水利建设投资项目监管应用

一、我国水利投资项目监管情况

1.监管主体及职责

在现有水治理体制下，各级水行政主管部门是水利投资项目的监管主体，承担着主要监管职责。中央层面，水利部主要承担中央投资为主的水利建设项目的监管职责，不同部门负责的监管重点有所不同。规划计划司负责全国重点水利建设项目和小型水利项目的立项审查、审批，投资计划管理，项目后评估和投资统计。建设与管理司负责水利投资项目质量监管，工程开工审批和验收，重要水利工程和中央投资病险水库工程的建设运行管理，以及水利建设项目法人组建、工程招标投标、建设监理的市场监管。安全监督司负责水利工程建设安全生产监管和检查，水利工程项目安全评价，中央投资水利工程建设项目的稽查和整改落实情况的监督检查。农村水利司负责组织实施农村饮水安全工程、节水灌溉、灌区续建配套与节水改造、重点小型农田水利工程的建设。水土保持司负责指导并监督国家重点水土保持建设项目的实施。各流域机构根据法律法规和水利部授予的权限，负责以水利部投资为主的水利工程项目的建设和管理。地方层面，省（自治区、直辖市）水利（务）厅（局）负责本行政辖区内以地方投资为主的大中型水利工程建设项目的组织建设和管理，并按照“上下对口”原则，由相应职能部门履行监管职责。市、县水利（务）局根据相关规定，负责地方小型项目的组织建设和管理。由水行政主管部门负责组建的项目法人对水利工程项目建设的全过程负责，接受本级和上级水行政主管部门的监管。由项目法人指定的项目代建单位具体负责水利工程项目建设过程的进度、质量、安全、资金等管理，并接受项目法人和水行政主管部门的监管。

2.主要措施及成效

2011年中央1号文件将“加强农田水利等薄弱环节建设，加快水利基础设施建设”摆在突出地位。近年，中央加大了水利建设投资力度，投资规模不断加大，投资领域不断拓宽，既有大型灌区改造、枢纽及水源工程建设和病险水库除险加固等一些传统重点工程项目，又有农村饮水安全、小型农田水利重点县、中小河流治理、水文监测体系建设、山洪灾害防治等面上工程项目。水利部积极出台相关政策，不断加大水利稽查力度，加快推进绩效评估考核，为水利投资项目建设的顺利实施提供了有力保障。主要有以下3个方面：

（1）积极出台相关政策，完善水利投资项目的监管机制

根据国家相关法律法规及中央有关政策，20世纪90年代以来，水利部先后出台了《水利工程建设项目管理规定》（水利部水建〔1995〕128号）、《关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见》（水建管〔2001〕74号）、《水利基本建设投资计划管理暂行办法》（水规计〔2003〕344号）、《水利建设项目后评价管理办法(试行)》（水规计〔2010〕51号）等30多部与水利投资项目管理相关的规范性文件，同时，地方上也出台了相关配套政策，为我国水利投资项目监管工作提供了主要依据。

（2）深入开展水利稽查，加大水利投资项目的监管力度

水利部近年高度重视水利稽查工作，对水利投资项目的工程质量、建设进度、资金管理、基本建设程序执行和“四项制度”落实等情况展开全面稽查，及时发现了水利投资项目建设过程中的各类问题，并督促相关责任单位整改。截至2013年年底，全国29个省（自治区、直辖市）水利（务）厅（局）、新疆生产建设兵团和深圳市设立了水利稽查机构或明确了稽查工作负责部门，基本确立了部、流域和省三级水利稽查工作体制机制，水利稽查项目范围覆盖了全国所有省级行政区域和所有水利建设项目类型。

（3）积极推行绩效评估，加强水利投资项目的投资决策

水利部建立了预算项目储备、预算执行考核和预算执行动态监控“三项机制”，并实时监控每一笔国库集中支付资金和直属单位财务核算，确保预算执行序时、均衡，资金支付安全、有效；逐步扩大专项资金绩效管理范围，中小河流治理、小型病险水库除险加固、小型农田水利建设等资金建立了绩效评价制度；积极开展中央水利投资计划执行情况考核和建设项目后评价工作，将绩效评价的结果与有关项目和资金安排挂钩，强化了地方政府和项目单位对项目的监督管理，确保发挥投资效益。

二、水利投资项目信息化监管现状

1.信息系统应用现状

信息系统的应用是水利投资项目监管的重要支撑，也是信息化监管的主要手段。目前，水利部相关业务司局用于水利投资项目监管的信息系统主要有水利规划计划管理系统、水利统计管理系统、水利安全生产信息上报系统、水利审计免疫系统等。流域机构和各省（自治区、直辖市）水利（务）厅（局）也不同程度地建设应用了相关信息系统，在水利投资项目的监管中发挥了重要作用。水利规划计划管理系统由规划计划司组织研发并应用，满足了水利规划、项目前期、投资计划等业务的管理需求，实现了规划计划司以及7大流域机构和各省之间的水利投资计划上报、下达、水利投资立项审批等功能，提高了水利规划计划的精细化管理水平。水利统计管理系统由规划计划司组织研发，水利部发展研究中心应用并维护，由各级水行政主管部门组织项目法人单位或项目负责单位进行填报，实现了中央水利投资建设项目基本情况、投资计划下达、投资拨付、投资完成、工程量及效益情况等信息的录入、审核与汇总上报，实现了中央水利项目投资计划执行和工程进度情况的定期跟踪和监管。水利安全生产信息上报系统由安全监督司组织实施，是各级水利行政主管单位安监部门及其所辖水利企事业单位之间关于水利工程生产安全情况的信息共享平台，该系统通过GIS定位功能，有效实现了对水利工程生产安全情况的定点定时监管。水利审计免疫系统由财务司会同审计署组织建设实施，是针对水利投资项目国库集中支付资金和直属单位财务核算的专业化信息系统，在水利建设资金的使用监管方面发挥了重要作用。此外，还有全国中小河流治理项目管理系统、全国病险水库除险加固项目管理平台等针对某类项目的管理信息系统，实现了对全国范围内某类水利项目建设情况的信息化监管。

2.信息化监管存在问题

（1）全过程监管不到位

按照水利投资项目全过程监管的目标，现阶段水利投资项目前期阶段的项目建议书、可研报告、初步设计报告及项目基本信息可以通过水利规划计划管理系统实现上报和审批。项目建设阶段的投资计划执行情况、工程进度情况以及项目运行阶段的投资效益情况等信息可以通过水利统计管理系统实现月报和年报统计。而项目前期阶段的项目法人组建、初步设计及实施方案的变更、施工招标投标、项目开工申请，项目建设阶段的工程质量安全情况、竣工验收情况，以及运行阶段的运行管理单位、维修养护记录、“两费”落实情况等信息化监管均较为缺失。尤其是运行管理阶段的信息化应用程度较低，“重建轻管”现象尚未借助信息化手段来有效解决。

（2）监管实时性不强

目前，水利稽查是水利投资项目监管的主要手段，但水利稽查工作偏重事后管理，缺少事中控制，监管实时性不强。信息化是加强水利投资项目实时监管的一种有效手段，而目前水利部应用的信息系统监管实时性不强。以水利规划计划管理系统和水利统计管理系统为例，前者的主要功能是水利投资项目前期立项阶段的审批和建设实施阶段的投资计划下达，用户仅限于水利部、流域机构和省水利（务）厅（局）的规划计划工作人员，无法实现市县级水行政主管部门与上级水行政主管部门之间的投资计划信息交互，达不到实时监管的效果；后者的功能定位为信息统计，尽管实现了对投资计划执行情况、工程进度情况、资金使用情况和工程效益情况等信息的统计，一定程度上满足了水利投资项目的过程管理需求，但也难以有效达到实时监管的效果。

（3）系统建设及应用效率

有待提高水利部层面，相关业务司局根据各自承担的水利投资项目监管职责，开发应用了相应信息系统来支撑其监管工作，但由于技术方案、任务来源和资金渠道不同，系统建设较为分散，服务目标单一，缺少统一规划实施和统一标准规范。因此，监管信息存在重复填报现象，缺少必要的信息集成和系统整合，无法实现信息共享和监管的“横向协同”，不能有效形成水利投资项目监管合力。如项目名称、项目主管单位、项目投资来源、项目建设地址等基本信息从项目的立项阶段就应该固化到某一个信息系统，并作为唯一信息源和标准规范，实现与其他系统的信息共享。地方层面，水利投资项目监管信息系统建设相对滞后，部分地区虽然建设应用了相关信息系统，但与水利部应用的信息系统缺少数据衔接和共享，难以实现监管的“纵向贯通”。此外，系统信息填报的及时性、准确性和真实性有待提高，对水利投资决策分析与绩效考评的支撑作用有待加强。

三、目标及对策

1.实现全过程监管

按照对水利投资项目进行全过程监管的要求，水利投资项目的监管信息应覆盖水利投资项目从前期阶段到运行阶段的全过程，监管范围也应进一步扩大。按照水利投资项目的生命周期划分，在项目前期阶段，监管信息应包括项目建议书、可研报告、项目法人组建情况、初步设计报告及变更情况、实施方案及变更情况、施工招标投标情况和项目开工情况等。其中，项目法人相关信息应包括项目主管单位名称、项目法人名称、项目法人派出的现场建设管理机构、办公地址、法人代表姓名、技术负责人姓名等。按照相关规定，项目主管单位应在可研报告批复后、施工准备工程开工前，完成项目法人组建并上报相关信息。初步设计和实施方案变更时，项目法人应及时通过信息系统提出申请或备案，以此作为对项目法人考核的依据之一。施工招标投标信息包括招标方式、招标单位、中标设计单位、施工单位、监理单位、设备材料供应商等；项目开工信息包括开工申请报告和有关材料，如初步设计审批文号，与设计、施工、监理等单位签订的合同，工程质量安全监督手续，年度工程建设资金已落实证明，征地移民工作情况等。在项目建设阶段，监管信息应包括投资计划执行情况、工程进度情况、资金使用情况、工程质量安全情况、竣工验收情况等。其中，投资计划执行情况和工程进度情况又包括中央投资计划下达、到位、完成情况，地方配套资金计划的下达、到位、完成情况，已完成工程量、投资效益等信息；资金使用情况包括工程价款结算情况、是否违规挤占挪用建设资金、专项资金使用程序等信息；质量安全情况主要包括工程质量缺陷信息和生产安全隐患信息；竣工验收情况包括竣工财务决算报告，验收报告，监理、设计、施工单位提交的资料、文件、图纸，质量监督单位按水利工程质量评定规定提出的质量监督意见报告等。在项目运行阶段，监管信息主要是工程建成后的运行维护、投资效益等信息，应具体包括运行管理单位、管护机构和人员、维修养护记录、“两费”落实情况、发挥社会经济效益等信息。

2.加强系统升级建设

建设思路方面，充分借鉴集团企业投资建设项目分级管理和信息化管理经验，将全生命周期管理理念融入水利投资项目监管信息系统设计和研发中，以水利投资项目的生命周期为主线，打造水利投资项目监管统一信息平台（以下简称“统一信息平台”），实现水利投资项目全过程、各阶段、各层级信息化监管的无缝衔接，以及所有水利投资建设项目历史信息的可追溯，为水利建设项目的绩效评价和投资决策提供数据支撑，并通过信息化手段有效解决水利投资项目的“重建轻管”问题。具体实施方面，由水利部统一组织，充分了解地方信息化应用需求，在水利规划计划管理系统、水利统计系统等主要应用系统的基础上，通过系统升级整合，改进原有系统功能和流程缺陷，建立水利投资建设项目名录，打造统一信息平台，实现规划计划司、财务司、建设与管理司、安全监督司等不同业务司局在统一信息平台上的“横向协同”监管；各流域、省、市、县水利部门根据相应权限和管理要求，均可以在统一信息平台上实现信息上报、审核、查看，或者结合本地区实际管理需求，在水利部统一信息平台设计理念和技术框架下，独立开发相应系统，并能够实现与水利部统一信息平台的数据交互，满足统一信息平台的信息采集和监管需求，实现全国水利投资项目监管的“纵向贯通”。此外，应充分考虑与国家发改委、财政部、国家统计局等单位相关信息系统的数据交互需求，必要时可以实现与这些外部系统的数据集成。系统部署方面，应基于现有水利部信息中心硬件和网络环境，加强水利政务外网建设和安全保密措施，在保证信息安全的基础上，优化系统部署方案，提高系统性能和使用效率，满足各级水行政主管部门系统用户的应用需求。

四、建议

1.组织领导方面

水利信息化已经成为国家科技信息化的重要组成部分，是加快水利行业科技进步的重要战略措施，是水利现代化的基础和重要标志。信息管理是水利管理的重要环节，信息管理的效率和水平直接影响到整个管理工作的效率、质量和成败。因此，应充分认识信息化手段对改进水利投资项目监管所能发挥的重要作用，重视和加强水利投资项目监管的信息化建设和应用。建议成立由水利部规划计划司、财务司、建设与管理司、安全监督司、农村水利司、水土保持司以及水利部信息中心、发展研究中心等司局或直属单位为主要成员的水利投资项目监管信息化建设领导小组，组织开展水利投资项目监管信息化需求分析、数据标准体系建设、信息化应用制度建设和系统升级研发等工作，做到“统一规划、统一设计和统一实施”。

2.制度机制方面

信息化是一项复杂的系统工程，要确保信息化建设及应用各阶段、各层次、各环节工作的有序、高效、协调进行，必须完善信息化建设和应用机制，建立相应制度，将信息管理作为考核各级管理工作的重要指标。一是完善信息流转机制，规范信息系统操作流程，明确信息填报的时限和要求，畅通信息流转，提高系统使用效率。二是建立信息化标准规范，如明确项目名称、项目类型、行政区划、所属流域等数据指标的统一编码标准和分类标准，为信息系统建设的规划、设计与实施提供保障，提高信息资源的利用效率。三是建立信息化应用绩效考核制度，实行信息化工作“一把手”负责制，保障系统使用单位所填报信息的及时性和准确性，为相关领导决策和绩效考核提供数据支撑，形成“有数可依、有数必依、审数必严、假数必究”的信息化应用局面。

3.资金投入方面

水利信息化建设是一项重要的公益性事业，政府投入是资金的主要来源。跟水利建设工程投资规模相比，水利信息化建设投资“微不足道”，却具有显著的投资效益，对提高水利投资管理水平以及促进水利建设投资效益具有重要意义。因此，应提高信息化建设的积极性，多渠道筹集资金，加大信息化建设资金投入。由水利部组织实施的信息化建设项目，可争取地方政府的配套资金支持。各级水行政主管部门应将信息化建设投入视为水利工程建设投入的重要组成部分，在水利投资建设项目的立项和资金安排中，纳入信息化建设经费，用于开展水利信息化软课题研究和信息系统研发等各项工作。

作者：陈健 王贵作 郎迈贤 刘小勇 单位：水利部发展研究中心