供应链的我国企业来说，企业档案中所存储的企业信息在保障企业科技创新、市场竞争等各方面都具有不宜随意对外提供利用的特点。因此，应当制定必要的提供利用制度，明确规定不同人员利用档案信息的权限，在利用敏感档案信息时，必须完善审批流程，以有效保护档案信息安全。问：DA/T42-2009《企业档案工作规范》还提出了哪些需要制定的档案管理制度？答：DA/T42《企业档案工作规范》提出：要制定电子档案管理制度。应对企业各信息系统中形成的电子文件提出归档、管理和利用要求，以适应建立了企业OA管理系统和企业数字化档案室的企业通过局域网实现电子档案管理和利用企业档案信息的要求。DA/T42《企业档案工作规范》提出：要制定档案保密制度。应明确档案形成者、档案管理者、档案利用者应承担的保密责任。特别是涉及国家秘密的档案，在整理、保管和利用的时候都需要采取必要措施防止出现泄密现象。DA/T42-2009《企业档案工作规范》提出：要制定档案管理系统操作制度。应明确档案管理系统操作人员的职责，档案管理系统软件、硬件的操作要求。企业档案管理系统应当与外网保持物理隔离，企业档案工作人员应当按照档案系统管理规程使用档案管理系统。作者简介：王毓慧，建设项目档案验收专家。
作者:王毓慧 单位:建设项目档案验收专家
