基本农田建构投资状况与政策

本文作者：佟贺 单位：灯塔市水务局

当前农田基本建设投资存在的问题及影响

以上已经说过，农田基本建设投资是开展农田基本建设不可或缺的重要物质条件，同时也是影响农田基本建设进程和效率的重要因素。之所以要研究农田基本建设投资政策，就是因为目前农田基本建设投资存在很多问题。这些问题包括：

投资渠道少。当今的农建越来越依赖于资金投入，越来越依赖于国家、省、市的财政投资。甚至本来应该依靠征收来的水费来养护自己工程的水利工程管理单位也向政府要投资，至于群众投资意识更是越来越淡薄。农建投资渠道越来越少，资金来源方面越来越窄，几乎形成了单一的国家和地方财政投资搞农建的局面。当然这种情况是一种大体趋势，并不是绝对都如此。

投资倾向偏。这个问题主要反映在农田基本建设投资定额偏低。例如：1997———2001年期间，l亩农业梯田投资额仅相当于城市建设中的半块马路边石款，甚至比这还低。可见，不同行业的投资倾向真是天壤之别，不成比例。

投资范围窄。农田基本建设涉及整个农村地域的各个角落，工程内容繁杂零碎、很多很多。但从目前的投资状况来看，无论是国家投资还是地方投资，能涉及的工程项目还是有限的，还有很多项目得不到投资，诸如山区治河、平整土地、改良土壤等，这是从项目类别上说。另外从地域范围上说，能够得到投资的村、村民组、自然屯更是有限的。

投资效益低。这里主要指两方面问题：一个是投资所建的工程没有发挥理想效益。如很多投资额较大的引水上山灌溉工程、水源工程，其效益都不太理想，甚至根本没有效益。另一个是有些投资根本没有落到工程上。被截留、被挪用、被扒皮，甚至装进个人腰包，最后落到工程上已经所剩不多。投资效益低的问题，不单单是投资定额太少而达不到预计效益的问题，更主要的是农建组织实施当中存在的人为问题。至于农田基本建设投资存在的这些问题对农田基本建设的影响，可以说是难以言表。它不仅延缓了农田基本建设进程，制约了农田基本建设效果，更加严重的是挫伤了广大村民群众的积极性，甚至由此产生了诸多腐败现象。所以切不可忽视这些问题，也不可掩盖这些问题。

农田基本建设投资政策刍议

农田基本建设投资政策主要应围绕两方面来研究制定。一是确立必要的资金来源渠道；二是充分发挥资金效益。

一是国家财政投资。国家财政投资是农田基本建设投资的一条主渠道。主要包括国家财政预算投入的小型农田水利资金、水土保持资金、人畜饮水资金以及一些抗旱、防汛、排涝、水毁工程修复资金等。

二是地方财政投资。地方财政投资也是农田基本建设投资的一条重要渠道。主要包括省、市、县、乡各级财政投入的小型农田水利资金、水土保持资金、人畜饮水资金以及一些抗旱、防汛、排涝、水毁工程修复资金等。

三是专项基金投资。专项基金本应是农田基本建设投资一条比较稳定的渠道。它是指国家或地方政府依据法律法规设立并征缴的用于小型农田水利、水土保持、抗御洪涝干旱等自然灾害、解决人畜饮水困难等为内容的资金，如河道工程修建维护管理费、水土流失防治费、水土保持设施补偿费、地方水利建设基金等。但目前的情况有的基金尚未征缴，有的虽然征缴了，但并没有发挥相应作用。所以，这条渠道尚需完善和规范。

四是村民群众投资。村民群众投资是我国农田基本建设群众性特性所决定的一条重要资金来源渠道。它包括村、村民组、村民群众投入的以治理山、水、田，抗御旱涝灾害，解决人畜饮水困难等为内容的资金。除非是具备下列三种情况之一：一是农田基本建设投资全部由国家或地方财政包下来；二是农田基本建设搞完了；三是农田基本建设不搞了。那么就应该建立“谁受益，谁负担”的群众投资渠道。其理由：一是国情。从国情上说：我国农村地域范围较大，需要治理的地方还有很多很多。仅坡耕地一项，全灯塔市也好，全辽宁省也好，全国也好，治理了多少？还有多少？说的乐观一些，恐怕再有20年也治理不完。所以，农田基本建设的任务还相当繁重。自然，需要的资金也是很多。二是国力。从国力上说，目前国家和各级地方财政还达不到全部包下来搞农建的程度。国家和各级地方财政预算投入到农田基本建设中的资金仅仅是补助性的，还有很大缺口需要受益区群众自己筹集。三是群众切身利益。农田基本建设大都是围绕村民群众居住的周边环境进行的，也可以说是围绕他们赖以生存的山、水、田进行的。改善自己的生产生活环境投点资有什么不可呢?这是从必要性上分析有这么三点理由。那么，再从可能性上分析一下。群众投资的可能性也是存在的：一是很多地区村民群众的经济收入都有所好转，适当集一些资是可以承受得了的。二是很多地区村民群众的温饱问题已经解决，引导他们为治理和改善基础环境、增加致富门路、提高生活质量而投些资，群众也是应该能接受的。三是多年的实践已经奠定了群众投资的一定基础。所以，无论从必要性上还是可能性上都应该确立村民群众投资这条渠道。

五是工程管理单位投资。水利工程管理单位投资是历史上早已既定的一项以水养水的投资渠道。它是指水利工程管理单位征收的水费转而用于工程维护维修、改扩建和配套方面的投资。如灌区征收的水费用于灌区范围内的建筑物维修、改扩建、配套等；排水站征收的水费用于泵站的维护维修、桥涵闸维修及配套等；水库征收的水费除用于自身工程维修外，还用于水库上游的水土保持、水源涵养等。无论从减轻农民负担的角度，还是从农建需求的角度，都应充分挖掘、充分利用水利工程管理单位投资这条渠道。

六是社会各界投资。社会各界投资是农田基本建设一条额外的渠道。它是指机关、团体、企业、事业等单位及个人以扶贫捐助等名义，向一些乡镇、村投入的资金。很显然，这类资金不可能全部用于农田基本建设，当然也不排除有的部分用于农田基本建设。但不管有多少这类投资，从总体来说，终究是农田基本建设投资的一个来源渠道。社会投资除以上情况外，还有一些个人向农村的山、水、田投资。这类投资大都是经济利益驱动，围绕经济利益而建的一些工程。当然，有些工程除投资者获得一定的经济效益外，社会效益也很突出，像辽西地区个人投资兴建的蓄、引、提水工程等，都为周边的群众提供了很多方便，解决了很多生产生活困难。但有些地方个人修建的工程也损害了当地村民群众的利益。所以，对社会投资中的个人投资这条渠道应慎重把握，既要引导，又要制约。

这些渠道并不是条条畅通。因此，还需要进一步疏通、挖掘、完善，使之成为农田基本建设投资的源泉，成为推动和开展农田基本建设的重要物质基础。在确立农田基本建设投资渠道的前提下，还应围绕充分发挥资金效益及解决当前存在问题制定相应政策。

一是制定严格把握各类资金使用方向的政策。众所周知，国家和地方的各类农建投资都是有其使用方向的。也就是说，每一类、每一笔投资都是要解决相应问题的，都是要围绕解决这方面问题而建工程的，所以，我们在使用每一笔农田基本建设投资时，必须首先把握好资金使用方向，不能随便乱挪滥用。方向错了，就不能实现投资预期的理想和效果，自然也就没有资金效益。

二是制定地方财政预算支出比例的政策。就是说，不论哪级地方财政，都要按本级财政预算收入，确定和安排一定比例的农田基本建设支出。要在不同层次界定出相应的比例幅度，特别是市、县、乡三级财政。

三是制定与时俱进投资定额的政策。投资定额是衡量投资额与工程量或工程效益的一个重要参数。所谓与时俱进，就是说现在的物价变动较快，有些材料的价格一年前和一年后就相差很大。所以，制定投资定额必须符合实际，即符合当时的物价、运费、工价等行情。

四是制定以丰补歉资金积累的政策。水利工程管理单位除应制定按收费额确定硬性投入比例外，还应制定按年度比例提取工程维护、维修、改造、配套资金制度。就是说，无论当年工程需不需要维修、改造、配套，都要将这笔资金提取并积存，待工程需要时再用，而不能一年一光。

五是制定资金效用衡量对比的政策。所谓效用即效果和作用，资金使用效果和作用与资金使用方向不一样。方向是指资金用没用在这类工程上，工程的作用是不是投资的初衷。如果方向变了，那么投资最初预想的相应效果和作用一点没有。而效果则是指使用方向没变的前提下，投入一定数额的资金换没换回来相应数额的效益，起没起到相应的作用，是个投入与产出的问题。笔者认为：农田基本建设的投入与产出主要是指投资额与一定质量标准的工程量或工程效益的比。这里所说的工程量或工程效益是针对不同工程而言的衡量指标。所以，制定资金效用衡量对比政策，不仅是促进相应投入得到相应产出的手段，也是遏制腐败、杜绝劳民伤财的“豆腐渣”工程的手段。

六是制定国家和地方财政投资与受益群众投资相结合的政策。这一政策主要是指利用国家财政、地方财政、基金等投资为手段，调动乡、村、村民组级村民群众的积极性，引导他们积极投入到农田基本建设中来的一种办法。一句话，就是把国家和地方财政、基金投资同基层干部群众投工投劳投资结合起来，形成合力，形成农田基本建设的机制或手段。当然，这里边也要严格防止把投资契机作为个人谋取私利的交易契机。如果能做到这种程度，相信我们的农田基本建设事业还会大有干头，并且也能使农田基本建设继续沿着良性和健康的轨道开展下去。